KHO:2020:146
Asiassa oli kysymys siitä, oliko B:n kaupungin tullut kilpailuttaa yksin omistamaltaan A Oy:ltä hankkimansa vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelut, jotka oli hankittu paitsi B:n kaupungin myös C:n kaupungin ja D:n kunnan tarpeisiin ja joiden järjestäminen perustui niiden väliseen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista koskevaan yhteistoimintasopimukseen, jolla B:n kaupungille oli vastuukuntana siirretty palveluiden järjestämisvastuu. Valtaosa A Oy:n liikevaihdosta oli kertynyt joukkoliikenteen järjestämistä koskevan B:n, C:n, E:n ja F:n kaupunkien sekä G:n kunnan välisen yhteistoimintasopimuksen perusteella.
Markkinaoikeus oli katsonut, ettei hankinnan kilpailuttamatta jättämiselle ollut hankintalaissa säädettyä perustetta. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan A Oy:tä ei voitu pitää B:n kaupungin sidosyksikkönä, koska A Oy ei harjoittanut pääosaa toiminnastaan sen ainoana osakkeenomistajana olevan B:n kaupungin kanssa.
Korkein hallinto-oikeus katsoi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun saatuaan, että kuntalain mukaiseen vastuukuntamalliin perustuvissa B:n ja C:n kaupunkien sekä D:n kunnan välisessä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevassa yhteistoimintasopimuksessa ja B:n, C:n, E:n ja F:n kaupunkien sekä G:n kunnan välisessä joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksessa oli kyse Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta toimivallan siirrosta, joka jäi julkisista hankinnoista annetun lain soveltamisalan ulkopuolelle.
Vastuukuntaa B:n kaupunkia oli pidettävä toimivallan siirron jälkeisten hankintojen yhteydessä hankintayksikkönä sekä vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelujen että joukkoliikennepalvelujen osalta myös siltä osin kuin palveluja oli hankittu yhteistoimintasopimusten osapuolina olevien muiden kuntien tarpeisiin.
Vaikka katsottaisiin, että toimivallan siirron jälkeen sovellettaisiin edellytystä siitä, että toimivallan siirrossa saanut hankintaviranomainen ja toimivallan siirtäneet hankintaviranomaiset käyttävät yhdessä määräysvaltaa sidosyksikössä, unionin tuomioistuimen mukaan on riittävää todeta, että vastuukuntamalli antaa tällaiseen malliin perustuvan sopimuksen osapuolina oleville sopijakunnille siitä huolimatta, ettei niillä ole osuutta sidosyksikön osakkeista, mahdollisuuden vaikuttaa vastuukunnan tavoin ratkaisevasti sekä sopimuspuoleksi valitun yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin ja näin ollen käyttää tehokasta, rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa kyseisessä yksikössä.
Lisäksi yhteistoimintasopimusten täytäntöönpano oli sisältänyt riittävät takeet estämään se, ettei A Oy:stä ollut tullut markkinasuuntautunut ja ettei se ollut saanut liiallista toimintamarginaalia. A Oy:n toiminnan kohdistumista arvioitaessa otettiin huomioon liikevaihto, jonka A Oy oli saanut B:n kaupungilta sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan yhteistoimintasopimuksen ja joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen perusteella omien tarpeidensa täyttämiseksi tulevan kysynnän seurauksena, sekä liikevaihto, jonka A Oy oli saanut mainittujen sopimusten osapuolina olevilta kunnilta tulevan kysynnän seurauksena. Hankinnassa täyttyivät julkisista hankinnoista annetun lain 10 §:ssä asetetut sidosyksiköltä tehtävää hankintaa koskevat edellytykset.
B:n kaupunki oli näin ollen voinut hankkia vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelut kilpailuttamatta A Oy:ltä myös siltä osin kuin palveluiden hankkiminen ilman toimivallan siirtämistä koskevaa järjestelyä olisi kuulunut C:n kaupungille ja D:n kunnalle niiden omana tehtävänä.
Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen valituksenalaiselta osalta.
Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 1 § 1 momentti, 5 § 1 ja 4 kohta sekä 10 §
Kuntalaki (365/1995) 76 § 1 ja 2 momentti sekä 77 § 1 momentti
Kuntalaki (410/2015) 8 §, 49 § 1 ja 2 momentti, 50 §, 51 § sekä 52 § 1 momentti
Joukkoliikennelaki (869/2009) 4 §, 5 § 2 momentti, 12 § 3 momentti 8 kohta (872/2012) ja 14 § 1 ja 4 momentti
Sopimus Euroopan unionista 4 artikla 2 kohta
Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-328/19 Porin kaupunki (EU:C:2020:483)
Unionin tuomioistuimen tuomio C-51/15 Remondis (EU:C:2016:985)
Ks. KHO 2019:52 (ennakkoratkaisupyyntö)
Päätös, jota valitus koskee
Markkinaoikeus 3.2.2017 nro 50/17
Asian aikaisempi käsittely
Porin kaupungin perusturvalautakunta on 4.5.2015 tekemillään päätöksillä (§ 110 ja 111) päättänyt hyväksyä Porin kaupungin perusturvajohtajan päätösehdotuksen, jonka mukaan vammaispalvelun asiakkaiden työ ja päivätoimintakuljetukset neljän reitin osalta toteutetaan matalabussikuljetuksina Porin kaupungin omana kuljetuksena Porin Linjat Oy:n toimesta sopimuskaudella 3.8.2015–24.6.2016 ja kahdella yhden vuoden optiokaudella.
Mainituista päätöksistä ilmenevä Porin Linjat Oy:n tarjoukseen perustuva hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut noin 600 000 euroa.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus, jossa Lyttylän Liikenne Oy on ollut valittajana, Porin kaupunki vastapuolena ja Porin Linjat Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätökset 4.5.2015 (§ 110 ja 111) siltä osin kuin ne koskevat vammaispalvelun asiakkaiden työ- ja päivätoimintayksiköiden kuljetuksia neljän reitin osalta matalabussikuljetuksina siltä osin kuin ensimmäistä optiokautta on jäljellä sekä toisen yhden vuoden optiokauden osalta kokonaan. Markkinaoikeus on kieltänyt Porin kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön asettamansa 50 000 euron sakon uhalla.
Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Porin kaupungin korvaamaan Lyttylän Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut 7 154 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt valituksen muilta osin sekä hylännyt Porin kaupungin ja Porin Linjat Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Markkinaoikeus on perustellut päätöstään siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys seuraavasti:
Perustelut
Kysymyksenasettelu
Hankintayksikön mukaan muutoksenhaun kohteena olevissa päätöksissä tarkoitetussa kuljetuksessa on kysymys vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain perusteella myönnettävien kuljetuspalveluiden järjestämisestä. Hankintayksikkö ei ole kilpailuttanut kysymyksessä olevaa hankintaa.
Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikön hankkimissa kuljetuspalveluissa kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007 siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) mukaisesta palveluja koskevasta hankintasopimuksesta vai joukkoliikennelain mukaisesta käyttöoikeussopimuksesta sekä onko hankintayksikön menettely hankkia kyseiset kuljetukset tarjouskilpailua järjestämättä Porin Linjat Oy:ltä ollut sovellettavien säännösten mukaista.
Hankintamenettely
Hankinnasta ei ole julkaistu hankintailmoitusta, eikä hankintayksikkö ole tehnyt asiassa kirjallista tarjouspyyntöä.
Porin kaupungin perusturvalautakunnan 4.5.2015 tekemän päätöksen (§ 110) mukaan yhteistoiminta-alueen vammaispalveluiden päivätoiminta hoidetaan keskitetysti Porin perusturvan vammaispalveluiden kautta. Vuonna 2014 vammaispalveluiden päivätoiminnan työ- ja päivätoimintakuljetukset on toteutettu ostopalvelusopimuksina 5.8.2013–30.6.2014, minkä lisäksi on ollut optiovuosi 2.8.2014–30.6.2015. Lisäksi päivätoimintakuljetuksia on tehty omana kuljetuksena 16 hengen pikkubussilla sekä sisäisenä hankintana. Porin Linjat Oy:n matalabussikuljetusta on ajettu kahdella reitillä. Päätöksessä on ehdotettu Porin Linjat Oy:n matalabussiliikenteen laajentamista neljälle linjalle reiteille 1–4 ja siten poistamista kilpailutuksen piiristä. Porin Linjat Oy on esittänyt tarkennetun tarjouksensa, jossa toimintapäivän hinnaksi on esitetty 1 000 euroa päivässä eli 222 000 euroa vuodessa. Päätöksen mukaan päivätoiminnan kuljetusten kilpailutuksen piiriin jäisivät taksi- ja invataksikuljetukset.
Porin kaupungin perusturvalautakunnan 4.5.2015 tekemässä päätöksessä (§ 111) on esitetty matalabussiliikennettä laajennettavaksi neljälle reitille, jolloin sopimuskaudella 3.8.2015–24.6.2016 ja kahdella optiovuodella työ- ja päivätoimintakuljetukset taksi- ja invataksikuljetuksia lukuun ottamatta toteutettaisiin Porin Linjat Oy:n kahdella matalabussilla. Päätöksessä on päätetty toteuttaa vammaispalvelun asiakkaiden työ- ja päivätoimintayksiköiden kuljetukset taksi- ja invataksikuljetuksia lukuun ottamatta matalabussikuljetuksina Porin Linjat Oy:llä. Päätöksen mukaan kysymyksessä on näin ollen ollut Porin kaupungin oma kuljetus ja ”In house -hankinta”.
Sovellettava laki
Hankintayksikkö on esittänyt, että kysymyksessä ei ole ollut joukkoliikenteen järjestäminen tai hankkiminen. Porin Linjat Oy suorittaisi kysymyksessä olevat vammaispalvelut tarjoamallaan kiinteällä hinnalla. Tähän yhteyteen ei ole kuulunut muita palveluja. Porin kaupungin perusturvakeskuksen vammaispalveluyksikkö laskuttaisi mahdolliset sosiaalihuollon asiakasmaksut.
Markkinaoikeus on selostettuaan huomioon ottamansa säännökset, lainvalmisteluaineiston sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön todennut, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa on hankintayksikön esittämän mukaan ollut kysymys vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:ssä tarkoitettujen kuljetuspalveluiden järjestämisestä, mistä kunta on lain 3 §:n nojalla vastuussa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on suunnitellut matalalattiabussien liikennöintireitit ja hankkii myös näitä täydentäviä taksi- ja invataksipalveluja. Liikenteenharjoittaja vastaa kyseisen reitityksen mukaisista omista liikennöinnin ylläpidon ja toteuttamisen aiheuttamista kustannuksista ja saa korvauksen tarjouksensa mukaisena hankintayksikön suorittamana toimintapäiväkohtaisena kiinteänä korvauksena. Sen sijaan mahdolliset sosiaalihuollon asiakasmaksut tulisivat hankintayksikön laskutettaviksi. Liikenteenharjoittajan kannettavaksi tulee siten jossain määrin palvelun tuottamiseen liittyvää riskiä, joka liittyy sen hankintayksiköltä saaman kiinteän korvauksen riittävyyteen suhteessa liikennöinnin ylläpitokustannuksiin. Hankintayksikkö kuitenkin vastaa palvelun tuottamisesta kokonaisuutena, minkä vuoksi sen osuus riskeistä on liikenteenharjoittajalle siirtyvää riskiä suurempi.
Markkinaoikeus on katsonut, ettei kysymyksessä olevaan vammaisten kuljetuspalveluun liittyvän liiketaloudellisen riskin voida katsoa asiassa siirtyvän hankintayksiköltä liikenteenharjoittajalle sillä tavalla täysimääräisesti tai pääosin, että hankittavaa palvelua voitaisiin pitää hankintalaissa tarkoitettuna palveluja koskevana käyttöoikeussopimuksena ja siten joukkoliikennelaissa tarkoitettuna käyttöoikeussopimuksena. Kysymyksessä olevaan hankintaan on siten sovellettava hankintalain mukaisia hankintamenettelyjä.
