KHO:2015:82

Sosiaali- ja terveysministeriö oli vuonna 2007 tekemällään päätöksellä myöntänyt Nummi-Pusulan kunnalle valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeeseen.

Ministeriö oli sittemmin vuonna 2013 tehnyt päätöksen, jonka mukaan kunnan oli palautettava valtiolle kehittämishankkeeseen myönnettyä valtionavustusta 8 157,16 euroa. Päätöksen perusteluista ilmeni, että hankkeen kustannuksiin on sisältynyt 36 906,82 euron määräinen suorahankinta. Palauttamista koskevan päätöksen mukaan kehittämishankkeiden osalta kilpailuttamisen kynnysarvo on ollut 15 000 euroa. Ministeriö oli valituksenalaisella päätöksellään hylännyt kunnan oikaisuvaatimuksen viimeksi mainitusta päätöksestä. Oikaisupäätöksen perustelujen mukaan kehittämishankkeissa tehtyjen asiantuntijapalveluhankintojen osalta oli tullut noudattaa hankintalain (348/2007) ja hankinta-asetuksen (614/2007) mukaista kansallista 15 000 euron kynnysarvoa.

Korkein hallinto-oikeus kumosi ministeriön valtionavustuksen takaisinperintään liittyvät päätökset lainvastaisina. Korkein hallinto-oikeus lausui päätöksessään, että kun hankintalaissa säädettyjen menettelyjen noudattamista ei valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä ollut avustuksen myöntämisen, maksamisen tai käytön valvonnan erityisenä perusteena erikseen mainittu, eikä ministeriön päätöksestä ilmenevillä perusteilla ollut ollut kysymys myöskään valtionavustuksen käyttämistä koskevien nimenomaisten säännösten rikkomisesta valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei ministeriö ollut voinut ryhtyä avustuksen takaisinperintään hankintalainsäädännön soveltamiseen liittyvillä perusteilla. Äänestys 4–1 perusteluista.

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta 2 a § sekä 3 a luvun (716/2002) 19 a §, 19 b §:n 1 momentti, 19 f § 1–3 momentti, 19 h § ja 19 i §

Valtioneuvoston asetus (804/2005) sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista annetun 1 §, 2 §:n 1 ja 3 momentti, 3 §:n 2 ja 3 momentti

Valtionavustuslaki 21 §

Hallintolaki 31 §:n 1 momentti ja 45 §:n 1 momentti

Laki julkisista hankinnoista (348/2007, hankintalaki)

Päätös, josta valitetaan

Sosiaali- ja terveysministeriö 18.9.2013 nro STM/2206/2013

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 4.4.2007 (dnro ESLH-2006-11893/So-62) myöntänyt Nummi-Pusulan kunnalle valtionavustusta kehittämishankkeeseen 29.12.2006 päivätyn hakemuksen perusteella. Kysymys on ollut "Hiiden alue: Perhetyön kehittäminen" -nimisestä hankkeesta. Hankkeen kesto on päätöksen mukaan 1.9.2007–30.10.2009.

Päätöksessä on muun ohella todettu, että hankkeen tavoitteet ja sisältö kuvataan tarkemmin hakemusasiakirjoissa. Päätöksellä hakijalle on myönnetty mainitun kehittämishankkeen toteuttamiseen valtionavustusta 300 000 euroa. Päätöksen mukaan hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttävät kustannukset ja valtionavustus vahvistetaan hakijan viimeistään 15.5.2007 toimittaman tarkennetun hankesuunnitelman perusteella. Päätöksen kohdasta "Tarvittavat lisäselvitykset" ilmenee muun ohella, että valtionavustuksen maksamisen edellytyksenä on, että ministeriö on hyväksynyt tarkennetun hankesuunnitelman.

Nummi-Pusulan kunta on 14.5.2007 toimittanut ministeriölle tarkistetun hankesuunnitelman.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 14.6.2007 tehnyt "Valtionavustuksen myöntäminen kehittämishankkeeseen" otsikoidun päätöksen (dnro ESLH-2006-11893/So-62), joka on koskenut hanketta "Hiiden alue: Perhetyön kehittäminen 002/PSO/KH/2007".

Päätöksessä on viitattu edellä mainittuun ministeriön 4.4.2007 tekemään päätökseen sekä Nummi-Pusulan kunnan toimittamaan tarkistettuun hankesuunnitelmaan ja todettu, että suunnitelman mukaan kehittämishankkeen kokonaiskustannukset ja samalla valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olisivat 429 000 euroa. Kuntien oma rahoitusosuus 129 000 euroa. Päätöksen mukaan hankesuunnitelmassa hankkeen alueellinen pohja supistuu ja tavoitteet muuttuvat. Hankkeen aikataulua on tiivistetty ja toteutustapaa muutettu. Päätöksen mukaan hankesuunnitelman tarkennukset ja uusi rahoituslaskelma ovat liitteenä.

Päätöksellä ministeriö on muuttanut aikaisemmin 4.4.2007 tekemäänsä päätöstä siten, että Hiiden alueen Perhetyön kehittämishankkeen kokonaiskustannukset ja valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset ovat tarkennetun hankesuunnitelman mukaisesti 429 000 euroa. Valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttyyn kokonaiskustannusten määrään ei sisälly arvonlisäveron osuutta. Muilta osin hankkeen toteuttamisessa tulee päätöksen mukaan noudattaa 4.4.2007 annettua päätöstä.

Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on 8.8.2013 tehnyt päätöksen edellä tarkoitetun sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta.

Päätöksen ratkaisuosan mukaan:

Valtionavustuksen perusteena olevat kustannukset 429 000,00 euroa

Ilmoitetut toteutuneet kokonaiskustannukset 312 172,00 euroa

Valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset 273 522,02 euroa

Valtionavustusprosentti 75

Lopullinen valtionavustus 205 141,52 euroa

Maksettu valtionavustus 229 613,00 euroa

Maksetun valtionavustuksen ja lopullisen

valtioavustuksen erotus 24 471,48 euroa

Valtiolle palautettava 8 157,16 euroa

Palautettava määrä tulee palauttaa 15.9.2013 mennessä päätöksen liitteessä mainitulle sosiaali- ja terveysministeriön tilille. Ellei palautettavaksi määrättyä summaa makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on valtionavustuslain 25 §:n mukaan maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentin mukaan.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valtionavustusselvityksessä ilmoitetut hankkeen kokonaiskustannukset olivat 312 172 euroa, kuntien osuus 78 043 euroa ja valtionavustus 234 129 euroa.

Etelä-Suomen lääninhallituksen lausunnon, oikeastaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston selvityksen, mukaan hyväksyttävät, valtionavustukseen oikeuttavat kokonaiskustannukset olivat 312 172 euroa ja maksettu valtionavustus 229 613 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiannosta Audiator-Yhtiöt suoritti hankkeen tarkastuksen. Tarkastusraportin mukaan hankkeen kustannukset olivat pääkirjanpidon mukaan 310 428,84 euroa. Kustannuksiin sisältyy 36 906,82 euron suorahankinta Oy Cavesson Ltd:ltä. Tarkastusraportin mukaan tuensaaja ei ole esittänyt hankinnasta antamassaan selvityksessä hankintalain mukaisia perusteita suorahankinnalle.

Sosiaali- ja terveysministeriö lähetti 5.6.2013 Lohjan kaupungille (Nummi-Pusula liittyi Lohjan kaupunkiin 1.1.2013) kuulemiskirjeen. Kuulemiskirjeen liitteenä olleessa muistiossa todettiin, että hankkeessa on tehty suorahankintoja Oy Cavesson Ltd:ltä yhteensä 36 906,82 eurolla ja että hankinta olisi pitänyt kilpailuttaa. Muistiossa todetaan, että valtionavustusta tulisi hankintojen osalta palauttaa.

Kuulemiskirjeeseen 19.6.2013 antamassaan vastauksessa Lohjan kaupunki toteaa, että hankintoja ei tarvinnut kilpailuttaa, koska hankinnassa oli kyse sosiaalipalveluista, joiden osalta kynnysarvo oli hankinta-aikana 50 000 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että sosiaalipalvelujen hankintojen kynnysarvo oli hankkeen toteutusaikana 50 000 euroa. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankerahoilla ei kuitenkaan saa hankkia normaaleja sosiaali- ja terveyspalveluita, joihin ei liity kehittämistyötä. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden osalta kynnysarvo oli 15 000 euroa.

Hankkeen kirjanpidon mukaiset kokonaiskustannukset olivat 310 428,84 euroa, josta vähennetään Oy Cavesson Ltd:ltä tehtyjen suorahankintojen arvo 36 906,82 euroa, siten valtionosuuteen, oikeastaan valtionavustukseen, oikeuttavat kokonaiskustannukset olivat 273 522,02 euroa ja siitä valtionavustus 75 prosenttia eli 205 141,52 euroa. Valtionavustusta on maksettu 219 613,00 euroa, oikeastaan 229 613,00 euroa, joten Lohjan kaupungin tulisi palauttaa valtiolle 24 471,48 euroa.

Ottaen huomioon hankinta-ajankohtana vallinneen kuntien ilmeisen epätietoisuuden hankintalain soveltamisessa, sekä ministeriön ohjeistuksen riittämättömyyden, joka ei riittävästi tukenut kuntien hankintamenettelyä kehittämishankkeissa, sosiaali- ja terveysministeriö on päättänyt kohtuullistaa takaisin perittävää määrää Oy Cavesson Ltd:ltä tehtyjen suorahankintojen osalta kolmasosaan. Lohjan kaupungin tulee palauttaa liikaa maksetusta valtionavustuksesta 24 471,48 euroa kolmasosa eli 8 157,16 euroa.

Sovelletut oikeusohjeet

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 19 h § ja 19 i §

Valtionavustuslaki (688/2001)

Laki julkisista hankinnoista (348/2007)

Korkolaki (633/1982)

