Entisen kaakelitehtaan alueen asemakaava oli hyväksytty ja tullut voimaan vuonna 2020. Kaava-alueen pinta-ala oli 15 hehtaaria. Kaavassa oli osoitettu uutta rakennusoikeutta asuinrakentamiseen 155 000 kerrosneliömetriä sekä suojeltavaa kerrosalaa yhteensä 6 480 neliömetriä. Suojeltavasta rakennusalasta pääosan muodosti massalaitosrakennus (sr-1), jonka kerrosala oli 6 350 neliömetriä. Kaupunginvaltuusto oli vuonna 2023 hyväksynyt asemakaavamuutoksen, joka koski massalaitosrakennusta ja sen välitöntä ympäristöä. Asemakaavamuutoksessa massalaitosrakennusta ei ollut merkitty suojeltavaksi. Asemakaavamuutoksen tullessa voimaan asemakaava ei siten olisi esteenä rakennuksen purkamiselle.

Asemakaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa oli otettava kantaa siihen, oliko yleiskaava ollut riittävästi ohjeena kaavamuutosta laadittaessa. Lisäksi oli arvioitava, oliko kaupunginvaltuusto voinut kaavamuutoksen tueksi esitetyn selvityksen perusteella katsoa, ettei massalaitosrakennuksen suojelulle ollut enää edellytyksiä rakennuksen suojeluarvoja ja korjauskelpoisuutta koskevan kokonaisarvioinnin perusteella.

Massalaitosrakennus oli voimassa olevassa ja myös vuonna 2023 hyväksytyssä uudessa yleiskaavassa mainittu rakennussuojelukohteena. Korkein hallinto-oikeus totesi, että yleiskaavan tuli olla ohjeena laadittaessa asemakaavaa, mutta yleiskaavalla ei ollut ratkaistu rakennuksen suojelua. Rakennuksen osoittaminen yleiskaavassa arvokkaaksi rakennukseksi asetti kuitenkin erityisiä vaatimuksia rakennussuojelun edellytysten selvittämiselle asemakaavan yhteydessä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että asemakaavamuutoksen osalta selvitysvelvollisuutta korosti lisäksi se, että rakennus oli vastikään hyväksytyssä uudessa yleiskaavassa edelleen osoitettu arvokkaaksi rakennetun ympäristön kohteeksi. Selvitysvelvollisuuden kannalta oli tosiasiallista merkitystä myös sillä, että kolme vuotta aikaisemmin hyväksytyssä asemakaavassa, joka koski laajaa tehdasaluetta, suojeltavien rakennusten kerrosala muodostui lähes yksinoman mainitun rakennuksen kerrosalasta.

Asiassa saadun selvityksen perusteella massalaitosrakennuksen kulttuuri- ja rakennussuojeluarvot olivat edelleen olemassa. Rakennuksella oli merkitystä ennen kaikkea kaupungin teollisuushistorian ja entisen kaakelitehtaan edustajana sekä Suomen vanhimpana teräsbetonirunkoisena rakennuksena. Rakennuksen keskeisenä suojeltavana arvona oli rakennuksen hahmon säilyminen rakennushistoriallisena muistumana maisemakuvassa, mikä tarkoitti erityisesti rakennuksen julkisivujen ominaispiirteiden säilyttämistä.

Voimassa olevan asemakaavan laatimisen yhteydessä oli tunnistettu massalaitosrakennuksen uusiokäyttöä rajoittava rakennuksen sisätilojen korkeus, puhdistustarpeet ja aiemman teollisuuden rakenteet. Rakennusta ei ollut osoitettu voimassa olevassa kaavassa asumiskäyttöön. Rakennuksen kantavat betonirakenteet olivat käyttökelpoisia. Rakennuksen riskirakenteiden purkaminen ja haitta-aineiden poistaminen oli mahdollista, eivätkä niihin liittyvät korjaustyöt estäneet rakennuksen julkisivujen ominaispiirteiden säilyttämistä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei massalaitosrakennuksen suojeluarvoja ollut menetetty. Rakennus oli vaadittavista laajoista korjaustoimenpiteistä huolimatta korjattavissa sen ominaispiirteitä vaalien ja kokonaisuuden luonne säilyttäen. Korkein hallinto-oikeus myös totesi, että asemakaavamuutoksen perusteeksi ei ollut esitetty sellaisia maankäytön muutoksen tarpeesta johtuvia syitä, jotka olisivat edellyttäneet rakennuksen suojeluarvojen uudelleen arviointia.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla kaupunginvaltuuston päätös oli lainvastaisena kumottu, ei muutettu.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § 1 momentti, 42 § 1 momentti, 54 § 2 momentti ja 57 § 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 10.10.2023 nro 1819/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Turun kaupunginvaltuusto on päätöksellään 13.3.2023 (§ 49) hyväksynyt asemakaavamuutoksen Pukkila 2.0. Asemakaavamuutoksella on osoitettu osa Pukkilan entisestä tehdasalueesta palvelu-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi. Asemakaavamuutoksella on samalla poistettu voimassa olevassa asemakaavassa Pukkilan entisen kaakelitehtaan massalaitosrakennusta koskenut suojelumerkintä sr-1.

