KHO:2024:70
Tekopohjavesilaitoksen havaintoputkien täsmällistä sijaintia ja teknisiä yksityiskohtia sekä vedenottamokaivojen täsmällistä sijaintia kuvaavat tiedot olivat laitoksen turvajärjestelyihin liittyvinä tietoina yleisöltä salassa pidettäviä.
Korkein hallinto-oikeus otti ratkaisussaan huomioon, että tekopohjavesilaitoksen tarkkailutiedot, mukaan lukien tiedot tarkkailupisteiden sijainnista, olivat ympäristötietodirektiivissä ja Århusin sopimuksessa tarkoitettuja ympäristötietoja. Mainitut säädökset oli Suomessa pantu täytäntöön ensisijaisesti julkisuuslain säännöksillä. Ympäristötietodirektiivi ja Århusin ylesisopimus, joilla voi tulkintavaikutuksen perusteella olla yksittäistapauksessa merkitystä arvioitaessa ympäristötietoihin kohdistuvan tietopyynnön hylkäämisen edellytyksiä, mahdollistivat tällaisen tietopyynnön epäämisen tilanteessa, jossa tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti yleiseen turvallisuuteen.
Korkein hallinto-oikeus totesi lisäksi, että pelkästään tiedon aikaisempi julkisuus ei ratkaise asiakirjan julkisuusasemaa, kun asiakirjaa pyydetään viranomaiselta. Se seikka, että kyseiset tiedot olivat ainakin osittain tulleet muussa yhteydessä julkiseksi, ei antanut aihetta arvioida niiden salassapitoa toisin.
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 17 § 2 momentti, 22 § 1 momentti ja 24 § 1 momentti 7 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2003/4/EY) ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta (ympäristötietodirektiivi) 4 artikla 2 kohta
Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus (Århusin yleissopimus) 4 artikla 4 kohta
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 13.3.2023 nro 534/2023
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Asian tausta
(1) A on pyytänyt saada Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus) ne Syvälahden tekopohjavesilaitosta koskevat asiakirjat, jotka Äänekosken Energia Oy on tarkkailuohjelman mukaisesti toimittanut ELY-keskukselle.
(2) ELY-keskus on päätöksellään 7.7.2021 (KESELY/1587/2021) luovuttanut A:lle tämän pyytämät asiakirjat lukuun ottamatta Äänekosken Energia Oy:n Syvälahden tekopohjavesilaitoksen vuoden 2020 tarkkailuraportin liitettä 5 (Putkikortit ja putkitiedot) ja piirustusta 1 (Tarkkailupistekartta), jotka ELY-keskuksen mukaan sisältävät salassa pidettävää tietoa havaintoputkien ja kaivojen sijainnista.
(3) ELY-keskus on päätöksen perusteluissa todennut, että rakennusten, laitosten tai rakennelmien turvajärjestelyjä koskevat asiakirjat ja tiedot ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Äänekosken Energia Oy on kannanotoissaan perustellut havaintoputkien ja kaivojen salassapitointressiä ilkivaltariskillä. Vaikka vedenottamon havaintoputkia ja kaivoja suojataan konkreettisin keinoin eli lukituksin sekä osittain aitojen ja turvalaitteiden avulla, kyseisillä toimilla ei pystytä estämään ilkivaltaa tai muuta haitantekoa ajoissa. ELY-keskus on arvioinut, että vedenhankinnan turvallisuuden vuoksi tieto vedenottamon havaintoputkien ja kaivojen täsmällisestä sijainnista on katsottava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetuksi laitoksen turvajärjestelyksi. ELY-keskuksen mukaan ei ole poissuljettua, ettei havaintoputkien ja kaivojen tarkan sijaintitiedon tuleminen julkiseksi voisi vaarantaa Syvälahden tekopohjavesilaitoksen vedenhankinnan turvallisuutta.