Sidosyksikköaseman arviointi
Hankintayksikön mukaan se on voinut hankkia kysymyksessä olevat kuljetuspalvelut Porin Linjat Oy:ltä kilpailuttamatta, koska yhtiö on sen sidosyksikkö.
Lyttylän Liikenne Oy:n mukaan hankintayksikön kokonaan omistama Porin Linjat Oy ei ole hankintayksikön sidosyksikkö, koska se ei harjoita pääosaa liiketoiminnastaan hankintayksikön kanssa.
Hankintalain 10 §:n mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.
Asiassa esitetyn mukaan Porin kaupunki omistaa kokonaan Porin Linjat Oy:n. Asiassa ei ole esitetty eikä muutoinkaan ole ilmennyt mitään sellaista, mikä antaisi aiheen epäillä, ettei Porin kaupunki käyttäisi säännöksessä tarkoitettua määräysvaltaa Porin Linjat Oy:ssä. Porin kaupungin on siten katsottava valvovan Porin Linjat Oy:tä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan.
Hankintalain 10 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 62) mukaan sidosyksikön harjoittaman toiminnan tulee lisäksi kohdistua pääasiallisesti niihin hankintayksiköihin, joiden omistuksessa sidosyksikkö on. Oikeuskäytännössä on katsottu, että edellytys merkitsee sitä, että sidosyksikön omistavalla hankintayksiköllä tai omistavilla hankintayksiköillä on lähes yksinoikeus sidosyksikön suorittamiin palveluihin, urakoihin tai tavarantuotantoon. Toiminnan on katsottu voivan kohdistua kuitenkin myös sellaisiin yksiköihin, jotka omistavat sidosyksikön omistajana toimivan yksikön. Hankinnat ilman kilpailuttamista eivät edellä mainituin perustein olisi mahdollisia sellaiselta sidosyksiköltä, jonka toiminta kohdistuu merkittävissä määrin muihin hankintayksiköihin tai yksityisille markkinoille, lukuun ottamatta tilanteita, joissa tällaisen toiminnan osuus koko sidosyksikön toiminnasta on hyvin pieni.
Unionin tuomioistuin on todennut asiassa Carbotermo ja Consorzio Alisei (C-340/04, EU:C:2006:308) antamassaan tuomiossa (60–63 kohdat), että vaatimuksella siitä, että kyseessä oleva henkilö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön tai omistavien julkisyhteisöjen kanssa, pyritään erityisesti takaamaan hankintadirektiivien sovellettavuus silloin, kun yhden tai useamman julkisyhteisön määräysvallassa oleva yritys toimii markkinoilla ja voi siis kilpailla muiden yritysten kanssa. Yritykseltä ei nimittäin välttämättä vie toimintavapautta pelkästään se, että yrityksen omistavalla julkisyhteisöllä on määräysvalta sitä koskeviin päätöksiin, jos yritys voi edelleen harjoittaa merkittävää osaa taloudellisesta toiminnastaan muiden toimijoiden kanssa. Yritysten palvelujen on oltava tarkoitettuja pääasiassa tälle yhdelle julkisyhteisölle. Kyseessä oleva yritys harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön kanssa vain silloin, kun kyseisen yrityksen toiminta on pääasiassa omistettu tälle julkisyhteisölle ja kun kaikella muulla toiminnalla on vain toisarvoinen merkitys.
Unionin tuomioistuin on katsonut (edellä mainittu tuomio, 64–67 kohdat), että sen arvioimiseksi, harjoittaako yritys pääosaa toiminnastaan sen omistavan julkisyhteisön kanssa, toimivaltaisen tuomioistuimen on otettava huomioon kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen olosuhteet, sekä laadulliset että määrälliset. Ratkaiseva liikevaihto on se, jonka kyseinen yritys saavuttaa sen perusteella, että valvova julkisyhteisö päättää tehdä hankintasopimukset kyseisen yrityksen kanssa, mukaan lukien liikevaihto, joka saavutetaan käyttäjien kanssa pantaessa näitä päätöksiä täytäntöön. Sen yrityksen, jonka kanssa hankintasopimus tehdään, huomioon otettavia toimintoja ovat nimittäin kaikki ne, joita kyseinen yritys harjoittaa hankintaviranomaisen kanssa tehdyn hankintasopimuksen yhteydessä vastaanottajan henkilöydestä riippumatta, eli oli sitten kyseessä hankintaviranomainen itse tai palvelujen käyttäjä. On merkityksetöntä, kuka suorittaa maksun kyseiselle yritykselle, eli suorittaako sen yrityksen omistava julkisyhteisö vai suorittavatko sen ulkopuoliset käyttäjät, joille palvelu on tarjottu jälleenmyyntioikeuden tai muun kyseisen julkisyhteisön luoman oikeudellisen suhteen perusteella. On myös merkityksetöntä, millä alueella kyseiset palvelut on tarjottu.
Unionin tuomioistuin on katsonut asiassa Asociación Nacional de Empresas Forestales (C-295/05, EU:C:2007:227) antamassaan tuomiossa (63 kohta), että kysymyksessä olleen yhtiön toiminnasta pääosa on toteutunut niiden julkisyhteisöjen ja julkisten elinten kanssa, jotka sen omistivat, kun yhtiö on harjoittanut keskimäärin yli 55 prosenttia toiminnastaan Espanjan eräiden itsehallintoalueiden kanssa ja lähes 35 prosenttia Espanjan valtion kanssa.
Unionin tuomioistuin on asiassa Undis Servizi (C-553/15, EU:C:2016: 935) antamassaan tuomiossa (34–35 kohdat) todennut, että sopimuspuoleksi valitun yksikön kaikkea sitä toimintaa, joka tapahtuu muiden kuin sen omistajien hyväksi eli joka tapahtuu sellaisten henkilöiden hyväksi, joilla ei ole tähän yksikköön määräysvaltasuhdetta, vaikka ne olisivat viranomaisia, on pidettävä ulkopuolisten hyväksi harjoitettuna toimintana. Tästä seuraa, että kyseisen oikeuskäytännön valossa pääasian oikeusriidassa niitä alueellisia julkisyhteisöjä, jotka eivät kuulu Cogesan osakkaisiin, on pidettävä ulkopuolisina. Ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvien tietojen mukaan näiden julkisyhteisöjen ja kyseisen yhtiön välillä ei nimittäin ole minkäänlaista määräysvaltasuhdetta, joten sellaista hankintaviranomaisen ja sopimuspuoleksi valitun yksikön välistä erityistä sisäistä yhteyttä, joka unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeuttaisi niin sanottuja in house -hankintoja koskevan poikkeuksen, ei ole.
Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut (edellä mainittu tuomio, 37 kohta), että tätä johtopäätöstä ei voi kumota se ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsema seikka, että Cogesan sen osakkaisiin kuulumattomien alueellisten julkisyhteisöjen hyväksi harjoittama toiminta on sellaisen viranomaisen määräämää, joka ei myöskään kuulu yhtiön osakkaisiin. Vaikka kyseinen viranomainen on määrännyt Cogesan harjoittamaan mainittua toimintaa, ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvistä tiedoista nimittäin ilmenee, että tämä viranomainen ei kuulu kyseisen yhtiön osakkaisiin eikä sillä ole siihen sellaista määräysvaltaa, jota niin sanottua in house -hankintaa koskevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetaan. Koska kyseisellä viranomaisella ei ole määräysvaltaa, toimintaa, jota kyseinen viranomainen on määrännyt sen harjoittamaan, on pidettävä ulkopuolisten hyväksi harjoitettuna toimintana.
Markkinaoikeus on katsonut, että arvioitaessa, harjoittaako Porin Linjat Oy pääosaa toiminnastaan sen omistavan Porin kaupungin kanssa, ratkaiseva liikevaihto on se, jonka Porin Linjat Oy saavuttaa Porin kaupungilta ja Porin kaupungin joukkoliikennepalvelun vastaanottajilta eli joukkoliikennepalvelun käyttäjiltä.
Porin kaupunki on joukkoliikennelain 12 §:ssä tarkoitettu seudullinen kunnallinen viranomainen, joka myöntää luvan yksinomaan Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien muodostamalla toimivalta-alueellaan harjoitettavaan reittiliikenteeseen. Porin Linjat Oy on harjoittanut kyseisten muiden kuntien alueella reittiliikennettä Porin seudun joukkoliikennelautakunnan myöntämän reittiliikenneluvan perusteella. Muilla säännöksessä mainituilla kunnilla on kullakin edustaja Porin seudun joukkoliikennelautakunnassa, muttei kuitenkaan omistusosuutta tai esitetyn selvityksen perusteella muutakaan määräysvaltaa Porin Linjat Oy:ssä. Näin ollen Porin Linjat Oy:n sanottujen kuntien joukkoliikenteen harjoittamisesta saamaa tuottoa ei voida ottaa kysymyksessä olevaa ratkaisevaa liikevaihtoa koskevassa arvioinnissa huomioon siitä huolimatta, että liikennöinti on osaltaan perustunut Porin Linjat Oy:ssä määräysvaltaa käyttävän Porin kaupungin lautakuntien määräyksiin.
Porin Linjat Oy on esittänyt selvitystä siitä, että vuosien 2013–2015 tuloslaskelmista ilmenevästä liikevaihdosta tilien 3010, 3012, 3044, 3046, 3047, 3080, 3090, 3102, 3131, 3140 ja 3141 tuotto on kohdistunut Porin kaupunkiin. Näiden tilien yhteenlasketun tuoton osuus on ollut 4,59 miljoonaa euroa (67 prosenttia) vuoden 2013, 4,62 miljoonaa euroa (71 prosenttia) vuoden 2014 ja 4,66 miljoonaa euroa (70 prosenttia) vuoden 2015 liiketoiminnan tuotoista, jotka ovat vastaavasti vuosittain olleet 6,5–6,7 miljoonaa euroa.
Muiden tuloslaskelmista ilmenevien tilien tuoton kohdistumisesta Porin kaupunkiin ei ole esitetty selvitystä. Esimerkiksi tilin 3045 osalta hankintayksikkö on ilmoittanut, että se on sisältänyt yksittäisten ihmisten lipunmyyntipisteistä hankkimiin älykortteihin kertyneen lataustulon määrittelemättä, miltä osin tilin tuotto on kohdistunut Porin kaupunkiin.
Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetulla tavalla määritelty Porin kaupunkiin kohdistuvan liikevaihdon määrä ei vastaa sitä, mitä unionin tuomioistuin on pitänyt sidosyksikkösuhteen olemassaolon kannalta riittävänä. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että Porin kaupunkiin kohdistuvan liikevaihdon osuus olisi jäänyt noin 86 prosenttiin eikä olisi ollut sidosyksikkösuhteen olemassaolon kannalta riittävä, vaikka edellä mainitun tilin 3045 liikevaihto otettaisiin vuosien 2013–2015 liikevaihdon osalta kokonaisuudessaan Porin kaupunkiin kohdistuvana liikevaihtona huomioon.
Edellä todetulla tavalla Porin Linjat Oy ei harjoita asiassa saadun selvityksen perusteella pääosaa toiminnastaan sen ainoana osakkeenomistajana olevan hankintayksikön kanssa. Porin Linjat Oy:tä ei näin ollen saadun selvityksen perusteella ole pidettävä Porin kaupungin sidosyksikkönä.
