KHO:2024:83
Kuntayhtymä oli myöntänyt A:lle vammaispalvelulain perusteella palveluasumisen kotiin, joka toteutettiin henkilökohtaisen avun avulla. Käytössä oli työnantajamalli, jossa A toimi työnantajana ja avustajana hänen tyttärensä. Kuntayhtymä kieltäytyi korvaamasta A:lle palkkauksesta aiheutuvina kustannuksina työaikaan sidoksissa olevia palkanlisiä sillä perusteella, että työaikalakia ei sovellettu työnantajan perheenjäsenen työhön.
Asiassa sovellettavassa vuoden 1996 työaikalaissa oli säädetty poikkeuksena työaikalain soveltamisalaan, että lakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenen työhön. Työaikalailla oli pantu täytäntöön työaikadirektiivi.
Työaikadirektiivin perusteella perheenjäsentä koskevaa poikkeusta ei voitu soveltaa vain sillä perusteella, että työntekijä on työnantajansa perheenjäsen. Poikkeuksen soveltamiseksi edellytettiin lisäksi, että työsuhteessa työajan pituutta ei kokonaisuudessaan mitata tai määritellä ennalta tai että työntekijä voi päättää siitä itse harjoitetun toiminnan luonteen vuoksi.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että työaikalain poikkeussäännöstä ei voitu esillä olevan tilanteen kaltaisissa tilanteissa säännöksen ehdottoman sanamuodon puitteissa tulkita siten kuin työaikadirektiivissä edellytettiin.
Direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille. Tässä asiassa oli kuitenkin otettava huomioon, että vaikeavammaisen henkilön ja hänen avustajansa välisen työsuhteen perustana oli viranomaisen myöntämä lakisääteinen palvelu. Viranomainen on tällöin velvollinen korvaamaan työnantajana toimivalle vaikeavammaiselle henkilölle avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset, joita ovat palkan lisäksi myös työnantajan maksettavaksi kuuluvat lakisääteiset maksut ja korvaukset. Se, että vaikeavammainen henkilö työnantajamallissa itse maksaa henkilökohtaiselle avustajalle työnantajan maksettavaksi kuuluvat palkanlisät, ei merkinnyt sitä, että asiassa olisi direktiivin soveltamisen kannalta kysymys kahden yksityisen oikeussubjektin välisestä oikeussuhteesta.
Työnantajana toimiva vaikeavammainen henkilö voi vedota vaatimuksensa perusteena työaikadirektiivin säännökseen perheessä työskentelyä koskevan poikkeuksen rajoituksista palvelun järjestämisen kustannuksista vastuussa olevaa julkisoikeudellista tahoa vastaan. Direktiivin säännös täytti välittömän oikeusvaikutuksen lisäedellytykset ehdottomuudesta ja riittävästä täsmällisyydestä.
Asian olosuhteissa työaikadirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kysymyksessä olevaan työhön ei voitu soveltaa työaikalakiin sisältyvää poikkeusta. Kuntayhtymällä ei ollut ollut lainmukaista perustetta hylätä A:n vaatimusta palkkauskustannusten korvaamisesta hänelle myönnetyn vammaispalvelun kustannuksina.
Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 8 § 2 momentti, 8 d § 2 momentti 1 kohta
Työaikalaki (605/1996) 2 § 1 momentti 6 kohta
vrt. Työaikalaki (872/2019) 2 § 1 momentti 3 kohta
Neuvoston direktiivi 93/104/EY, annettu 23 marraskuuta 1993, tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista 17 artikla 1 kohdan b) alakohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/88/EY, annettu 4 päivänä marraskuuta 2003, tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista
Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot C-334/92, Wagner Miret, ECLI:EU:C:1993:945 ja tuomio yhdistetyissä asioissa C-397/01-C403/01, Pfeiffer ym., ECLI:EU:C:2004:584
Unionin tuomioistuimen tuomio C 592/15, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs, ECLI:EU:C:2017:117 ja C-175/16 Hälvä ym., ECLI:EU:C:2017:617
vrt. KHO 2017:9
Äänestys 6-1
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Turun hallinto-oikeus 19.5.2022 nro 823/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys työaikalain sääntelyyn perustuvista korvauksista ja tutkii asian tältä osin.
Hallinto-oikeuden, Keski-Satakunnan terveydenhuollon kuntayhtymän yhtymähallituksen ja viranhaltijan päätökset kumotaan edellä mainitulta osin. Asiassa vahvistetaan, että Satakunnan hyvinvointialueen on korvattava A:lle ajalla 1.1.2016–31.12.2019 hänen henkilökohtaisen avustajansa työaikaan liittyvät palkanlisät viivästyskorkoineen siltä osin kuin kysymys on sunnuntaityö- ja ylityökorvauksista sekä itsenäisyyspäivänä tehtävästä työstä maksettavasta korvauksesta.
