Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) myöntämän malminetsintäluvan mukaan malminetsintämenetelmänä voitiin käyttää muun muassa syväkairausta. Päätöksen mukaan malminetsinnästä ei luvassa myönnetyillä menetelmillä syntynyt kaivannaisjätettä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että syväkairauksessa maanpinnalle nouseva, kairauksen jäähdytysveteen sekoittunut hienojakoinen kiviaines eli kairaussoija oli kaivoslaissa tarkoitettua kaivannaisjätettä.

Kaivoslain mukaan malminetsintäluvan haltijan oli laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma muun ohella kaivannaisjätteen synnyn ehkäisemisessä ja jätteen käsittelyssä käytettävistä toimenpiteistä. Suunnitelman laatimisvelvollisuudesta ei ollut säädetty poikkeusta esimerkiksi kaivannaisjätteen vähäisen määrän perusteella.

Kaivostoiminnasta annetussa valtioneuvoston asetuksessa ei säädetty jätehuoltosuunnitelman esittämistavasta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asetuksen mukaiset tiedot voitiin esittää malminetsinnässä syntyvän kaivannaisjätteen ominaisuudet huomioon ottaen erillisen suunnitelman sijaan myös muulla asianmukaisella tavalla hakemusasiakirjassa.

Lupahakemuksessa ei ollut mainintaa syväkairauksessa syntyvästä kairaussoijasta, eikä Tukes ollut kehottanut hakijaa täydentämään hakemusta tältä osin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Tukes oli menetellyt virheellisesti käsitellessään lupahakemuksen ilman mainittuja tietoja.

Asiassa ei kuitenkaan ollut ilmennyt, että luvan mukaisessa syväkairauksessa maan pinnalle nousevan kairaussoijan määrä olisi ollut vähäistä suurempi. Kairausreikien läheisyydessä ei ollut luonnonsuojelulaissa tarkoitettuja erityisesti suojeltavia kohteita, eivätkä alueet sijainneet pohjavesialueella. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei hallinto-oikeuden ja Tukesin päätöksiä ollut näissä oloissa syytä kumota eikä asiaa palauttaa Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Kaivoslaki 13 § 1 ja 2 momentti sekä 34 § 4 momentti

Valtioneuvoston asetus kaivostoiminnasta 3 § 2 ja 3 momentti

Hallintolaki 45 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 24.1.2023 nro 118/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituslupahakemusta Suomen luonnonsuojeluliiton Valkeakosken yhdistys ry:n ja Akaan ympäristöyhdistys ry:n tekemänä.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry:lle, Kansalaisten Kaivosvaltuuskunta - MiningWatch Finland ry:lle ja Vesiluonnon puolesta ry:lle valitusluvan siltä osin kuin asiassa on kysymys malminetsintälupahakemukseen liitettävästä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian tältä osin ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Muilta osin valituslupahakemus hylätään.

4. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun pyytämisestä.

5. Yhdistysten vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on 1.10.2020 antamallaan päätöksellä myöntänyt Sotkamo Silver Oy:lle malminetsintäluvan lupatunnuksella ML2016:0011 (Hopeavuori 4) Valkeakosken kaupungissa. Alueen geologiaan ja olemassa olevaan tutkimustietoon perustuen luvan hakija otaksuu alueella olevan kultaa (Au).

(2) Tukes on antanut päätöksessään muun ohella seuraavat yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset lupamääräykset 1 ja 4:

1. Määräys malminetsintätutkimusten sallituista ajankohdista ja menetelmistä, sekä malminetsintään liittyvistä laitteista ja rakennelmista

Tämän malminetsintäluvan nojalla on sallittua suorittaa seuraavia malminetsintätoimenpiteitä ja soveltaa seuraavia malminetsintämenetelmiä:

1. Geofysikaaliset ja geokemialliset tai vaikutuksiltaan niihin verrattavat tutkimusmenetelmät

2. Koneellisesti tehtävät maaperä- ja kallioperänäytteenotto (moreeni-, ura- ja pistenäytteet, kairaus)

3. Tutkimuskaivannot ja tutkimusojat

(- - -)

4. Määräys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta

Malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä.

Malminetsinnästä tässä luvassa myönnetyillä menetelmillä (lupamääräys 1, menetelmät 1–3) ei synny kaivannaisjätettä.

