Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA) oli ilmoittanut yhtiölle, että eräiden sen omistamien osakkeiden myyntiin tuli soveltaa korkotukilain luovutusrajoituksia. Rajoitusten soveltumisesta eri mieltä ollut yhtiö ei ollut pannut ARA:ssa vireille korkotukilaissa tarkoitettua luovutuksensaajan nimeämistä koskevaa menettelyä vaan oli hallintoriitahakemuksessaan vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että sillä ei ollut velvollisuutta pyytää ARA:n hyväksyntää osakkeiden myymiselle.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, missä järjestyksessä kysymys korkotukilain luovutusrajoitusten soveltamisesta osakkeiden luovutukseen oli tullut ratkaista.

Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksestään tarkemmin ilmenevin perustein, että lähtökohtaisesti kysymys luovutusrajoitusten soveltamisesta yksittäiseen luovutukseen tuli selvittää ja ratkaista korkotukilaissa tarkoitetussa luovutuksensaajan nimeämistä koskevassa menettelyssä. Näin oli myös esillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa omaisuuden luovuttaja itse katsoi luovutusrajoitusten tulkinnanvaraisten edellytysten jäävän täyttymättä vastoin lain noudattamista valvovan ARA:n ilmaisemaa kantaa.

Kun kysymys luovutusrajoitusten soveltamisesta oli voitu edellä mainitussa menettelyssä ratkaista ARA:n valituskelpoisella päätöksellä, asiaa ei voitu käsitellä hallintoriitana. Hallinto-oikeuden oli tullut jättää yhtiön hallintoriitahakemus tutkimatta.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 20 § 1 ja 2 momentti

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annettu laki 14 § 1 ja 2 momentti, 15 a §, 39 § (394/2021) 1 momentti sekä 41 § (1447/2019) 1 ja 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.9.2022 nro H4806/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:lle valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:n sekä Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1) Asiassa on kysymys vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (jäljempänä korkotukilaki) mukaisten luovutusrajoitusten soveltamisesta ja ennen kaikkea siitä, onko asia ratkaistavissa hallintopäätöksellä vai voidaanko kysymys luovutusrajoitusten soveltamisesta saattaa hallintoriita-asiana hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

(2) Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä myös ARA) on toimittanut Nuorisosäätiö sr:lle 20.3.2019 päivätyn ilmoituksen, jonka mukaan ARA:n tietoon on tullut, että Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy on myynyt omistamansa TA-Yhtymä Oy:n osakkeet. Ilmoituksessa on todettu, että osakkeiden luovutus on korkotukilain nojalla mitätön.

(3) Nuorisosäätiö sr ja Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy ovat ARA:lle osoittamassaan kirjelmässä 8.4.2019 vaatineet, että ARA peruuttaa ilmoituksensa 20.3.2019. Kirjelmän mukaan ilmoitus on virheellinen. Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy ei ole luovuttanut sellaista omaisuutta, joka olisi korkotukilain luovutusrajoitusten alaista.

(4) ARA on 2.5.2019 ilmoittanut, että se ei peruuta aiempaa ilmoitustaan. ARA:n mukaan TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden kauppaan tulee soveltaa korkotukilakia.

(5) Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy on toimittanut ARA:lle kirjelmän 22.10.2021. Yhtiö on ilmoittanut harkitsevansa uudelleen TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden myyntiä ja pyytänyt ARA:a vahvistamaan kirjallisesti, että osakkeiden luovutukseen ei sovelleta korkotukilakia. Yhtiön mukaan se panee asian vireille hallinto-oikeudessa hallintoriita-asiana, mikäli se ei saa pyytämäänsä vahvistusta.

(6) ARA on vastannut Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:lle asianajajan kirjeellä 29.10.2021. Kirjeessä ei ole annettu pyydettyä vahvistusta korkotukilain soveltamisesta. Kirjeessä on viitattu muun ohella korkotukilain 14 §:ssä tarkoitettuun menettelyyn, jossa luovutustoimeen ryhtyvä taho hakee ARA:lta luovutuksensaajan nimeämistä ja ARA antaa asiasta päätöksen, johon voi hakea muutosta. Kirjeen mukaan tämä menettely olisi ollut tässä tapauksessa oikea ja tarkoituksenmukainen menettely Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:lle.

(7) Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy on Helsingin hallinto-oikeudelle 26.11.2021 tekemässään hallintoriitahakemuksessa vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että yhtiöllä ei ole korkotukilakiin perustuvaa velvollisuutta pyytää ARA:lta hyväksyntää omistamiensa TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden myymiselle. Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy on lisäksi vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista viivästyskorkoineen.