Asia palautetaan hyvinvointialueelle edellä todettujen työaikaan liittyvien palkanlisien korvaamiseksi vammaispalvelulain mukaisina kustannuksina. Kuukausikohtaisissa laskelmissa on lisäksi otettava huomioon, mitä korkolain 4 §:n 1 momentissa on säädetty viivästyskoron määrästä ja 5 §:n 1 momentissa viivästyskoron alkamisajasta.
2. Valituslupahakemus hylätään muilta kuin kohdan 1 osalta. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen muilta osin.
Asian tausta
(1) Keski-Satakunnan terveydenhuollon kuntayhtymä on vuodesta 2011 järjestänyt A:lle (jäljempänä muutoksenhakija) vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen kotiin. Palveluasuminen on järjestetty henkilökohtaisena apuna 40 tuntia viikossa. Muutoksenhakija on toiminut avustajansa työnantajana, ja avustajana on toiminut pääsääntöisesti muutoksenhakijan tytär.
(2) Kuntayhtymä on kirjeellään 6.11.2015 ilmoittanut palveluiden käyttäjille, että työaikalain (605/1996) 2 § huomioon ottaen se ei enää 1.1.2016 alkaen korvaa henkilökohtaisena avustajana toimivalle perheenjäsenelle ylityö- tai sunnuntaityökorvauksia eikä muita työaikalain mukaisia korvauksia.
(3) Muutoksenhakija on keväällä 2019 saanut viranomaiselta selvityksen henkilökohtaisen avun palkkakustannusten korvaamisesta. Hän on joulukuussa 2019 hallintoriitahakemuksellaan Turun hallinto-oikeudessa vaatinut, että kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta syntyviä kuluja korkoineen vuodesta 2016 lähtien sekä palkanlaskijan työstä aiheutuvat kulut, jotka syntyvät maksamatta jääneiden palkkakulujen laskemisesta. Kuntayhtymä ei ole 1.1.2016–31.12.2019 korvannut henkilökohtaisena avustajana toimivalle perheenjäsenelle työaikakorvauksia.
(4) Hallinto-oikeus on 16.6.2020 jättänyt muutoksenhakijan hallintoriitahakemuksen tutkimatta ja siirtänyt asian kuntayhtymän sosiaalipalveluille käsiteltäväksi hakemuksena, johon kuntayhtymän on annettava hallintopäätös.
(5) Kuntayhtymän viranhaltija on 24.6.2020 hylännyt muutoksenhakijan korvausvaatimukset.
(6) Kuntayhtymän yhtymähallitus on 27.8.2020 hylännyt viranhaltijan päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.
(7) Muutoksenhakija on valittanut Turun hallinto-oikeudelle. Hän on vaatinut, että yhtymähallituksen päätös kumotaan ja kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan kokoaikaisen henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta syntyneet kustannukset korkoineen vuosilta 2016–2019. Lisäksi hän on vaatinut, että kuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan puolueettoman palkanlaskijan työstä aiheutuvat kulut, jotka syntyvät maksamatta jääneiden palkkakulujen laskemisesta. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella, että muutoksenhakija on laatinut työvuorolistat ja pitänyt työaikakirjanpitoa. Enimmäkseen henkilökohtaisen avustajan työaika on ollut maanantaista perjantaihin kello 8–16. Joskus työaika on ollut pidempi tai se on ajoittunut eri aikaan. Kuntayhtymä ei ole noudattanut työoikeutta, EU:n työaikadirektiiviä, EU:n tietosuoja-asetusta eikä vammaispalvelulakia.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
(8) Hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan valituksen. Hallinto-oikeus on oikeudellisen arvionsa alussa todennut, että muutoksenhakija toimii henkilökohtaisen avustajansa työnantajana. Hänen henkilökohtaisena avustajanaan on toiminut hänen tyttärensä.
(9) Hallinto-oikeus on sunnuntaityö- ja ylityökorvausten sekä itsenäisyyspäivänä tehtävästä työstä maksettavan korvauksen osalta viitannut päätöksensä perusteluissa vuoden 1996 työaikalain (605/1996) 2 §:n 1 momentin 6 kohtaan ja todennut, että työaikalakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenen työhön. Voimassa olleessa työaikalaissa on otettu huomioon työaikadirektiivit. Perheenjäsenelle ei makseta sunnuntaityökorvausta myöskään itsenäisyyspäivänä tehdystä työstä.
