KHO:2015:107

Maahanmuuttovirasto oli hylännyt Somalian kansalaisen perhesideperusteisen oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, ettei hakija ollut esittänyt ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitettua Suomen valtion hyväksymää matkustusasiakirjaa, eikä asiassa ollut esitetty sellaista perustetta, jonka johdosta matkustusasiakirjavaatimuksesta olisi voitu poiketa.

Korkein hallinto-oikeus kumosi Maahanmuuttoviraston sekä hallinto-oikeuden päätökset ja palautti asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että viranomaiskäytännössä ulkomaalaislain 35 §:ää ei ollut sovellettu siten, että vaatimuksesta poikettaisiin ainoastaan lainkohdassa mainituissa tilanteissa. Maahanmuuttoviraston lausunnosta ja viraston perheenyhdistämisohjeesta ilmeni, että virasto harkitsee selvityksensä ja ohjeidensa perusteella yksittäistapauksittain poikkeamista matkustusasiakirjavaatimuksesta muissakin kuin säännöksessä nimenomaisesti mainituissa poikkeamistilanteissa erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan velvoitteiden nojalla.

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentista ilmenee, että suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan saaneen, Suomessa asuvan ulkomaalaisen perheenjäsenelle myönnetään lähtökohtaisesti oleskelulupa. Matkustusasiakirjan vaatiminen ulkomaalaislain 35 §:n sanamuodon mukaisesti olisi johtanut siihen, ettei hakija voisi saada oleskelulupaa, koska Somalian kansalaisena hän ei voinut saada Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa kotimaastaan. Hakijan ja perheenkokoajan mahdollisuus perheenyhdistämiseen ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin mukaisesti estyisi siten heistä itsestään riippumattomista syistä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että oleskeluluvan epääminen hakijalta sillä perusteella, että hänellä ei ole eikä hän voi myöskään saada Somalian valtiolta sellaista matkustusasiakirjaa, jonka Suomi hyväksyisi, rajoitti hakijan ja perheenkokoajan oikeutta perheenyhdistämiseen Suomessa enemmän kuin oli välttämätöntä. Maahanmuuttoviraston ei ollut tullut hylätä hakijan oleskelulupahakemusta pelkästään matkustusasiakirjan puuttumisen vuoksi.

Ulkomaalaislaki 5 §, 7 § 2 momentti, 11 § 1 momentti 1 kohta, 13 § 1 momentti, 14 § 1 momentti, 35 § ja 114 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Ks. KHO 2014:22

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 30.10.2013 nro 13/0405/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 31.1.2013 hylännyt Somalian kansalaisen A:n (asiakasnumero 2031164) oleskelulupahakemuksen, jonka perusteena on perheside perheenkokoajana toimivaan muutoksenhakijaan.

Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt oleskelulupaa, koska hakijalla ei ole ulkomaalaislain 35 §:n edellyttämää voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Asiassa ei ole esitetty mitään sellaista, minkä perusteella matkustusasiakirjavaatimuksesta tulisi poiketa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten, ja hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Oleskelulupa voidaan kuitenkin myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta, jos se myönnetään 51, 52, 52 a, 52 d, 87, 88, 88 a, 89 tai 110 §:n perusteella.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä ja kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. Viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan, kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhe³siteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Selvitys

Valittaja on saapunut Suomeen vuonna 2006 ja hänelle on vuonna 2007 myönnetty jatkuva oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Oleskelulupahakemuksessa ja perheselvityslomakkeessa hakija ja valittaja ovat kertoneet tutustuneensa vuonna 2008 puhelimen välityksellä. Hakija on tavannut valittajan ensimmäisen kerran 12.6.2011 ja he ovat avioituneet 14.6.2011 Addis Abebassa, missä he ovat asuneet yhdessä vihkimisen jälkeen. Avioliitto on rekisteröity Suomen väestötietojärjestelmään.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt selvitystä matkustusasiakirjan puuttumisesta, hakijan olosuhteista kotimaassa, terveydentilasta sekä muista asiaan mahdollisesti vaikuttavista seikoista.

Valittaja on pyydettynä selvityksenä esittänyt, että hakijalla on Somalian passi. Selvitykseen on liitetty kopio hakijan passista.

Maahanmuuttovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että vain Suomen hyväksymät matkustusasiakirjat voivat olla ulkomaalaislain 35 §:n tarkoittamia matkustusasiakirjoja. Tätä tukee ulkomaalaislain kokonaisuuden johdonmukainen tulkinta, kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 11, 13, 14 ja 15 §:n mukaiset säännökset.

Lisäksi Maahanmuuttovirasto on todennut tarkentaneensa ulkomaalaislain 35 §:n linjauksien yhdenmukaisuutta. Tarkoituksena on ollut turvata yhtenäinen soveltamiskäytäntö tilanteissa, joissa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden voidaan poikkeuksellisesti katsoa edellyttävän lain mukaisesta matkustusasiakirjavaatimuksesta poikkeamista silloin, kun hakijan kansalaisuusvaltiosta ei ole mahdollista lainkaan saada Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa. Koska Maahanmuuttovirasto voi tapauskohtaisen harkinnan perusteella poiketa matkustusasiakirjavaatimuksesta, ei kaikkia somalialaisten hakijoiden oleskelulupahakemuksia automaattisesti hylätä matkustusasiakirjan puuttumisen vuoksi.

Matkustusasiakirjan puuttuessa ja huomioon ottaen myös sen, ettei kirjallisessa kuulemisessa ole tullut esiin seikkoja, joiden vuoksi matkustusasiakirjaedellytyksestä poikkeamista perhesiteen tai muiden hakijan olosuhteiden vuoksi olisi pitänyt tarkemmin selvittää, asianosaisten välistä perhesidettäkään ei ole katsottu välttämättömäksi selvittää nyt suoritettua tarkemmin.

Johtopäätös

Tässä asiassa on kysymys perhesiteen perusteella myönnettävästä oleskeluluvasta hakijalle. Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella ulkomaalaisen perheenjäsenelle. Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen kuitenkin edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Hallinto-oikeus katsoo samoilla perusteilla kuin Maahanmuuttovirasto, että vain Suomen hyväksymät matkustusasiakirjat voivat olla ulkomaalaislain 35 §:n tarkoittamia matkustusasiakirjoja.

Ulkomaalaislain 35 §:n mukaisesta matkustusasiakirjavaatimuksesta voidaan poiketa kansainvälisten sopimusten, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan velvoitteiden perusteella.

Asianosaisten perhe-elämää koskevan kokonaisharkinnan perusteella ei ole ilmennyt sellaista poikkeuksellista syytä, jonka perusteella matkustusasiakirjavaatimuksesta voitaisiin poiketa. Maahanmuuttovirasto on siten voinut hylätä hakijan oleskelulupahakemuksen esittämillään perusteilla. Maahanmuuttovirasto on riittävästi ottanut huomioon ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainitut seikat. Valituksenalainen päätös ei puutu puolisoiden perhe-elämän suojaan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastaisesti.

Yhdenvertaisuusperiaate ei estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on voinut esittämillään perusteilla tarkentaa ja yhdenmukaistaa ulkomaalaislain 35 §:n mukaista soveltamiskäytäntöä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petri Saukko, Kati Korsman ja Pia Gröning, joka on myös esitellyt asian.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt, että hänelle myönnetään valituslupa hallinto-oikeuden päätöksestä. Lisäksi hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle tai Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Muutoksenhakija on esittänyt valituslupahakemuksensa ja valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on hylännyt oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, ettei hakija ole esittänyt voimassa olevaa matkustusasiakirjaa ja ettei ole esitetty syitä poiketa matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta.

Perheenkokoajalle on myönnetty oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Hänen puolisonsa oleskelulupa-asiassa tulee sovellettavaksi ulkomaalaislain 114 §, jossa oleskeluluvan edellytykseksi ei ole asetettu voimassa olevaa hyväksyttyä matkustusasiakirjaa. Myöskään ulkomaalaislain 35 §:ssä ei edellytetä, että voimassa olevan matkustusasiakirjan tulisi olla jollakin erityisellä menettelyllä Suomessa hyväksytty. Hakija on esittänyt voimassa olevan Somalian passinsa.