Asiassa ei ole esitetty selvitystä muunkaan suorahankintaperusteen soveltumisesta. Suorahankinnalle ei siten ole ollut hankintalain mukaisia edellytyksiä. Porin kaupungin vammaispalvelun asiakkaiden työ- ja päivätoimintakuljetusten hankintaan matalabussikuljetuksina neljän reitin osalta on siten sovellettava hankintalain säännöksiä ja valitus on tutkittava.
Hankinnan kilpailuttamisvelvollisuus
Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin laissa säädetään.
Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Porin kaupunki on pitänyt Porin Linjat Oy:tä hankintalain 10 §:n mukaisena sidosyksikkönään ja päättänyt hankkia siltä kuljetuspalveluja sanotulla perusteella ilman kilpailuttamista. Asiassa ei ole edellä todetulla tavalla esitetty selvitystä siitä, että hankinnan kilpailuttamatta jättämiselle olisi ollut muu hankintalaissa säädetty peruste.
Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Porin kaupunki on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeus-ohjeiden vastaisesti, kun se ei ole järjestänyt kysymyksessä olevista kuljetuspalveluista hankintalain mukaista tarjouskilpailua.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Seuraamusten määrääminen
Markkinaoikeus on selostettuaan soveltamansa säännökset ja huomioon ottamansa lainvalmisteluaineiston todennut, että hankintayksikön mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu, mutta hankinta on ollut välttämätöntä järjestää väliaikaisesti. Tämä ja lakisääteinen velvollisuus järjestää hankinnan kohteena olleet kuljetukset huomioon ottaen markkinaoikeus on katsonut, että asiassa on ollut kysymys hankinnan järjestämistä väliaikaisesti hankintalain 93 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hankintapäätös olisi siten kumottavissa ja sen täytäntöönpano kiellettävissä. Kysymyksessä olevan hankinnan varsinainen sopimuskausi on kuitenkin päätöksen 4.5.2015 (§ 111) mukaan ollut 3.8.2015–24.6.2016. Markkinaoikeus on katsonut tähän nähden, että hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset virheellisen hankintamenettelyn ensisijaiset seuraamukset eivät voi tältä osin tulla kysymykseen.
Kysymyksessä oleva hankinta on päätöksen 4.5.2015 (§ 111) mukaan sisältänyt edellä mainitun sopimuskauden ohella myös kaksi yhden vuoden pituista optiokautta. Ensimmäistä optiokautta on jäljellä yli puolet ja toista optiota ei ole vielä pantu täytäntöön. Siten asiassa voidaan tältä osin määrätä virheellisen hankintamenettelyn ensisijaisiksi seuraamuksiksi tarkoitetut hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetyt seuraamukset. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota siltä osin, kuin ensimmäistä optiokautta on jäljellä sekä toisen yhden vuoden optiokauden osalta kokonaan, ja niiden täytäntöönpano tältä osin kieltää.
Mikäli Porin kaupunki aikoo toteuttaa vammaispalvelun asiakkaiden työ- ja päivätoimintakuljetukset neljän reitin osalta matalabussikuljetuksina julkisena hankintana, sen on järjestettävä tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat sekä julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli Lyttylän Liikenne Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan Lyttylän Liikenne Oy:n määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Pekka Savola.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valitus ja sen täydennys
Porin kaupunki on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja jättää Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätökset 4.5.2015 voimaan sekä velvoittaa Lyttylän Liikenne Oy:n korvaamaan Porin kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Porin kaupunki on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Porin kaupunki on voinut järjestää valituksenalaiset kuljetuspalvelut omana toimintanaan.
Porin kaupunki on joukkoliikennelain 12 §:n mukaan seudullinen viranomainen Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien alueella. Tehtävää varten on asetettu Porin joukkoliikennelautakunta, jossa on sanottujen kuntien edustus. Joukkoliikennelautakunnan toiminta perustuu joukkoliikennelain lisäksi 1.7.2012 voimaan tulleeseen kuntien väliseen yhteistoimintasopimukseen. Sopimuksen mukaiset tehtävät on kuntalain 76 ja 77 §:n mukaisesti annettu Porin kaupungin hoidettavaksi Porin, Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan puolesta siten, että Porin kaupunki toimii niin sanottuna vastuukuntana.
Yhteistoimintakunnat ovat luovuttaneet toiminnan Porin kaupungin hoidettavaksi Porin kaupungin vastuulla ja omana toimintana. Mainittujen kuntien alueella harjoitettava reittiliikenne on Porin kaupungin toimintaa, ja siitä kertynyt Porin Linjat Oy:n liikevaihto yhtiön Porin kaupungilta saamaa liikevaihtoa.
Porin Linjat Oy on Porin kaupungin omistama ja sen määräysvallassa oleva yhtiö, joka ei osallistu liikennepalvelujen kilpailutuksiin tai muuten kilpaile markkinoilla. Yhtiö täyttää niin sanottuna in-house -yksikkönä sisäiselle liikkeenharjoittajalle joukkoliikennelaissa asetetut edellytykset. Porin Linjat Oy ajaa ne linjat, jotka joukkoliikennelautakunta on sille osoittanut, ja saa tilatuista palveluista tuloja, jotka muodostuvat kyseessä oleviin linjoihin perustuvista tuista, ostopalvelumaksuista ja kyseisten linjojen lipputuloista sekä niiden osuutta vastaavista kunnallisista ja seudullisista lipputuloista.
Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta yli 90 prosenttia muodostuu Porin kaupungilta ja sen joukkoliikennepalvelun vastaanottajilta. Yhtiö on Porin kaupungin sidosyksikkö, jolta Porin kaupungin perusturvalautakunta on voinut hankkia kysymyksessä olevat kuljetuspalvelut kilpailuttamatta.
Porin kaupunki on toimittanut valituksen täydennyksen.
Selitykset
Porin Linjat Oy on Porin kaupungin valituksen ja sen täydennyksen johdosta ilmoittanut yhtyvänsä valituksessa esitettyihin seikkoihin ja viitannut markkinaoikeudelle toimittamaansa selvitykseen.
Lyttylän Liikenne Oy on Porin kaupungin valituksen ja sen täydennyksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Porin kaupungin korvaamaan Lyttylän Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Lyttylän Liikenne Oy on lausunut muun ohella seuraavaa:
Yhteistoimintasopimuksella tai Porin vastuukunta asemalla ei ole merkitystä kyseessä olevien kuljetuspalveluiden hankinnassa. Muut kunnat eivät käytä määräysvaltaa Porin Linjat Oy:ssä, eikä niiden yhtiölle maksamaa korvausta voida pitää Porin kaupungilta yhtiölle tulevana korvauksena. Porin Linjat Oy ei harjoita pääosaa toiminnastaan sen ainoana omistajana olevan Porin kaupungin kanssa, eikä yhtiö ole Porin kaupungin sidosyksikkö.
Porin Linjat Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Lyttylän Liikenne Oy:lle.
Lyttylän Liikenne Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Porin Linjat Oy:lle.
Vastaselitys
Porin kaupunki on selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:
Porin Linjat Oy tuottaa palvelun myös muiden kuntien alueella ainoastaan omistajansa Porin kaupungin päätösten ja määräysten johdosta. Porin kaupunki ei voi yksipuolisin toimenpitein vapautua joukkoliikennelaissa määritellystä velvoitteesta.
Porin kaupungin vastaselitys on lähetetty tiedoksi Porin Linjat Oy:lle ja Lyttylän Liikenne Oy:lle.
Muut lausumat
Porin kaupunki on korkeimman hallinto-oikeuden täydennyspyynnön johdosta toimittanut asiakirjoja ja selvityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:
Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätökset 4.5.2015 koskevat koko Porin perusturvakeskuksen yhteistoiminta-aluetta, joka muodostuu Porin ja Ulvilan kaupungeista sekä Merikarvian kunnasta. Porin Linjat Oy toteuttaa kysymyksessä olevia ajoja Porin ja Ulvilan kaupunkien alueella. Porin perusturvakeskuksella on järjestämisvastuu mainituista kuljetuksista.
Kaikki Porin Linjat Oy:n hoitama linjaliikenne on palvelusopimusasetuksen (1370/2007) alaista liikennettä, jonka joukkoliikenneviranomainen tuottaa omana tuotantonaan. Porin Linjat Oy ei ole osallistunut tarjoajana julkisiin tarjouskilpailuihin vuoden 2009 jälkeen.
Porin Linjat Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua Porin kaupungin toimittaman selvityksen ja asiakirjojen johdosta.
Lyttylän Liikenne Oy on antanut Porin kaupungin toimittaman selvityksen ja asiakirjojen johdosta lausuman, joka on lähetetty tiedoksi Porin kaupungille ja Porin Linjat Oy:lle.
Ennakkoratkaisupyyntö
Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 15.4.2019 taltionumero
1516 päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin kysymyksiin:
1) Onko julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava niin, että kysymyksessä olevan kaltaisen kuntien yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli täyttää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävän toimivallan siirron (C-51/15 Remondis) tai kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävän horisontaalisen yhteistyön (C-386/11 Piepenbrock oikeuskäytäntöviittauksineen) edellytykset vai onko kysymys jostain kolmannesta vaihtoehdosta?
2) Mikäli yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli täyttää toimivallan siirron edellytykset, pidetäänkö toimivallan siirron jälkeisissä hankinnoissa hankintayksikkönä toimivallan saanutta viranomaista ja voiko tämä viranomainen muiden kuntien sille siirtämän toimivallan nojalla vastuukuntana hankkia omalta sidosyksiköltään kilpailuttamatta palveluita myös siltä osin kuin palvelujen hankkiminen ilman vastuukuntarakennetta olisi kuulunut toimivallan siirtäneille kunnille niiden omana tehtävänä?
3) Mikäli yhteistoimintasopimuksen mukainen vastuukuntamalli sen sijaan täyttää horisontaalisen yhteistyön edellytykset, voivatko yhteistoiminnassa mukana olevat kunnat hankkia kilpailuttamatta palveluita yhdeltä yhteistyössä mukana olevalta kunnalta, joka on hankkinut ne kilpailuttamatta omalta sidosyksiköltään?
4) Arvioitaessa, harjoittaako yhtiö pääosaa toiminnastaan yhtiössä määräysvaltaa käyttävän kunnan hyväksi, otetaanko kuntaan kohdistuvaa liikevaihtoa laskettaessa huomioon kunnan omistaman, rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) mukaista liikennettä harjoittavan yhtiön liikevaihto, joka kertyy yhtiölle kunnan palvelusopimusasetuksen mukaisena toimivaltaisena viranomaisena järjestämästä liikenteestä?
Unionin tuomioistuimen tuomio
Unionin tuomioistuin on asiassa C-328/19 Porin kaupunki antamassaan tuomiossa (EU:C:2020:483) lausunut vastauksena ennakkoratkaisupyyntöön seuraavaa:
1) Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004
annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sopimus, jonka mukaan sen osapuolina olevat kunnat antavat yhdelle niistä vastuun palvelujen järjestämisestä kyseisten kuntien hyväksi, jää kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että se merkitsee Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimivallan siirtoa, sellaisena kuin sitä on tulkittu 21.12.2016 annetussa tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985).
2) Direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että yhteistoimintasopimus, jonka mukaan sen osapuolina olevat kunnat siirtävät yhdelle niistä vastuun palvelujen järjestämisestä kyseisten kuntien hyväksi, mahdollistaa sen, että kyseistä kuntaa pidetään mainitun siirron jälkeen tehtävien hankintojen yhteydessä hankintaviranomaisena, ja antaa sille oikeuden antaa paitsi sen omat tarpeet myös mainitun yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevien muiden kuntien tarpeet kattavien palvelujen suorittamisen in house -yksikön hoidettavaksi ilman edeltävää kilpailuttamista, kun mainittujen kuntien olisi ilman kyseistä toimivallan siirtoa pitänyt itse huolehtia omista tarpeistaan.