(10) Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen työehtosopimukseen perustuvien ilta- ja lauantaityökorvausten osalta. Hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen palkanlaskijan määräämisestä, koska kysymyksessä ei ole henkilökohtaisesta avustajasta johtuva välttämätön kustannus.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirkku Laato, Marja Peltoniemi ja Terhi Karaus, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(11) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kuntayhtymän yhtymähallituksen päätökset kumotaan. Asiassa on vahvistettava, että kuntayhtymä on velvollinen korvaamaan henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta syntyneet kustannukset korkoineen vuosilta 2016–2019 siltä osin kuin niitä ei ole jo korvattu. Näiden laskemiseksi kuntayhtymän on korvattava puolueettoman palkanlaskijan työstä aiheutuvat kulut. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
(12) Muutoksenhakija on pitänyt työaikakirjanpitoa ja laatinut työvuorolistoja, joista ilmenee muun ohella työntekijän päivittäinen työaika. Vammaispalvelulaissa edellytetään, että vaikeavammaiselle korvataan henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta syntyvät lakisääteiset kulut. Hallinto-oikeuden tulkinta johtaa siihen, että henkilökohtaisena avustajana toimivien perheenjäsenten työhön ei sovelleta työaikalakia eikä heillä ole työntekijän asemaa. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon muun ohella EU:n työaikadirektiiviä.
(13) Satakunnan hyvinvointialue on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:
(14) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2017:9 todettiin, että äitinsä henkilökohtaisena avustajana toiminut muualla asunut tytär oli perheenjäsen eikä häneen sovellettu työaikalakia. Nyt kysymyksessä olevana ajanjaksona voimassa olleessa työaikalaissa oli otettu huomioon työaikadirektiivi. Hallinto-oikeuden päätös ei ole työaikadirektiivin eikä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön vastainen. Muutoksenhakijan henkilökohtaisen avustajan työaika on pääsääntöisesti ollut arkipäivisin kello 8–16.
(15) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työaikalainsäädännön perusteella
Vaatimuksen taustalla oleva vammaispalvelulain mukainen järjestelmä
(16) Muutoksenhakijalle on vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 §:n 2 momentin (134/2010) perusteella myönnetty palveluasuminen. Palveluasuminen järjestetään hänen kotiinsa ja se toteutetaan henkilökohtaisen avun avulla.
(17) Henkilökohtainen apu voidaan järjestää useammalla tavalla, joita voidaan myös yhdistellä. Vammainen henkilö voi ostaa avustajapalvelun palvelusetelillä tai käyttää hyvinvointialueen omana työnään tai ostopalveluna järjestämää avustajapalvelua. Työnantajamallissa hän palkkaa itse henkilökohtaisen avustajansa ja toimii tämän työnantajana.
(18) Vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta (nyttemmin hyvinvointialue) voi järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.
(19) Pykälää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 166/2008 vp) todetaan, että vaikeavammainen henkilö toimisi avustajan työnantajana ja saisi kunnalta korvauksen avustajan palkkaamisesta aiheutuviin kustannuksiin sekä muihin kohtuullisiin avustajasta aiheutuviin välttämättömiin kustannuksiin. Henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia olisivat avustajalle maksettavan palkan lisäksi työnantajan maksettavaksi kuuluvat lakisääteiset maksut ja korvaukset. --- Samoin korvattaviksi tulisivat työaikalain (605/1996) mukaiset korvaukset pyhä- ja ylitöistä sekä vuosilomalain (162/2005) mukaiset korvaukset sekä sairausajan palkka. ---
Vaatimuksen lähtökohdat
(20) Muutoksenhakija on toiminut henkilökohtaisena avustajana toimineen tyttärensä työnantajana. Kuntayhtymä ei ole enää 1.1.2016 alkaen hyväksynyt korvattavaksi henkilökohtaisena avustajana toimivalle perheenjäsenelle ylityö- tai sunnuntaityökorvauksia eikä muita työaikalain mukaisia korvauksia.
(21) Muutoksenhakijan vaatimus kuntayhtymää kohtaan perustuu niihin palkkauskustannuksiin, joita hän katsoo olevansa työnantajana velvollinen maksamaan henkilökohtaiselle avustajalleen yksityisoikeudellisessa työsuhteessa. Palkkauskustannusten osalta lähtökohtana on, että julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan työnantajana toimivalle vammaiselle henkilölle vastaavat kustannukset kuin sille aiheutuisi ostopalvelumallissa tai tuottaessaan palvelun omana palvelunaan maksamalla palkan suoraan henkilökohtaiselle avustajalle. Kaikki henkilökohtaisen avun toteuttamistavat ovat käyttäjälleen maksuttomia.
(22) Työnantajana toimivan muutoksenhakijan vaatimus työaikalain mukaisten korvausten maksamisesta perustuu edellä mainittu huomioon ottaen siihen, että hän vaatii henkilökohtaisen avun myöntänyttä julkisyhteisöä korvaamaan hänelle aiheutuvat palkkauskustannukset täysimääräisinä (avustajan palkkaamisesta aiheutuvista kustannuksista ks. myös KHO 1.10.2019 taltionumero 4406).