(2) Hallinto-oikeus on Viherpunainen vasemmisto ry:n ja A:n valituksista kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen lainvastaisena.

(3) Hallinto-oikeus on perustelujensa yhteenvedossa todennut, että asemakaavamuutos, joka mahdollistaa massalaitosrakennuksen purkamisen, on voimassa olevan yleiskaavan vastainen. Asemakaavaa laadittaessa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka nojalla massalaitoksen suojeluarvot olisi menetetty, tai että suojelu johtaisi maanomistajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Kaavamuutos ei myöskään täytä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyä rakennetun ympäristön vaalimista ja erityisten arvojen hävittämisen kieltoa koskevaa sisältövaatimusta. Hallinto-oikeuden mukaan kaupunginvaltuusto ei ole voinut esittämillään perusteilla hyväksyä kaavaa siltä osin kuin massalaitosrakennuksen suojelua koskeva merkintä on poistettu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Veronica Storträsk, Tiina Forsten sekä asessori Lauri Gummerus, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Turun kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hallinto-oikeuden tutkimat valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.

Vaatimuksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(5) Kaavaratkaisun lainmukaisuuden arvioinnissa on punnittava asemakaavan sisältövaatimuksia kokonaisuutena ja otettava huomioon suojellun rakennuksen kunnosta saatu selvitys. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole arvioitu, onko kaupunki voinut harkintavaltansa perusteella asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen päätyä painottamaan muita kuin rakennetun ympäristön vaalimista koskevia sisältövaatimuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan rakennuksen suojeluarvojen menettäminen ei ole välttämätön edellytys sille, että voimassa olevan asemakaavan suojelumerkintä voidaan poistaa.

(6) Yleiskaava on ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Asemakaavatasoisessa tarkastelussa on mahdollista päätyä yleiskaavasta poikkeavaan ratkaisuun, mikäli se perustuu tarkempiin selvityksiin, ja kun kokonaisratkaisulle on olemassa maankäytölliset perusteet. Hallinto-oikeus ei ole arvioinut alueen yleiskaavatilannetta ja yleiskaavamääräyksiä kokonaisuutena. Asemakaavan hyväksymisajankohtana alueella voimassa olleessa yleiskaava 2020:ssa kaakelitehtaan massalaitosrakennus on merkitty kaupunkikuvallisesti arvokkaaksi rakennussuojelukohteeksi. Yleiskaavan kaavamääräyksen mukaan rakennussuojelukohteet ovat ohjeena laadittaessa tai muutettaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa.

(7) Sittemmin helmikuussa 2023 hyväksytyssä mutta asemakaavamuutoksen hyväksymisajankohtana lainvoimaa vailla olevassa uudessa yleiskaava 2029:ssa massalaitosrakennus sisältyy kartalle Arvokkaat rakennetun ympäristön kohteet. Uuden yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan mainitulla kartalla on osoitettu omalla merkinnällään sellaiset arvokkaan rakennetun ympäristön kohteet, joiden säilyttämisestä ei ole vielä tehty oikeusvaikutteisia suojelupäätöksiä. Kartalla on näiden lisäksi osoitettu jo toteutuneet rakennussuojelupäätökset osoittamaan säilytettävien kohteiden kokonaisuus. Suojeltujen kohteiden suojelumääräykset on annettu kyseistä kohdetta koskevassa suojelupäätöksessä eikä näistä kohteista anneta yleiskaavamääräyksiä.

(8) Viherpunainen vasemmisto ry on lausumassaan katsonut, että valitus tulee hylätä.

(9) A:lle on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.

(10) Turun kaupunki on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(11) Asemakaavamuutoksessa Pukkilan entisen kaakelitehtaan massalaitosrakennusta ei ole merkitty suojeltavaksi. Asemakaavamuutoksen lainmukaisuutta arvioitaessa on otettava kantaa siihen, onko yleiskaava ollut tältä osin riittävästi ohjeena kaavamuutosta laadittaessa. Lisäksi on otettava kantaa siihen, onko kaupunginvaltuusto voinut kaavamuutoksen tueksi esitetyn selvityksen perusteella katsoa, ettei mainitun rakennuksen suojelulle ole enää edellytyksiä rakennuksen suojeluarvoja ja rakennuksen korjauskelpoisuutta koskevan kokonaisarvioinnin perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet

(12) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(13) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

(14) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädetään asemakaavan sisältövaatimuksista. Pykälän 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

(15) Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta tai rakennuskohdetta on muun ohella rakennetun ympäristön tai kulttuurihistoriallisten arvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset). Suojelumääräysten tulee olla maanomistajalle kohtuullisia.