(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on hylännyt myös A:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Hallinto-oikeus on esittänyt päätöksensä perusteluissa keskeisesti seuraavaa:
(5) Äänekosken Energia Oy on ilmoittanut pitävänsä havaintoputkien ja vedenottokaivojen sijainnin salassa estääkseen tekopohjavesilaitoksen vedenhankinnan turvallisuutta vaarantavaa ilkivaltaa ja muuta haitantekoa. Tätä käytäntöä on sen tarkoitus huomioon ottaen pidettävä julkisuuslaissa tarkoitettuna laitoksen turvajärjestelynä, eikä sitä voida pitää tekopohjavesilaitoksen turvallisuuden takaamisen kannalta merkityksettömänä pelkästään sen vuoksi, että salassa pidettyjen tietojen sisältö on tai on ollut mahdollista selvittää hankkimalla ja yhdistelemällä tietoja muista lähteistä. Tähän nähden ja edellä mainittujen asiakirjojen sisällön vuoksi ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä yleisölle ei vaarantaisi turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Kyseiset asiakirjat ovat siten yleisöltä salassa pidettäviä.
(6) Salassapito-olettaman sisältävän salassapitosäännöksen soveltamisen edellytyksiä harkittaessa olennaista merkitystä ei voida antaa sille, lisääkö tietojen antaminen juuri A:lle tai muulle hänen kaltaiselleen tiedon pyytäjälle edellä mainitun haitallisen seurauksen todennäköisyyttä. Julkisuuslain 17 §:n 3 momentin mukaan harkittaessa yleisöltä salassa pidettävän tiedon antamista ennalta määritellylle tiedonsaajalle salassapito-olettaman sisältävän säännöksen osoittamissa rajoissa on pidettävä huolta siitä, että tietoja annetaan muille kuin viranomaisille ja niissä toimiville vain, jos tiedon antamiselle on painava yleinen syy. Tässä tapauksessa tietojen antamiselle ei ole ilmennyt tuollaista syytä.
(7) Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on siten voinut hylätä A:n asiakirjapyynnön.
Asian ovat hallinto-oikeudessa ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jussi-Pekka Lajunen, Marianne Kivistö ja Kaija Laitanen. Marianne Kivistö on esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(8) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan, asia palautetaan ELY-keskuksen käsiteltäväksi ja ELY-keskus velvoitetaan luovuttamaan A:lle tämän pyytämät asiakirjat. A on lisäksi vaatinut korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.
A on esittänyt vaatimustensa tueksi seuraavaa:
(9) ELY-keskus on selvittänyt asiaa puutteellisesti. Lisäksi hallinto-oikeus on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole lähettänyt A:n selitystä ELY-keskukselle lausuttavaksi. Menettelyvirheen vuoksi ELY-keskus ei ole voinut ottaa kantaa A:n selityksessä esitettyyn. Asian selvittäminen on jäänyt puutteelliseksi.
(10) Ympäristöhallinnon ohjeessa 3/2018 tarkastellaan vesilaitosten kaivojen sijaintitietojen salassapidon edellytyksiä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla. Ohjeessa käytetään kaivojen sijaintitietojen salassapidon tarpeesta ilmauksia ”tapauskohtaisesti” ja ”joissain tapauksissa”. Ohjeessa ei mainita mitään yksityiskaivoista, havaintoputkista tai lähteistä. Ohjeen mukaan ”vedenottamoiden kaivot suojataan turvajärjestelyin esimerkiksi ilkivallan ja sabotaasin välttämiseksi. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan mukainen salausperuste koskee turvajärjestelyjä ja niiden toteuttamista. Näin ollen kaivon sijaintitieto voidaan salata kyseisen perusteen nojalla vain, jos turvajärjestelynä on kaivon sijaintitiedon salaaminen.”
(11) Internetistä löytyy useiden vedenottamoiden sijaintitietoja, mikä kertoo siitä, ettei pelkkiä sijaintitietoja lähtökohtaisesti pidetä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuina turvajärjestelyjä koskevina ja niiden toteuttamiseen vaikuttavina asiakirjoina. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaan salassapitoperusteiden soveltamisen tulee olla tasapuolista.
(12) Havaintoputkien osalta tilanne on selvä: niiden ei ole katsottu kuuluvan mainitun lainkohdan nojalla salassa pidettäviin tietoihin. ELY-keskus on merkinnyt nyt kysymyksessä olevien havaintoputkien sijaintitiedot Hertta-tietojärjestelmään kuuluvan POVET-tietokannan avoimeen osaan, josta niitä on poistettu vasta tietopyynnön tekemisen jälkeen.