Työaikakorvauksia koskeva kysymyksenasettelu
(23) Asiassa on ratkaistavana, onko kuntayhtymän sijaan tulleen hyvinvointialueen korvattava muutoksenhakijalle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvina kustannuksina myös vaadittuja työaikaan liittyviä palkanlisiä, vaikka henkilökohtaisena avustajana on toiminut avustettavan perheenjäsen.
(24) Asiassa sovellettavan vuoden 1996 työaikalain (605/1996) 2 §:ssä on säädetty poikkeuksista työaikalain soveltamisalaan. Sen 1 momentin 6 kohdan mukaan työaikalakia ei sovellettu työnantajan perheenjäsenen työhön.
(25) Arvioinnissa on otettava huomioon myös unionin oikeus. Työaikalailla on pantu täytäntöön tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/88/EY (työaikadirektiivi). Työaikadirektiivillä on yhdenmukaistettu työ- ja lepoaikoja koskevat vähimmäissäännöt. Työaikadirektiivin soveltamisalaa koskevien säännösten tulkinnalla on merkitystä, kun arvioidaan työaikalain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettujen poikkeusten ulottuvuutta.
Keskeiset oikeusohjeet työaikalainsäädännöstä ja unionin oikeudesta
Työaikadirektiivi
(26) Vuoden 1996 työaikalailla (605/1996) on pantu täytäntöön tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettu neuvoston direktiivi 93/104/ETY (sittemmin tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/88/EY, työaikadirektiivi).
(27) Työaikadirektiivin 17 artiklassa säädetään tietyistä tilanteista, joissa työaikasäännöksistä voidaan artiklassa tarkemmin määritellyin edellytyksin poiketa kansallisesti. Artiklan 1 kohdan mukaan poikkeusta voidaan soveltaa, kun kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan pituutta ei mitata ja / tai määritellä ennalta tai työntekijät voivat itse päättää siitä ja erityisesti kun on kyse: --- b) työskentelystä perheessä.
Perheenjäsentä koskeva poikkeus työaikalain soveltamisalasta vuoden 1996 työaikalaissa
(28) Hallituksen esityksessä (HE 34/1996 vp) työaikalaiksi on todettu, että työaikalaki koskisi yleislakina kaikkea työsopimuslaissa tarkoitetussa työsuhteessa tehtävää työtä, jollei 2 §:n säännöksistä muuta johdu.
(29) Vuoden 1996 työaikalain 2 §:n 1 momentin 6 kohdan (605/1996) mukaan lakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenten työhön.
Perheenjäsentä koskeva poikkeus työaikalain soveltamisalasta vuoden 2020 työaikalaissa
(30) Vuoden 1996 työaikalaki on kumottu 1.1.2020 voimaantulleella työaikalailla (872/2019).
(31) Vuoden 2020 työaikalain 2 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan lakia ei, lukuun ottamatta 15 §:n 3 ja 4 momenttia, sovelleta työntekijään, jonka työaikaa ei ennalta määritellä eikä työajan käyttöä valvota ja joka siten voi itse päättää työajastaan, kun kyse on työnantajan perheenjäsenen työstä.
(32) Vuoden 2020 työaikalain esitöiden (HE 158/2018 vp) yleisperusteluissa on käsitelty työaikadirektiivin ja kansallisen työaikalain suhdetta sekä direktiivin sisältöä. Yleisperusteluissa on muun ohella todettu, että työaikalailla pantiin kansallisesti täytäntöön työaikadirektiivi. Lain pohjana ovat työaikadirektiivin työ- ja lepoaikoja koskevat säännökset. Vuoden 1996 työaikalain säätämisen jälkeen direktiivin sisältö on täsmentynyt Euroopan unionin tuomioistuimen annettua kymmenittäin direktiiviä koskevia ratkaisuja. Vuoden 1996 työaikalain säännökset eivät ole kaikin osin täyttäneet direktiivissä asetettuja vaatimuksia.