Asiassa saatu selvitys

Kaava-alue ja alueella voimassa oleva asemakaava

(16) Nyt kysymyksessä oleva asemakaavan muutos koskee noin kolmen kilometrin etäisyydellä Turun keskustasta sijaitsevaa Pukkilan entistä tehdasaluetta. Kaava-alue muodostuu osasta mainittua aluetta ja se on pinta-alaltaan 0,2661 hehtaaria. Kaava-alueella sijaitsee vuonna 1913 valmistunut entinen kaakelitehtaan massalaitosrakennus. Rakennus on kerrosalaltaan noin 6 350 neliömetriä.

(17) Kaava-alueella samoin kuin muulla osalla Pukkilan entistä tehdasaluetta on voimassa asemakaava, joka on hyväksytty vuonna 2020. Entistä tehdasaluetta koskeva kaava-alue on pinta-alaltaan noin 15 hehtaaria. Kaavaselostuksen mukaan aloitteen tehdasaluetta koskevasta asemakaavamuutoksesta olivat tehneet alueen kiinteistönomistajat. Valtaosan (95 %) kaava-alueesta on omistanut Kiinteistö Oy Pitkämäki Perusyhtiö 1. Entiselle tehdasalueelle on kaavassa osoitettu uutta rakennusoikeutta yhteensä 155 455 kerrosneliömetriä korttelitehokkuuden ollessa noin e=1,5–2,1 ja korkean rakentamisen korttelin osalta e=3,0. Kaavassa suojeltavien rakennusten kerrosala on yhteensä 6 480 neliömetriä.

(18) Voimassa olevassa asemakaavassa edellä mainittua massalaitosrakennusta koskee suojelumääräys (sr-1), jonka mukaan kyseessä on teollisuushistoriallisesti arvokas rakennus, jonka ominaispiirteet tulee korjaus- ja muutostöissä säilyttää. Julkisivuissa tulee käyttää alkuperäisiä tai vastaavia materiaaleja. Rakennus- ja toimenpidelupaa käsiteltäessä on kuultava museoviranomaisia.

(19) Kaavaselostuksessa on massalaitosrakennukseen liittyen todettu, että vanha, suojeltu massalaitos saa uuden käytön varsin monipuolisesta sisältövalikoimasta. Uutta käyttöä rajaavat muun muassa rakennuksen alakerran matala sisätilan korkeus, tilojen mahdolliset puhdistustarpeet sekä aiemman teollisuuden rakenteet. Sisätiloissa on myös joitakin kiinnostavia yksityiskohtia, muun muassa hissikuilut. Rakennukseen voidaan sijoittaa myös autopaikoitusta. Rakennusta kunnostetaan historialliset arvot huomioon ottaen.

(20) Muutoin nyt kysymyksessä oleva kaava-alue on alueella voimassa olevassa asemakaavassa osoitettu palvelu-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta (PK-1). Kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle saa sijoittaa toimitiloja ja pysäköintiä. Massalaitosrakennuksen ympäristö tulee toteuttaa julkisluonteisena aukiona. Aukiolle tai rakennuksen yhteyteen on toteutettava alueen historiaa ja identiteettiä korostava taide-elementti. Korttelialuetta ei saa aidata. Korttelialueelle ei ole annettu kaavamääräyksiä rakennusoikeuden määrästä.

(21) Ympäröivän alueen muuttaminen alueella voimassa olevan asemakaavan mukaiseksi asuin- ja liikealueeksi on alkanut, joten kaava-alueen lähiympäristö on pääosaltaan työmaa-aluetta.

Asemakaavamuutos

(22) Pukkilan entisen tehdasalueen maanomistaja Kiinteistö Oy Pitkämäki Perusyhtiö 1 on tehnyt 28.9.2021 aloitteen edellä selostetun vuonna 2020 hyväksytyn ja voimaan tulleen asemakaavan muuttamiseksi. Aloitteessa on esitetty, että massalaitosrakennuksen suojelumerkintä poistetaan ja alueella sallitaan uudisrakentaminen. Aloitteen perustelujen mukaan rakennus sisältää huomattavan määrän haitta-aineita, joiden poistaminen ja teollisuushistoriallisten arvojen säilyttäminen on käytännössä mahdotonta yhdistää tavalla, joka mahdollistaisi rakennuksen käytön asemakaavan mukaisesti. Rakennuksen tarkoituksenmukainen uudiskäyttö ei käytännössä ole mahdollista. Aloitteen liitteeksi on toimitettu asbesti- ja haitta-ainekartoitus, hankesuunnitelma, selvitys suojelun ja uudiskäytön yhteensovittamisesta, lausunto massalaitoksen rakenteista, lausunto vanhan massalaitoksen terveysriskeistä, tekninen riskiarvio asumisterveyteen liittyen ja Pukkilan massalaitoksen rakennussuojelun arviointi.

