KHO:2024:104
Kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli myöntänyt poikkeuksen yleiskaavasta ranta-alueella sijaitsevan loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamiseksi vakituiseksi asunnoksi sekä poikkeuksen niistä rakennusjärjestyksen määräyksistä, jotka koskivat lohkomisrajoitusta ja rakennuspaikan vähimmäispinta-alaa. Rakennuspaikka sijaitsi maakunnallisesti arvokkaalla kulttuurimaisema-alueella. Asiassa oli arvioitava, oliko ELY-keskuksella oikeus valittaa poikkeamispäätöksestä hallinto-oikeuteen.
Myönnetyt poikkeamiset eivät mahdollistaneet alueelle uutta, maisemaan vaikuttavaa rakentamista. Hankkeella ei siten tulisi olemaan välittömiä maisemavaikutuksia. Poikkeamisharkinnan yksittäistapauksellisesta luonteesta myös seurasi, ettei nyt kysymyksessä olevan poikkeamisasian lopputuloksesta voitu tehdä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun perusteella johtopäätöstä siitä, miten poikkeamisen edellytyksiin tuli suhtautua mahdollisissa muissa samalle maisema-alueelle sijoittuvissa hankkeissa.
Edellä lausutun perusteella myönnetyillä poikkeamisilla ei ollut sellaisia vaikutuksia, että poikkeamispäätöstä voisi pitää maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuna vaikutuksiltaan valtakunnallisena tai merkittävänä maakunnallisena asiana. ELY-keskuksella ei siten ollut oikeutta valittaa hallinto-oikeuteen mainitun säännöksen perusteella.
Poikkeamisia koskeva asia ei kuulunut ELY-keskuksen toimialaan myöskään muun lainsäädännön perusteella.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 18 § 2 momentti ja 193 §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.2.2023 nro 306/2023
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää A:lle, B:lle ja C:lle valitusluvan ja tutkii asian.
Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lempäälän kunnan yhdyskuntalautakunnan päätös 20.4.2021 (§ 64) saatetaan voimaan.
Asian tausta
(1) Lempäälän kunnan yhdyskuntalautakunta on 20.4.2021 tekemällään päätöksellä (§ 64) myöntänyt muutoksenhakijoille poikkeuksen rantaosayleiskaavassa osoitetusta rakennuspaikan käyttötarkoituksesta kiinteistöllä X sijaitsevan 131 kerrosneliömetrin suuruisen loma-asunnon muuttamiseksi vakituiseksi asunnoksi. Muutoksenhakijoiden tarkoituksena on muodostaa puheena olevasta rakennuspaikasta kaksi erillistä rakennuspaikkaa. Yhdyskuntalautakunta on tähän liittyen myöntänyt samalla poikkeuksen myös niistä rakennusjärjestyksen määräyksistä, jotka koskevat lohkomisrajoitusta ja rakennuspaikan vähimmäiskokoa.
(2) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut myönnetyn poikkeamisen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeiseksi seuraavasti:
(3) Kun otetaan huomioon rantaosayleiskaavan sisältö ja tarkoitus rantojenkäyttöä järjestävänä kaavana, alueelle kohdistuvat rakentamispaineet sekä maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus, haetusta poikkeamisesta aiheutuu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle, eikä poikkeamiselle siten ole ollut oikeudellisia edellytyksiä. Kun poikkeamisluvan epäämiseen on maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset perusteet, ei ratkaisu ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Juujärvi, Maria Jokinen ja Maria Kuusinen, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(4) A, B ja C ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhdyskuntalautakunnan päätös saatetaan voimaan, koska ELY-keskuksella ei ole ollut asiassa valitusoikeutta.
(5) Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskuksella on ollut asiassa valitusoikeus, muutoksenhakijat ovat valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös, jolla yhdyskuntalautakunnan päätös poikkeusten myöntämisestä on kumottu, kumotaan ja yhdyskuntalautakunnan päätös saatetaan voimaan.
(6) Lempäälän yhdyskuntalautakunta on antanut lausuman.
(7) Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausuman.
(8) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(9) Asiassa on arvioitava, onko ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa yhdyskuntalautakunnan tekemästä poikkeamispäätöksestä hallinto-oikeuteen.
(10) Muutoksenhakijat ovat esittäneet, että ELY-keskuksella ei ole ollut valitusoikeutta poikkeamispäätöksestä, koska hankkeella ei ole tosiasiallista vaikutusta kulttuurimaisemaan. Käyttötarkoituksen muutoksen ja rakennuspaikan jakamisen myötä myöskään rakennusoikeuden määrä ei kasva, eikä hanke muutoinkaan aiheuta minkäänlaista lisärakentamista olemassa olevan rakennuspaikan alueelle. Muutoksenhakijoiden mukaan nyt kyseessä olevalla yksittäisellä poikkeamisluvalla ei voida katsoa olevan maakunnallisesti merkittävää vaikutusta.