(13) Aluehallintovirastolle toimitetut Syvälahden tekopohjavesilaitoksen vesiluvan hakemusasiakirjat, jotka sisältävät seurantapisteiden sijaintitietoja, ovat tulleet julkisiksi ennen tietopyyntöä. Julkisissa hakemusasiakirjoissa on esitetty muun ohella kartat vedenottokaivojen, yksityiskaivojen, lähteiden ja havaintoputkien sijainnista sekä havaintoputkikortit koordinaatteineen. Julkisina käsiteltyjä hakemusasiakirjoja on myös lähetetty kuulemistarkoituksessa alueen maanomistajille. Äänekosken Energia Oy:n ja ELY-keskuksen omasta menettelystä johtuu, että asiakirjat ovat tulleet julkisuuteen. Sijaintitiedot ovat olleet tietopyyntöhetkellä julkisesti saatavilla.
(14) Lisäksi on otettava huomioon, että Äänekosken pohjavesialueiden julkisessa suojelusuunnitelmassa on esitetty sijaintitiedot kaikista Äänekosken alueen havaintoputkista, kaivoista ja vedenottamoista.
(15) Äänekosken Energia Oy:lle ei voi aiheutua vahinkoedellytyslausekkeessa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa seurantapisteiden sijaintitietojen luovuttamisesta, koska yhtiö on vesilain mukaisessa lupamenettelyssä esittänyt sijaintitiedot aluehallintovirastolle, jolloin niistä on tullut julkisia asiakirjoja kuulutusten ja päätösten myötä ennen tietopyyntöä. Salassapito-olettaman sisältävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohta on siten menettänyt merkityksensä asiassa, eikä sen nojalla voida perustella pyydettyjen asiakirjojen salassapitoa.
(16) Ympäristönsuojelulain 210 §:n mukaan toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät ole salassa pidettäviä. Vuosiraportti liitteineen on tavanomainen ympäristövaikutusten tarkkailuraportti, joka on kokonaisuudessaan julkinen asiakirja myös ympäristönsuojelulain 210 §:n nojalla.
(17) Pohjavesiasiantuntijoiden tiedossa on yleisesti, ettei havaintoputkista aiheutuva riski pohjaveden laadun heikentymiselle ole konkreettinen.
(18) ELY-keskus on antanut lausunnon.
(19) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(20) A on pyytänyt saada ELY-keskukselta ne Syvälahden tekopohjavesilaitosta koskevat asiakirjat, jotka Äänekosken Energia Oy on tarkkailuohjelman mukaisesti toimittanut ELY-keskukselle. ELY-keskus on hylännyt A:n asiakirjapyynnön siltä osin kuin asiakirjoista ilmenee tekopohjavesilaitoksen havaintoputkien ja kaivojen täsmällisiä sijaintitietoja. ELY-keskuksen mukaan mainitut tiedot ovat laitoksen turvajärjestelyjä koskevina yleisöltä salassa pidettäviä. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen.
(21) Asiassa on ratkaistava, onko mainitut asiakirjat voitu jättää salassa pidettävinä antamatta A:lle.
(22) Asiassa on kuitenkin ensin otettava kantaa siihen, onko asiakirjapyynnön käsittelyssä ELY-keskuksessa tai hallinto-oikeuden menettelyssä tapahtunut A:n valituksessa esittämällä perusteella sellainen menettelyvirhe, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset olisi jo tällä perusteella lainvastaisina kumottava ja asia palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.
Menettelyä koskevat valitusperusteet
(23) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
(24) ELY-keskus on ennen A:n tietopyynnön ratkaisemista pyytänyt Äänekosken Energia Oy:ltä kannanottoa pyydettyjen tietojen julkisuudesta. Tässä yhteydessä ELY-keskuksen tietoon on tullut yhtiön näkemys, jonka mukaan kyseessä olevat sijaintitiedot ovat salassa pidettäviä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ELY-keskus ole yhtiön näkemystä tiedustellessaan menetellyt virheellisesti.
(25) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 37 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Saman lain 42 §:n 1 momentin mukaan päätöksen tehneen viranomaisen on hallintotuomioistuimen pyynnöstä annettava selostuksensa asiasta, vastattava oikeudenkäynnin osapuolen esittämiin vaatimuksiin ja niiden perusteluihin sekä lausuttava esitetystä selvityksestä.
(26) Hallinto-oikeus on pyytänyt ELY-keskukselta lausuntoa A:n valituksen johdosta. A on tämän jälkeen antanut selityksen ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Tässä selityksessä A on täsmentänyt jo valituksessa esittämäänsä näkemystä siitä, että pyydetyt tiedot ovat jo aiemmin olleet muista lähteistä julkisesti saatavilla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeus ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole pyytänyt ELY-keskukselta uutta lausuntoa A:n selityksen johdosta.