(23) Asemakaavamuutos on hyväksytty 13.3.2023. Asemakaavamuutos on koskenut noin 15 hehtaarin suuruiseen entiseen tehdasalueeseen sisältyvää 0,2661 hehtaarin suuruista aluetta. Asemakaavamuutoksessa mainitulle alueelle on osoitettu palvelu-, liike- ja toimistorakennusten korttelialue (PK-1). Rakennusoikeutta korttelialueelle on osoitettu 2 000 kerrosneliömetriä. Kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle saa lisäksi sijoittaa toimitiloja, liikuntatiloja ja muita yhteiskäyttöä palvelevia tiloja. Rakennuksen ensimmäiseen kerrokseen tulee sijoittaa vähintään 300 kerrosneliömetriä liiketilaa. Rakennuksen julkisivujen tulee olla pääasiassa läpinäkyviä tai niissä tulee muulla tavoin tuoda esille rakennuksen toimintoja. Rakennuksen ympäristö tulee toteuttaa julkisluonteisena aukiona. Aukiolle tai rakennuksen yhteyteen on toteutettava alueen historiaa ja identiteettiä korostava taide-elementti. Autopaikoitus tulee sijoittaa aukion alle tai rakennuksen kellarikerrokseen. Autopaikkoja ja polkupyöräpaikkoja on varattava toiminnan edellyttämä määrä. Korttelialuetta ei saa aidata. Viherkerroin on vähintään 0,7. Tontin 4 maaperän pilaantuneisuus ja puhdistustarve on arvioitava ennen rakentamiseen ryhtymistä.

(24) Kaava-alueella sijaitsevaa massalaitosrakennusta ei ole asemakaavamuutoksessa merkitty suojeltavaksi.

Yleiskaava

(25) Asemakaavamuutoksen hyväksymisajankohtana alueella on ollut voimassa vuonna 2001 voimaan tullut yleiskaava (Turun yleiskaava 2020). Siinä alue on työpaikkojen ja asumisen aluetta (PAK). Turun Kaakelitehdas on mainittu yleiskaavan liitteessä 3.5 luetelluissa rakennussuojelukohteissa (kohde 07/05). Kohdekuvauksen mukaan kyseessä on vuonna 1913 rakennettu entinen tehdasrakennus. Rakennuksen piirustukset on tilattu saksalaiselta arkkitehdiltä. Yleiskaavan yleismääräyksen mukaan kaavan liitteessä 3.5 luetellut kaupunkikuvallisesti arvokkaat ympäristökokonaisuudet ja rakennussuojelukohteet ovat ohjeena laadittaessa tai muutettaessa asemakaavaa.

(26) Helmikuussa 2023 hyväksytyssä ja asemakaavamuutoksen hyväksymisajankohtana lainvoimaa vailla olleessa yleiskaavassa (Turun yleiskaava 2029) asemakaavamuutosalue on kuulunut asuinalueeseen (A). Alueelle on yleiskaavassa merkitty arvokas rakennus tai rakennetun ympäristön kokonaisuus, jota koskevan kaavamääräyksen mukaan kohteen arvokkaat ominaispiirteet tulee säilyttää. Arvokkaita rakennuksia ei saa purkaa. Kohde on suojeltu rakennusperintölailla / rakennussuojelulailla, kirkkolailla ja/tai asetuksella 480/85 tai on osoitettu asemakaavalla säilytettäväksi. Tarkemmat määräykset on annettu kohdetta koskevassa päätöksessä. Yleiskaavassa on edelleen määrätty, että luvanvaraisista toimenpiteistä tulee kuulla museoviranomaista.

Massalaitosrakennusta koskeva selvitysaineisto

Pukkilan kaakelitehtaan dokumentointi

(27) Museoviranomaisen 17.6.2015 laatiman Pukkilan kaakelitehtaan dokumentoinnin mukaan Pukkilan teollisuusalue on ympäristöllisesti, rakennushistoriallisesti sekä historiallisesti arvokas. Alueen vanhin tehdasrakennus on vuonna 1913 valmistunut pitkänomainen, neljäkerroksinen klassistisvaikutteinen teollisuusrakennus. Rakennuksen kunto on dokumentin mukaan ollut hyvä.

Turun museokeskuksen lausunnot

(28) Turun museokeskus Varsinais-Suomen alueellisena vastuumuseona on antanut asemakaavamuutosaloitteesta lausunnon 28.2.2022. Lausunnon mukaan Turun kaakelitehtaan toiminnan laajennettua vuonna 1903 Pitkämäen Pukkilan pellolle rakennettiin ensin puurakenteinen laattatehdas ja lisätilan vuoksi vielä vuonna 1913 nyt kyseessä oleva tehdasrakennus. Paloturvallisuuden vuoksi uusi rakennus tehtiin kokonaisuudessaan raudoitetusta betonista, mikä oli uutta tuolloin. Rakennus onkin Suomen vanhin teräsbetonirunkoinen rakennus. Piirustukset uuteen rakennukseen tilattiin tiettävästi saksalaiselta arkkitehdilta. Muodoltaan rakennus on vanhahtavan klassistinen. Lausunnon mukaan tehtaan toiminnan viime vaiheessa rakennuksen ylimmissä kerroksissa oli tehtaan ruokala ja sosiaalitilat, kolmannessa kerroksessa oli toimistotiloja ja alin kerros toimi varastona. Teollinen toiminta koko Pukkilan kaakelitehtaan kiinteistöissä loppui vuonna 2015. Alueen uutta asemakaavaa valmisteltiin maanomistajan kanssa vuodesta 2016 lähtien.