Unionin tuomioistuin on lausunut ennakkoratkaisunsa perusteluina muun ohella seuraavaa:
45 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että sopimus, jonka mukaan sen osapuolina olevat kunnat antavat yhdelle niistä vastuun palvelujen järjestämisestä niiden hyväksi, jää direktiivin 2004/18 soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että se merkitsee SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimivallan siirtoa, sellaisena kuin sitä on tulkittu 21.12.2016 annetussa tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), tai kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävää hankintaviranomaisten yhteistyötä, jota tarkoitetaan 13.6.2013 annetussa tuomiossa Piepenbrock (C-386/11, EU:C:2013:385).
46 Kuten unionin tuomioistuin totesi 21.12.2016 antamassaan tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985, 40 ja 41 kohta), toimivallan jakoa jäsenvaltion sisällä suojataan SEU 4 artiklan 2 kohdalla, jonka mukaan unionilla on velvollisuus kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Koska tämä toimivallan jako ei ole jähmettynyttä, kyseisellä määräyksellä annettu suoja koskee myös toimivaltojen uudelleen järjestelyjä jäsenvaltion sisällä. Tällaisista uudelleenjärjestelyistä, jotka voidaan tehdä muun muassa viranomaisten kesken tapahtuvalla vapaaehtoisella toimivallan siirrolla, seuraa, että aikaisemmin toimivaltainen viranomainen vapauttaa itsensä velvollisuudesta ja oikeudesta hoitaa tiettyä julkista tehtävää ja jatkossa tätä koskeva velvollisuus ja oikeus kuuluvat toiselle viranomaiselle.
47 Lisäksi 21.12.2016 annetun tuomion Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985) 42–44 kohdasta ilmenee, että tällainen toimivallan siirto ei täytä kaikkia julkista hankintaa koskevan sopimuksen käsitteen määritelmän edellytyksiä. Nimittäin ainoastaan vastiketta vastaan tehty sopimus voi olla direktiivin 2004/18 soveltamisalaan kuuluva julkista hankintaa koskeva sopimus. Vastikkeellisuus merkitsee sitä, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekevä hankintaviranomainen saa sopimuksen perusteella vastiketta vastaan suorituksen, johon on liityttävä välitön taloudellinen intressi hankintaviranomaiselle. Sopimuksen vastavuoroinen luonne on siten julkista hankintaa koskevan sopimuksen olennainen ominaisuus. Juuri sen takia, että viranomaiselta otetaan pois sillä ennen ollut toimivalta, kyseistä toimivaltaa vastaavien tehtävien hoitamista koskeva taloudellinen intressi häviää kuitenkin kokonaan.
48 Jotta viranomaisten kesken tapahtuva toimivallan siirto voidaan katsoa sisäisen organisaation toimeksi, joka kuuluu SEU 4 artiklan 2 kohdan piiriin, viranomaisella, jolle toimivalta annetaan, on kuitenkin oltava valta organisoida tähän toimivaltaan kuuluvien tehtävien suorittaminen ja antaa tehtäviä koskeva sääntelykehys, ja sillä on oltava rahoituksellinen itsenäisyys, jolla se voi varmistaa näiden tehtävien rahoittamisen. Alun perin toimivaltainen viranomainen ei siis voi pitää itsellään päävastuuta näistä samoista tehtävistä eikä pidättää itsellään niitä koskevan varainhoidon valvontaa tai hyväksyä etukäteen päätöksiä, jotka yksikkö, jonka se ottaa avukseen, aikoo tehdä. Toimivallan siirto edellyttää siis, että äskettäin toimivaltaiseksi tullut viranomainen käyttää tätä toimivaltaa itsenäisesti ja omalla vastuullaan (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, Remondis, C-51/15, EU:C:2016:985, 49 ja 51 kohta).
49 Viranomaisen, jolle toimivalta on annettu, toiminnanvapaus ei kuitenkaan tarkoita, että äskettäin toimivaltaiseksi tulleen yksikön on vältyttävä kaikelta jonkun toisen julkisen yksikön harjoittamalta vaikutusvallalta. Toimivallan siirtävä yksikkö saa nimittäin pitää tietyn valvontavallan näin siirrettyyn julkiseen palveluun liittyvien tehtävien osalta. Tällaiseen vaikutusvaltaan, jota voidaan käyttää esimerkiksi aiemmin toimivaltaisten alueellisten tai paikallisten julkisyhteisöjen edustajista koostuvan elimen, kuten valtuuston, välityksellä, ei periaatteessa voi kuitenkaan sisältyä puuttuminen niihin konkreettisiin tapoihin, jotka koskevat siirretyn toimivallan piiriin kuuluvien tehtävien suorittamista (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2016, Remondis, C-51/15, EU:C:2016:985, 52 kohta).
50 Nyt käsiteltävässä tapauksessa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee ensinnäkin, että terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksessa sen osapuolina olevat kunnat siirtävät Porin kaupungille vastuun näiden kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä. Tämä vapaaehtoinen toimivallan siirto perustuu lakiin 169/2007.
51 Toiseksi tällä tavoin perustetun yhteistoiminta-alueen hallinnointi on järjestetty vuoden 1995 kuntalain 76 ja 77 §:n mukaisesti. Tästä seuraa, että terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksella annetaan näin vastuukunnan vastuulle arvioida ja määritellä kyseisten kuntien asukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelujen tarpeet, päättää näiden kyseisille asukkaille tarjottavien palvelujen laajuudesta ja laatutasosta sekä huolehtia, että heille turvataan tarpeelliset palvelut. Vastuukunta päättää myös kyseisten palvelujen tuottamistavasta, saatavuudesta, saavutettavuudesta ja laadusta sekä niiden valvonnasta ja seurannasta.
52 Kolmanneksi yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu on annettu käytännössä yhteiselle toimielimelle, tässä tapauksessa Porin kaupungin perusturvalautakunnalle, jonka kokoonpano ja tehtävät kuvattiin edellä 29 kohdassa.
53 Neljänneksi terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksessa määrätään, että Porin kaupunginvaltuusto hyväksyy kyseisen lautakunnan johtosäännön ja määrittää sen toimialan ja tehtävät.
54 Viidenneksi yhteistoimintasopimuksessa määrätään, että sosiaali- ja terveyspalvelujen talouden ohjaus perustuu mainitun sopimuksen osapuolina olevien kuntien yhteisesti valmistelemaan talousarvioon ja ‑suunnitelmaan, palvelusuunnitelmaan sekä menoja ja mainittujen palveluiden käyttöä koskevaan seurantaan.
55 Kuudenneksi sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannukset jaetaan palvelujen käytön mukaan niin, että kukin kunta maksaa oman väestönsä ja vastuullaan olevien asukkaittensa käyttämistä palveluista aiheutuneet todelliset kustannukset.
56 Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa muuta ilmene, SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun toimivallan siirron edellytykset näyttävät näin ollen täyttyvän, joten terveyspalvelujen yhteistoimintasopimus ei vaikuta olevan direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu ”julkista hankintaa koskeva sopimus”. Niinpä kyseinen sopimus olisi jätettävä direktiivin 2004/18 soveltamisalan ulkopuolelle.
57 Näin ollen ei vaikuta tarpeelliselta tutkia, voiko terveyspalvelujen yhteistoimintasopimus olla myös 9.6.2009 annetussa tuomiossa komissio v. Saksa (C-480/06, EU:C:2009:357) ja 13.6.2013 annetussa tuomiossa Piepenbrock (C-386/11, EU:C:2013:385) tarkoitettua kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävää hankintaviranomaisten yhteistyötä.
58 Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että sopimus, jonka mukaan sen osapuolina olevat kunnat antavat yhdelle niistä vastuun palvelujen järjestämisestä kyseisten kuntien hyväksi, jää kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että se merkitsee SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimivallan siirtoa, sellaisena kuin sitä on tulkittu 21.12.2016 annetussa tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985).
59 Toisella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on syytä tutkia yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että yhteistoimintasopimus, jonka mukaan sen sopijapuolet siirtävät yhdelle niistä vastuun palvelujen järjestämisestä niiden hyväksi, mahdollistaa sen, että kyseistä kuntaa pidetään mainitun siirtämisen jälkeen tehtävien hankintojen yhteydessä hankintaviranomaisena, ja antaa sille oikeuden antaa paitsi sen omat tarpeet myös mainitun yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevien kuntien tarpeet kattavien palvelujen suorittamisen in house -yksikkönsä hoidettavaksi ilman edeltävää kilpailuttamista, vaikka mainittujen kuntien olisi ilman kyseistä toimivallan siirtoa pitänyt itse huolehtia omista tarpeistaan.
60 Ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa muuta ilmene, niin sanotun vastuukuntamallin kaltaisella järjestelyllä toteutetaan SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua toimivallan siirtoa, sellaisena kuin sitä on tulkittu 21.12.2016 annetussa tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985).
61 Tällainen toimivallan siirto merkitsee luonnostaan sitä, että muut yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevat kunnat menettävät toimivaltansa vastuukunnan hyväksi. Kuten edellä 26 kohdassa mainittiin, niin sanotussa vastuukuntamallissa tällainen kunta hoitaa näiden muiden kuntien lukuun tehtävän, josta kukin kunta vastasi siihen saakka itse.
62 Tällaisen siirron seurauksena vastuukunnan sopijakumppaneiden oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät tietyllä tapaa vastuukunnalle siltä osin kuin on kyse niin sanottuun vastuukuntamalliin perustuvan yhteistoimintasopimuksen kohteena olevien palvelujen suorittamisesta.
63 Tästä seuraa, että nyt käsiteltävässä tapauksessa toimivallan siirron saajan eli vastuukunnan tehtävänä on huolehtia terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen muiden osapuolina olevien kuntien tarpeista ja siis tarjota pääasiassa kyseessä olevia sosiaali- ja terveyspalveluja koko kyseisen sopimuksen kattamalla alueella, mutta kukin kunta vastaa kuitenkin edelleen oman väestönsä ja asukkaiden, joista se on vastuussa, käyttämien palvelujen todellisista kustannuksista.
64 Jotta SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulta toimivallan siirrolta, sellaisena kuin sitä on tulkittu 21.12.2016 annetussa tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), ei vietäisi tehokasta vaikutusta, viranomaista, jolle tehtävä on siirretty, on siten välttämättä pidettävä palvelu-hankinnan yhteydessä hankintaviranomaisena kyseisen tehtävän osalta toimivallan siirtoa koskevan sopimuksen osapuolina olevien kuntien koko alueella.
65 On kuitenkin arvioitava, voiko kyseinen hankintaviranomainen käyttää in house ‑yksikköä vastatakseen paitsi omiin tarpeisiinsa myös niiden kuntien tarpeisiin, jotka ovat siirtäneet sille toimivaltaa.
66 In house ‑hankinnan yhteydessä hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän omia voimavarojaan. Vaikka sopimuspuoleksi valittu yksikkö on siitä oikeudellisesti erillinen, se kuuluu lähes sen sisäisiin yksiköihin, jos kaksi edellytystä täyttyy. Ensinnäkin hankintaviranomaisella on oltava sopimuspuoleksi valittuun yksikköön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä. Toiseksi kyseisen yksikön on harjoitettava pääosaa toiminnastaan sen omistavan hankintaviranomaisen tai omistavien hankintaviranomaisten hyväksi (ks. vastaavasti tuomio 18.11.1999, Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta ja tuomio 11.5.2006, Carbotermo ja Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, 33 kohta).