Maahanmuuttoviraston päätös ryhtyä aiemmasta käytännöstään poiketen vaatimaan somaleilta Suomen ja EU:n hyväksymää matkustusasiakirjaa johtaa siihen, että somalien hakemukset voidaan tällä perusteella hylätä tutkimatta luvan myöntämisen asiallisia perusteita, koska Suomi ei hyväksy Somalian passeja.

Esillä olevassa asiassa on joka tapauksessa perusteet poiketa matkustusasiakirjavaatimuksesta, jos ulkomaalaislain 35 §:n katsotaan soveltuvan eikä Somalian passia hyväksytä matkustusasiakirjaksi. Maahanmuuttovirasto ei ole edes väittänyt, että muutoksenhakijan ja hänen aviopuolisonsa avioliitto ei olisi todellinen. Avioliitto on merkitty Suomen väestötietojärjestelmään. Aviopuolisoiden oikeutta yhteiseen perhe-elämään ei ole arvioitu.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt, että valituslupahakemus on hylättävä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:

Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 35 §:n muotoilu, säännönmukaista matkustusasiakirjaedellytyksestä poikkeamista ei voida pitää perusteltuna muiden kuin laissa nimenomaan mainittujen lupaperusteiden osalta. Hakijan kansalaisuudesta tai mahdollisuudesta saada Suomessa hyväksytty matkustusasiakirja ei yksin voi aiheutua yleistä velvoitetta poiketa matkustusasiakirjaedellytyksestä, vaan asiassa tulee olla myös muita yksilöllisiä seikkoja ja olosuhteita, joiden perusteella matkustusasiakirjavaatimuksesta poikkeamiselle on ulkomaalaislaista tai Suomea sitovista kansainvälisistä sopimuksista johtuva velvoite.

Tässä tapauksessa luvan epääminen puuttuvan matkustusasiakirjan vuoksi ei riko Suomea sitovaa sopimusvelvoitetta eikä rajoita asianosaisten oikeuksia enempää kuin on välttämätöntä. Päätös perheen perustamisesta on tehty perheenkokoajan Suomeen muuton jälkeen tietoisena siitä, että toinen puolisoista ei välttämättä saa oleskelulupaa Suomeen. Perhe-elämä on perustettu ja sitä on vietetty vain Suomen ulkopuolella. Näissä olosuhteissa kielteisessä päätöksessä ei puututa perhe-elämän suojaan myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastaisesti.

Korkein hallinto-oikeus on 6.2.2014 antamansa ulkomaalaislain 35 §:n soveltamista koskevan vuosikirjapäätöksen KHO 2014:22 perusteluissa korostanut Suomen kansalaisten perheenkokoajien perheen perustamisajankohdasta riippumatonta ja yhtäläistä oikeutta perheenyhdistämiseen Suomessa. Nyt ratkaistavana olevassa asiassa perheenkokoaja ei ole Suomen kansalainen, vaan oleskeluluvalla maassa asuva ulkomaalainen, joten tilanne poikkeaa merkittävästi kyseisestä vuosikirjapäätöksestä. Ulkomaalaislain mukaan Suomen kansalaisten perheenjäsenten oikeus oleskelulupaan on merkittävästi laajempi kuin oleskeluluvalla maassa oleskelevien ulkomaalaisten perheenjäsenten vastaava oikeus. Näin ollen myöskään matkustusasiakirjaedellytyksen erilaista soveltamista eri hakijaryhmien kohdalla ei voida pitää kohtuuttomana tai syrjivänä.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Valituksenalaiset päätökset loukkaavat puolisoiden oikeutta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattuun perhe-elämään. Somalian turvallisuustilanne huomioon ottaen ei ole mahdollista, että puolisot viettäisivät perhe-elämää kotimaassaan.

Oleskeluluvan epääminen sillä perusteella, että hakijalla ei ole eikä hän voi myöskään saada Somalian valtiolta sellaista matkustusasiakirjaa, jonka Suomi hyväksyisi, rajoittaa hakijan ja perheenkokoajan oikeutta perheenyhdistämiseen Suomessa enemmän kuin on välttämätöntä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakijan perhesideperusteisen oleskelulupahakemuksen sillä perusteella, että hakija ei ole esittänyt ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitettua Suomen valtion hyväksymää matkustusasiakirjaa eikä asiassa ole esitetty sellaista perustetta, jonka johdosta matkustusasiakirjavaatimuksesta tulisi poiketa.