Perustelut: Määräyksen perusteena on kaivoslaki (621/2011) 13 § ja VNa kaivostoiminnasta (391/2012) 3 §.

(3) Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry, Kansalaisten Kaivosvaltuuskunta - MiningWatch Finland ry ja Vesiluonnon puolesta ry ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että Tukesin päätös kumotaan ja lupahakemus hylätään. Yhdistykset ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella, että lupahakemukseen ei ole liitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa.

(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhdistysten valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on esittänyt perusteluinaan, siltä osin kuin nyt on kyse, että luvan mukaisin tutkimusmenetelmin toimittaessa toiminnasta ei asiassa saadun selvityksen perusteella synny sellaista maa- tai kiviainesjätettä, jonka perusteella erillisen kaivannaisjätesuunnitelman esittämistä olisi pidettävä välttämättömänä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Pihlava, Hanna-Maria Schiestl, joka on myös esitellyt asian, ja Ria Savolainen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Suomen luonnonsuojeluliiton Pirkanmaan piiri ry, Kansalaisten Kaivosvaltuuskunta - MiningWatch Finland ry, Vesiluonnon puolesta ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Valkeakosken yhdistys ry ja Akaan ympäristöyhdistys ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhdistysten on katsottava yhteisessä valituksessaan vaatineen, että hallinto-oikeuden ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökset kumotaan ja Sotkamo Silver Oy:n, sittemmin NewPeak Finland Oy:n hakemus hylätään. Yhdistykset ovat myös vaatineet, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto määrätään korvaamaan yhdistysten oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(6) Yhdistykset ovat esittäneet vaatimustensa perusteluina muun ohella, että Tukesin päätös on kaivoslain vastainen, koska lupahakemukseen ei ole liitetty kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa.

(7) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on lausunut, että lupapäätöksen mukaisilla menetelmillä ei käytännössä synny kaivannaisjätettä. Kairauksessa kairauskohteelle voi nousta kallioperästä soijaa eli hienojakoista kairausveteen sekoittunutta kiviainesta, mutta kairaussoija ei ole jätettä eikä muutoinkaan ympäristölle haitallista, koska soijan vaikutukset vesistö- tai luontoarvoihin ovat varovaisuusperiaatekin huomioon ottaen hyvin vähäiset. Vähäisiä vaikutuksia voi olla esimerkiksi suolla, jossa paksu soijakerros voisi hetkellisesti tukahduttaa pintakasvillisuutta. Metsätalousmaalla vaikutus voi olla päinvastainen, kun soijasta muodostuu ravinteita puustolle. Lupa-alue ei myöskään sijaitse pohjavesi- tai luonnonsuojelualueella, josta kairaussoija tulisi kuljettaa pois.

(8) Valituksenalaisella malminetsintäalueella on harjoitettu pitkään metsätaloutta. Metsätalousalueella vaikutuksia tulee arvioida ennen kaikkea mahdollisten puustovahinkojen osalta. Soijan talteenkeräysyksikkö vaatii isomman tilan kuin pelkkä kairausyksikkö, jolloin yksittäisiä puita on poistettava enemmän.

(9) Kallioperäkairausten vaikutuksia on seurattu kymmeniä vuosia eri kohteissa. Tukesin tiedossa ei ole tapauksia, joissa kairaus olisi merkittävästi muuttanut alueen pohja- ja pintavesioloja, lämpö- ja kosteusoloja tai kasvien kasvupaikkatekijöitä. Valituksenalaisen alueen välittömässä läheisyydessä harjoitetaan kiviaineslouhintaa. Lupapäätöksessä sallitut malminetsintätoimenpiteet eivät tule yksin tai yhdessä muun alueella harjoitetun toiminnan kanssa muuttamaan alueen luonnetta.

(10) Tukes arvioi jätehuoltosuunnitelman tarpeen ja riittävyyden yksittäistapauksittain. Valituksenalaisessa luvassa on kysymys pienimuotoisesta toiminnasta, johon ei liity laajojen tutkimuskaivantojen tekemistä tai koelouhintaa. Sen sijaan malminetsinnän loppuvaiheessa koelouhinta on keskeisin tutkimusmenetelmä. Toiminta edellyttää tuolloin seikkaperäistä jätehuoltosuunnitelmaa.