(27) ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden päätökset eivät siten ole lainvastaisia A:n esittämillä menettelyyn liittyvillä perusteilla.
Asiakirjojen julkisuutta koskevat valitusperusteet
Sovellettavat oikeusohjeet
(28) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
(29) Julkisuuslain 17 §:n 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).
(30) Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se tässä tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.
(31) Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, henkilöiden, rakennusten, laitosten, rakennelmien sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat ja niiden toteuttamiseen vaikuttavat asiakirjat, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista.
(32) Julkisuuslain esitöissä (HE 30/1998 vp s. 91) todetaan edellä mainittua lainkohtaa koskevissa perusteluissa muun ohella seuraavaa: "Rakennusten ja laitosten turvajärjestelyjä koskevina ja niihin vaikuttavina asiakirjoina pidettäisiin esimerkiksi sellaisia rakennuspiirustuksia ja muita asiakirjoja, joista ilmenee pääsy suojattavaan kohteeseen tai suojauksen taso. […] Yksityiskohtaiset tekniset kuvaukset ovat siten säännönmukaisesti salaisia."
(33) Ympäristönsuojelulain 210 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaista tehtävää suorittavan salassapitovelvollisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät kuitenkaan ole salassa pidettäviä.
(34) Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (ympäristötietodirektiivi) 4 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti yleiseen turvallisuuteen. Saman artiklan mukaan 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Jäsenvaltiot eivät voi 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan osalta säätää, että pyyntö voidaan evätä, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin.
(35) Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen (SopS 121-122/2004, Århusin yleissopimus) 4 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaan ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti muun ohella yleiseen turvallisuuteen. Saman 4 artiklan 4 kohdan viimeisen kappaleen mukaan epäämisperusteita tulkitaan suppeasti, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu sekä se, liittyykö pyydetty tieto ympäristöpäästöihin.
Syvälahden tekopohjavesilaitos ja sitä koskeva tarkkailuohjelma
(36) Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt Äänekosken Energia Oy:lle vesilain nojalla määräaikaisen luvan tekopohjaveden muodostamiseen Syvälahden pohjavesilaitoksella (Syvälahden tekopohjavesilaitos). Päätöksessä on määrätty, että luvan saajan on tarkkailtava imeytettävän veden ja otettavan pohjaveden määrää ja laatua, imeytettävän veden viipymää maaperässä sekä alueen pohjavesiolosuhteita. Imeytettävän veden määrää on seurattava imeytysaluekohtaisesti. Tarkkailu tulee suorittaa Keski-Suomen ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.
(37) ELY-keskus on hyväksynyt tarkkailuohjelman ja Äänekosken Energia Oy on toimittanut 26.2.2021 ELY-keskukselle Syvälahden tekopohjavesilaitoksen vuoden 2020 tarkkailuraportin sekä pinnankorkeustiedot ja laatutiedot vuodelta 2020. Yhtiö on ELY-keskuksen täydennyspyynnön johdosta toimittanut 2.3.2021 myös kaivokohtaiset vedenottomäärät ja imeytetyn veden määrät sekä ilmoituksen siitä, että vettä ei ole vielä ohijuoksutettu Syvälahteen.
Äänekosken Energia Oy:n näkemys asiakirjojen salassa pidettävyydestä
(38) Kun ELY-keskus on tiedustellut Äänekosken Energia Oy:n kannanottoa A:n tietopyyntöön, yhtiö on ilmoittanut, että asiakirjoihin sisältyvä liite 5 eli havaintopistekortit, joissa on kerrottu kunkin havaintoputken sijainti ja tekniset ominaisuudet, sekä asiakirjoihin sisältyvä piirustus 1, jossa havaintopisteet ja kaivot on osoitettu kartalla, ovat salassa pidettäviä. Yhtiö on perustellut salassapidon tarvetta ilkivaltariskillä.