Asiassa on ratkaistavana, onko ulkomaalaislain 35 §:n mukaista matkustusasiakirjavaatimusta tulkittava sanamuotonsa mukaisesti siten, että oleskelulupahakemus on voitu hylätä suoraan kyseisen säännöksen perusteella selvittämättä muita oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä. Tässä arvioinnissa on erityisesti otettava huomioon, että hakija on kotoisin valtiosta, jonka myöntämiä matkustusasiakirjoja Suomi ei tunnusta ja hyväksy maahantuloon oikeuttaviksi matkustusasiakirjoiksi.

2. Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoaja ja hakija ovat Somalian kansalaisia. Perheenkokoaja on saapunut Suomeen vuonna 2006 ja hänelle on vuonna 2007 myönnetty jatkuva oleskelulupa suojelun tarpeen perusteella. Oleskelulupahakemuksessa ja perheselvityslomakkeessa hakija ja perheenkokoaja ovat kertoneet tutustuneensa vuonna 2008 puhelimen välityksellä. Hakija on tavannut perheenkokoajan ensimmäisen kerran 12.6.2011, ja he ovat avioituneet 14.6.2011 Addis Abebassa, missä he ovat asuneet yhdessä vihkimisen jälkeen. Avioliitto on rekisteröity Suomen väestötietojärjestelmään.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt selvitystä hakijan matkustusasiakirjan puuttumisesta, hänen olosuhteistaan kotimaassa, hänen terveydentilastaan sekä muista asiaan mahdollisesti vaikuttavista seikoista.

Valittaja on pyydettynä selvityksenä esittänyt, että hakijalla on Somalian passi. Selvitykseen on liitetty kopio hakijan passista.

Maahanmuuttoviraston päätöksessä todetaan, että Suomi ei ole hyväksynyt Somalian passia matkustusasiakirjaksi, joten sitä ei voida pitää ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitettuna matkustusasiakirjana. Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt hakijalle perhesiteen perusteella haettua oleskelulupaa, koska hakijalla ei ole ulkomaalaislain 35 §:n edellyttämää voimassa olevaa matkustusasiakirjaa eikä asiassa ole esitetty mitään sellaista, minkä perusteella matkustusasiakirjavaatimuksesta tulisi poiketa.

3. Sovellettavat säännökset ja niiden tulkintaohjeet

3.1. Ulkomaalaislain säännökset ja niiden esitöitä

Ulkomaalaislain 5 §:n mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä.

Lain 7 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen. Viranomaisen on osoitettava asianosaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Selvityspyynnön tulee olla yksilöity sekä oikeassa suhteessa niihin selvityskeinoihin, jotka asianosaisella on hänen olosuhteensa huomioon ottaen käytettävissään.

Lain 11 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalaisen maahantulo edellyttää, että hänellä on voimassa oleva vaadittava rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja.

Lain 13 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaisella on maahan saapuessaan ja maassa oleskellessaan oltava koti- tai oleskelumaansa viranomaisen antama voimassa oleva passi, joka hänen on vaadittaessa esitettävä rajatarkastusviranomaiselle tai poliisille.

Lain 14 §:n 1 momentin mukaan ulkoasiainministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä maahantuloon ja maassa oleskeluun hyväksyttävistä passeista.

Lain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Oleskelulupa voidaan kuitenkin myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta, jos se myönnetään 51, 52, 52 a, 52 d, 87, 88, 88 a, 89 tai 110 §:n perusteella.

Lain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso.

Lain 66 a §:n mukaan, kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhe³siteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Lain 114 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun tarpeen perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten, ja hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) on ensin mainitun lain 11 §:n 1 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Perustuslain 9 §:n 3 momentin mukaan Suomen kansalaista ei saa estää saapumasta maahan, karkottaa maasta eikä vastoin tahtoaan luovuttaa tai siirtää toiseen maahan. Ulkomaalaisen oikeus tulla Suomeen ei sitä vastoin ole ehdoton, vaan riippuvainen harkinnasta. Ulkomaalaisten maahantulolle onkin yleensä eri maissa asetettu edellytyksiä, joiden tarkoituksena on estää etenkin sellaisten henkilöiden maahanpääsy, joiden oleskelu saattaisi aiheuttaa vaaraa yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle tai kansanterveydelle. Henkilöiden vapaan liikkuvuuden lisääntyessä EU:n jäsenvaltioiden välillä Suomi vastaa myös siitä, että alueelle Suomen kautta saapuvat henkilöt eivät aiheuta edellä mainittua vaaraa.