(11) Malminetsintäluvan haltijan tulee tehdä tutkimustöistä tarkka suunnitelma. Tutkimussuunnitelman tulee sisältää tiedot toimenpiteistä ja töiden sijainnista. Lupamääräyksen 9 mukaan tutkimussuunnitelma on toimitettava Tukesille ja Pirkanmaan ELY-keskukselle hyvissä ajoin ennen tutkimustöiden aloittamista. Lupamääräyksen 5 mukaan luvan haltijan on ilmoitettava hyvissä ajoin edellä mainituille viranomaisille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa. Näillä kahdella lupamääräyksellä varmistetaan, että valvontaviranomaiset voivat arvioida toiminnan vaikutuksia ja tarvittaessa puuttua toimintaan. Tietojen avulla Tukes voi arvioida myös jätehuoltosuunnitelman tarpeen ja antaa toimintaa koskevia tarkempia määräyksiä.

(12) Kaivoslain 69 §:n 3 momentin mukaan, jos malminetsintäluvan haltija muuttaa merkittävästi tutkimusmenetelmiä tai tekee tutkimussuunnitelmaan muita olennaisia muutoksia, luvan haltijan on haettava malminetsintäluvan muuttamista. Lupamuutosta on haettava muun muassa silloin, kun luvan haltijan tarkoituksena on ryhtyä tekemään suurehkoja tutkimuskaivantoja tai tutkimusojia, koelouhintaa tai vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä (HE 273/2009 vp s. 117 ja 118).

(13) Jätehuoltosuunnitelman tarpeen tai sen riittävyyden arviointiin vaikuttavat kyseessä olevan malminetsintäalueen luonne, laajuus ja sijainti sekä tutkimustoimen ennakoitavissa olevat vaikutukset. Hakemuksessa on esitetty, että alkuvaiheessa tutkimukset keskittyvät olemassa olevan aineiston läpikäymiseen. Maastotutkimukset sisältävät alkuvaiheessa kallioperäkartoitusta, uutta lohkare-etsintää, geofysikaalisia maanpintamittauksia ja moreeninäytteenottoa. Kallioperäkartoituksessa tarkistetaan, pitävätkö aikaisemmat tutkimushavainnot paikkansa. Vasta näiden tutkimusten jälkeen tulee mahdollisesti kairaus, raskaampi maaperänäytteenotto tai tutkimusojat.

(14) NewPeak Finland Oy on lausunut, että alueelle suunnitellut tutkimusmenetelmät ovat tyypillisiä̈ malmintutkimusmenetelmiä, kuten syväkairausta, eikä suunnitelmaan sisälly koelouhintaa tai rikastusta. Lupamääräysten mukainen toiminta ei heikennä kohdealueen luonto- tai ympäristöarvoja, eikä siitä aiheudu merkittävää̈ haittaa ihmisille, kasvillisuudelle tai eliöstölle.

(15) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Tutkimatta jättäminen ja valitusluvan myöntäminen

(16) Kaivoslain 162 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Viimeksi mainitun lain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen päätöksestä haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Mainitun lain 107 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

(17) Suomen luonnonsuojeluliiton Valkeakosken yhdistys ry ja Akaan ympäristöyhdistys ry eivät ole hakeneet Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätökseen muutosta hallinto-oikeudelta, eikä hallinto-oikeus ole muuttanut päätöstä yhdistysten etujen vastaisesti. Yhdistykset ovat tämän vuoksi menettäneet oikeutensa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Valituslupahakemus on jätettävä mainittujen yhdistysten osalta tutkimatta.

(18) Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan muille muutoksenhakijoille. Valituslupa myönnetään siltä osin kuin asiassa on kysymys malminetsintälupahakemukseen liitettävästä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja hylätään muilla perusteilla esitettynä.

2. Asiaratkaisu

Kysymyksenasettelu

(19) Asiassa on ratkaistavana, onko Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöstä pidettävä lainvastaisena sillä muutoksenhakijoiden esittämällä perusteella, ettei hakija ole laatinut asiassa kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa.