(39) Yhtiön mukaan Syvälahden tekopohjavesilaitoksen alueella on muitakin suojausjärjestelyjä. Kaivot on aidattu ja kannet lukittu, rakennukset on aidattu ja rakennuksissa ja laitetiloissa on lukitukset ja murtohälyttimet. Kaivoalueella ja rakennuksilla on myös tallentava kameravalvonta. Havaintoputket sijaitsevat aitaamattomilla alueilla, mutta niiden suojahatut on lukittu. Havaintoputkien ja kaivojen sijainnin salaamista ei ole erikseen kirjattu Syvälahden turvajärjestelyihin tai riskinarviointiin. Yhtiön mukaan yleisen ohjeistuksen perusteella lähtökohtaisesti kaikki verkostojen, laiteasemien, havaintoputkien, kaivojen ja laitosten sijaintitiedot ovat salassa pidettävää tietoa.
A:n näkemys asiakirjojen salassa pidettävyydestä
(40) A on valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella todennut, että putkien sijaintitiedot ovat saatavilla julkisesta POVET-tietojärjestelmästä ja näiden tietojen avulla on helppo selvittää myös se, missä vedenottokaivot ovat. Julkisissa lupa-asiakirjoissa on kerrottu vedenottokaivojen sijaitsevan tiettyjen havaintoputkien lähellä. Koska tiedot ovat jo tulleet julkisiksi, ei niiden salassapidolle ole A:n mukaan perustetta. Jo julkiseksi tulleiden tietojen antaminen ei vaaranna turvajärjestelyjen toteutumista. Vedenottokaivot näkyvät myös Googlen ilmakuvassa.
(41) A on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä tuonut esiin, että toisin kuin ELY-keskus on esittänyt, kaikkia havaintoputkien sijaintitietoja ei edelleenkään ole salattu POVET-tietojärjestelmässä. Lisäksi tarkkailuohjelmasta, josta havaintoputkien sijainnit ilmenevät, on kuultu alueen maanomistajia, eikä tässä yhteydessä ole tuotu esiin, että putkien sijaintitiedot ovat salassa pidettäviä. Internetissä on julkisesti saatavilla paljon vedenottamo-, kaivo- ja havaintoputkitietoja, joten tällaisten tietojen salassapito ei ole yhtenäistä.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(42) Äänekosken Energia Oy ei ole toimittanut tietopyynnön kohteena olevia tietoja ELY-keskukselle ympäristönsuojelulain mukaisen tehtävän perusteella, joten ympäristönsuojelulain 210 § ei tule asiassa sovellettavaksi. Erityissääntelyn puuttuessa tietojen julkisuutta on siten arvioitava julkisuuslain perusteella ja ottaen tulkinnassa huomioon se, mitä ympäristötietodirektiivissä on säädetty ja Århusin yleissopimuksessa on määrätty ympäristötiedon julkisuudesta.
(43) Tiedot, joiden julkisuudesta asiassa on kysymys, koskevat Syvälahden tekopohjavesilaitoksen havaintoputkien täsmällistä sijaintia ja teknisiä yksityiskohtia sekä vedenottokaivojen täsmällistä sijaintia.
(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tekopohjavesilaitokset ovat pohjavedenottamoina tarkoitettu yleensä palvelemaan yhdyskuntia. Niiden toiminnalla varmistetaan yhdyskuntien vesihuolto alueilla, joilla talousveden hankkiminen voi muutoin olla ongelmallista. Tekopohjavesilaitoksen häiriöttömällä toiminnalla on siten erityisen tärkeä merkitys näiden yhdyskuntien väestölle. Vahingoittamalla tai haittaamalla laitoksen toimintaa vähäisessäkin määrin voidaan aiheuttaa vakavia kansanterveydellisiä ja taloudellisia haittoja. Tällaisten ottamoiden ja näytteenottoputkien tahallisen vahingoittamisen suunnittelu ja toteuttaminen helpottuu huomattavasti, jos ottamoiden ja putkien sijaintitiedot sekä niitä koskevat muut tekniset tiedot ovat yleisesti saatavilla. Vaikka ottamoita ja näytteenottoputkia voidaan suojata erilaisilla teknisillä turvajärjestelyillä, ottamoiden ja putkien sijaintitiedot ja niiden salassapito vaikuttavat osaltaan tekopohjavesilaitosten muiden turvajärjestelyjen toteuttamiseen. Pelkästään siitä seikasta, että laitoksella voi olla käytössään myös muita turvajärjestelyjä, ei voida tehdä sitä johtopäätöstä, että havaintoputkien ja kaivojen sijaintitiedoilla ei olisi merkitystä osana laitoksen turvajärjestelyjä.