(---)

Maahan saapuvan ulkomaalaisen henkilöllisyys on voitava luotettavasti selvittää. Tämä on tärkeää muun muassa siitä syystä, että voidaan todeta, onko henkilö määrätty maahantulokieltoon tai onko viranomaisten tiedossa muita seikkoja, joiden perusteella maahantulo tulisi estää. Tästä syystä ehdotetaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädettäväksi, että rajanylitykseen oikeuttava matkustusasiakirja on maahantulon edellytyksenä. Matkustusasiakirja voi olla passi tai passin korvaava asiakirja."

Samassa esityksessä on ulkomaalaislain 35 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Pykälään ehdotetaan kirjattavaksi nykyisen ulkomaalaislain 15 §:n 2 momenttia ja ulkomaalaisasetuksen 7 §:n 5 momenttia vastaavat säännökset. Voimassa olevan ulkomaalaislain 15 §:n 2 momentin mukaan oleskeluluvan voimassaolo edellyttää, että ulkomaalaisen passi tai muu matkustusasiakirja on voimassa. Oleskeluluvan voimassaoloa ei uudessa laissa ehdoteta sidottavaksi matkustusasiakirjan voimassaoloon. Tämä tarkoittaa sitä, että jos matkustusasiakirja oleskeluluvan voimassaolon aikana umpeutuu, eikä ulkomaalainen hanki heti uutta matkustusasiakirjaa, oleskelu ei muutu laittomaksi. Oleskelulupa pysyy edelleen voimassa, mikä voidaan havaita ulkomaalaisrekisteristä. Sen sijaan ehdotetun pykälän 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttäisi, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja olisi voimassa."

Hallituksen esityksessä aiemmin voimassa olleeksi ulkomaalaislaiksi (HE 47/1990 vp) on 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että "Oleskelulupa merkitään ulkomaalaisen passiin, joten oleskeluluvan voimassaolo edellyttää passin voimassaoloa."

Ulkomaalaislain 35 §:ää on muutettu lainmuutoksella 631/2011, jonka tavoitteena oli EU:n oleskelulupa-asetuksen ja sen muutosasetuksen edellyttämä biometristen tunnisteiden käyttöönotto oleskeluluvissa. Nyt käsiteltävänä olevan asian kannalta pykälään ei tehty olennaisia muutoksia. Lakimuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 104/2010 vp) yleisperusteluissa on kohdassa 2.1 selostettu nykytilan mukaista lainsäädäntöä ja käytäntöä, joka voidaan ottaa taustaselvityksenä tämän asian yhteydessä huomioon. Perustelujen kohdassa "Hakijan henkilöllisyyden todentaminen" todetaan muun ohella seuraavaa:

"Oleskeluluvan myöntäminen edellyttää pääsääntöisesti sitä, että ulkomaalaisen henkilöllisyys on varmistettu. Tämä ilmenee välillisesti ulkomaalaislain 35 §:stä, jonka mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Saman pykälän mukaan oleskelulupa voidaan myöntää kuitenkin pykälässä erikseen mainituilla perusteilla voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta. Oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen henkilöllisyys pyritään selvittämään niin hyvin kuin se on mahdollista.

Hakijan henkilöllisyyttä ei voida varmentaa, jos hakija ei pysty esittämään luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään, esimerkiksi passia tai muuta henkilöllisyyttä osoittavaa asiakirjaa. Hakijalla ei tällöin joko ole esittää mitään asiakirjaa tai asiakirjan tietoja ei voida pitää luotettavina.

(---)

Henkilöllisyyden todentaminen on käytännössä usein haasteellista, koska useissa maissa ei ole Suomen väestötietojärjestelmän kaltaista järjestelmää, josta henkilön henkilöllisyyden voisi tarkistaa.

(---)

Alkuperäistä henkilöllisyyttä ei pystytä selvittämään, jos henkilöllä ei ole asiakirjoja ja hän saapuu maasta, josta luotettavia todistuksia ei voida saada esimerkiksi keskushallinnon puuttuessa.