(29) Lausunnossa todetaan, että Turun museokeskus oli alueella voimassa olevaa asemakaavaa koskeneissa kaavaneuvotteluissa tuonut esille, että alueen vanhasta rakennuskannasta merkittävin on vanha laattatehdas, myöhempi massalaitos. Nelikerroksinen, ulkomuodoltaan klassinen tehdasrakennus on koko ajan ollut eräänlainen maamerkki teollisuusalueen keskellä. Koska asemakaavamuutoksen tavoitteena oli muuttaa alue asuinkäyttöön, museokeskus ei lähtenyt vaatimaan kaikkien rakennusten säilyttämistä, vaan katsoi riittäväksi, että alueen maamerkkinä ollut vanhin tehdasrakennus jää kertomaan alueen menneestä teollisuushistoriasta. Tulevan uudisrakentamisen eli korkeiden kerrostalojen keskelläkin vanha tehdasrakennus tulee muodostamaan oman keskeisen, kerroksellisen elementtinsä uusien joukossa saaden alueen asukkaat miettimään myös menneisyyttä ja olemaan osa jatkumoa.

(30) Asemakaavamuutosaloitetta koskevan lausunnon mukaan Turun museokeskus oli tietoinen massalaitoksen uusiokäytön haastavuudesta. Asemakaavassa mainittu rakennuksen ominaispiirteiden säilyttäminen tarkoittaa rakennuksen julkisivujen ominaispiirteitä. Sisätiloja ei ole suojeltu. Näin ollen nykyinen asemakaava mahdollistaa sisätilojen laajamittaisen uudelleen suunnittelun. Vanhojen teollisuusrakennusten uusiokäytössä on aina kyseessä rakennuksen julkisivujen säilyttämisestä, ei sisätilojen toiminnallisista ratkaisuista. Teollisuusrakennukset elävät ja muuttuvat käyttötarpeen mukaan. Vanhan laattatehtaan, niin kutsutun massatehtaan purkaminen hävittäisi Turusta teollisuushistorian yhden kerrostuman. Rakennus on lisäksi Suomen ensimmäinen ja siten vanhin teräsbetonirunkoinen rakennus. Rakennuksella on kaakelitehtaan teollisuushistoriansa lisäksi rakennusteknistä arvoa. Se on menneestä teollisuushistoriasta kertova maamerkki tulevien uudisrakennusten keskellä ja luo siten arvokasta, kulttuurihistoriallista identiteettiä rakentuvalle asuinalueelle. Purkaminen hävittäisi klassistisen vanhan rakennuksen, ja Pukkilan alueesta tulisi rakennuskannaltaan yksipuolisempi. Mahdollisista suurista sisätilamuutoksista huolimatta rakennuksella tulee edelleen olemaan kulttuurihistoriallista arvoa.

(31) Turun museokeskus on antanut lausunnon asemakaavamuutosehdotuksesta 3.2.2023. Lausunnossaan museokeskus on todennut perehtyneensä Pukkilan massatehtaasta tehtyihin selvityksiin ja olevansa tietoinen uusiokäytön ongelmallisuudesta. Selvitysten myötä on tiedossa, ettei rakennus sovellu asuinkäyttöön. Sitä olisi silti kenties mahdollista käyttää jonakin teknisenä rakennuksena. Rakennus on edelleen kulttuurihistoriallisesti merkittävä. Se on alueen menneestä teollisuushistoriasta kertova maamerkki ja luo alueelle historiallista jatkumoa. Sen purkaminen hävittäisi Turusta jälleen kerran yhden teollisuushistorian kerrostuman. Purkaminen ei saa aina olla ainoa vaihtoehto haastavien, vaikeiden korjauskohteiden kohdalla. Edellä oleviin seikkoihin viitaten museokeskus ei ole puoltanut asemakaavamuutosehdotusta.

Rakennuksen kuntoa koskeva selvitysaineisto

(32) Maaomistaja on asemakaavamuutosaloitteen yhteydessä toimittanut asbesti- ja haitta-ainekartoituksen (Asbesti- ja haitta-ainekartoitus, Pukkilan tehdasalue, Contro Oy, 18.12.2020). Sen mukaan rakennuksessa havaittiin asbestia vanhoissa putkieristeissä, sementtilevyissä, lattia- ja seinälaatoitusten laasteissa sekä lattiavinyylilaatoissa. Asbestia sisältävien materiaalinen purku tulee suorittaa asbestityönä ja lähtökohtaisesti osastointimenetelmällä. Rakennuksen tervapapereissa ja vanhoissa sähkökaapeleissa on runsaasti PAH-yhdisteitä. Tervapaperit ja sähkökaapelit tulee erotella muusta jätteestä ja käsitellä vaarallisena jätteenä.