(8) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään jättänyt Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:n hallintoriitahakemuksen tutkimatta ja hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

(9) Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:n olisi ollut mahdollista saattaa suunnittelemansa TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden kauppa hakemuksella ARA:n arvioitavaksi korkotukilain 14 §:n mukaisessa menettelyssä ja siten saada hakemuksessa tarkoitettu kysymys ratkaistuksi hallintopäätöksellä, johon olisi ollut mahdollista hakea muutosta. Koska asia on säädetty ratkaistavaksi hallintopäätöksellä, sitä ei voida käsitellä hallinto-oikeudessa hallintoriitamenettelyssä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että päätös kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee ensisijaisesti vahvistaa, että yhtiöllä ei ole korkotukilakiin perustuvaa velvollisuutta pyytää ARA:lta hyväksyntää omistamiensa TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden myymiselle, tai toissijaisesti palauttaa asia hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. ARA on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(11) ARA on vaatinut, että valitus hylätään ja Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy velvoitetaan korvaamaan ARA:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(12) Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy on vaatinut, että ARA:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu ja osapuolten kannat

(13) Asiassa on ratkaistavana, missä järjestyksessä kysymys korkotukilain luovutusrajoitusten soveltamisesta Nuorisoasuntojen Isännöinti Oy:n suunnittelemaan TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden luovutukseen on tullut ratkaista.

(14) Muutoksenhakija on esittänyt, että ARA:lla ei ole toimivaltaa nimetä osakkeiden luovutuksensaajaa tai muutoin hyväksyä osakkeiden luovutusta hallintopäätöksellä, koska korkotukilaki ja sen luovutusrajoitukset eivät sovellu TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden luovutukseen. TA-Yhtymä Oy on laissa tarkoitettu omistajayhteisö, mutta sen osakkeiden luovutus ei täytä lain 15 a §:n mukaisia edellytyksiä. Osakkeet ovat siten vapaasti luovutettavissa.

(15) Muutoksenhakijan mukaan siltä ei voida edellyttää korkotukilaissa tarkoitetun luovutuksensaajan nimeämistä koskevan hakemuksen tekemistä ARA:lle, jolla ei ole toimivaltaa asiassa. Hakemuksen jättäminen olisi johtanut siihen, että muutoksenhakija ei olisi voinut myöhemmin valittaa ARA:n päätöksestä puuttuvan toimivallan perusteella. Asiaa koskevaa erimielisyyttä ei ole voitu ratkaista valituskelpoisella hallintopäätöksellä. Muutoksenhakijan on tullut saattaa viranomaisen toimivaltaa koskeva riidanalainen kysymys ratkaistavaksi hallintoriita-asiana, joka hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia.

(16) ARA:n mukaan hallintoriita on toissijainen oikeussuojakeino suhteessa valitukseen. Hallintoriitamenettely tulee kyseeseen vain, jos asiaa ei voida ratkaista hallintopäätöksellä. Korkotukilain soveltamista koskeva erimielisyys kuuluu ensi asteena ARA:n hallintomenettelyssä ratkaistavaksi. Kysymys ARA:n toimivallasta voidaan saattaa hallinto-oikeuden tutkittavaksi ARA:n päätöksestä tehtävällä valituksella.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

(17) Korkotukilain 14 §:n 1 momentin mukaan korkotukivuokra-asunto tai tällaisen asunnon hallintaan oikeuttavat osakkeet taikka korkotukivuokratalo tai korkotukivuokrataloyhtiön osakkeet saadaan luovuttaa: 1) kunnalle; tai 2) Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen nimeämälle luovutuksensaajalle, jolle voitaisiin myöntää vuokra-asuntojen korkotukilaina. Pykälän 2 momentin mukaan korkotukivuokra-asunnon hallintaan oikeuttavat osakkeet tai korkotukivuokrataloyhtiön osakkeet saadaan 1 momentissa säädetyn lisäksi luovuttaa Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen nimeämälle luovutuksensaajalle, jonka voidaan katsoa vastaavan osakkeiden luovuttajaa.

(18) Korkotukilain 15 a §:n mukaan, mitä muun ohella 14 §:ssä säädetään, koskee kaikkia oikeustoimia, joiden tosiasiallisena tarkoituksena on korkotukivuokra-asunnon tai korkotukivuokratalon luovuttaminen, jos luovutuksensaaja tietää tai hänen pitäisi tietää oikeustoimen tosiasiallisesta tarkoituksesta.