Turvapaikanhakijoilla ja turvapaikkataustaisilla maahanmuuttajilla ei välttämättä ole hallussaan ulkomaalaisilta tavallisesti vaadittavia henkilöllisyys- ja muita asiakirjoja. Varmistamattoman henkilöllisyyden ongelma koskee erityisesti kansainvälisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneita tai näiden perheenjäseniä sekä turvapaikanhakijoita. Varmistamaton henkilöllisyys ei näissä tapauksissa ole esteenä oleskeluluvan myöntämiselle, mutta henkilöllisyyden varmistamattomuus hankaloittaa henkilön elämää suomalaisessa yhteiskunnassa."

3.2. Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset ja ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta.

Artiklan 2 kohdan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään (esimerkiksi tuomio 31.1.2006 Rodrigues da Silva ja Hoogkamer v. Alankomaat) todennut, että valtion positiivisten ja negatiivisten velvollisuuksien kohdalla tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yksilön ja yhteiskunnan kilpailevien intressien välillä. Valtiolla on kuitenkin tietty harkintamarginaali. Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan velvoitteet eivät aseta valtiolle yleistä velvollisuutta noudattaa maahanmuuttajan valintaa asuinmaasta eivätkä velvollisuutta hyväksyä perheenyhdistämistä alueellaan. Kuitenkin perhe-elämän ja maahanmuuton yhteydessä valtion velvollisuus sallia maassa asuvan henkilön sukulaisten maahan pääsy vaihtelee riippuen kysymyksessä olevien henkilöiden erityisistä olosuhteista ja yleisestä intressistä. Huomioon otettavia seikkoja ovat se, missä määrin perhe-elämä on tosiasiassa rikkoutunut, siteiden voimakkuus asianomaiseen valtioon, onko perheen asumiselle jonkun perheenjäsenen alkuperämaassa ylitsepääsemättömiä esteitä ja onko maahanmuuttoon liittyviä määräyksiä rikottu tai onko muita julkiseen järjestykseen liittyviä seikkoja, jotka estäisivät maahan pääsyn. Tärkeä näkökulma on myös se, onko perhe-elämä perustettu aikana, jolloin asianomaiset ovat olleet tietoisia, että jonkun heistä asema maahanmuuttajana on sellainen, että perhe-elämän jatkuvuus isäntämaassa on alusta alkaen epävarmaa. Jos näin on, ulkomaalaisen perheenjäsenen maasta poistaminen saattaa vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa merkitä 8 artiklan velvoitteiden rikkomista.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tuomiossaan 6.11.2012 Hode ja Abdi v. Yhdistynyt Kuningaskunta katsonut, että ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa oli rikottu 8 artiklan yhteydessä kun tapahtuma-aikaan pakolaisen puolisolle voitiin myöntää perheen jälleenyhdistämistä varten maahantulolupa sillä edellytyksellä, että he olivat avioituneet ennen lähtöään maasta, jossa heillä oli ollut vakituinen kotipaikka. Valtiolla ei ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan nojalla ollut velvollisuutta hyväksyä avioparin valintaa oleskelumaastaan ja sallia ulkomaalaisten puolisoiden asettumista maan alueelle. Jos kuitenkin valtio salli tiettyihin maahanmuuttajakategorioihin kuuluvien henkilöiden puolisoiden tulla maahan perheen jälleenyhdistämistä silmälläpitäen, valtion oli otettava huomioon, ettei tällöin rikottu ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan syrjintäkieltoa. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että valittajat olivat samassa asemassa kuin ennen lähtöään kotimaastaan avioituneet pakolaiset. Näiden ja valittajien aseman ainoa relevantti ero liittyi avioliiton solmimisen ajankohtaan. Muutoin pakolaisen aseman tunnustamisen ja oleskeluluvan saamisen suhteen ei heidän kohtelussaan ollut eroja. Ihmisoikeustuomioistuin ei nähnyt hyväksyttäviä perusteita kohdella pakolaisia eri tavoin riippuen siitä, oliko avioliitto solmittu ennen vain jälkeen maastapaon.