(33) Lääketieteen tohtori Olli Ruuskanen on antanut Contro Oy:n asbesti- ja haitta-ainekartoituksen perusteella lausunnon 15.9.2021, jossa todetaan rakennuksen olevan terveydelle vaarallinen. Koska PAH-yhdisteet leviävät myös ilman kautta, rakennus on myös ympäristölleen vaarallinen.

(34) Asemakaavamuutosta koskevan viitesuunnitelman (Turku Pukkilan luonnokset 23.11.2022, Arkkitehtitoimisto Haroma & Partners Oy) mukaan keskeiseksi uudiskäytön esteeksi on noussut rakennuksessa olevat haitta-ainemäärät ja rakenteelliset puutteet, jotka aiheutuvat tuotantojäämistä, rakennuksen vajaakäytöstä ja rakentamisajankohdalle tyypillisistä riskirakenteista. Käytännössä riskirakenteiden ja haitta-aineiden poistaminen aiheuttaisi teollisuushistoriallisten arvojen, kuten tuotantolinjojen ja laitteiden poistamista kokonaan rakennuksesta, sekä laajoja purkutoimenpiteitä kantavien rakenteiden osalta.

(35) Lausunnossa Pukkilan Massalaitoksen rakenteiden soveltuvuudesta käyttötarkoituksen muutokseen (Jussi Kaamanen, Insinööritoimisto Aalto-Setälä Oy, 13.9.2021) todetaan, että rakennusta ei pysty nykyisessä muodossaan saneeraamaan siten, että se täyttäisi nykymääräykset ja olisi silti soveltuva tämän päivän käyttötarkoitukseen, joka voisi olla kyseiselle rakennukselle toimistokäyttö. Lisäksi kyseisen rakennuksen laajamittainen saneeraaminen tulisi olemaan huomattavan kallista, todennäköisesti kalliimpaa kuin uuden vastaavan rakennuksen rakentaminen.

(36) Rakennuksesta on laadittu tekninen riskiarvio asumisterveyteen liittyen (CONTRO Oy, 16.9.2021), jonka yhteenvedon mukaan vanhan tehdasrakennuksen asumiskäyttöön muuttamisvaihtoehdossa tulee ottaa huomioon, että olevia rakenteita joudutaan todennäköisesti purkamaan ja uusimaan runsaasti, jotta rakennuksesta saadaan terveellinen ja turvallinen.

(37) Asemakaavamuutosta varten on laadittu Pukkilan Vanhan Massalaitoksen rakennetekninen kuntotutkimus (Sirate Group Oy, 27.5.2022). Tutkimusraportin tiivistelmän mukaan vuonna 1913 valmistunut Turun kaakelitehtaan massalaitosrakennus on kalliolle perustettu betonipilari/-palkkirunkoinen tuotantorakennus, joka on ollut kylmillään ja tyhjillään vuodesta 2015 asti. Rakennuksen kantavat rakenteet ovat teräksellä/raudalla vahvistettua betonia. Rakennuksesta otettujen koekappaleiden puristuslujuustulokset ovat aikakautensa betonille hyviä, eivätkä vetotuloksetkaan viittaa betonin rapautumiseen. Betonin mikrorakennetutkimuksissa todettiin, että betonit ovat laadultaan tyydyttäviä ja kunnoltaan tyydyttäviä / hyviä. Betoni on koostumukseltaan ja mikrorakenteeltaan käyttökelpoista. Rakenteisiin ei kohdistu kloridin aiheuttamaa korroosioriskiä. Rakennuksen säilyttämistä tukee se, että kantavat betonirakenteet ovat koostumukseltaan ja mikrorakenteeltaan käyttökelpoisia. Rakennus vaatisi kuitenkin erittäin laajan peruskorjauksen. Tulevaa käyttötarkoitusta pohdittaessa merkittävimmät rajoittavat tekijät ovat ulkoseinärakenteessa olevat muottilaudat ja kantavan rungon heikko muunneltavuus ja sen rajoittamat tilaratkaisut. Käyttövaihtoehtoja, jotka vaativat kuitenkin vielä erillisen tarkastelun, voisivat olla muun muassa seuraavat: Riskittömät / lähes riskittömät: dataliikennekeskus, pienvarasto, rengashotelli, museo-/ näyttelytilat (erillinen "puhdastila" henkilökunnalle). Sisältää riskin: harrastetilat, vuokrattavat juhla-, kokous- ja saunatilat.