Sosiaali- ja terveysministeriön päätös

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lohjan kaupungin oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta ministeriön lopullista valtionavustusta koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa, että hankkeen toteutusaikana voimassa olleen hankintalain (348/2007) ja hankinta-asetuksen (614/2007) mukaan kansallinen kynnysarvo oli 15 000 euroa, poikkeuksena sosiaalipalvelut, joissa se oli 50 000 euroa. Hankkeen toteuttamisaikana voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992, muutettuna laeilla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a §:n mukaan kehittämishankkeella tarkoitetaan kunnan tai kunta³yhtymän sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi tarpeellisia toiminnan kehittämistä ja tehostamista sekä toimintatapojen uudistamista tukevia alueellisesti tai valtakunnallisesti merkittäviä tai muutoin laajalti hyödynnettäviä hankkeita. Tämä pykälä lisättiin lakiin lainmuutoksella 716/2002. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen (HE 39/2002 vp) mukaan uudistuksen tavoitteena ei olisi uuden järjestelmän kautta paikata puutteita ja laiminlyöntejä siinä kuntien järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvassa lakisääteisessä sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnassa, johon kunnan on sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain mukaan joka tapauksessa osoitettava voimavaroja ja jota osaltaan tuetaan käyttökustannusten valtionosuusjärjestelmän kautta. Jos kehittämishanke koskee esimerkiksi kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon jonkin toiminnon uudelleenjärjestelyä kunnassa tai yhteistyössä useamman kunnan kanssa ja siihen liittyy myös lakisääteisiä tehtäviä, kunta voisi saada tukea vain muutoksesta aiheutuviin kustannuksiin, mutta ei siihen osaan, joka on lakisääteistä toimintaa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistoimintaan tarkoitetulla valtionvustuksella ei siis voinut rahoittaa avohoidon tukipalvelujen hankintaa asiakkaille. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa tehtyjen asiantuntijapalveluhankintojen osalta tuli siten noudattaa hankintalain (348/2007) ja hankinta-asetuksen (614/2007) mukaista kansallista 15 000 euron suuruista kynnysarvoa.

Edellä olevilla ja alkuperäisessä päätöksessä mainituilla perusteilla oikaisuvaatimus ei anna aihetta alkuperäisen päätöksen muuttamiseen.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muuttunut 716/2002) 19 a § ja 19 b §

Valtionavustuslaki (688/2001)

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lohjan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan maksamaan takaisin sille maksettu 8 157,16 euroa korkoineen sekä valituksesta Lohjan kaupungille aiheutuneista kuluista oikeudenkäyntimaksun 226 euroa.

Kaupunki on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja perustellut valitustaan lisäksi muun ohella seuraavasti:

Nummi-Pusulan kunta on liittynyt Lohjan kaupunkiin 1.1.2013. Lohjan kaupunki vastaa niistä velvoitteista, joita lakkautetulla Nummi-Pusulan kunnalla on ollut. Ajalla 1.1.2009–31.12.2012 perusturvakuntayhtymä Karviainen on tuottanut ja järjestänyt Nummi-Pusulan kunnan asukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelut päivähoitoa ja erikoissairaanhoitoa lukuun ottamatta.

Ministeriö toteaa päätöksessään 19.8.2013, että sosiaalipalveluiden hankintojen kynnysarvo oli hankkeen toteutusaikana 50 000 euroa. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankerahoilla ei kuitenkaan saa hankkia normaaleja sosiaali- ja terveyspalveluita, joihin ei liity kehittämistyötä. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden osalta kynnysarvo päätöksen mukaan oli 15 000 euroa.

Laki ei tunne sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kynnysarvoa. Hankintalainsäädäntö tuntee konsulttipalveluiden hankinnan, jota kynnysarvo koskee. Nummi-Pusulan kunta ei ole hankkinut konsulttipalveluita, vaan kokeillut varhaisen tuen toimintamallia syrjäytymisvaarassa oleville perheille ostamalla heille avohuollon tukipalveluita. Tarkoituksena on ollut ottaa käyttöön uusi toimintamalli, jonka avulla ongelmiin puututaan jo pienten hälyttävien perhe-elämän vaikeuksista viestivien signaalien vaiheessa.

Ministeriön kysymyksessä olevaa hanketta koskevan valtionavustuspäätöksen kohdan "Kustannukset, joihin valtionavustusta suoritetaan" mukaan "Hankkeen valtionavustukseen oikeuttavia kustannuksia ovat henkilöstömenot, palvelujen ostot, aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden hankinnat ja vuokramenot sekä muut välttämättömät kustannukset. Kehittämishankkeeseen voi liittyä myös laitehankintoja ja pienimuotoista rakentamista. Tällaisten investointikustannusten osuus voi pääsääntöisesti olla enintään 20 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista." Ministeriö ei ole myöhemmin muuttanut ohjeistustaan siitä, mihin valtionapua saa käyttää.

Ministeriö on lisännyt kielteisen oikaisupäätöksen perusteluihin valtionosuuksia koskevan lain (716/2002) hallituksen esityksen perustelut. Alun³perin ministeriö on vaatinut valtionavustuksen palauttamista perustuen konsulttiselvitykseen sillä perusteella, että Nummi-Pusulan kunta ei ole noudattanut julkisia hankintoja koskevaa hankintalakia. Tämän sekä Nummi-Pusulan kunta että Lohjan kaupunki ovat kiistäneet. Myöhemmin ministeriön perusteluissa on esitetty edellä mainittu väite, että kunta olisi ostanut sosiaali- ja terveyspalveluita sille myönnetyllä kehittämishankkeen valtionavustuksella ja toiminut siten vastoin valtionavustuslainsäädäntöä.