67 Viranomaisen määräysvaltaa koskevan ensimmäisen edellytyksen katsotaan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan täyttyvän, jos hankintaviranomainen omistaa yksin tai yhdessä muiden viranomaisten kanssa sopimuspuoleksi valitun yhtiön osakkeet kokonaan. Tämä seikka nimittäin viittaa lähtökohtaisesti siihen, että hankintaviranomaisella on kyseisessä yhtiössä vastaava määräysvalta kuin sillä on omissa yksiköissään (tuomio 19.4.2007, Asemfo, C-295/05, EU:C:2007:227, 57 kohta ja tuomio 13.11.2008, Coditel Brabant, C 324/07, EU:C:2008:621, 30 kohta).
68 Vaikka unionin tuomioistuin on tähän mennessä hyväksynyt in house ‑hankinnan käyttämisen vain sellaisissa tapauksissa, joissa hankintaviranomainen omistaa sopimuspuoleksi valitun yksikön osakkeet kokonaan tai osittain, tästä ei voida päätellä, että Suomen oikeudessa tarkoitetun niin sanotun vastuukuntamallin kaltaisessa järjestelyssä hankintaviranomaisella, tässä tapauksessa vastuukunnalla, ei olisi mahdollisuutta tehdä in house ‑hankintaa niiden hankintaviranomaisten, joiden kanssa se on tehnyt mainittuun malliin perustuvan sopimuksen, tarpeisiin vastaamiseksi, pelkästään siitä syystä, että kyseisen sopimuksen osapuolina olevat muut kunnat eivät omista osuutta in house -yksikön osakkeista. Osuuden omistamista koskeva peruste ei nimittäin voi olla ainoa keino kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, koska hankintaviranomaisen määräysvaltaa sen omiin yksiköihin vastaava määräysvalta voi ilmetä muutenkin kuin omistukseen perustuvan lähestymistavan kautta.
69 Tässä yhteydessä on mainittava ensinnäkin, että ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ja edellä 40–42 kohdasta ilmenee, että nyt käsiteltävässä tapauksessa Porin kaupungille siirrettiin muiden kuntien toimivaltaa paitsi joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen myös terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen nojalla. Lisäksi edellä 60–64 kohdasta ilmenee, että kyseisten toimivallan siirtojen vaikutuksesta Porin kaupunki hoitaa ”vastuukuntana” sopijakuntien sille antamat tehtävät näiden lukuun. Lisäksi on riidatonta, että sopijapuoleksi valittu yksikkö Porin Linjat Oy on Porin kaupungin, joka käyttää siinä määräysvaltaa, sidosyksikkö. Tästä seuraa, että Porin kaupunkia on palveluhankinnan yhteydessä välttämättä pidettävä hankintaviranomaisena kyseisten tehtävien osalta.
70 Toiseksi on mainittava, että vaikka katsottaisiin, että SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun toimivallan siirron, sellaisena kuin sitä on tulkittu 21.12.2016 annetussa tuomiossa Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), jälkeen sovellettaisiin edellytystä siitä, että hankintaviranomainen, jolle toimivalta on siirretty, ja muut hankintaviranomaiset, jotka ovat luopuneet kyseisen toimivallan käytöstä, käyttävät yhdessä määräysvaltaa in house ‑yksikössä, on riittävää todeta, että niin sanottu vastuukuntamalli antaa tällaiseen malliin perustuvan sopimuksen osapuolina oleville sopijakunnille siitä huolimatta, ettei niillä ole osuutta in house -yksikön osakkeista, mahdollisuuden vaikuttaa vastuukunnan tavoin ratkaisevasti sekä sopimuspuoleksi valitun yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin ja näin ollen käyttää tehokasta, rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa kyseisessä yksikössä (ks. analogisesti tuomio 13.10.2005, Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, 65 kohta; tuomio 11.5.2006, Carbotermo ja Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, 36 kohta; tuomio 29.11.2012, Econord, C-182/11 ja C-183/11, EU:C:2012:758, 27 kohta ja tuomio 8.5.2014, Datenlotsen Informationssysteme, C-15/13, EU:C:2014:303, 26 kohta).
71 Edellä 66 kohdassa mainitusta toisesta edellytyksestä, jonka mukaan sopimuspuoleksi valitun yksikön on harjoitettava pääosaa toiminnastaan sen omistavan hankintaviranomaisen tai omistavien hankintaviranomaisten hyväksi, on mainittava, että tilanteessa, jossa yritys on usean julkisyhteisön omistuksessa, kyseinen edellytys voi täyttyä, jos yritys harjoittaa pääosaa toiminnastaan näiden julkisyhteisöjen kanssa kokonaisuutena tarkasteltuina eikä ainoastaan yhden näistä julkisyhteisöistä kanssa erikseen tarkasteltuna (ks. vastaavasti tuomio 11.5.2006, Carbotermo ja Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, 70 ja 71 kohta). Kyseisellä vaatimuksella pyritään takaamaan se, että direktiiviä 2004/18 voidaan edelleen soveltaa silloin, kun yhden tai useamman julkisyhteisön määräysvallassa oleva yritys toimii markkinoilla ja voi siis ryhtyä kilpailemaan muiden yritysten kanssa. Yritykseltä ei nimittäin välttämättä vie toimintavapautta pelkästään se, että yrityksen omistavalla tai omistavilla julkisyhteisöillä on määräysvalta sitä koskeviin päätöksiin, jos yritys voi edelleen harjoittaa merkittävää osaa taloudellisesta toiminnastaan muiden toimijoiden kanssa (tuomio 8.12.2016, Undis Servizi, C-553/15, EU:C:2016:935, 32 ja 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72 On siis tutkittava, voidaanko hankintaviranomaisen hyväksi suoritettaviin toimintoihin rinnastaa palvelut, jotka hankitaan in house ‑yksiköltä kahden yhteistoimintasopimuksen, joilla kummallakin ensinnäkin siirretään toimivaltaa samalle vastuukunnalle, jotka toiseksi koskevat eri palveluita, joissa kolmanneksi ei ole samoja osapuolia ja joilla neljänneksi on tarkoitus kattaa sekä itse hankintaviranomaisen että mainittujen sopimusten osapuolina olevien muiden hankintaviranomaisten tarpeet, perusteella.
73 Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa muuta ilmene, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista seikoista, jotka palautettiin mieliin edellä 10, 24–26 sekä 29–31 ja 33 kohdassa, seuraa, että kummankin pääasiassa kyseessä olevan yhteistoimintasopimuksen täytäntöönpano näyttää sisältävän tietyn määrän takeita, joilla voidaan estää se, että in house ‑yksiköstä tulee markkinasuuntautunut ja että se saa toimintamarginaalin, sillä tämän markkinasuuntautuneeksi tulemisen ja toimintamarginaalin saamisen johdosta Porin kaupungin ja sen sopimuskumppaneiden määräysvalta jäisi epävarmalle pohjalle (ks. analogisesti tuomio 13.11.2008, Coditel Brabant, C 324/07, EU:C:2008:621, 36 kohta).
74 Koska kyseiset yhteistoimintasopimukset sisältävät riittävät takeet kilpailun haittaamisen estämiseksi, sillä ei ole merkitystä, etteivät kyseisten sopimusten henkilölliset ja aineelliset soveltamisalat ole yhteneväiset.
75 Tästä seuraa, että sen ratkaisemiseksi, harjoittaako in house ‑yksikkö pääosaa toiminnastaan siinä määräysvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen tai määräysvaltaa käyttävien hankintaviranomaisten hyväksi, on otettava huomioon kaikki toiminnot, joita se harjoittaa pääasiassa kyseessä olevien kahden yhteistoimintasopimuksen puitteissa.
76 Pääasian tilanteessa Porin Linjat Oy:n pääasiassa kyseessä olevien palvelujen suorittamisesta saaman liikevaihdon laskemiseksi on siten laskettava yhteen liikevaihto, jonka Porin Linjat Oy sai Porin kaupungilta yhtäältä terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen ja toisaalta joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen perusteella omien tarpeidensa täyttämiseksi tulevan kysynnän seurauksena, ja liikevaihto, jonka kyseinen yhtiö sai mainittujen sopimusten osapuolina olevilta kunnilta tulevan kysynnän seurauksena.
77 Edellä esitetyn perusteella toiseen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että yhteistoimintasopimus, jonka mukaan sen osapuolina olevat kunnat siirtävät yhdelle niistä vastuun palvelujen järjestämisestä kyseisten kuntien hyväksi, mahdollistaa sen, että kyseistä kuntaa pidetään mainitun siirron jälkeen tehtävien hankintojen yhteydessä hankintaviranomaisena, ja antaa sille oikeuden antaa paitsi sen omat tarpeet myös mainitun yhteistoimintasopimuksen osapuolina olevien muiden kuntien tarpeet kattavien palvelujen suorittamisen in house -yksikön hoidettavaksi ilman edeltävää kilpailuttamista, kun mainittujen kuntien olisi ilman kyseistä toimivallan siirtoa pitänyt itse huolehtia omista tarpeistaan.
Jatkokäsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Porin kaupungille, Porin Linjat Oy:lle ja Lyttylän Liikenne Oy:lle on varattu tilaisuus lausua edellä mainitusta unionin tuomioistuimen tuomiosta.
Porin kaupunki on lausumassaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Porin ja Ulvilan kaupunkien sekä Merikarvian kunnan välinen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskeva yhteistoimintasopimus täyttää unionin tuomioistuimen esillä olevassa asiassa antaman tuomion 50–55 kohdissa vaaditut edellytykset.
Koska asiassa on kyse kuntalain 8 luvussa tarkoitetusta kuntien yhteistoiminnasta, kuntalain 52 §:stä seuraa, että yhteistoimintaan osallistuvien kuntien on sovittava kustannusten jakautumisesta järjestämisvastuun siirron yhteydessä. Kunnilla on pakottavan lainsäädännön perusteella velvollisuus järjestää vammaiskuljetukset. Velvollisuuteen kuuluu palvelusta aiheutuvien kustannusten kattaminen siltä osin kuin valtionosuus ei niitä kata. Palveluiden rahoitus on järjestetty lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Kuntalain 14 §:n mukaan kunnan talousarviosta ja taloussuunnitelmasta vastaa kunnanvaltuusto. Porin kaupungin perusturvalautakunnan rahoituksesta ja taloudesta päättää Porin kaupunginvaltuusto. Porin kaupunginvaltuusto päättää Porin kaupungin järjestämisvastuulle siirrettyjen palveluiden taloudesta. Yhteistoimintasopimuksella siirretyn toimivallan puitteissa Porin kaupunki päättää ja vastaa vammaiskuljetuspalvelujen tuotantotavoista ja muista merkityksellisistä palvelun osista. Porin perusturvalautakunnan päätöksissä 4.5.2015 hankkia vammaiskuljetuspalveluita Porin Linjat Oy:ltä on ollut kyse unionin tuomioistuimen tuomiossa tarkoitetulla tavalla siirretyn toimivallan mukaisesta päätöksenteosta.
Myös Porin, Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan välillä tehty joukkoliikenteen yhteistoimintasopimus perustuu vastuukuntamalliin ja täyttää unionin tuomioistuimen tuomion 50–56 kohdissa vaaditut edellytykset. Porin seudun joukkoliikennelautakunnan päätöksissä hankkia joukkoliikennepalveluita Porin Linjat Oy:ltä on ollut kyse siirretyn toimivallan mukaisesta päätöksenteosta.
Kun Porin kaupungille on sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevalla yhteistoimintasopimuksella ja joukkoliikennepalveluita koskevalla yhteistoimintasopimuksella siirretty toimivalta järjestää sopimusten piiriin kuuluvat palvelut muille sopijaosapuolille, Porin kaupunki voi hyödyntää palveluiden tuottamisessa omistamaansa Porin Linjat Oy:tä.