(33) Esitöissä on edelleen todettu, että työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa sallitaan poikkeaminen direktiivin päivittäistä lepoaikaa, työn kuluessa annettavia taukoja, viikoittaista lepoaikaa, viikoittaista enimmäistyöaikaa, yötyön kestoa sekä vertailujaksoja koskevista säännöksistä. Niistä voidaan poiketa silloin, kun kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi työajan pituutta ei mitata tai määritellä ennalta tai työntekijät voivat itse päättää siitä (ns. työaika-autonomia). Näin on erityisesti silloin, kun kyse on esimerkiksi perheessä työskentelevistä työntekijöistä (b alakohta). Euroopan unionin tuomioistuin on katsonut ratkaisukäytännössään, että 17 artiklan 1 kohdassa määriteltyä poikkeusta voidaan soveltaa vain sellaisiin työntekijöihin, joiden työajan pituutta kokonaisuudessaan ei mitata tai määritellä ennalta tai jotka voivat itse päättää siitä harjoitetun toiminnan luonteen vuoksi (asia C-484/04, komissio v. Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta). Tapauksessa C–175/16 Hälvä tuomioistuin arvioi, että työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei sitä voida soveltaa työhön, jossa työntekijä huolehtii huostaan otetuista lapsista perheenomaisissa olosuhteissa sijaisvanhemman sijaisena, silloin kun asiassa ei ole näytetty sitä, että työajan pituutta kokonaisuudessaan ei mitata tai määritellä ennalta tai että työntekijä voi päättää siitä itse.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
(34) Asiassa on kysymys siitä, onko henkilökohtaisen avun myöntänyt julkisyhteisö voinut kieltäytyä korvaamasta muutoksenhakijalle vammaispalvelulaissa tarkoitettuina palkkauksesta aiheutuvina kustannuksina muutoksenhakijan avustajana työskennelleen tyttären työaikaan sidoksissa olevia palkanlisiä.
Työaikalain mukaan määräytyvät korvaukset
Yleiset lähtökohdat
(35) Työaikalain mukaan oikeus työaikaan liittyviin palkanlisiin riippuu siitä, tuleeko työaikalaki sovellettavaksi kyseiseen työsuhteeseen. Vuoden 1996 työaikalain (605/1996) 2 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan lakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenten työhön.
(36) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että työaikalailla on pantu täytäntöön työaikadirektiivi, jolla vahvistetaan turvallisuutta ja terveyttä koskevat vähimmäisvaatimukset työajan järjestämistä varten (ks. 26–27 kohta). Työaikadirektiivi mahdollistaa tietyin edellytyksin sen, että jäsenvaltiot voivat poiketa sen säännöksistä. Työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa mainitaan yhtenä poikkeustilanteena työskentely perheessä. Poikkeuksen soveltamiseen liittyy kuitenkin lisäedellytyksiä, eikä sitä voida soveltaa kategorisesti vain sillä perusteella, että työntekijä on työnantajansa perheenjäsen, kuten vuoden 1996 työaikalaissa oli säädetty.
(37) Työaikadirektiivin ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan poikkeusta sovelletaan työntekijöihin, joiden työajan pituutta kokonaisuudessaan ei mitata tai määritellä ennalta tai jotka voivat itse päättää työajastaan kyseessä olevan toiminnan erityispiirteiden vuoksi (C-175/16, Hälvä ym., 32 kohta oikeustapausviittauksineen). Perheenjäsenen tekemä työ voi siten jäädä työaikalainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle vain, jos työ on luonteeltaan sellaista, ettei hänen työaikaansa mitata tai määritellä ennalta taikka hän voi itse päättää työajastaan.
(38) Korkein hallinto-oikeus on hyvinvointialueen toteamalla tavalla ratkaisussaan KHO 2017:9 katsonut, että henkilökohtaisena avustajana toiminutta vaikeavammaisen tytärtä oli pidettävä perheenjäsenenä, johon ei sovellettu vuoden 1996 työaikalakia. Mainitussa ratkaisussa ei ole viitattu unionin oikeuteen.
(39) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallisen tuomioistuimen on kansallista oikeutta tulkitessaan ja soveltaessaan lähdettävä siitä, että valtion tarkoituksena on ollut noudattaa täysimääräisesti sille kyseisestä direktiivistä johtuvia velvoitteita (C-334/92, Wagner Miret, 20 kohta). Kansallisen tuomioistuimen on kansallista lainsäädäntöä soveltaessaan ja erityisesti soveltaessaan sellaisia säännöksiä, jotka on nimenomaan annettu direktiivissä asetettujen edellytysten täytäntöönpanemiseksi, tulkittava kansallista lainsäädäntöä mahdollisimman pitkälle kyseessä olevan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti direktiivillä tavoitellun tuloksen saavuttamiseksi (yhdistetyt asiat C-397/01 – C-403/01, Pfeiffer ym., 113 kohta).
(40) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vuoden 1996 työaikalain 2 §:n 1 momentin 6 kohtaa ei voi esillä olevan tilanteen kaltaisissa tilanteissa säännöksen ehdottoman sanamuodon puitteissa tulkita siten kuin työaikadirektiivin 17 artiklan 1 kohdassa edellytetään.
(41) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksityiset voivat vedota sisällöltään ehdottomiin ja riittävän täsmällisiin direktiivin säännöksiin kansallisissa tuomioistuimissa valtiota vastaan, jos valtio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeutta määräajassa tai jos se on saattanut direktiivin osaksi kansallista oikeutta virheellisesti (esimerkiksi C-592/15, Commissioners for Her Majesty’s Revenue & Customs, 13 kohta).