Kyseessä on ollut uuden toimintamuodon kokeilu kehittämishankkeessa. Syrjäytymisvaarassa olevien lasten, nuorten ja perheiden intensiivinen psykososiaalinen tuki jo varhaisessa vaiheessa on tuona ajankohtana ollut uusi, kokeiluun tuotu toimintamuoto. Se on todettu toimivaksi ratkaisuksi ja se on myöhemmin muotoutunut vakiintuneeksi toimintamuodoksi. Myönteisten kokemusten perusteella Nummi-Pusulan kunta on kehittänyt myös omaa toimintaa mallin perusteella ja perustanut muun muassa niin sanotun Nupulatalon, jossa perheitä tuetaan heti ongelmien esiintyessä. Vakiintunut sosiaalipalvelu ei kuulu kehittämishankkeisiin myönnettävän valtionavun piiriin. Nyt kysymys on ollut kehittämisestä ja kokeilusta.

Oy Cavesson Ltd:ltä ostettu syrjäytymisvaarassa olevien lasten, nuorten ja perheiden psykososiaalinen tuki on ollut kehittämishankkeeseen kuuluvaa, valtionavustukseen oikeuttavaa toimintaa. Nummi-Pusulan kunta on toiminut hankintalain ja annetun valtionavustuspäätöksen mukaan ostaessaan kehittämishankkeessa palveluita Oy Cavesson Ltd:ltä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut asiassa lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistoimintaan tarkoitetulla valtionavustuksella ei ole voinut rahoittaa sosiaali- ja terveydenhuollon perustoimintaa. Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeissa tehtyjen asiantuntijapalveluhankintojen osalta tuli siten noudattaa hankintalain (348/2007) ja hankinta-asetuksen (614/2007) mukaista kansallista 15 000 euron suuruista kynnysarvoa.

Lohjan kaupunki on oikaisuvaatimuksessaan 4.9.2013 perustellut, että Oy Cavesson Ltd:ltä tehtyä hankintaa ei tarvinnut kilpailuttaa, koska se kiistatta oli sosiaalipalvelua ja siihen tuli Lohjan kaupungin mielestä soveltaa 50 000 euron kynnysarvoa. Tämä tarkoittaa, että hankintaa ei olisi voinut rahoittaa sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden valtionavustuksilla.

Lohjan kaupunki toteaa valituksessaan, että vakiintunut sosiaalipalvelu ei kuulu kehittämishankkeisiin myönnettävän valtionavun piiriin. Lohjan kaupunki toteaa, että Oy Cavesson Ltd:ltä tehty hankinta oli kehittämistoimintaa, ei perustyötä. Tämä taas tarkoittaisi, että siihen ei siis voinut soveltaa tavanomaisten sosiaalipalvelujen 50 000 euron kynnysarvoa, vaan siihen tuli soveltaa 15 000 euron kynnysarvoa. Hankinta olisi siis pitänyt kilpailuttaa, koska hankinta ylitti kynnysrajan.

Lohjan kaupungin oikaisuvaatimuksessa ja valituksessa esittämät toisistaan merkittävästi eroavat perustelut johtavat siihen, että Oy Cavesson Ltd:ltä tehtyyn hankintaan käytetty valtionavustus pitää periä takaisin. Lohjan kaupungin valitus tulee aiheettomana hylätä.

Lohjan kaupunki on antanut vastaselityksen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja esitetty lisäksi seuraavaa:

Ministeriö on ensin perustellut päätöstään sillä, että hankinta Oy Cavesson Ltd:ltä olisi pitänyt kilpailuttaa. Tähän kaupunki on todennut hankitun sosiaalipalvelua. Myöhemmin ministeriö on perustellut oikaisupäätöstään sillä, että se katsoo valtionapua käytetyn kuntien järjestämisvelvollisuuden piirissä olevaan peruspalveluun. Nummi-Pusulan kunta on toiminut lääninhallituksen hyväksymän projektisuunnitelman mukaisesti ja käyttänyt valtionapua uuden toimintamuodon kokeiluun. Tämä on kehittämishankkeeseen myönnettävän valtionavun perustehtävä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki jo takaisin maksetun avustuksen palauttamista koskevaa Lohjan kaupungin vaatimusta.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian. Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaiset takaisinperintäpäätökset kumotaan.

3. Sosiaali- ja terveysministeriö määrätään korvaamaan Lohjan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 226 eurolla.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

Lohjan kaupunki on valituksessaan muun ohella vaatinut, että sosiaali- ja terveysministeriö velvoitetaan maksamaan kaupungille takaisin ministeriölle jo maksettu 8 157,16 euroa korkoineen. Jo takaisin maksetun avustuksen määrääminen palautettavaksi kaupungille ei kuulu korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin ja 3 §:n nojalla korkeimman hallinto-oikeuden ensiasteen toimivaltaan.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja niitä koskevista esitöistä

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (nykyään laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta, nimike muutettu 1706/2009) 2 a §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun valtionavustukseen sovelletaan mainitun lain ohella valtionavustuslakia (688/2001) siltä osin kuin mainitussa laissa niin säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvussa (716/2002, sittemmin kumottu lailla 140/2008) säädetään kehittämishankkeiden valtionavustuksesta.

Lain 19 a §:n mukaan kehittämishankkeella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi tarpeellisia toiminnan kehittämistä ja tehostamista sekä toimintatapojen uudistamista tukevia alueellisesti tai valtakunnallisesti merkittäviä tai muutoin laajalti hyödynnettäviä hankkeita.