(19) Korkotukilain 39 §:n (394/2021) 1 momentin mukaan muun ohella Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksella on oikeus valvoa mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Nykyisin Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen oikeudesta valvoa lain noudattamista on säädetty korkotukilain 8 §:n 3 momentissa.

(20) Korkotukilain 41 §:n (1447/2019) 1 momentin mukaan hakija saa vaatia muun ohella Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätökseen oikaisua siten kuin hallintolaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Nykyisin asiallisesti vastaavat säännökset sisältyvät korkotukilain 41 §:n 1 momenttiin.

(21) Korkotukilain 15 a §:n säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 143/2003 vp) on nykytilan ja ehdotettujen muutosten osalta todettu muun ohella, että aravarajoitus- ja korkotukilait eivät sanamuotonsa mukaan koske asunto- tai kiinteistöosakeyhtiön omistajayhteisön osakkeiden tai osuuksien luovutusta. Hallituksen esityksen mukaan käytännössä on ollut epäselvyyttä siitä, tulisiko säännöksiä soveltaa myös tällaisten yhtiöiden osakkeiden luovutukseen.

(22) Hallituksen esityksessä on todettu, että omistajayhteisön osakkeiden tai osuuksien luovuttaminen saattaa joissain tilanteissa vastata asuntojen tai talojen taikka näiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutusta. Näin on tilanne erityisesti, jos omistajayhteisön koko osakekanta tai kaikki osuudet luovutetaan samanaikaisesti samalle luovutuksensaajalle ja luovutuksen tarkoituksena on asuntokannan siirtäminen omistajalta toiselle. Tällainen tilanne voi olla myös, kun luovutetaan sellaisen yhtiön osakkeita tai osuuksia, jolla ei ole muuta toimintaa kuin rajoitusten alaisten vuokra-asuntojen tai vuokratalojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden omistaminen. Hallituksen esityksen mukaan on tarkoituksenmukaista, että tällaisiin luovutuksiin voidaan soveltaa aravarajoituslakia tai korkotukilakia.

(23) Hallituksen esityksessä on säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa todettu muun ohella, että aravarajoituslain ja korkotukilain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten tarkoituksena on pitää asunnot rajoitusajan siinä käytössä, mihin valtio on tukea antanut, eli sosiaalisin perustein valittavien asukkaiden kohtuuhintaisina vuokra-asuntoina. Esityksen tarkoituksena on varmistaa tavoitteen toteutumista siten, että aina, kun oikeustoimessa tosiasiallisesti on kyse rajoitusten alaisten asuntojen luovuttamisesta, rajoituksia sovelletaan. Jos sen sijaan oikeustoimen tarkoituksena on esimerkiksi asuntoja omistavan yhtiön omistajakunnassa tapahtuvat muutokset, rajoituksia ei tarvitsisi soveltaa. Ehdotettujen säännösten ei voida katsoa loukkaavan omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön.

(24) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeus käsittelee hallintoriita-asiana säännöksestä tarkemmin ilmenevät riidat. Pykälän 2 momentin mukaan asiaa ei kuitenkaan käsitellä hallintoriita-asiana, jos asia voidaan tai on voitu ratkaista hallintopäätöksellä tai perustevalitukseen annettavalla päätöksellä.

(25) Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 29/2018 vp) on todettu muun ohella, että hallintoriita on toissijainen oikeussuojakeino suhteessa valitukseen. Lähtökohtana on, että viranomaisen hallintopäätökseen haetaan muutosta oikaisuvaatimuksella tai valittamalla hallintotuomioistuimeen. Hallintoriitamenettely on tarkoitettu vain niihin tilanteisiin, joissa säännönmukainen muutoksenhakumahdollisuus tai perustevalitus ei ole lainkaan käytettävissä. Hallintoriita ei olisi käytettävissä myöskään silloin, kun viranomainen ei ole tehnyt toimivaltaansa kuuluvaa valituskelpoista hallintopäätöstä tai hallintopäätöksen tekeminen on viivästynyt.

1.3 Oikeudellinen arviointi

(26) Hallintoriita on valitukseen nähden toissijainen oikeussuojakeino. Mikäli kysymys korkotukilain luovutusrajoitusten soveltamisesta puheena olevaan TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden luovutukseen voidaan tai on voitu ratkaista valituskelpoisella hallintopäätöksellä, asiaa ei voida käsitellä hallintoriitana.