(11) ELY-keskus on perustellut valitusoikeuttaan hallinto-oikeudessa sillä, että poikkeamisluvan mukainen rakennuspaikka sijoittuu Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 kaavaan merkitylle maakunnallisesti arvokkaalle kulttuurimaisema-alueelle (Perälän-Tanhuanpäänvainion kulttuurimaisema). Poikkeaminen aiheuttaa vaikutuksia maakunnallisesti arvokkaan kulttuurimaiseman arvoihin. ELY-keskus on katsonut, että sillä on tällä perusteella asiassa valitusoikeus maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan ja 18 §:n 2 momentin nojalla.
Sovellettavat oikeusohjeet
(12) Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 7 kohdan mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä on viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.
(13) Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat.
(14) ELY-keskusten valvontatehtäviä ja valitusoikeutta on supistettu toukokuussa 2017 voimaan tulleella lailla 230/2017 maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Lain muutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 251/2016 vp) todetaan 18 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun muassa, että ehdotuksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen olisi valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon vaikutuksiltaan valtakunnalliset ja merkittävät maakunnalliset asiat. Näin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten valvonta esimerkiksi alueidenkäytön suunnittelussa kohdistuisi kaavojen niiden sisältövaatimusten lainmukaisuuteen, joilla olisi vaikutuksiltaan valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä. Vaikutusten merkittävyyttä arvioitaessa otettaisiin huomioon niiden suuruus ja laajuus, vaikutusalueen muutosherkkyys sekä kaavan tehtävä ja tarkoitus. Vaikutuksiltaan valtakunnallisia tai merkittäviä maakunnallisia asioita olisivat perustelujen mukaan esimerkiksi valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin liittyvät kysymykset, valtakunnallista tai maakunnallista merkitystä omaavat luonnon ja kulttuuriympäristön arvoihin liittyvät asiat sekä kaupunkiseutujen merkittävät taajamarakennetta, liikennejärjestelmää ja virkistysalueita koskevat vaikutuksiltaan usean kunnan alueelle ulottuvat ratkaisut.
Asian kuvaus
(15) Kysymyksessä oleva rakennuspaikka muodostuu kiinteistöön X kuuluvasta rantapalstasta, jolla sijaitsee olemassa oleva loma-asunto ja rantasauna. Hankkeessa on kysymys loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta vakituiseksi asunnoksi sekä rakennuspaikan jakamisesta niin, että loma-asunto, jonka käyttötarkoituksen muuttamisesta poikkeamishakemuksesta on kysymys, muodostaisi oman kiinteistön rantasaunan jäädessä kantakiinteistöön kuuluvalle rantapalstalle. Kantakiinteistölle jäisi myös kiinteistön X toisella palstalla sijaitseva olemassa oleva asuinrakennus. Ranta-alueelle muodostettavan uuden lohkokiinteistön pinta-ala tulisi olemaan 3104 neliömetriä ja kantakiinteistöön jäävän rantapalstan pinta-ala tulisi olemaan 1 065 neliömetriä.
(16) Alueella on voimassa vuonna 1993 vahvistettu Lempäälän rantaosayleiskaava. Kysymyksessä oleva rantapalsta sijaitsee kaavassa loma-asuntoalueeksi (RA2) osoitetulla alueella. RA2-aluevarauksella on osoitettu olemassa olevat ja suunnitellut omarantaiset loma-asuntoalueet. Rantapalstalle on kaavassa osoitettu yksi omarantainen loma-asunnon rakennuspaikka. RA2-aluevarausta koskevan kaavamääräyksen mukaan loma-asuntoyksikköjen määrää voidaan korottaa omarantaiseen ratkaisuun verrattuna niissä tilanteissa, joissa loma-asuntoyksiköitä ei eroteta itsenäisiksi kiinteistöiksi, alueiden käyttö suunnitellaan yhdeksi kokonaisuudeksi ja alue on tarkoitettu palvelemaan esimerkiksi matkailua tai yhteisöjen virkistyskäyttöä. Rantaosayleiskaavan yleisen rakentamismääräyksen mukaan rakennuspaikalle saa rakentaa yhden lomarakennuksen, saunarakennuksen ja niihin liittyviä talousrakennuksia. Rakennuspaikan lähistön ranta-alueille on kaavassa osoitettu pääosin loma-asutusta sekä maa- ja metsätalousalueita.
(17) Rakennuspaikka sijaitsee Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 osoitetulla maaseutualueella, maakunnallisesti arvokkaalla kulttuurimaisema-alueella (Perälän – Tanhuanpäänvainion kulttuurimaisema) ja kasvutaajamien kehittämisvyöhykkeellä. Maakunnallisesti arvokasta kulttuurimaisemaa koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, rakentamisessa ja käytössä tulee turvata ja edistää luonnon- ja kulttuuriympäristön arvojen säilymistä. Avointen maisematilojen säilymiseen ja uusien rakennuspaikkojen sijaintiin on kiinnitettävä erityistä huomiota.
(18) Lempäälän strategisessa yleiskaavassa, joka on tullut voimaan 18.8.2021, rakennuspaikka sijoittuu kulttuuriympäristön merkittävälle arvoalueelle.