(45) Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että tekopohjavesilaitoksen havaintoputkien ja kaivojen sijaintitiedot voivat sinänsä olla julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettuja laitoksen turvajärjestelyjä koskevia ja niiden toteuttamiseen vaikuttavia tietoja.
(46) Kun arvioidaan sitä, ovatko mainitut tekopohjavesilaitoksen turvajärjestelyihin liittyvät sijaintitiedot salassa pidettäviä, on lisäksi otettava huomioon, että laitoksen tarkkailutiedot, mukaan lukien myös tiedot tarkkailupisteiden sijainnista, ovat ympäristötietodirektiivissä ja Århusin yleissopimuksessa tarkoitettuja ympäristötietoja. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin myös unionin tuomioistuimen tuomioon asiassa C-234/22, Roheline Kogukond ym., jonka mukaan metsäinventoinnin tekemiseen käytettävän pysyvän koealan sijaintitieto oli ympäristötieto.
(47) Ympäristötietodirektiivissä on säädetty ja Århusin yleissopimuksessa määrätty niistä edellytyksistä, joilla ympäristötietoon kohdistuvan tietopyynnön epääminen on mahdollista. Ympäristötietodirektiivi ja Århusin yleissopimus on Suomessa pantu täytäntöön ensisijaisesti julkisuuslain säännöksillä. Ympäristötietodirektiivillä ja Århusin yleissopimuksella voi kuitenkin tulkintavaikutuksen perusteella olla yksittäistapauksessa merkitystä arvioitaessa ympäristötietoihin kohdistuvan tietopyynnön hylkäämisen edellytyksiä.
(48) Kuten edellä selostetuista oikeusohjeista ilmenee, ympäristötietodirektiivi ja Århusin yleissopimus mahdollistavat ympäristötietoon kohdistuvan tietopyynnön epäämisen tilanteessa, jossa tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti yleiseen turvallisuuteen. Direktiivin ja yleissopimuksen mukaan tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua on verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin.
(49) Unionin tuomioistuin on asiassa C-619/19, Land Baden-Württemberg, lausunut, että ympäristötietodirektiivin rakenteesta ja erityisesti sen 4 artiklan 2 kohdan toisesta alakohdasta sekä sen johdanto-osan 16 perustelukappaleesta ilmenee, että oikeus saada tietoa merkitsee, että tiedon ilmaisemisen olisi oltava pääsääntö ja että viranomaisten olisi voitava evätä ympäristötietoa koskeva pyyntö vain tietyissä selvästi määritellyissä tapauksissa. Tiedonsaantioikeutta koskevia poikkeuksia olisi siis tulkittava suppeasti siten, että tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua verrataan ilmaisemisen epäämisellä saavutettavaan etuun (kohta 33).
(50) Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan lisäksi katsonut, että evätessään ympäristötietoa koskevan tietopyynnön viranomaisen on esitettävä perustelut epäämiselle. Tuomion mukaan tämä perusteluvelvollisuus ei täyty, jos viranomainen vain viittaa virallisesti yhteen ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisista poikkeuksista. Viranomaisen, joka päättää evätä oikeuden tutustua ympäristötietoihin, on selostettava syyt, joiden vuoksi se katsoo, että näiden tietojen ilmaiseminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan niillä poikkeuksilla, joihin viranomainen vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen (kohta 69).
(51) Viranomaisen perusteluvelvollisuuteen liittyen korkein hallinto-oikeus toteaa, ELY-keskus on perustellut nyt kysymyksessä olevien tietojen salassapitoa ilkivaltariskillä ja esittänyt, ettei ole poissuljettua, ettei havaintoputkien ja kaivojen tarkan sijaintitiedon tuleminen julkiseksi voisi vaarantaa Syvälahden tekopohjavesilaitoksen vedenhankinnan turvallisuutta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskus on perustellut tietopyynnön epäämisen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla.
(52) Puheena olevien sijaintitietojen ilmaisemista yleisen edun kannalta puoltaa se, että myös yleisöllä olisi näin mahdollisuus tarkemmin analysoida laitoksen ilmoittamia tarkkailutietoja ja siten arvioida laitoksen toiminnan pohjavesivaikutuksia. Toisaalta sijaintitietojen salaamista voidaan myös perustella yleisellä edulla, jos näin toimimalla voidaan turvata yhteiskunnan toiminnan kannalta tärkeän tekopohjavesilaitoksen toimintaa.