Sovellettavat oikeusohjeet

(20) Kaivoslain 13 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan haltija on velvollinen huolehtimaan maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on laadittava 1 momentissa tarkoitetuista toimenpiteistä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, johon on sisällytettävä tiedot alueen ympäristöstä, maa- ja kiviainesjätteistä, jätealueista, vaikutuksista ympäristöön, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tehtävistä toimista, toiminnan tarkkailusta ja toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista. Jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan vaadita, jos luvanhaltijan on laadittava sellainen ympäristönsuojelulain nojalla.

(21) Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 13 §:n 1 ja 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:

”Yleensä malminetsinnän jäte on pilaantumatonta maa-ainesta ja sitä syntyy vain vähäisiä määriä. Jonkin verran voi syntyä myös pysyväksi jätteeksi katsottavaa kiviainesjätettä. Sen vuoksi 1 momentissa vaaditut toimenpiteet voivat käytännössä yleensä olla hyvin vähäisiä ja 2 momentissa tarkoitettu jätehuoltosuunnitelma varsin yleispiirteinen. Jos malminetsintää tehdään sellaisilla menetelmillä, joista ei synny jätettä, ei jätehuoltosuunnitelmaakaan ole laadittava. Asia olisi kuitenkin selvitettävä malminetsintälupahakemuksessa.”

(22) Kaivoslain 34 §:n (laki 621/2011) 4 momentin mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan hakemukseen on lisäksi liitettävä kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, jos hakija ei ole velvollinen tekemään sellaista ympäristönsuojelulain nojalla. Tässä asiassa hakemus on tullut vireille 3.3.2016. Lain 34 §:ää on muutettu ensimmäisen kerran lailla 259/2017 ja sen jälkeen 2019 ja 2023 niin, että momenttien järjestys on muuttunut (nykyisin 5 momentti).

(23) Edellä mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 34 §:n 4 momentin kohdalla seuraavaa:

”Pykälän 4 momentin nojalla malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevassa hakemuksessa edellytettäisiin selvitystä toiminnassa syntyvästä maa- ja kiviainesjätteestä sekä niitä koskevista toimenpiteistä. Vaatimusta ei kuitenkaan sovellettaisi, jos hakija on velvollinen tekemään ympäristönsuojelulain nojalla kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman. Jos malminetsintäalueella tapahtuvasta, lähinnä laajamittaisesta koetoiminnasta ja vastaavasta, on tehtävä ympäristönsuojelulain mukainen ilmoitus, käsitellään jätehuoltosuunnitelma osana tätä ilmoitusta. Kaivostoimintaa koskeva kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma on tehtävä osana ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupahakemusta.”

(24) Kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä kaivoslain 13 §:ssä säädetään, jätehuoltosuunnitelman tulee sisältää: 1) pääpiirteiset tiedot malminetsinnässä syntyvästä maa- ja kiviainesjätteestä ja sen ominaisuuksista; 2) arvio maa- ja kiviainesjätteen kokonaismäärästä ja suunnitelma jätteen hyödyntämisestä ja muusta käsittelystä; 3) tiedot maa- ja kiviainesjätteen merkittävistä ympäristövaikutuksista; 4) tiedot jätealuetta koskevista jälkitoimenpiteistä malminetsintäalueella. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan jätehuoltosuunnitelmassa on lisäksi esitettävä muut sellaiset tiedot, jotka ovat tarpeen sen arvioimiseksi, että maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisy ja haitallisuuden vähentäminen sekä jätteen käsittely on järjestetty kaivoslain ja tämän asetuksen mukaisesti.

(25) Ympäristönsuojelulain 112 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan kaivannaisjätteellä kallio- tai maaperässä luonnollisesti esiintyvän orgaanisen tai epäorgaanisen aineksen irrotuksessa taikka sen varastoinnissa tai rikastuksessa syntyvää jätettä.

(26) Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Asiassa saatu selvitys

(27) Tukesin lupapäätöksen mukaan Valkeakosken kaupungissa sijaitsevan malminetsintäalueen koko on 27,84 ha. Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 alue on maaseutualuetta, ja osaa aluetta koskee merkintä kiviaineshuollon kannalta tärkeästä alueesta. Alueella ei sijaitse luonnonsuojelu- tai suojeluohjelma-alueita, Natura 2000 -verkoston kohteita eikä valtakunnallisesti merkittävä maisema-alueita. Alueelle tai sen läheisyyteen ei sijoitu myöskään pohjavesialueita. Alueen läpi kulkee puroja/ojia.