Viimeksi mainitun pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 39/2002 vp) kehittämishankkeen tulisi tukea väestön terveyttä, hyvinvointia ja sosiaalista turvallisuutta. Kehittämishanke voisi olla esimerkiksi rakenteellista muutosta tukeva hanke, uusia palvelujen tuottamis- ja toteuttamistapoja kehittävä hanke, osaamisen parantamisen tai työmenetelmien uudistamishanke, laadunhallintahanke tai hoito-ohjelmien ja -menetelmien kehittämishanke. Tämän lain perusteella tuettavia kehittämishankkeita eivät olisi valtion talousarvion muilta momenteilta tukea saavat hankkeet, kuten tutkimushankkeet ja terveyden edistämisen määrärahoja saavat hankkeet. Hankkeelle olisi eduksi myös yhteys seudulliseen tai maakunnalliseen taikka paikalliseen hyvinvointistrategiaan.

Edelleen pykälän esitöiden mukaan tavoitteena ei kuitenkaan olisi uuden järjestelmän kautta paikata puutteita ja laiminlyöntejä siinä kuntien järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvassa lakisääteisessä sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnassa, johon kunnan on sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain mukaan joka tapauksessa osoitettava voimavaroja ja jota osaltaan tuetaan käyttökustannusten valtionosuusjärjestelmän kautta. Jos kehittämishanke koskee esimerkiksi kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon jonkin toiminnon uudelleenjärjestelyä kunnassa tai yhteistyössä useamman kunnan kanssa ja siihen liittyy myös lakisääteisiä tehtäviä, kunta voisi saada tukea vain muutoksesta aiheutuviin kustannuksiin, mutta ei siihen osaan, joka on lakisääteistä toimintaa.

Saman lain 19 b §:n 1 momentin mukaan kunnalle tai kuntayhtymälle voidaan myöntää valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden toteuttamiseen. Kehittämishankkeen toteuttajina voi olla myös useampi kunta yhdessä taikka useampi kuntayhtymä.

Saman lain 19 f §:ssä säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän 1 momentin (1416/2004) mukaan lääninhallitus tekee helmikuun loppuun ja sosiaali- ja terveysministeriö huhtikuun loppuun mennessä kirjallisen avustuspäätöksen kyseessä olevan vuoden kehittämishankkeista.

Lain 19 f §:n 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä valtionavustuspäätöksen yksityiskohdista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 39/2002 vp) toisessa momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, mitä valtionavustuspäätöksestä tulisi käydä ilmi. Päätös tulisi osoittaa hakijakunnalle. Kehittämishankkeen tavoite ja sisältö tulisi näkyä päätöksessä sen mukaisena millaiseksi se on hakemusten käsittelyn aikana mahdollisesti muuttunut, joten valtionavustushakemuksen ja -päätöksen ei tältä osin tarvitsisi olla yhteneväiset. Päätöksestä tulisi myös näkyä hankkeen kokonaiskustannukset sekä eri rahoittajatahojen osuudet. Valtionavustus maksettaisiin kunnalliseen osuuteen. Päätöksessä tulisi määritellä valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset. Edelleen perustelujen mukaan, jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä.

Lain 19 h §:n mukaan valtionavustusta saaneesta kehittämishankkeesta sekä sen etenemisestä ja toteuttamisesta sekä kustannuksista on hallinnoinnista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän tehtävä selvitys lääninhallitukselle. Selvitys tulee antaa kuuden kuukauden kuluessa hankkeen päättymisestä.

Lain 19 i §:n mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista annetun valtioneuvoston asetuksen (804/2005) 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan myönnettäessä valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvun mukaisille kehittämishankkeille.

Asetuksen 2 §:ssä on säädetty valtionavustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan valtionavustusta voidaan myöntää muun ohella kansal³lisen terveydenhuollon hankkeen mukaisille kehittämishankkeille ja sosiaalialan kehittämishankkeen mukaisille hankkeille.

Asetuksen 2 §:n 3 momentin mukaan valtionavustusta voidaan myöntää edellyttäen, että kunta tai kuntayhtymä on päättänyt toteuttaa riittävät palvelujen tehostamiseen tähtäävät järjestelyt. Pykälän 4 momentin mukaan valtionavustuspäätöstä tehtäessä tulee ottaa huomioon seuraavat kriteerit:

1) hankkeella on kiinteä yhteys kunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän kehittämiseen;

2) hanke on vaikuttava ja laaja-alaisesti hyödynnettävä;

3) hankkeen tarkoituksena on pysyvän parannuksen aikaansaaminen palvelujen järjestämisessä tai toimintatavoissa;

4) hankkeen tarkoituksena on lähipalveluiden saatavuuden turvaaminen ja omatoimisuuden tukeminen; ja

5) hankkeen seutukunnallinen laajuus tai useiden kuntien yhteistyö.

Asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan valtionavustusta voidaan myöntää myös palvelujen tuottamista nykyistä suuremmalla väestöpohjalla toteuttaviin kehittämishankkeisiin, joiden tavoitteena on palveluiden saatavuuden turvaaminen asuinpaikasta riippumatta ja hankkeen sisältönä on:

1) sosiaalihuollon palvelujen ja kehittämistyön kokoaminen seudullisesti;

2) terveyskeskustoiminnan järjestäminen seudullisina, toiminnallisina kokonaisuuksina;

3) mielenterveys- ja päihdepalvelujen sekä lasten ja nuorten psykososiaalisten erityispalveluiden kokoaminen ja kehittäminen seudullisesti sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyönä; tai

4) laboratorio- ja kuvantamispalveluiden kokoaminen nykyistä suurempiin yksiköihin.

Asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan valtionavustusta voidaan lisäksi myöntää lapsiperheiden peruspalvelujen verkostoimista ja yhteistyö³rakenteiden uudistamista ja kielellisten tai kulttuuristen vähemmistöjen sosiaali- ja terveyspalveluja edistäviin kehittämishankkeisiin sekä valtakunnallisesti merkittäviin ehkäisevän työn kehittämishankkeisiin.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus³tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Pykälän 2 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä ovat seuraamuksia valtionavustuksen saajan menettelystä, jolla rikotaan valtionavustuspäätöksessä ja myönnettyä valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa asetettuja ehtoja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Valtionavustuspäätöksen mukainen valtionavustuksen käyttötarkoitus ei tällöin toteudu joko lainkaan tai merkittäviltä osin.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen (HE 72/2002 vp) mukaan perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta. Edelleen esitöiden mukaan ensi asteen viranomaisen perusteluilla on merkitystä myös lainkäyttöviranomaisille. Hyvin perusteltu päätös helpottaa muutoksenhakuasian käsittelyä, kun tuomioistuimella on jo valmiina tiedossaan ne seikat, joiden perusteella viranomainen on ratkaissut asian. Samoin tuomioistuin saa perusteluista selville, mihin seikkoihin asian ratkaissut viranomainen on kiinnittänyt huomiota ja minkä merkityksen se on niille antanut.

2.2 Tosiseikat

Nummi-Pusulan kunta on 29.12.2006 hakenut valtionavustusta sosiaa³lialan kehittämishankkeeseen (lastensuojelun avo- ja sijaishuollon pal³veluiden saatavuuden laadun parantaminen) ja kansallisen terveydenhuollon hankkeeseen (lapsiperheiden peruspalveluiden verkostoiminen ja yhteistyörakenteiden uudistaminen). Hakemuksessa tarkoitetun hankkeen nimi on "Hiiden alue: Perhetyön kehittäminen".

Sosiaali- ja terveysministeriö on 4.4.2007 tekemällään päätöksellä myöntänyt Nummi-Pusulan kunnalle valtionavustusta nyt kysymyksessä olevaan kehittämishankkeeseen 29.12.2006 päivätyn hakemuksen perusteella. Päätöksessä on hankkeen tavoitteiden ja sisällön kuvauksen osalta viitattu hakemusasiakirjoihin. Päätöksen mukaan hankkeen valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttävät kustannukset ja valtionavustus vahvistetaan hakijan toimittaman tarkennetun hankesuunnitelman perusteella.

Edellä mainitun päätöksen kohdasta "Kustannukset, joihin valtionavustusta suoritetaan" ilmenee, että valtionavustusta maksetaan kehittämishankkeen toteuttamisesta aiheutuneisiin, valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttyihin kustannuksiin. Saman kohdan mukaan hankkeen valtionavustukseen oikeuttavia kustannuksia ovat henkilöstömenot, matkakustannukset, palvelujen ostot, aineiden ja tarvikkeiden ja tavaroiden hankinnat ja vuokramenot sekä muut hankkeen toteuttamiseen kohdistuvat välttämättömät kustannukset. Kehittämishankkeeseen voi liittyä myös laitehankintoja tai pienimuotoista rakentamista. Tällaisten investointikustannusten osuus voi pääsääntöisesti olla enintään 20 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista. Mainitussa kohdassa tai muuallakaan päätöksessä ei ole hankintojen kilpailuttamista koskevia avustusehtoja.

Ministeriön 14.6.2007 tekemän samaa kehittämishanketta koskevan avustuspäätöksen mukaan Nummi-Pusulan kunta on 14.5.2007 toimittanut ministeriölle tarkistetun hankesuunnitelman. Päätöksen mukaan hankesuunnitelman tarkennukset ja uusi rahoituslaskelma ovat liitteenä. Asiakirjojen perusteella kysymys on ollut 14.5.2007 päivätystä Nummi-Pusulan kunnan perusturvajohtajan nimissä toimitetusta yhden sivun mittaisesta hanketta koskevasta selvityksestä ja kahden sivun mittaisesta yleisluontoisesta hankkeen kustannuksia koskevasta laskelmasta, joka on otsikoitu "Henkilöstömenot ja palvelujen ostot". Laskelmassa ei ole erikseen yksilöity hankintaa Oy Caveson Ltd:ltä tai muitakaan hankkeen hankintoja. Laskelmassa on kohdan "Muut palvelut" alla lueteltu "Tukipalvelut sijaishuoltouhkanuorille", "Hankkeen muut asiantuntijapalvelut", "Hallinnoivan organisaation kulut", "Toimisto-, pankki- ja puhe³linkulut" sekä "Painatukset ja ilmoitukset" ja näitä koskevat kustan³nukset vuosille 2007–2009. Laskelmaan merkityt kustannukset sijaishuolto³uhkanuorille ovat olleet 6 500 euroa vuodelle 2007, 15 000 euroa vuodelle 2008 ja 14 000 vuodelle 2009. Hankesuunnitelmasta ei yksi³selitteisesti ilmene, liittyykö kehittämishankkeeseen myös lakisääteisiä tehtäviä.