(38) Edellä mainitun tutkimusraportin johtopäätösten mukaan ulkoseinärakenteessa olevien muottilautojen aiheuttamaa sisäilmahaittariskiä voidaan pääosin hallita rakenneratkaisuilla ja ilmanvaihdolla. Asuinkäyttöön tai jatkuvaan säännölliseen oleskelukäyttöön rakennusta ei kuitenkaan voida suositella, koska rakennuksen terveellisiä ja turvallisia sisäilmaolosuhteita ei voida varmuudella taata. Rakennuksen voidaan katsoa soveltuvaksi käyttötarkoitukseen, jossa tiloissa oleskelu on epäsäännöllistä tai jaksottaista, ja silloinkin tulee hyväksyä, että tiloissa oleskelu voi aiheuttaa vähäiselle osalle oirehdintaa. Rakennuksessa on todettu asbesti- ja PAH-yhdistepitoisia materiaaleja. Mahdollisissa purkutöissä on huomioitava asbesti ja selvitettävä betonin kaatopaikkakelpoisuus.

(39) Kaavaa varten on laadittu selvitys rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta asuinkäyttöön (Sirate Group Oy, 10.6.2022). Selvityksen yhteenvedon mukaan kohde on rakenteiltaan haastava ja rakennuksen peruskorjaaminen sisäilmaltaan riskittömään asuinkäyttöön on teknisesti vaativaa ja kustannukset tulevat merkittävästi ylittämään vastaavan uudiskohteen rakentamiskustannukset. Rakennus ei olisi soveltuva tai kannattava kohde käyttötarkoituksen muutokselle asuinkäyttöön.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(40) Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että kysymyksessä oleva Pukkilan entisen kaakelitehtaan massalaitosrakennus on merkitty vuonna 2020 hyväksytyssä ja voimaan tulleessa asemakaavassa suojeltavaksi (sr-1). Nyt esillä olevassa vuonna 2023 hyväksytyssä asemakaavamuutoksessa mainittua rakennusta ei ole enää merkitty suojeltavaksi. Asemakaavamuutoksen tullessa voimaan asemakaava ei siten olisi esteenä rakennuksen purkamiselle.

(41) Kun otetaan huomioon, että puheena oleva massalaitosrakennus on asemakaavamuutosta hyväksyttäessä voimassa olleessa yleiskaavassa sekä sittemmin hyväksytyssä uudessa yleiskaavassa mainittu rakennussuojelukohteena, asiassa on otettava kantaa siihen, onko yleiskaava ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena asemakaavamuutosta laadittaessa.

(42) Asemakaavamuutoksen hyväksymisajankohtana alueella voimassa olleessa yleiskaavassa (Turun yleiskaava 2020) massalaitosrakennus on merkitty yhdeksi kaupunkikuvallisesti arvokkaista rakennussuojelukohteista. Mainitut yleiskaavaan sisältyvät kohteet ovat ohjeena laadittaessa tai muutettaessa asemakaavaa. Ennen asemakaavamuutoksen hyväksymistä kaupunginvaltuusto on hyväksynyt uuden yleiskaavan (Turun yleiskaava 2029), jossa massalaitosrakennus sisältyy arvokkaiden rakennetun ympäristön kohteiden kartalle. Hyväksytty yleiskaava voidaan jo ennen sen voimaan tuloa ottaa selvitysaineistona huomioon arvioitaessa voimassa olevan yleiskaavan merkitystä asemakaavamuutosta ohjaavana yleiskaavana.

(43) Korkein hallinto-oikeus viittaa oikeuskäytännössä vakiintuneeseen tulkintaan, jonka mukaan rakennussuojelu ratkaistaan joko suojelemalla rakennus asemakaavalla tai rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain mukaisella suojelupäätöksellä (ks. esimerkiksi KHO 2002:73 ja KHO 2020:158). Yleiskaavalla ei siten ratkaista rakennuksen suojelua. Rakennuksen osoittaminen yleiskaavassa arvokkaaksi rakennukseksi asettaa kuitenkin erityisiä vaatimuksia rakennussuojelun edellytysten selvittämiselle asemakaavan yhteydessä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nyt esillä olevan entistä tehdasaluetta koskevan asemakaavamuutoksen osalta selvitysvelvollisuutta korostaa lisäksi se, että rakennus on vastikään hyväksytyssä uudessa yleiskaavassa edelleen osoitettu arvokkaaksi rakennetun ympäristön kohteeksi. Selvitysvelvollisuuden kannalta on tosiasiallista merkitystä myös sillä, että ainoastaan kolme vuotta aikaisemmin hyväksytyssä asemakaavassa, joka käsitti entisen tehdasalueen pinta-alasta noin 15 hehtaaria, suojeltavien rakennusten kokonaiskerrosala muodostui lähes yksinomaan massalaitosrakennuksen kerrosalasta.