(28) Päätöksen mukaan malminetsintämenetelmänä saadaan käyttää muun ohella syväkairausta.

(29) Päätöksen mukaan alueen kallioperä ei sisällä laadultaan tai pitoisuuksiltaan sellaisia haitallisia aineita, joista voisi kairaussoijan mukana aiheutua vaaraa ihmisten terveydelle tai ympäristölle.

(30) Hallinto-oikeuden päätöksestä käy ilmi, ettei hakija ole liittänyt Tukesille toimittamaansa malminetsintälupahakemukseen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa, eikä Tukes ole pitänyt tarpeellisena vaatia tällaista suunnitelmaa hakemuksen ratkaisemiseksi.

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kaivosteollisuus ry:n julkaisemassa Malminetsintäoppaassa (versio 2.0, 2023) kuvataan muun ohella malminetsinnässä käytettäviä menetelmiä ja niiden vaikutuksia. Oppaan mukaan (s. 93) malminetsinnässä käytettävästä timantti- eli syväkairauksesta aiheutuvat vaikutukset näytteenottopaikalla liittyvät lähinnä kairauksessa muodostuvaan soijaan ja sen käsittelyyn. Kairaussoijaa voi syntyä enimmillään noin 1 000 kg sataa metriä kohden. Kallioperän eheydestä kuitenkin riippuu, minkä verran soijaa nousee maan pinnalle. Rikkonaisessa kallioperässä kaikki soija jää kallioperän rakoihin, mutta ehjästä kallioperästä suurin osa soijasta nousee maan pinnalle. Koska jokainen näytteenottopaikka on kallioperältään yksilöllinen, pintaan tulevan soijan määrää on lähes mahdotonta ennakoida täysin luotettavasti.

Oikeudellinen arviointi

(32) Malminetsintäluvan haltijalla on kaivoslain 13 §:n 1 momentin mukaan velvollisuus ehkäistä maa- ja kiviainesjätteen syntyä, vähentää jätteen haitallisuutta sekä huolehtia jätteen hyödyntämisestä tai käsittelystä. Mainitun pykälän 2 momentin mukaisesti malminetsinnässä syntyvä maa- ja kiviainesjäte on kaivannaisjätettä vastaavasti kuin ympäristönsuojelulain 112 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään.

(33) Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin Tukes asiassa antamassaan lausunnossa, että maanpinnalle nouseva hienojakoinen kiviaines eli kairaussoija on kaivoslain 13 §:ssä tarkoitettua kaivannaisjätettä.

(34) Kaivoslain 13 §:n 2 momentin mukaan malminetsintäluvan haltijan on laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma muun ohella kaivannaisjätteen synnyn ehkäisemisessä ja jätteen käsittelyssä käytettävistä toimenpiteistä. Suunnitelman laatimisvelvollisuudesta ei ole säädetty poikkeusta esimerkiksi kaivannaisjätteen vähäisen määrän perusteella. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan jätehuoltosuunnitelmaa ei kuitenkaan olisi laadittava, jos malminetsintää tehdään menetelmillä, joista ei synny jätettä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Tukesin lupapäätöksessä tarkoitetuista menetelmistä tällaisia voisivat olla geofysikaaliset ja geokemialliset tai vaikutuksiltaan niihin verrattavat tutkimusmenetelmät, moreeni-, ura- ja pistenäytteenotto sekä tutkimuskaivannot ja tutkimusojat. Kuten edellä on todettu, lupapäätöksessä tarkoitettu syväkairaus on sen sijaan malminetsintämenetelmä, josta lähtökohtaisesti syntyy kaivannaisjätettä.

(35) Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman sisällöstä säädetään kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 ja 3 momentissa. Asetuksessa ei säädetä suunnitelman esittämistavasta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asetuksen mukaiset tiedot voidaan esittää malminetsinnässä syntyvän kaivannaisjätteen ominaisuudet huomioon ottaen erillisen suunnitelman sijaan myös muulla asianmukaisella tavalla hakemusasiakirjassa. Tukesin päätöksen perustana olevassa hakemuksessa ei kuitenkaan mainita syväkairauksessa syntyvää kairaussoijaa, eikä Tukes ole kehottanut hakijaa täydentämään hakemustaan tältä osin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Tukes on menetellyt virheellisesti käsitellessään lupahakemuksen ilman mainittuja tietoja.