Viimeksi mainitun päätöksen mukaan ministeriö on muuttanut 4.4.2007 antamaansa päätöstä siten, että kehittämishankkeen kokonaiskustannukset ja valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset ovat tarkennetun hankesuunnitelman mukaisesti 429 000 euroa. Muilta osin hankkeen toteuttamisessa tulee päätöksen mukaan noudattaa 4.4.2007 annettua päätöstä. Päätöksessä ei ole hankintojen kilpailuttamista koskevia avustusehtoja.

Sosiaali- ja terveysministeriö on nyt kysymyksessä olevassa asiassa kuullut Lohjan kaupunkia. Kuulemiskirjeen liitteenä on ollut ministeriön "Valtionavustuksen osittaista takaisinperintää koskeva ratkaisuesitys" -niminen muistio 30.5.2013. Muistion kohdassa 4, joka koskee ehdotetun takaisinperinnän perusteluita, on todettu muun ohella, että valtionavustuksella tehtäviin hankintoihin sovelletaan julkisista hankinnoista annettua lakia (348/2007) siltä osin kuin hankinnat kuuluvat mainitun lain piiriin. Muistiossa on edelleen viitattu valtionavustuslain avustuksen takaisinperintää koskevaan 21 §:ään ja todettu seuraavaa: "Jos siis valtionavustuksen saajan todetaan rikkoneen valtionavustuksen käyttöä koskevaa valtionavustuslain 21 §:n säännöstä, tuen myöntäjän on perittävä maksettu avustus takaisin". Muistiossa ei sen sijaan ole yksilöidysti viitattu mihinkään kehittämishankkeiden valtionavustuksen käyttöä koskevaan nimenomaiseen säännökseen taikka kysymyksessä olevien avustuspäätösten ehtoon, jonka rikkomisesta ministeriön mukaan nyt olisi kysymys.

Ministeriö on 8.8.2013 tehnyt päätöksen, joka on otsikoitu päätökseksi sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta. Päätöksen ratkaisuosan mukaan Nummi-Pusulan kunnan on palautettava valtiolle kehittämishankkeeseen myönnettyä valtionavustusta 8 157,16 euroa. Päätöksen perusteluista ilmenee, että hankkeen kustannuksiin on sisältynyt 36 906,82 euron määräinen suorahankinta Oy Caveson Ltd:ltä. Päätöksen mukaan kehittämishankkeiden osalta kilpailuttamisen kynnysarvo on ollut 15 000 euroa.

Ministeriö on valituksenalaisella päätöksellään 18.9.2013 hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen viimeksi mainitusta päätöksestä. Päätöksen perustelujen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistoimintaan tarkoitetulla valtionavustuksella ei ole voinut rahoittaa avohoidon tukipalveluiden hankintaa asiakkaille. Siten kehittämishankkeissa tehtyjen asiantuntijapalveluhankintojen osalta on tullut päätöksen mukaan noudattaa hankintalain (348/2007) ja hankinta-asetuksen (614/2007) mukaista kansallista 15 000 euron kynnysarvoa.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Asian oikeudellinen luonne

Sosiaali- ja terveysministeriö on perustanut 8.8.2013 tekemänsä päätöksen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 h § ja 19 i §:iin. Lisäksi päätöksessä on mainittu valtionavustuslaki, laki julkisista hankinnoista ja korkolaki. Viimeksi mainittujen säädösten sovellettuja säännöksiä ei ministeriön päätöksessä kuitenkaan ole hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla erikseen yksilöity.

Ministeriön oikaisupäätös 18.9.2013 on siihen kirjatun mukaisesti tehty sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 a §:n ja 19 b §:n nojalla. Sovellettuja oikeusohjeita koskevassa päätöksen kohdassa on lisäksi mainittu valtionavustuslaki kuitenkaan sen sovellettuja säännöksiä hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla erikseen yksilöimättä.

Ministeriön päätösten muun sisällön perusteella on pidettävä riittävän selvänä, että kysymys on sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvussa (716/2002) säädetyn kehittämishankkeiden valtionavustuksen takaisinperinnästä mainitun lain 19 i §:ssä ja valtionavustuslain 21 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi ministeriön päätöksiä ei niiden perustelujen puutteellisuuden vuoksi ole kumottava ja asiaa tällä perusteella palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Ministeriön valituksenalaisten päätösten laillisuuden muu arviointi

Kun ministeriö on päätöksissään jättänyt erikseen yksilöimättä soveltamansa valtionavustuslain säännökset, on asiassa jäänyt tulkinnanvaraiseksi se, millä valtionavustuslain 21 §:ssä tarkoitetulla perusteella ministeriö on avustuksen takaisinperintään ryhtynyt.