3.3. Matkustusasiakirjavaatimusta koskevat soveltamisohjeet

Sisäasiainministeriön selvityksestä ulkomaalaislain perheenyhdistämissäännösten tarkistamisen taustaksi (Sisäasiainministeriön julkaisuja 17/2012) ilmenee muun ohella, että Maahanmuuttoviraston perheenyhdistämisohjetta on muutettu. Päivitetyn ohjeen mukaan kaikilta 1.3.2011 jälkeen oleskelulupaa hakevilta, pois lukien laissa mainitut poikkeukset, edellytetään hyväksyttävän matkustusasiakirjan esittämistä. Koska esimerkiksi Somalian passia ei hyväksytä Suomessa matkustusasiakirjaksi, tällä vaatimuksella voi käytännössä olla kielteisiä päätöksiä voimakkaasti lisäävää vaikutus, vaikka vaatimus ei ole ehdoton.

Maahanmuuttoviraston 30.3.2012 päivätyssä perheenyhdistämisohjeessa (MIG/2012/161) todetaan kohdassa 8.4.1.2. Oleskeluluvan hakijan henkilöllisyyttä koskeva selvitys muun ohella seuraavaa:

"Oleskeluluvan hakijan henkilöllisyyden selvittämistä ei ole nimenomaisesti säädetty ulkomaalaislaissa oleskelulupahakemuksen hyväksymisen edellytykseksi. Hakijan henkilöllisyyden selvittäminen ja todentaminen luotettavalla tavalla on oleskelulupahakemuksen ratkaisemisen kannalta kuitenkin tosiasiallisesti välttämätöntä. Jos hakijan henkilöllisyyttä ei pystytä luotettavasti todentamaan, on usein vaikeaa, jopa mahdotonta arvioida myöskään ulkomaalaislaissa nimenomaisesti säädettyjen oleskeluluvan myöntämisedellytysten (esimerkiksi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantamiseen tai maahantulosäännösten kiertämiseen liittyvien seikkojen) täyttymistä. Oleskeluluvan laissa säädettyjen myöntämisedellytysten arvioimiseksi hakijan tulee siis esittää luotettavaa selvitystä henkilöllisyytensä todentamiseksi."

Edelleen ohjeen kohdassa 8.4.1.3. Poikkeaminen ulkomaalaislain 35 §:ssä säädetystä matkustusasiakirjaedellytyksestä perhesideasiassa muissa kuin 35 §:n 2 momentissa mainituissa tilanteissa todetaan muun ohella seuraavaa:

"Koska matkustusasiakirja on ulkomaalaisen maahantuloon ja rajanylitykseen käyttämä asiakirja, ulkomaalaislain 35 §:ssä edellytetyn voimassaolevan matkustusasiakirjan tulkitaan tarkoittavan Suomeen maahantuloon ja maassa oleskeluun hyväksyttyä asiakirjaa. Lisäksi Suomeen maahantuloon hyväksytty matkustusasiakirja on yksi mahdollinen tapa todentaa hakijan henkilöllisyys lähtökohtaisesti luotettavalla tavalla.

(---)

Käytännössä oleskeluluvan hakijoiden kansalaisuusvaltioiden olosuhteet vaihtelevat valtiosta saatavissa olevan asiakirjaselvityksen, kuten matkustusasiakirjojen tai muiden henkilöllisyyttä koskevien selvitysten, suhteen. Osa hakijoista on kotoisin maista, joista on mahdotonta saada Suomeen maahantuloon ja maassa oleskeluun hyväksyttyjä, voimassaolevia matkustusasiakirjoja. Soveltamiskäytännössä ulkomaalaislain 35 §:n mukaisesta edellytyksestä on tämän vuoksi toisinaan yksittäistapauksissa poikettu kansainvälisten sopimusten, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan (perhe-elämän suoja), velvoitteiden perusteella.