Joukkoliikenteen ostoliikennesopimuksella 5.9.2013 ja alueellisella käyttöoikeussopimuksella 11.6.2014 Porin Linjat Oy:ltä on ostettu joukkoliikennepalveluita, joissa on kyse Porin kaupungin järjestämisvastuulle joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksella siirretyistä palveluista. Porin Linjat Oy:n liikevaihtoon, joka on suuntautunut siihen määräysvaltaa käyttäviin hankintayksiköihin, lasketaan mukaan kaikki liikevaihto, jonka yhtiö saa mainittujen joukkoliikennesopimusten perusteella joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen sopijapuolilta tai kolmansilta tahoilta.
Porin Linjat Oy:n tosiasiallisen liikevaihdon määrän ja prosentuaalisen suuntautumisen osalta Porin kaupunki on viitannut Porin Linjat Oy:n oikeudenkäynnin aikana liikevaihdostaan antamaan selvitykseen. Selvityksen mukaan yhtiön liikevaihdosta yli 90 prosenttia perustuu ostoliikennesopimuksen 5.9.2013 ja alueellisen käyttöoikeussopimuksen 11.6.2014 mukaisiin joukkoliikennepalveluihin.
Porin Linjat Oy on tosiasiallisesti Porin kaupungin ja joukkoliikennesopimuksen sopijakuntien sidosyksikkö siten kuin sidosyksikkösääntelyä tulkitaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Porin kaupunki on voinut päätöksillään 4.5.2015 (§ 110 ja 111) päättää hankkia vammaispalvelukuljetuksia Porin Linjat Oy:ltä sen sidosyksikköasemaan perustuen ilman kilpailutusta.
Porin Linjat Oy on lausumassaan vaatinut, että Lyttylän Liikenne Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Porin Linjat Oy on yhtynyt Porin kaupungin lausumassa esitettyyn ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:
Porin Linjat Oy on toimittanut markkinaoikeudelle lausuman, jossa on selvitetty yhtiön tilinpäätöksissä olleiden tilien tuottoja ja niiden kohdistumista. Porin Linjat Oy:n saamat tuotot muodostuvat lähes kokonaan Porin kaupungin päätäntävallassa olevista in-house -hankinnoista 5.9.2013 päivätyn ostoliikennesopimuksen ja 11.6.2014 päivätyn alueellisen käyttöoikeussopimuksen perusteella.
Porin kaupungin lausuma on lähetetty tiedoksi Porin Linjat Oy:lle.
Porin Linjat Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Porin kaupungille.
Lyttylän Liikenne Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua unionin tuomioistuimen tuomiosta, mutta on Porin kaupungin ja Porin Linjat Oy:n lausumat tiedoksi saatuaan lausunut muun ohella, että unionin tuomioistuimen tuomio ja sen merkitys aiempaan oikeuskäytäntöön huomioon ottaen olisi kohtuullista, että osapuolet vastaisivat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Lyttylän Liikenne Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi Porin kaupungille ja Porin Linjat Oy:lle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Porin Linjat Oy:n esittämää vaatimusta markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
2. Markkinaoikeuden päätös kumotaan valituksenalaiselta osalta. Lyttylän Liikenne Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus hylätään kokonaisuudessaan. Porin kaupungin perusturvalautakunnan tekemät päätökset 4.5.2015 (§ 110 ja 111) jäävät voimaan myös optiokausien osalta.
Lyttylän Liikenne Oy:n ja Porin kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa hylätään. Porin kaupunki vapautetaan velvollisuudesta korvata Lyttylän Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.
3. Lyttylän Liikenne Oy:n, Porin kaupungin ja Porin Linjat Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto oikeudessa hylätään.
Perustelut
1. Vaatimuksen tutkimatta jättäminen
Porin Linjat Oy ei ole valittanut markkinaoikeuden päätöksestä, jolla on hylätty Porin Linjat Oy:n vaatimus Lyttylän Liikenne Oy:n velvoittamisesta korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.
Porin Linjat Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa antamassaan lausumassa vaatinut, että Lyttylän Liikenne Oy velvoitetaan korvaamaan sen markkinaoikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen. Valitusajan päättymisen jälkeen esitettynä mainittu vaatimus on jätettävä tutkimatta.
2. Pääasia
2.1 Kysymyksenasettelu
Asiassa on kysymys siitä, onko Porin kaupungin tullut kilpailuttaa Porin Linjat Oy:ltä hankkimansa vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelut, jotka on hankittu paitsi Porin kaupungin myös Ulvilan kaupungin ja Merikarvian kunnan tarpeisiin. Vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelujen järjestäminen perustuu Porin ja Ulvilan kaupunkien sekä Merikarvian kunnan väliseen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista koskevaan yhteistoimintasopimukseen, jolla Porin kaupungille on niin sanottuna vastuukuntana siirretty palveluiden järjestämisvastuu.
Kilpailuttamisvelvollisuuden ratkaisemiseksi on arvioitava, onko sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista koskeva Porin ja Ulvilan kaupunkien sekä Merikarvian kunnan välinen yhteistoimintasopimus luonteeltaan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) soveltamisalan ulkopuolelle jäävä toimivallan siirtoa koskeva järjestely ja onko Porin kaupunkia tällä perusteella pidettävä hankintayksikkönä myös Ulvilan kaupungin ja Merikarvian kunnan puolesta hankittujen vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelujen osalta.
Ratkaistavana kysymyksenä asiassa on lisäksi se, onko Porin kaupunki voinut hankkia vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelut kilpailuttamatta omistamaltaan Porin Linjat Oy:ltä myös siltä osin kuin palveluiden hankkiminen ilman toimivallan siirtoa koskevaa järjestelyä olisi kuulunut Ulvilan kaupungille ja Merikarvian kunnalle niiden omana tehtävänä. Asiassa on arvioitava, täyttääkö Porin Linjat Oy hankintalaissa tarkoitetun sidosyksikön edellytykset.
Koska valtaosa Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta on kertynyt joukkoliikenteen järjestämistä koskevan Porin, Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan tekemän yhteistoimintasopimuksen perusteella, asiassa on kysymys myös siitä, onko mainittu yhteistoimintasopimus luonteeltaan toimivallan siirtoa koskeva järjestely ja onko Porin kaupunkia tällä perusteella pidettävä hankintayksikkönä myös siltä osin kuin joukkoliikenteen kuljetuspalvelut on hankittu Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan puolesta. Asiassa on ratkaistava, voidaanko mainittujen kuntien alueella suoritetuista joukkoliikennepalveluista kertynyt Porin Linjat Oy:n liikevaihto ottaa huomioon Porin Linjat Oy:n toiminnan kohdistumista arvioitaessa.
2.2 Sovellettavat säännökset ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet
Hankintalaki
Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään.
Hankintalain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan. Hankintalain 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa on määritelty palveluhankintasopimus.
Hankintalain 10 §:ssä säädetään hankinnoista hankintayksikön sidosyksiköltä. Pykälän mukaan kyseistä lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.
Aiempi kuntalaki
Kuntalain (365/1995) 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta.
Kuntalain (365/1995) 77 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.
Vuoden 2015 kuntalaki
Kuntalaki (365/1995) on kumottu 1.5.2015 voimaan tulleella kuntalailla (410/2015, vuoden 2015 kuntalaki).
Vuoden 2015 kuntalain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä. Pykälän 2 momentin mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva kunta tai kuntayhtymä vastaa järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden: 1) yhdenvertaisesta saatavuudesta, 2) tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, 3) tuottamistavasta, 4) tuottamisen valvonnasta ja 5) viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan kunta vastaa tehtäviensä rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu on siirretty toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle.
Vuoden 2015 kuntalain 49 §:n 1 momentin mukaan kunnat ja kuntayhtymät voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja on muun muassa yhteinen toimielin.
Vuoden 2015 kuntalain 50 §:n (410/2015) 1 momentin mukaan, jos kunta sopii 8 §:n mukaisesti kunnalle laissa säädetyn tehtävän järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle, siirtämiseen ei sovelleta hankintalakia. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoimintaan ei sovelleta hankintalakia, jos yhteistoiminnassa on kyse hankintalain 10 §:ssä tarkoitetulla tavalla kunnan tai kuntayhtymän hankinnasta sen sidosyksiköltä tai jos yhteistoimintaan ei muutoin sovelleta edellä mainittua lakia.
Vuoden 2015 kuntalain 51 §:n (410/2015) 1 momentin mukaan kunta voi hoitaa tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta siten, että kunnilla on yhteinen toimielin, joka vastaa tehtävän hoitamisesta. Tehtävää hoitavaa kuntaa kutsutaan vastuukunnaksi. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että muut kunnat valitsevat osan yhteisen toimielimen jäsenistä.
Vuoden 2015 kuntalain 52 §:n 1 momentin mukaan yhteistä toimielintä koskevassa sopimuksessa on sovittava ainakin: 1) yhteisen toimielimen tehtävistä sekä tarvittaessa 8 §:ssä tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä, 2) yhteisen toimielimen kokoonpanosta ja muiden kuntien oikeudesta valita toimielimen jäseniä, 3) kustannusten perusteista ja jakautumisesta ja 4) sopimuksen voimassaolosta ja irtisanomisesta.
Joukkoliikennelaki
Joukkoliikennelain (869/2009) 12 §:n 3 momentin (872/2012) 8 kohdan mukaan Porin kaupunki on seudullinen kunnallinen viranomainen Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien muodostamalla alueella.
Joukkoliikennelain 4 §:n 1 momentin mukaan rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 (jäljempänä palvelusopimusasetus) tarkoitetut tieliikenteen toimivaltaiset viranomaiset ovat velvollisia määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason. Pykälän 2 momentin mukaan palvelutason määrittelyä valmistellessaan viranomaisten tulee toimia tarpeellisilta osin yhteistyössä keskenään sekä kuntien ja maakuntien liittojen kanssa.
Joukkoliikennelain 5 §:n 2 momentin mukaan palvelusopimusasetuksen mukaan harjoitetussa liikenteessä toimivaltaiset viranomaiset vastaavat palveluiden määrittelystä.
Joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentin mukaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia ovat muun ohella 12 §:n 3 momentissa mainitut kunnalliset viranomaiset. Pykälän 4 momentin mukaan toimivaltaiset viranomaiset tekevät päätöksen siitä, että ne järjestävät toimivalta-alueensa tai sen osan joukkoliikennepalvelut palvelusopimusasetuksen mukaisesti.
2.3 Merkitykselliset tosiseikat
Sosiaali- ja terveyspalveluista tehty yhteistoimintasopimus
Porin ja Ulvilan kaupungit sekä Merikarvian kunta ovat 18.12.2012 tehdyllä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevalla yhteistoimintasopimuksella sopineet terveydenhuollon ja sosiaalitoimen palveluiden järjestämisvastuun siirtämisestä Porin kaupungille. Porin kaupunkia kutsutaan sopimuksessa vastuu- tai isäntäkunnaksi ja Ulvilan kaupunkia ja Merikarvian kuntaa sopija-kunniksi.
Yhteistoimintasopimuksella on muodostettu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) mukainen yhteistoiminta-alue, jonka hallinto on järjestetty kuntalain (365/1995) 76 ja 77 §:n mukaisesti.
Yhteistoimintasopimuksen mukaan palvelujärjestelmä muodostaa yhtenäisen kokonaisuuden, jota vastuukunta ja sopijakunnat kehittävät yhdessä (sopimuksen kohta 1.3).
Vastuukunnan järjestämisvastuulla tarkoitetaan sopimuksen mukaan kuntalaisten palvelutarpeen arviointia ja määrittelyä, päätöksentekoa siitä, missä laajuudessa ja laatutasolla palveluja kuntalaisille tarjotaan sekä huolehtimista siitä, että kuntalaisille turvataan tarpeelliset palvelut. Vastuukunta päättää palveluiden tuotantotavasta ja vastaa palveluiden saatavuudesta, saavutettavuudesta ja laadusta sekä niiden valvonnasta ja seurannasta (sopimuksen kohta 1.3).