Asianosaiselle kuulemisen yhteydessä toimitetussa ministeriön 30.5.2013 päivätyssä muistiossa on selostettu valtionavustuslain 21 §:n säännös kokonaisuudessaan ja tämän jälkeen viitattu tilanteeseen, jossa valtionavustuksen saajan todetaan rikkoneen valtionavustuksen käyttöä koskevaa säännöstä. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon ministeriön valituksenalaisten päätösten muu sisältö, korkein hallinto-oikeus on tulkinnut ministeriön päätöksistä niitä koskevan valituksen käsittelemisen kannalta riittävän selvästi ilmenevän, että päätökset ovat perustuneet valtionavustuslain 21 §:n 4 kohtaan. Sen mukaan valtionapuviranomaisen on määrättävä jo maksettu valtionavustus takaisinperittäväksi muun ohella, jos valtionavustuksen saaja on olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä. Näin ollen valituksenalaisia päätöksiä ei tässä kuvatun päätösten perustelemista koskevan puutteellisuuden vuoksi ole kumottava ja asiaa tämän vuoksi palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Ministeriön päätösten perusteena on kehittämishankkeen kustannuksiin sisältyvä 36 906,82 euron määräinen suorahankinta Oy Caveson Ltd:ltä. Päätösten mukaan kehittämishankkeiden osalta kynnysarvo on ollut 15 000 euroa ja hankinta olisi tullut kilpailuttaa. Ministeriö ei ole päätöksissään tai muutenkaan asiakirjoista ilmenevin tavoin tarkemmin selvittänyt kysymystä siitä, mitä palvelua hankinta Oy Cavesson Ltd:ltä on lopulta sisältänyt, tai sitä, onko hankinta voitu katsoa kyseessä olevaan hankkeeseen kuuluvaksi ja rahoittaa kehittämishankkeiden valtionavustuksella. Kustannusten hylkääminen ja sen perusteella tapahtunut avustuksen takaisinperintä on perustunut hankinnan kilpailuttamatta jättämiseen.

Ratkaistavana asiassa on näin ollen kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä hankinnan kilpailuttamiseen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan nojalla edellyttää valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten tai valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomista. Ministeriö ei ole päätöstensä perusteluissa yksilöinyt, mitä kehittämishankkeiden valtionavustuksen käyttöä koskevaa säännöstä se on katsonut avustuksen saajan rikkoneen. Päätöksissä ei myöskään ole yksilöity, mitä valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ministeriö on katsonut rikotun.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain kehittämishankkeiden valtionavustusta koskevassa 3 a luvussa ei ole valtionavustuksen käyttämistä koskevia kehittämishankkeissa tehtävien hankintojen kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä. Muun ohella nyt tarkoitetun valtionavustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä on säädetty valtioneuvoston asetuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista (804/2005). Ase³tuksessa tai muissakaan ministeriön päätöksissä mainituissa kehittämishankkeita koskevissa säännöksissä ei ole hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käyttämistä koskevia kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 f §:n 2 momentin 4 ja 6 kohdan mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ja muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet. Pykälän esitöiden mukaan (HE 39/2002 vp), jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä. Ministeriön 4.4.2007 ja 14.6.2007 päivättyjen avustuspäätösten sisältö ilmenee tarkemmin edellä kohdasta "2.2 Tosiseikat". Kumpaankaan päätökseen ei ole otettu kehittämishankkeeseen kuuluvien hankintojen kilpailuttamista koskevia ehtoja taikka viittauksia julkisista hankinnoista annettuun lakiin edellä mainittujen avustuspäätöksen sisältöä koskevien säännösten edellyttämällä tavalla.

Kun julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädettyjen menettelyjen noudattamista ei valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä ole avustuksen myöntämisen, maksamisen tai käytön valvonnan erityisenä perusteena erikseen mainittu, eikä ministeriön päätöksestä ilmenevillä perusteilla myöskään ole ollut kysymys valtionavustuksen käyttämistä koskevien nimenomaisten säännösten rikkomisesta valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei ministeriö ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperintään hankintalainsäädännön soveltamiseen liittyvillä perusteilla.

Näin ollen sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaiset päätökset on hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina kumottava.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja edellä perusteluissa ilmenevät puutteellisuudet ministeriön valituksenalaisissa päätöksissä huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Lohjan kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriö on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Mia Ekman.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto:

"Olen lopputuloksesta kaikilta osin ja perusteluista kohtien 1 ja 3 osalta samaa mieltä kuin enemmistö.

Pääasian perustelujen osalta totean seuraavaa. Katson, että valtionapuviranomainen voi valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan perusteella olla velvollinen perimään valtionavustuksen takaisin siitä syystä, että avustuksen saaja on valtionavustusta käyttäessään rikkonut julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä siitä riippumatta, viitataanko kyseistä valtionavustusta koskevissa erityissäännöksissä tai tuen ehdoissa erikseen velvollisuuteen noudattaa Suomessa voimassa olevaa lainsäädäntöä myös tältä osin. Minusta hankintalainsäädäntöön sisältyviä säännöksiä on pidettävä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettuina valtionavustuksen käyttämistä koskevina säännöksinä.

Sosiaali- ja terveysministeriö ja avustuksen saaja ovat esittäneet erilaisia käsityksiä siitä, edellyttikö hankintalainsäädäntö kiistanalaisen hankinnan kilpailuttamista. Mielestäni kilpailuttamisvelvollisuutta ei esillä olevan selvityksen perusteella voi pitää ainakaan täysin selvänä. Katson, ettei ministeriö ole esillä olevassa asiassa esittänyt seikkoja, joiden perusteella avustuksen saajan voitaisiin katsoa toimineen sillä tavoin olennaisesti virheellisesti tai vilpillisesti, että avustus voisi tulla takaisin perittäväksi valtionavustuslain 21 §:n nojalla. Tästä syystä takaisin perintää koskevat sosiaali- ja terveysministeriön päätökset on kumottava."