(42) Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvoitteita yksityiselle oikeussubjektille eikä direktiivin säännökseen näin ollen sellaisenaan voida vedota tällaista henkilöä vastaan. Tästä seuraa, että edes sellaista direktiivin säännöstä, joka on selkeä, täsmällinen ja ehdoton ja jolla pyritään myöntämään yksityisille oikeussubjekteille oikeuksia ja asettamaan heille velvollisuuksia, ei voida soveltaa sellaisenaan yksityisten oikeussubjektien välisessä oikeudenkäynnissä (yhdistetyt asiat C-397/01 – C-403/01, Pfeiffer ym., 108–109 kohta).
(43) Tässä asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että vaikeavammaisen henkilön ja hänen avustajansa välisen työsuhteen perustana on viranomaisen vammaispalvelulain perusteella myöntämä lakisääteinen palvelu, joka on järjestetty kyseisen lain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun niin sanotun työnantajamallin mukaisesti (ks. 16–19 kohta). Viranomainen on tällöin velvollinen korvaamaan työnantajana toimivalle vaikeavammaiselle henkilölle avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset, joita ovat palkan lisäksi myös työnantajan maksettavaksi kuuluvat lakisääteiset maksut ja korvaukset. Nyt käsillä olevan julkisyhteisöön kohdistuvan vaatimuksen osalta se, että vaikeavammainen henkilö työnantajamallissa itse maksaa henkilökohtaiselle avustajalle työnantajan maksettavaksi kuuluvat palkanlisät, ei merkitse sitä, että tässä asiassa olisi direktiivin soveltamisen kannalta kysymys kahden yksityisen oikeussubjektin välisestä oikeussuhteesta.
(44) Edellä mainitun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että työnantajana toimiva vaikeavammainen henkilö voi vedota vaatimuksensa perusteena työaikadirektiivin 17 artiklan säännökseen perheessä työskentelyä koskevan poikkeuksen rajoituksista palvelun järjestämisen kustannuksista vastuussa olevaa julkisoikeudellista tahoa vastaan. Direktiivin nyt kysymyksessä oleva säännös täyttää myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä välittömän oikeusvaikutuksen lisäedellytyksiksi vakiintuneesti asetetut vaatimukset ehdottomuudesta ja riittävästä täsmällisyydestä.
Työaikalain poikkeussäännöksen sovellettavuus
(45) Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan laissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtainen apu lähtee apua saavan tarpeesta ja se toteuttaa hänen itsemääräämisoikeuttaan. Tästä lähtökohdasta on arvioitava myös henkilökohtaisen avustajan mahdollisuuksia päättää itse työajoistaan.
(46) Esitetyn selvityksen mukaan muutoksenhakija on laatinut henkilökohtaisen avustajansa työvuorolistat. Työaika on ollut pääsääntöisesti arkisin kello 8–16.
(47) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijalla on asian olosuhteissa ollut työnantajana mahdollisuus määritellä ja mitata henkilökohtaisen avustajan työaika eikä tämä ole voinut itse päättää työajastaan. Asiassa voidaan siten pitää selvitettynä, että muutoksenhakijan henkilökohtaisena avustajana toimineen tyttären tekemän työn osalta kyse on ollut tilanteesta, jossa työaika on selkeästi määritelty etukäteen tai se on muutoin ollut selvästi mitattavissa.
(48) Näin ollen työaikadirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella kysymyksessä olevaan työhön ei voida soveltaa vuoden 1996 työaikalain 2 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaista poikkeusta. Työ kuuluu siten työaikalain soveltamisalaan, eikä kuntayhtymä ole voinut mainitsemallaan perusteella kieltäytyä korvaamasta muutoksenhakijan vaatimia palkkauksesta aiheutuvia kustannuksia. Hyvinvointialueen on korvattava muutoksenhakijalle vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla henkilökohtaiselle avustajalle maksettavat työaikalain ja itsenäisyyspäivää koskevan sääntelyn mukaan määräytyvät sunnuntai- ja ylityökorvaukset viivästyskorkoineen vuosien 2016–2019 ajalta.
(49) Näin ollen hallinto-oikeuden ja kuntayhtymän päätökset on kumottava ja asia palautettava hyvinvointialueelle työaikaan liittyvien palkanlisien korvaamiseksi henkilökohtaisen avun kustannuksina.
2. Työehtosopimuksen mukaan määräytyvät korvaukset ja palkanlaskijan määrääminen
(50) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(51) Sen perusteella, mitä muutoksenhakija on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole työehtosopimuksen mukaan määräytyvien korvausten eikä palkanlaskijan määräämisen osalta valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Robert Utter. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.