Yhteistoimintasopimuksen tarkoittama toiminta kuuluu toiminnallisesti sekä talouden ja hallinnon järjestelyjen osalta vastuukunnan organisaatioon ja hallintoon (sopimuksen kohta 1.3).
Yhteistoiminta-alueen palveluiden järjestämisestä vastaa ja yhteislautakuntana toimii 18-jäseninen Porin kaupungin perusturvalautakunta, johon Ulvilan kaupunki valitsee kolme jäsentä, Merikarvian kunta kaksi jäsentä ja Porin kaupunki loput jäsenet (sopimuksen kohta 3.1).
Perusturvalautakunnan toimialasta ja tehtävistä päättää Porin kaupunginvaltuusto, joka hyväksyy perusturvalautakunnan johtosäännön (sopimuksen kohta 3.2).
Perusturvalautakunta kantaa kokonaisvastuun palveluista, palvelujärjestelmästä ja toiminnan taloudesta. Perusturvalautakunta muun muassa hyväksyy toimialaansa kuuluvat sopimukset ja päättää toimialansa palveluista ja muista suoritteista perittävistä maksuista Porin kaupunginvaltuuston asettamien yleisten perusteiden mukaisesti (sopimuksen kohta 3.2).
Perusturvalautakunta vahvistaa vuosittain palvelujen tarkemman sisällön määrittelevän palvelusuunnitelman, jota koskevasta luonnoksesta pyydetään sopijakuntien lausunto (sopimuksen kohta 2.1).
Talouden ohjaus perustuu yhteisesti valmisteltuun talousarvioon ja suunnitelmaan, palvelusuunnitelmaan sekä menoja ja palveluiden
käyttöä koskevaan seurantaan (sopimuksen kohta 4.2).
Suunnittelukokouksien lisäksi sopimuskunnille varataan tilaisuus kirjallisen esityksen tekemiseen talousarviosta ja -suunnitelmasta sekä palvelusuunnitelman perusteista (sopimuksen kohta 4.2).
Kustannukset jaetaan palveluiden käytön mukaan niin, että kukin kunta maksaa oman väestönsä ja vastuullaan olevien asukkaittensa käyttämistä palveluista aiheutuneet todelliset kustannukset (sopimuksen kohta 4.3).
Seudullinen liikenne ja sitä koskevat sopimukset
Porin kaupunki on hankintapäätöstä tehtäessä voimassa olleen joukkoliikennelain (869/2009) 12 §:n 3 momentissa (872/2012) tarkoitettu seudullinen kunnallinen viranomainen Harjavallan, Kokemäen, Nakkilan, Porin ja Ulvilan kuntien muodostamalla alueella.
Seudullisena kunnallisena viranomaisena Porin kaupunki on joukkoliikennelain 14 §:n 1 momentin (1007/2010) perusteella palvelusopimusasetuksessa tarkoitettu tieliikenteen toimivaltainen viranomainen.
Porin, Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupungit sekä Nakkilan kunta ovat 1.7.2012 voimaan tulleella yhteistoimintasopimuksella sopineet palvelusopimusasetuksen mukaisista julkisista henkilöliikennepalveluista, joukkoliikennelain mukaisesti yksinomaan sopijakuntien alueella harjoitettavan reitti- ja kutsujoukkoliikenteen viranomaisesta, muista palvelusopimusasetuksessa ja joukkoliikennelaissa paikalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle säädetyistä tehtävistä sekä kuntien keskenään sopimista joukkoliikenteen tehtävistä.
Yhteistoimintasopimuksen mukaan sopijakunnat hoitavat edellä mainitut tehtävät kuntalain (365/1995) 76 ja 77 §:n mukaisesti siten, että
Porin kaupunki perustaa yhteisen toimielimen (sopimuksen kohta 1).
Porin paikallisliikenteen ja yksinomaan sopijakuntien muodostamalla alueella harjoitettavan liikenteen toimivaltaisena viranomaisena toimii Porin seudun joukkoliikennelautakunta, johon Porin kaupunki nimeää viisi ja muut sopijakunnat kukin yhden jäsenen. Joukkoliikennelautakunnan toimintaa ohjaa Porin kaupunginvaltuuston hyväksymä johtosääntö ja joukkoliikennelautakunnan hyväksymä toimintasääntö (sopimuksen kohdat 3 ja 4).
Yhteistoimintasopimuksessa on sovittu kustannusten jaon perusteista sopimuksen osapuolina olevien kuntien kesken (sopimuksen kohta 6). Porin seudun joukkoliikennelautakunnan on tehtävä esitys seuraavan kalenterivuoden talousarvioksi ja taloussuunnitelmaksi seuraavaksi kolmeksi vuodeksi. Talousarvion ja -suunnitelman valmistelussa on sopijakunnille varattava tilaisuus esityksen tekemiseen yhteistoiminnan tavoitteista ja rahoituksesta. Esitys talousarvioksi ja -suunnitelmaksi on annettava sopijakunnille riittävän ajoissa ennen Porin kaupunginvaltuuston talousarviokokousta. Talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää Porin kaupunginvaltuusto. Esitys muuttamisesta on annettava sopijakunnille riittävän ajoissa ennen talousarviokokousta (sopimuksen kohta 6).
Porin seudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön mukaan lautakunta toimii kuntien hyväksymän yhteistoimintasopimuksen mukaisesti Porin, Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan alueella yhteisenä seudullisena joukkoliikenteen toimivaltaisena viranomaisena Porin kaupunginvaltuuston ja -hallituksen alaisuudessa. Lautakunta vastaa palvelusopimusasetuksessa ja joukkoliikennelaissa joukkoliikenteen toimivaltaiselle viranomaiselle säädetyistä tehtävistä. Lautakunnan yleistehtäviin kuuluu muun ohella päättää yksinomaan toimivalta-alueellansa harjoitettavan palvelusopimusasetuksen mukaisen joukkoliikenteen järjestämistavasta ja hankinnasta sekä hyväksyä tehtävät sopimukset sekä päättää taksoista ja maksuista, jollei muualla toisin määrätä.
Porin Linjat Oy:n kanssa on Porin kaupungin mukaan tehty Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätöksiä 4.5.2015 edeltäneenä aikana seuraavat sopimukset:
Porin seudun toimivaltaisen joukkoliikenneviranomaisen toimivalta-alueen joukkoliikenteen hoidon tasoa ja liikennöitsijöiltä ostettavia palveluita ajalla 1.7.2014–31.5.2016 koskeva alueelliseksi käyttöoikeussopimukseksi nimetty, 11.6.2014 päivätty sopimus kohteena Pori–Ulvila-välinen liikenne, ostajana Porin seudun joukkoliikennelautakunta/Ulvilan kaupunki ja Porin kaupunki; ja
Porin joukkoliikenteen hoidon tasoa ja liikennöitsijöiltä ostettavia palveluita ajalla 1.1.2013–31.5.2016 koskeva ostoliikennesopimukseksi nimetty, 5.9.2013 päivätty sopimus kohteena linjat 70 ja 71 Pori–Nakkila–Harjavalta–Kokemäki, ostajana Porin seudun toimivaltainen joukkoliikenneviranomainen.
2.4 Oikeudellinen arviointi
2.4.1 Toimivallan siirto
2.4.1.1 Sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva toimivallan siirto
Unionin tuomioistuin on tuomion 50–55 kohdassa tarkastellut sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista koskevasta yhteistoimintasopimuksesta ilmeneviä seikkoja, joiden perusteella se on arvioinut toimivallan siirron edellytysten täyttymistä esillä olevassa asiassa.
Unionin tuomioistuimen tuomion 56 ja 60 kohdan mukaan, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa muuta ilmene, niin sanotun vastuukuntamallin kaltainen järjestely näyttää täyttävän SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun toimivallan siirron edellytykset, joten sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintasopimus ei vaikuta olevan direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettu ”julkista hankintaa koskeva sopimus” ja kyseinen sopimus olisi jätettävä direktiivin 2004/18 soveltamisalan ulkopuolelle.
Unionin tuomioistuin on tuomion 50–55 kohdassa tuonut sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista koskevasta yhteistoimintasopimuksesta esiin sopimuksen kohteena olevien palvelujen järjestämisvastuun siirtämisen muilta sopijakunnilta Porin kaupungille, yhteistoiminta-alueen hallinnoinnin järjestämistavan, yhteisen toimielimen kokoonpanoineen ja tehtävineen, toimielimen johtosäännön hyväksymistavan ja sen toimialan ja tehtävien määrittämistavan sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen talouden ohjauksen toteuttamistavan ja kustannusten jakamistavan.
Asiassa ei ole käynyt ilmi, etteivät unionin tuomioistuimen tuomion 50–55 kohdassa yhteistoimintasopimuksesta esittämät seikat pitäisi paikkaansa, minkä on vahvistanut myös Porin kaupunki. Tähän nähden ja kun otetaan yhtäältä huomioon unionin tuomioistuimen esittämä tulkintakannanotto ja toisaalta se, ettei korkeimman hallinto-oikeuden tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa ole muuta ilmennyt, korkein hallinto-oikeus katsoo, että Porin ja Ulvilan kaupunkien sekä Merikarvian kunnan välisessä kuntalain mukaiseen vastuukuntamalliin perustuvassa sosiaali ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevassa yhteistoimintasopimuksessa on kyse SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta toimivallan siirrosta, joka jää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle.
2.4.1.2 Joukkoliikennepalveluja koskeva toimivallan siirto
Unionin tuomioistuin on tuomion kohdassa 40 maininnut, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei nimenomaisesti yksilöi joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen oikeudellista luonnetta, ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupungit sekä Nakkilan kunta ovat antaneet Porin kaupungille vastuun yhteistyöhön osallistuvien kuntien joukkoliikenteen toiminnan järjestämisestä vastuukuntana. Tuomion 41 ja 42 kohdan mukaan ennakkoratkaisupyynnöstä näyttäisi siis ilmenevän, että joukkoliikenteen yhteistoimintasopimus perustuu sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen tavoin niin sanottuun vastuukuntamalliin, mitä unionin tuomioistuin on pitänyt lähtökohtana tutkiessaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset.
Asiassa on arvioitava joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen oikeudellista luonnetta unionin tuomioistuimen tuomion 50–55 kohdassa sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen osalta esiintuotujen seikkojen valossa.
Joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen oikeudellista luonnetta arvioitaessa on otettava huomioon, että Porin kaupunki on hankintapäätöstä tehtäessä voimassa olleessa joukkoliikennelaissa tarkoitettu seudullinen kunnallinen viranomainen Harjavallan, Kokemäen, Porin ja Ulvilan kaupunkien ja Nakkilan kunnan muodostamalla alueella sekä palvelusopimusasetuksessa tarkoitettu tieliikenteen toimivaltainen viranomainen. Porin kaupunki on joukkoliikennelain nojalla ollut toimivaltaisena viranomaisena velvollinen määrittämään toimivalta-alueensa joukkoliikenteen palvelutason yhteistyössä kuntien kanssa sekä vastannut palveluiden määrittelystä.
Yhteistoimintasopimuksella Porin, Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupungit sekä Nakkilan kunta ovat sopineet sopijakuntien alueella harjoitettavan joukkoliikenteen viranomaisesta ja paikalliselle toimivaltaiselle viranomaiselle säädetyistä tehtävistä sekä kuntien keskenään sopimista joukkoliikenteen tehtävistä.
Yhteistoimintasopimuksella sopijakunnat ovat antaneet sopimuksen kohteena olevat tehtävät kuntalain (365/1995) 76 ja 77 §:n mukaisesti Porin kaupungin perustaman yhteisen toimielimen Porin seudun joukkoliikennelautakunnan hoidettavaksi. Mainitun lautakunnan jäsenistä Porin kaupunki nimeää viisi jäsentä ja muut sopijakunnat kukin yhden jäsenen.