(36) Asiassa saadun selvityksen mukaan syväkairauksessa maan pinnalle nousevan kairaussoijan määrään vaikuttaa kairaussyvyyden ohella kallioperän rakenne siten, että ehjästä kallioperästä suurin osa soijasta nousee maan pinnalle kairauspaikan ympärille. Tukesin päätöksen lupamääräyksessä 4 todetaan, ettei malminetsinnästä synny luvassa myönnetyillä menetelmillä kaivannaisjätettä. Tukesin päätöksessä ei kuitenkaan ole esitetty esimerkiksi kairaussyvyyksiin ja kallioperän laatuun perustuvaa arviota maan pinnalle nousevan kairaussoijan määrästä. Tukesin päätöksestä ei siten käy ilmi, millä perusteella Tukes on katsonut, ettei luvassa tarkoitetussa syväkairauksessa synny lainkaan kaivannaisjätettä ja ettei hakijalta ole tämän vuoksi pidetty tarpeellisena vaatia jätehuoltosuunnitelmaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Tukes ole tältä osin perustellut päätöstään hallintolain 45 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla.

(37) Tukesin päätöksen lupamääräys 4 on otsikoitu ”Määräys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta”. Määräyksessä on toistettu kaivoslain 13 §:n 1 momentin säännös malminetsintäluvan haltijan velvollisuudesta huolehtia maa- ja kiviainesjätteen synnyn ehkäisemisestä, sen haitallisuuden vähentämisestä sekä jätteen hyödyntämisestä tai käsittelemisestä. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan edellä sanottujen velvoitteiden täyttämiseksi tarvittavista toimenpiteistä on kuitenkin laadittava jätehuoltosuunnitelma, joka kaivoslain 34 §:n 5 momentin mukaan on liitettävä malminetsintälupaa koskevaan hakemukseen, jos hakija ei ole velvollinen tekemään sellaista ympäristönsuojelulain nojalla. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että päätöksen lupamääräys 4 on siten tältä osin epäselvä ja ristiriidassa kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaa koskevien kaivoslain säännösten kanssa.

(38) Edellä esitetyin perustein Tukes on menetellyt virheellisesti käsitellessään lupahakemuksen ilman riittäviä tietoja syväkairauksessa syntyvän kairaussoijan määrästä, minkä lisäksi Tukesin päätös on edellä todetuin tavoin puutteellisesti perusteltu.

(39) Asiassa ei ole kuitenkaan käynyt ilmi, että luvan mukaisessa syväkairauksessa syntyvän ja maan pinnalle nousevan kairaussoijan määrä olisi vähäistä suurempi. Alueilla, joille kairaussoija nousee kairausreikien läheisyyteen, ei saadun selvityksen mukaan ole luonnonsuojelulaissa tarkoitettuja erityisesti suojeltavia kohteita, eivätkä alueet sijaitse pohjavesialueella. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus näissä oloissa katsoo, ettei hallinto-oikeuden ja Tukesin päätöksiä ole tässä tapauksessa syytä kumota eikä asiaa palauttaa Tukesille uudelleen käsiteltäväksi kaivoslain 13 §:ssä ja kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen seikkojen tarkemmaksi selvittämiseksi.

Johtopäätös

(40) Edellä sanotuin perustein ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Valitus on tämän vuoksi hylättävä.

3. Valituslupahakemuksen hylkääminen

(41) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(42) Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole muilta osin valitusluvan myöntämisen perustetta.

4. Ennakkoratkaisuvaatimuksen hylkääminen

(43) Muutoksenhakijat ovat esittäneet, että korkein hallinto-oikeus pyytäisi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua kaivannaisjätedirektiiviin (2006/21/EY) ja ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin (2011/92/EU) soveltamisesta hakemuksessa tarkoitettuun malminetsintään.

(44) Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja sen soveltamismahdollisuus kysymyksessä olevaan asiaan, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka vuoksi ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen.

5. Oikeudenkäyntikulut

(45) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijoille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.