(27) Korkotukilain luovutusrajoituksia sovelletaan laissa tarkoitettuun luovutukseen. Laissa tarkoitettuna luovutuksena pidetään lain 14 ja 15 a §:stä tarkemmin ilmenevin edellytyksin muun ohella korkotukivuokratalon tai korkotukivuokrataloyhtiön osakkeiden luovutusta sekä kaikkia oikeustoimia, joiden tosiasiallisena tarkoituksena on korkotukivuokra-asunnon tai korkotukivuokratalon luovuttaminen. Lukuun ottamatta eräitä tilanteita, joista nyt ei ole esitetty olevan kysymys, tällainen luovutus saadaan korkotukilain mukaan tehdä ARA:n nimeämälle luovutuksensaajalle.

(28) Luovutuksensaajan nimeämistä koskevaa hakemusta käsitellessään ARA:n tulee toimivaltaansa koskevana esikysymyksenä ratkaista, koskeeko hakemus laissa tarkoitettua luovutusta. Kysymys luovutusrajoitusten soveltamisesta yksittäiseen luovutukseen tulee siten tässä tilanteessa ensi vaiheessa ratkaistavaksi ARA:n hallintopäätöksellä.

(29) Korkotukilain 41 §:n nojalla ARA:n päätökseen saa vaatia oikaisua ja oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Toisin kuin muutoksenhakija on esittänyt, ARA:n päätökseen voi hakea muutosta myös sillä perusteella, että kysymys ei ole laissa tarkoitetusta ja siten ARA:n toimivaltaan kuuluvasta luovutuksesta.

(30) Kysymys korkotukilain soveltumisesta yksittäiseen luovutukseen voi olla huomattavan tulkinnanvarainen. Asian ratkaiseminen voi edellyttää yksityiskohtaista selvitystä muun ohella luovutuksen kohteesta, osapuolista ja olosuhteista. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisen selvityksen esittäminen on korkotukilaissa järjestetty tapahtuvaksi edellä viitatussa luovutuksensaajan nimeämistä koskevassa menettelyssä. Kyseisessä menettelyssä vastuu riittävän selvityksen esittämisestä on lähtökohtaisesti nimeämistä hakevalla taholla, jolla yleensä on myös parhaat edellytykset selvityksen esittämiseen.

(31) Edellä todetun perusteella lähtökohtana on pidettävä sitä, että kysymys korkotukilain luovutusrajoitusten soveltamisesta yksittäiseen luovutukseen tulee selvittää ja ratkaista luovutuksensaajan nimeämistä koskevassa menettelyssä. Näin on myös esillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa omaisuuden luovuttaja itse katsoo luovutusrajoitusten tulkinnanvaraisten edellytysten jäävän täyttymättä vastoin lain noudattamista valvovan ARA:n ilmaisemaa kantaa. Ei ole ajateltavissa, että tällaisessa tilanteessa luovuttaja voisi sivuuttaa laissa säädetyn menettelyn ja siihen kuuluvan velvollisuutensa riittävän selvityksen esittämiseen.

(32) Asiassa ei ole kysymys myöskään tilanteesta, jossa korkotukilain luovutusrajoitusten soveltumattomuutta voitaisiin pitää selvänä ilman asian edellä tarkoitettua selvittämistä. TA-Yhtymä Oy, jonka osakkeiden luovuttamisesta on kyse, on saadun selvityksen perusteella emoyhtiö konsernissa, johon kuuluvat kymmenet yhtiöt omistavat muun ohella korkotukilaissa tarkoitettujen rajoitusten alaista asuntokantaa. Tähän nähden ja kun TA-Yhtymä Oy on muutoksenhakijan omankin käsityksen mukaan korkotukilain esitöissä tarkoitettu omistajayhteisö, kysymys voi olla yhteisöstä, jonka osakkeiden luovutus saattaa tietyissä olosuhteissa kuulua korkotukilain luovutusrajoitusten piiriin.

(33) Edellä olevan perusteella kysymys korkotukilain luovutusrajoitusten soveltamisesta TA-Yhtymä Oy:n osakkeiden luovutukseen olisi voitu ja voidaan edelleen ratkaista luovutuksensaajan nimeämistä koskevassa menettelyssä ARA:n valituskelpoisella päätöksellä. Asiaa ei siten oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 2 momentti huomioon ottaen ole voitu käsitellä hallintoriitana. Hallinto-oikeuden on tullut jättää muutoksenhakijan hallintoriitahakemus tutkimatta.

(34) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole pääasian osalta perustetta.

(35) Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija on joutunut hallinto-oikeudessa itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole tältäkään osin perustetta.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(36) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(37) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 § sekä se, että muutoksenhakijan ei voida katsoa esittäneen ilmeisen perusteetonta vaatimusta, ARA:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.