Yhteistoimintasopimuksen mukaan Porin kaupunginvaltuusto hyväksyy Porin seudun joukkoliikennelautakunnan johtosäännön, jossa on määrätty lautakunnan tehtävistä. Mainitun johtosäännön mukaan lautakunta toimii Porin kaupunginvaltuuston ja -hallituksen alaisuudessa. Lautakunnan tehtäviin kuuluu muun ohella päättää toimivalta-alueellansa harjoitettavan palvelusopimusasetuksen mukaisen joukkoliikenteen järjestämistavasta ja hankinnasta sekä päättää taksoista ja maksuista.
Yhteistoimintasopimuksesta ilmenee, että joukkoliikennepalvelujen talouden ohjaus perustuu Porin seudun joukkoliikennelautakunnan tekemään esitykseen talousarvioksi ja taloussuunnitelmaksi, joista päättää Porin kaupunginvaltuusto. Talousarvion ja -suunnitelman valmistelussa on sopijakunnille varattava tilaisuus esityksen tekemiseen yhteistoiminnan tavoitteista ja rahoituksesta. Yhteistoimintasopimukseen sisältyvät lisäksi määräykset kustannusten jakamisen perusteista sopimuksen osapuolina olevien kuntien kesken.
Asiassa ei ole käynyt ilmi, etteivät unionin tuomioistuimen tuomion 50–55 kohdasta ilmenevät seikat pitäisi soveltuvin osin paikkaansa myös joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen osalta. Tämän on vahvistanut myös Porin kaupunki. Unionin tuomioistuimen esittämä tulkintakannanotto huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös Porin, Harjavallan, Kokemäen ja Ulvilan kaupunkien sekä Nakkilan kunnan välisessä kuntalain mukaiseen vastuukuntamalliin perustuvassa joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksessa on kyse SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta toimivallan siirrosta, joka jää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle.
2.4.2 Toimivallan siirron jälkeiset hankinnat ja sidosyksikön käyttäminen
Unionin tuomioistuimen tuomion 64 kohdassa todetun mukaan viranomaista, jolle tehtävä on siirretty, on pidettävä palveluhankinnan yhteydessä hankintaviranomaisena kyseisen tehtävän osalta toimivallan siirtoa koskevan sopimuksen osapuolina olevien kuntien koko alueella.
Unionin tuomioistuin on tuomion 65–74 kohdassa arvioinut kysymystä siitä, voiko kyseinen hankintaviranomainen käyttää sidosyksikköä vastatakseen paitsi omiin tarpeisiinsa myös niiden kuntien tarpeisiin, jotka ovat siirtäneet sille toimivaltaa.
Unionin tuomioistuin on tuomionsa 69 kohdassa viitannut siihen, että Porin kaupungille siirrettiin muiden kuntien toimivaltaa paitsi joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen myös sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen nojalla ja että kyseisten toimivallan siirtojen vaikutuksesta Porin kaupunki hoitaa vastuukuntana sopijakuntien sille antamat tehtävät näiden lukuun. Lisäksi sopijapuoleksi valittu Porin Linjat Oy on Porin kaupungin, joka käyttää siinä määräysvaltaa, sidosyksikkö. Unionin tuomioistuin on lausunut tästä seuraavan, että Porin kaupunkia on palveluhankinnan yhteydessä välttämättä pidettävä hankintaviranomaisena kyseisten tehtävien osalta.
Unionin tuomioistuin on tuomion 70 kohdassa lisäksi todennut, että vaikka katsottaisiin, että SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun toimivallan siirron jälkeen sovellettaisiin edellytystä siitä, että hankintaviranomainen, jolle toimivalta on siirretty, ja muut hankintaviranomaiset, jotka ovat luopuneet kyseisen toimivallan käytöstä, käyttävät yhdessä määräysvaltaa sidosyksikössä, on riittävää todeta, että niin sanottu vastuukuntamalli antaa tällaiseen malliin perustuvan sopimuksen osapuolina oleville sopijakunnille siitä huolimatta, ettei niillä ole osuutta sidosyksikön osakkeista, mahdollisuuden vaikuttaa vastuukunnan tavoin ratkaisevasti sekä sopimuspuoleksi valitun yksikön strategisiin tavoitteisiin että sen tärkeisiin päätöksiin ja näin ollen käyttää tehokasta, rakenteellista ja toiminnallista määräysvaltaa kyseisessä yksikössä.
Lisäksi unionin tuomioistuimen tuomion 73 kohdan mukaan, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa muuta ilmene, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista seikoista, jotka todettiin 10, 24–26 sekä 29–31 ja 33 kohdassa, seuraa, että kummankin pääasiassa kyseessä olevan yhteistoimintasopimuksen täytäntöönpano näyttää sisältävän tietyn määrän takeita, joilla voidaan estää se, että sidosyksiköstä tulee markkinasuuntautunut ja että se saa toimintamarginaalin, sillä tämän markkinasuuntautuneeksi tulemisen ja toimintamarginaalin saamisen johdosta Porin kaupungin ja sen sopimuskumppaneiden määräysvalta jäisi epävarmalle pohjalle.
Edelleen unionin tuomioistuimen tuomion 74 kohdan mukaan, koska kyseiset yhteistoimintasopimukset sisältävät riittävät takeet kilpailun haittaamisen estämiseksi, sillä ei ole merkitystä, etteivät kyseisten sopimusten henkilölliset ja aineelliset soveltamisalat ole yhteneväiset.
Unionin tuomioistuimen tuomion 73 kohdassa viittaamissa tuomion muissa kohdissa on tarkasteltu kuntalain säännöstä kunnan järjestämisvastuusta, joukkoliikennelautakunnan ja perusturvalautakunnan asemaa ja tehtäviä, sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuun siirtämistä Porin kaupungille vastuukuntamalliin perustuvalla yhteistoimintasopimuksella, perusturvalautakunnan 4.5.2015 tekemiä päätöksiä, Porin kaupungin joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen puitteissa Porin Linjat Oy:n kanssa tekemää kahta sopimusta sekä muun ohella sitä Porin kaupungin valituksessaan esittämää, että Porin Linjat Oy ei ole tarjoajana osallistunut liikennepalveluiden kilpailutuksiin vuoden 2009 jälkeen eikä muutenkaan kilpaile markkinoilla ja että Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta yli 90 prosenttia on peräisin Porin kaupungin joukkoliikennepalvelujen harjoittamisesta.
Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen esittämä tulkintakannanotto ja se, ettei korkeimman hallinto-oikeuden tehtäviin kuuluvissa tarkistuksissa ole muuta ilmennyt, korkein hallinto-oikeus katsoo, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä ja tuottamista koskevan yhteistoimintasopimuksen ja joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen täytäntöönpano on sisältänyt riittävät takeet estämään se, ettei Porin Linjat Oy:stä ole tullut markkinasuuntautunut ja ettei se ole saanut liiallista toimintamarginaalia.
2.4.3 Porin Linjat Oy:n merkitykselliset toiminnot ja liikevaihto
Unionin tuomioistuimen tuomion 76 kohdan mukaan Porin Linjat Oy:n kyseessä olevien palvelujen suorittamisesta saaman liikevaihdon laskemiseksi on laskettava yhteen liikevaihto, jonka Porin Linjat Oy sai Porin kaupungilta yhtäältä sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoimintasopimuksen ja toisaalta joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen perusteella omien tarpeidensa täyttämiseksi tulevan kysynnän seurauksena, ja liikevaihto, jonka kyseinen yhtiö sai mainittujen sopimusten osapuolina olevilta kunnilta tulevan kysynnän seurauksena.
Porin Linjat Oy on toimittanut markkinaoikeudelle vuosien 2013–2015 tuloslaskelmansa, joista on käynyt ilmi yhtiön liikevaihto. Lisäksi yhtiö on toimittanut selvitystä tuloslaskelmaan sisältyvistä tileistä ja siitä, koskevatko mainitut tilit Porin kaupungilta, muilta joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen sopijakunnilta vai niihin nähden ulkopuolisilta tahoilta kertyneitä tuottoja.
Porin Linjat Oy:n toimittamasta selvityksestä ilmenee, että muilta kuin yhteistyösopimuksen sopijakunnilta kertyviä tuottoja koskevien tilien tuotot muodostavat määrältään vain hyvin vähäisen osuuden yhtiön koko liikevaihdosta. Tämä päätelmä on yhdenmukainen myös suhteessa siihen Porin kaupungin korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittamaan, että Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta yli 90 prosenttia muodostuu joukkoliikenteen yhteistoimintasopimukseen perustuvista ostoliikennesopimuksesta 5.9.2013 ja alueellisesta käyttöoikeussopimuksesta 11.6.2014. Pääosa Porin Linjat Oy:n liikevaihdosta on siten kertynyt yhteistoimintasopimusten perusteella tuotetuista palveluista.
2.5 Johtopäätökset hankintamenettelystä
Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että sosiaali ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevalla yhteistoimintasopimuksella ja joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksella toimivallan saanutta vastuukuntaa Porin kaupunkia on pidettävä toimivallan siirron jälkeisten hankintojen yhteydessä hankintayksikkönä sekä vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelujen että joukkoliikennepalvelujen osalta myös siltä osin kuin palveluja on hankittu yhteistoimintasopimusten osapuolina olevien muiden kuntien tarpeisiin.
Porin kaupunki on voinut hankkia vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelut kilpailuttamatta Porin Linjat Oy:ltä myös siltä osin kuin palveluiden hankkiminen ilman toimivallan siirtämistä koskevaa järjestelyä olisi kuulunut Ulvilan kaupungille ja Merikarvian kunnalle niiden omana tehtävänä. Joukkoliikenteen yhteistoimintasopimuksen tarkoittamista joukkoliikennepalveluista Ulvilan, Harjavallan ja Kokemäen kaupunkien sekä Nakkilan kunnan alueelta kertynyt liikevaihto on voitu ottaa huomioon Porin Linjat Oy:n toiminnan kohdistumista arvioitaessa. Hankinnassa täyttyvät hankintalain 10 §:ssä asetetut sidosyksiköltä tehtävää hankintaa koskevat edellytykset.
Porin kaupunki ei siten ole menetellyt hankintalain vastaisesti hankkiessaan Porin kaupungin perusturvalautakunnan päätöksillä 4.5.2015 (§ 110 ja 111) Porin Linjat Oy:ltä vammaisten henkilöiden kuljetuspalvelut hankintaa kilpailuttamatta.
Edellä lausutun vuoksi markkinaoikeuden ei olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessään mainitsemallaan perusteella katsoa Porin kaupungin menetelleen virheellisesti hankintamenettelyssä eikä kumota kysymyksessä olevia kuljetuksia koskevia Porin kaupungin perusturvalautakunnan 4.5.2015 (§ 110 ja 111) tekemiä päätöksiä optiokausien osalta eikä kieltää mainittujen päätösten täytäntöönpanoa siltä osin.
Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava valituksenalaiselta osalta ja Lyttylän Liikenne Oy:n markkinaoikeudelle tekemä valitus hylättävä kokonaisuudessaan. Porin kaupungin perusturvalautakunnan 4.5.2015 (§ 110 ja 111) tekemät päätökset jäävät voimaan myös optiokausien osalta.
2.6 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa
Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Lyttylän Liikenne Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Porin kaupunki on vapautettava velvollisuudesta korvata Lyttylän Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.
Kun otetaan huomioon asian laatu, ei ole kohtuutonta, että Porin kaupunki joutuu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan.
3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Lyttylän Liikenne Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Porin kaupungille ja Porin Linjat Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.