Äänestyslausunto
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Janne Aerin äänestyslausunto:
”Olen samaa mieltä kuin korkeimman hallinto-oikeuden enemmistö siitä, että valituslupa myönnetään siltä osin kuin asiassa on kysymys työaikalain sääntelyyn perustuvista korvauksista ja asia voidaan tutkia tältä osin. Hylkään valituksen.
Perustelut
Asiassa on kysymys siitä, onko vammaispalvelulain nojalla tullut korvata henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuneina kustannuksina myös työaikalain, itsenäisyyspäivän viettämisestä yleisenä juhla- ja vapaapäivänä annetun lain sekä Heta-liiton valtakunnallisen työehtosopimuksen mukaiset palkanlisät.
Sovellettavat oikeusohjeet
Vammaispalvelulain 8 d §:n (981/2008) 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.
Vammaispalvelulain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 166/2008 vp) ehdotetun 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia olisivat avustajalle maksettavan palkan lisäksi työnantajan maksettavaksi kuuluvat lakisääteiset maksut ja korvaukset. Näitä ovat nykyisten säännösten voimassaoloaikana vakiintuneen käytännön mukaisesti sosiaaliturvamaksut, eläkemaksut, pakollinen tapaturma- ja työttömyysvakuutusmaksut sekä työterveyshuollon maksut. Samoin korvattaviksi tulisivat työaikalain (605/1996) mukaiset korvaukset pyhä- ja ylitöistä sekä vuosilomalain (162/2005) mukaiset korvaukset sekä sairausajan palkka. Välttämättömiksi kuluiksi voidaan esityksen mukaan katsoa myös avustajan matkakulut tilanteissa, joissa avustaminen edellyttää matkustamista työnantajan mukana esimerkiksi vaikeavammaisen henkilön työn tai harrastusten yhteydessä.
Asiassa saatu selvitys
Eurajoen kunnan viranhaltija on 21.9.2007 myöntänyt A:lle vammaispalvelulain mukaisen palveluasumisen kotiin 1.10.2007 alkaen. A:lle korvataan henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia: kuukausipalkka täyden työajan mukaan, eläkevakuutusmaksut ja työnantajan sosiaaliturvamaksut. Koska avustajana toimii samassa taloudessa asuva perheenjäsen, muita kustannuksia ei korvata.
Palvelun järjestämisen siirryttyä Keski-Satakunnan terveydenhuollon kuntayhtymälle viranhaltijan 11.11.2011 tekemän siirtopäätöksen mukaan A:lle myönnetään 1.1.2011 alkaen palveluasuminen kotiin henkilökohtaisena apuna 40 tuntia viikossa.
Kuntayhtymän johtava sosiaalityöntekijä on 6.11.2015 lähettänyt A:lle kirjeen, jonka mukaan kuntayhtymä tarkistaa 1.1.2016 alkaen henkilökohtaisena avustajana työskentelevän omaisen/perheenjäsenen työaikalain mukaisten korvausten maksuperusteita. Mikäli omainen /perheenjäsen työskentelee henkilökohtaisena avustajana, työaikalain 2 §:n mukaan työaikalakia ei sovelleta työnantajan perheenjäsenten työhön eikä työhön, jota työntekijä tekee kotonaan. Tämä tarkoittaa sitä, että omaiselle / perheenjäsenelle ei synny oikeutta ylityö, sunnuntaityö tai muihin työaikalain mukaisiin korvauksiin. 1.1.2016 alkaen Keski-Satakunnan terveydenhuollon ky:n vammaispalvelut ei korvaa enää henkilökohtaisena avustajana toimivalle omaiselle / perheenjäsenelle ylityö, sunnuntaityö tai muita työaikalain mukaisia korvauksia (Työaikalaki (605/1996) 2 §). Kirjeen mukaan uusien henkilökohtaisena avustajana toimivien omaisten / perheenjäsenten kohdalla työaikalain mukainen korvauskäytäntö on tuolloin ollut käytössä, ja A:n kohdalla tähän käytäntöön siirrytään vuoden 2016 alusta.
A on sittemmin vaatinut kuntayhtymää korvaamaan henkilökohtaisen avustajan palkkauksesta syntyviä kuluja korkoineen vuodesta 2016 lähtien sekä puolueettoman palkanlaskennan ammattilaisen työstä aiheutuvat kulut, jotka syntyvät siitä, kun lasketaan kunnan maksamatta jääneet palkkakulut eritellen sosiaaliturvamaksut lain vaatimalla tavalla.