(53) Kuten edellä on todettu, sijaintitietojen julkisuus voi lisätä tekopohjavesilaitoksen toimintaan ja vedenoton tarkkailuun kohdistuvan haitanteon riskiä. Kysymys on tällöin yleisen turvallisuuden vaarantumisesta. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että tekopohjavesilaitoksen havaintoputkiin ja kaivoihin kohdistuvan ilkivallan tai muun haitanteon riskiä ei ole pidettävä täysin hypoteettisena vaan kohtuullisesti ennakoitavissa olevana.
(54) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja se, että tekopohjavesilaitoksen toiminnan turvaamiseen liittyy painavia talousveden saannin turvaamiseen liittyviä yleisiä intressejä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös Århusin yleissopimuksen ja ympäristötietodirektiivin mukaisen tiedon julkisuuteen ja tietopyynnön epäämiseen liittyvien yleisten etujen punninnan perusteella ELY-keskus on voinut päätyä nyt kyseessä olevan tietopyynnön epäämiseen. Århusin yleissopimuksen tai ympäristötietodirektiiviin säännökset ympäristötiedon julkisuudesta eivät siten ole esteenä nyt kyseessä olevien tekopohjavesilaitoksen havaintoputkien ja kaivojen sijaintitietojen salassa pitämiselle.
(55) Asiassa on vielä otettava kantaa siihen, onko A:n tietopyynnön epäämiseen ollut edellä lausutusta huolimatta kuitenkaan edellytyksiä siinä A:n valituksessaan esittämässä tilanteessa, jossa ainakin osa salassa pidetyistä tiedoista on tullut julkiseksi muussa yhteydessä.
(56) Julkisuuslaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä siitä, miten asiakirjan julkisuusarviointiin vaikuttaa se, että asiakirjaan sisältyvä salassa pidettävä tieto on jo tullut julkiseksi. Lähtökohtana on kuitenkin pidettävä sitä, että pelkästään tiedon aikaisempi julkisuus ei ratkaise asiakirjan julkisuusasemaa, kun asiakirjaa pyydetään viranomaiselta, vaan asia on ratkaistava tapauskohtaisen arvioinnin perusteella. Arvioinnissa on otettava huomioon muun muassa salassapitointressin perusteet.
(57) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että puheena olevien havaintoputkien ja kaivojen täsmällisiä sijaintitietoja ei ole ollut julkisesti saatavilla siinä muodossa, jossa ne on esitetty nyt kysymyksessä olevissa asiakirjoissa eli liitteessä 5 ja kuvassa 1. Nyt kyseessä olevissa tiedoissa toiminnassa olevan tekopohjavesilaitoksen vedenottokaivojen ja havaintoputkien sijainnit on kuvattu kattavasti ja yksityiskohtaisesti. Havaintoputkien sijainti on ilmaistu koordinaattien tarkkuudella. Samoja sijaintitietoja on kuitenkin A:n esittämällä tavalla ollut osittain julkisesti saatavilla erilaisina kokonaisuuksina ja eri tavoin esitettyinä POVET-tietojärjestelmässä ja kyseisen tekopohjavesilaitoksen julkisissa aluehallintovirastolle toimitetuissa lupahakemusasiakirjoissa. Muun muassa näitä tietoja yhdistelemällä on voinut saada tiedon tekopohjavesilaitoksen havaintoputkien ja kaivojen sijainnista. Yhtiö ja ELY-keskus ovat vasta A:n tietopyynnön jälkeen ryhtyneet käsittelemään tietoja salassa pidettävinä.
(58) Kun otetaan huomioon tietojen luonne ja niiden salassa pitämiseen liittyvä yleinen intressi, ei ole ilmeistä, ettei tietojen julkisuus nyt käsillä olevassa tilanteessa voisi vaarantaa tekopohjavesilaitoksen turvajärjestelyjen tarkoituksen toteutumista. Näin ollen tiedot on pidettävä salassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella. Se, että kyseiset tiedot ovat ainakin osittain tulleet muussa yhteydessä julkiseksi, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.
(59) Edellä lausuttuun nähden ELY-keskus on voinut hylätä A:n tietopyynnön. Hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.
Oikeudenkäyntikulut
(60) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
(61) Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.