(19) Lempäälän kunnan rakennusjärjestyksen 24 §:ssä on määrätty rakennuspaikan koosta ja lohkomisesta seuraavasti: Sen lisäksi, mitä rakennuspaikalle asetettavista vähimmäisvaatimuksista on säädetty maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:ssä ja yleiskaavassa, rakennuspaikan pinta-alan on oltava vähintään 5 000 m2 nyt kyseessä olevalla, rakennusjärjestyksen liitekartassa osoitetulla alueella A2 eli Lastusten, Kelhon, Lipon, Mattilan, Nurmen ja Säijän alueella. Samassa pykälässä on edelleen määrätty, että olemassa olevaa rakennettua rakennuspaikkaa ei saa lohkoa siten, että olemassa olevat rakennukset joutuvat eri kiinteistöille.
(20) Ranta-alueelle sijoittuvan rakennuspaikan pinta-alasta on määrätty tarkemmin rakennusjärjestyksen 27 §:ssä. Sen mukaan rantaan rajoittuvan loma- ja asuinrakennuspaikkojen pinta-alojen koon vaatimukset ovat samat kuin muuallakin asemakaava-alueen ulkopuolella, jollei oikeusvaikutteisessa rantaosayleiskaavassa ole toisin osoitettu.
(21) Kysymyksessä oleva hanke on rantaosayleiskaavan sisältö ja rakennusjärjestyksen määräykset huomioon ottaen edellyttänyt poikkeamista rantaosayleiskaavan aluevarauksen mukaisesta käyttötarkoituksesta sekä niistä rakennusjärjestyksen määräyksistä, jotka koskeva rakennuspaikan vähimmäiskokoa ja olemassa olevan rakennuspaikan lohkomisrajoitusta.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(22) Poikkeamista rantaosayleiskaavasta on haettu loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamiseksi vakituiseksi asunnoksi. Lisäksi poikkeamista on haettu niistä rakennusjärjestyksen määräyksistä, jotka ovat edellytyksenä sen mahdollistamiseksi, että rakennuspaikan muodostavasta rantapalstasta voidaan muodostaa vakituiselle asunnolle erillinen kiinteistö rantapalstalla olevan rantasaunan jäädessä kantakiinteistölle. Kysymyksessä oleva rantapalsta sijoittuu alueelle, jolla on selvitysten mukaan erityisiä kulttuuriympäristön arvoja.
(23) Pelkästään se, että puheena oleva rantapalsta sijaitsee alueella, joka sijoittuu maakuntakaavassa osoitetulla maakunnallisesti arvokkaalla kulttuurimaisema-alueella, ei kuitenkaan merkitse sitä, että poikkeamisia ja niistä aiheutuvia vaikutuksia olisi pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuna vaikutuksiltaan valtakunnallisena tai merkittävänä maakunnallisena asiana. Lainkohdassa tarkoitettu hankkeen vaikutusten merkittävyys on arvioitava tapauskohtaisesti.
(24) Nyt esillä olevassa asiassa on arvioitava, mitä vaikutuksia poikkeamisilla mahdollisesti olisi maakunnallisesti arvokkaalle kulttuurimaisemalle. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että myönnetyt poikkeamiset eivät mahdollista alueelle uutta, maisemaan vaikuttavaa rakentamista. Hankkeella ei siten tulisi olemaan välittömiä maisemavaikutuksia.
(25) Asiassa on lisäksi arvioitava, merkitseekö vaatimus maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta sitä, että nyt myönnetyillä poikkeamisilla on sellaisia kerrannaisvaikutuksia, joiden johdosta hankkeen vaikutuksia olisi pidettävä maakunnallisesti merkittävänä asiana. Myönnetyt poikkeamiset on otettava huomioon yhtenä tosiseikkana silloin, kun arvioidaan poikkeamisen edellytyksiä muissa samalle maakunnallisesti merkittävälle maisema-alueelle sijoittuvissa vastaavanlaisissa hankkeissa. Poikkeamisharkinta edellyttää myös tällöin kuitenkin tapauskohtaista kokonaisharkintaa. Poikkeamisharkinnan yksittäistapauksellisesta luonteesta siten seuraa, ettei nyt kysymyksessä olevan poikkeamisasian lopputuloksesta voida tehdä yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen nojalla johtopäätöstä siitä, miten poikkeamisen edellytyksiin tulee suhtautua mahdollisissa muissa samalle maisema-alueelle sijoittuvissa hankkeissa.
(26) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, myönnetyillä poikkeamisilla ei ole sellaisia vaikutuksia, että poikkeamispäätöstä voisi pitää maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettuna vaikutuksiltaan valtakunnallisena tai merkittävänä maakunnallisena asiana. ELY-keskuksella ei siten ole ollut oikeutta valittaa yhdyskuntalautakunnan päätöksestä hallinto-oikeuteen mainitun säännöksen perusteella. Poikkeamisia koskeva asia ei kuulu ELY-keskuksen toimialaan myöskään muun lainsääsäädännön perusteella. Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut jättää ELY-keskuksen valitus tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.
(27) Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yhdyskuntalautakunnan päätös on saatettava voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Mika Seppälä, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.