Kuntayhtymän viranhaltijan 24.6.2020 tekemän päätöksen mukaan A:lle ei korvata hänen esittämiään henkilökohtaisena avustajana toimineen omaisen (tyttären) työaikalain 2 §:n mukaisia ylityö, sunnuntaityö tai muita työaikalain mukaisia korvauksia korkoineen ajalta 1.1.2016-31.12.2019, koska niitä ei työaikalainsäädännön mukaan ole. Kuntayhtymä on korvannut A:lle 1.1.2016 alkaen henkilökohtaisesta avustajasta aiheutuneet lakisääteiset kustannukset työehtosopimuksen ja työaikalain mukaisesti. A:n korvausvaatimusta on pidetty perusteettomana.
Hyvinvointialueen velvollisuus suorittaa korvaus palkkakustannuksista
Vammaispalvelulain 8 d §:n perusteella maksettavaa korvausta määriteltäessä otetaan huomioon työsuhteen lakisääteiset kustannukset, jotka palvelun myöntäneen tahon on korvattava työnantajalle. Näihin kustannuksiin luetaan myös työaikalain mukaiset palkanlisät.
A:n henkilökohtainen apu on järjestetty ns. työnantajamallin mukaan siten, että avustaja on ollut työsuhteessa avustettavaan, joka on toiminut työnantajana. Asiakirjoista saatavien tietojen perusteella A:n henkilökohtaisena avustajana on toiminut pääasiassa hänen tyttärensä. Avustajan työaika on ollut arkisin kello 8–16. Tarkempaa selvitystä väitetyistä palkanlisään oikeuttavista työajoista ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetty. Asiassa ei ole myöskään täsmennetty vaadittujen korvausten määrää.
A:n vaatimukset perustuvat siihen, että kuntayhtymä on myöntänyt hänelle henkilökohtaista apua vammaispalvelulain perusteella. Kuntayhtymä on ollut velvollinen suorittamaan henkilökohtaisesta avusta aiheutuneet kustannukset avun myöntämistä koskevien päätösten mukaisesti ja siinä laajuudessa kuin kustannuksia on avun saajalle aiheutunut. Henkilökohtaista apua on myönnetty A:lle 40 tuntia viikossa. Päätöksen perusteella A:n on työnantajana tullut järjestää henkilökohtaisen avustajan työajat normaalin työajan puitteissa.
Palkanlisissä on kyse henkilökohtaisen avustajan saatavasta työnantajaltaan. Henkilökohtainen avustaja ei ole voinut esittää työsuhteen perusteella vaatimuksia henkilökohtaisen avun järjestävälle taholle eikä tällaisia vaatimuksia ole voinut tehdä työntekijän puolesta myöskään hänen työnantajansa. Työaikalain 38 §:ssä on erikseen säädetty palkan lisiä koskevien vaatimusten käsittelystä. Hallintolainkäytön järjestyksessä ei voida tutkia kysymystä siitä, onko henkilökohtainen avustaja työsuhteessaan jäänyt oikeudettomasti saamatta hänelle työaikalain mukaan kuuluvia palkanlisiä. Kysymys työnantajan velvollisuudesta maksaa työaikaan liittyviä palkanlisiä ratkaistaan työaikalain 38 §:n nojalla käräjäoikeudessa.
Epäselväksi on jäänyt, missä määrin henkilökohtainen avustaja on todellisuudessa työskennellyt sellaisina aikoina, jotka oikeuttavat palkanlisien suorittamiseen. Selvitystä ei ole myöskään siitä, onko työntekijälle suoritettu kyseisiä palkanlisiä. Ellei palkanlisiä ole maksettu, niin työntekijän oikeus työaikalain mukaisiin palkanlisiin saattaa olla rauennut. Nimittäin työaikalain 38 §:n 1 momentin mukaan oikeus työaikalaissa tarkoitettuun korvaukseen raukeaa, jos kannetta työsuhteen jatkuessa ei nosteta kahden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jonka aikana oikeus korvaukseen on syntynyt (KKO 2018:10). A ei ole esittänyt selvitystä tuomiosta, jolla hänet olisi velvoitettu palkanlisät maksamaan. Muun selvityksen puuttuessa voidaan olettaa, että työntekijän oikeus palkanlisien saamiseen olisi joka tapauksessa vanhentunut.
Lopputulos
Kuntayhtymä on suorittanut kuukausittain A:lle korvauksen, jolla on katettu avustajan palkkauksesta aiheutuneet ja selvitetyt kustannukset. Asiassa ei ole ilmennyt, ettei A:lle olisi korvattu niitä kustannuksia, mitä tälle on aiheutunut työsuhteessa ja jotka hän on ollut velvollinen suorittamaan työnantajana. Mitään selvitystä ei ole esitetty siitä, että A olisi suorittanut työaikalain mukaisia palkanlisiä vastaavia suorituksia henkilökohtaiselle avustajalle. Näin ollen vaatimus lisäkustannusten korvaamisesta on voitu hylätä. Edellä mainituilla perusteilla katson, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ole syytä muuttaa.”