(---)

Kun perhesideperusteisen oleskeluluvan hakijan kansalaisuusvaltion viranomaisten myöntämiä matkustusasiakirjoja ei ole lainkaan hyväksytty Suomeen maahantuloon ja maassa oleskeluun oikeuttaviksi asiakirjoiksi ja kun perheside on esitettyjen selvitysten perusteella luotettavasti todettu, yksittäistapauksen olosuhteiden perusteella ja Suomea sitovat kansainväliset velvoitteet huomioon ottaen voi siis olla tarpeen poiketa ulkomaalaislain 35 §:n mukaisesta matkustusasiakirjaedellytyksestä. Poikkeaminen voi olla tarpeen ainakin silloin, kun perhe-elämän viettäminen muualla kuin Suomessa on mahdotonta ja kun perhe on perustettu jo ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa. Yksittäisessä perheenyhdistämisasiaa koskevassa päätöksenteossa otetaan huomioon kaikki asiassa saatu selvitys perhe-elämän viettämismahdollisuudesta muualla kuin Suomessa.

(---)

Tässä kappaleessa todettua noudatetaan 1.3.2011 lähtien vireille pantuihin perhesideperusteisiin oleskelulupahakemuksiin."

4. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus ja Maahanmuuttovirasto, että ulkomaalaislain 35 §:n vaatimus voimassa olevasta matkustusasiakirjasta tulee yleensä sovellettavaksi, kun päätetään oleskeluluvan myöntämisestä ulkomaalaisen perheenjäsenelle, ja että vain Suomen hyväksymät matkustusasiakirjat voivat olla ulkomaalaislain 35 §:n tarkoittamia matkustusasiakirjoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viranomaiskäytännössä ulkomaalaislain 35 §:ää ei ole sovellettu siten, että matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta poikettaisiin ainoastaan lainkohdassa mainituissa tilanteissa. Maahanmuuttoviraston lausunnosta ja viraston perheenyhdistämisohjeesta ilmenee, että virasto harkitsee selvityksensä ja ohjeidensa perusteella yksittäistapauksittain poikkeamista matkustusasiakirjavaatimuksesta muissakin kuin ulkomaalaislain 35 §:ssä nimenomaisesti mainituissa poikkeamistilanteissa erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan velvoitteiden nojalla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on perhe-elämän suojaa koskevassa oikeuskäytännössään korostanut sitä, että sekä valtion positiivisten että negatiivisten velvollisuuksien kohdalla tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yksilön ja yhteiskunnan kilpailevien intressien välillä. Tässä asiassa on ihmisoikeussopimuksen kannalta kysymys siitä, onko Suomella positiivinen velvollisuus myöntää hakijalle oleskelulupa asianosaisten perhe-elämän turvaamiseksi.

Maahanmuuttoviraston tulkinnan mukaan matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta voitaisiin yksittäistapauksittain poiketa vain silloin, kun perhe on perustettu ennen perheenkokoajan maahan tuloa. Tulkinta voi käytännössä estää sen, että Suomessa laillisesti asuva ulkomaalainen voisi perustaa perheen ja ryhtyä viettämään perhe-elämää Suomessa sellaisen ulkomaalaisen kanssa, jonka kotivaltion passeja Suomi ei hyväksy.

Oleskeluluvan epääminen hakijalta sillä perusteella, että hänellä ei ole eikä hän myöskään voi saada Somalian valtiolta sellaista matkustusasiakirjaa, jonka Suomi hyväksyisi, ei ota riittävästi huomioon laillisesti Suomessa oleskelevan perheenkokoajan oikeutta perhe-elämään. Oleskeluluvan epääminen pelkästään matkustusasiakirjan puuttumisen vuoksi rajoittaa näissä oloissa hakijan ja perheenkokoajan oikeutta perheenyhdistämiseen Suomessa enemmän kuin on välttämätöntä. Maahanmuuttoviraston ei ole tullut hylätä hakijan oleskelulupaa pelkästään mainitulla perusteella. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja asia palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusapu

Oikeusapua on myönnetty ilman omavastuuta. Avustajaksi on määrätty asianajaja Kai Laine, joka on vaatinut palkkiona 650,26 euroa.

Avustajalle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 17 §:n 1 momentin ja 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n, 4 §:n 1 momentin ja 6 §:n mukaisena viiden työtunnin perusteella laskettuna palkkiona 523,40 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 125,62 euroa, muodostuu siten 649,02 euroa. Vaatimus hylätään enemmälti. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Oikeusapulain 13 §:n 3 momentin nojalla määrätään, että oikeudenkäyntiavustajan määräys on voimassa asiaa Maahanmuuttovirastossa uudelleen käsiteltäessä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.