(44) Asiassa saadun selvityksen perusteella massalaitosrakennuksen kulttuuri- ja rakennussuojeluarvot ovat edelleen olemassa. Rakennuksella on merkitystä ennen kaikkea Turun teollisuushistorian ja entisen kaakelitehtaan edustajana sekä Suomen vanhimpana teräsbetonirunkoisena rakennuksena. Rakennuksen keskeisenä suojeltavana arvona on rakennuksen hahmon säilyminen rakennushistoriallisena muistumana maisemakuvassa, mikä tarkoittaa erityisesti rakennuksen julkisivujen ominaispiirteiden säilyttämistä.

(45) Asemakaavamuutosta, jolla massalaitosrakennuksen suojelumerkintä on poistettu, on perusteltu rakennuksen kuntoa koskevilla tarkemmilla selvityksillä. Näiden selvitysten mukaan rakennuksen sisältämien haitta-aineiden, asbestin ja PAH-yhdisteiden poistaminen ja rakennuksen teollisuushistoriallisten arvojen säilyttäminen on käytännössä mahdotonta yhdistää siten, että rakennuksen käyttö voimassa olevan asemakaavan mukaisesti olisi mahdollista.

(46) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että massalaitosrakennuksen alue on osoitettu voimassa olevassa yleiskaavassa työpaikkojen ja asumisen alueeksi (PAK) ja voimassa olevassa asemakaavassa palvelu-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueeksi (PK-1). Voimassa olevan asemakaavan laatimisen yhteydessä oli tunnistettu rakennuksen uusiokäyttöä rajoittava rakennuksen sisätilojen korkeus, puhdistustarpeet ja aiemman teollisuuden rakenteet. Rakennusta ei ole osoitettu voimassa olevassa asemakaavassa asumiskäyttöön. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, rakennuksen sisätiloilla ei ole osoitettu olevan suojeluarvoja, mikä mahdollistaa sisätilojen muuntamisen erilaisia käyttötarkoituksia varten. Tämän vuoksi selvityksellä, jonka mukaan rakennuksen kunnostaminen nimenomaan asuinkäyttöön olisi teknisesti vaativaa ja kustannuksiltaan korkeaa, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä. Laadittujen selvitysten perusteella voidaan kuitenkin arvioida suuntaa-antavasti kunnostuskustannuksia muuhun käyttötarkoitukseen kuin asumiseen.

(47) Massalaitosrakennuksen kuntoa koskevan selvitysaineiston mukaan rakennuksessa on asbestia ja PAH-yhdisteitä sisältäviä materiaaleja. Rakennuksen kantavien betonirakenteiden todetaan kuitenkin olevan koostumukseltaan ja mikrorakenteeltaan käyttökelpoisia. Tulevan käyttötarkoituksen kannalta merkittävimmät rajoittavat tekijät ovat ulkoseinärakenteessa olevat muottilaudat ja kantavan rungon heikko muunneltavuus ja sen rajoittamat tilaratkaisut. Rakennuksen todetaan vaativan erittäin laajan peruskorjauksen. Selvitysten perusteella rakennuksen riskirakenteiden purkaminen ja haitta-aineiden poistaminen on kuitenkin mahdollista, eivätkä niihin liittyvät korjaustyöt estä rakennuksen julkisivujen ominaispiirteiden säilyttämistä.

(48) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan rakennettua ympäristöä tulee vaalia eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Tähän asemakaavan sisältövaatimukseen ja muuhun edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus toteaa, että massalaitosrakennuksen suojeluarvojen ja niiden säilymisen kannalta on keskeistä, onko rakennuksen julkisivu korjattavissa siten, että sen arvokkaat ominaispiirteet pystytään säilyttämään. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että asemakaavaa laadittaessa olisi tarkemmin selvitetty nimenomaan julkisivun korjaustarvetta ja näiden korjausten vaikutusta rakennuksen suojeluarvoihin. Turun museokeskus on rakennuksen kuntoselvityksistä huolimatta vastustanut rakennuksen purkamista. Tämän kannanoton voidaan tulkita tarkoittavan sitä, että rakennuksen julkisivuun kohdistuvilla korjaustoimenpiteillä ei olisi merkittävää heikentävää vaikutusta rakennuksen suojeluarvoihin. Rakennuksen julkisivun edellyttämillä välttämättömillä korjauksilla ei siten voida katsoa olevan olennaista vaikutusta rakennuksen hahmoon ja sen asemaan historiallisena maamerkkinä eikä näin ollen myöskään ratkaisevaa merkitystä rakennuksen suojeluarvojen kannalta.

(49) Edellä lausuttu huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että massalaitosrakennus on vaadittavista korjaustoimenpiteistä huolimatta korjattavissa sen ominaispiirteitä vaalien ja kokonaisuuden luonne säilyttäen. Rakennus on selvitysten mukaan korjattavissa ainakin sellaiseen käyttöön, jossa tiloissa oleskelu on epäsäännöllistä tai jaksottaista. Rakennuksen suojeluarvoja ei siten ole menetetty.

(50) Massalaitosrakennuksen laajamittaisesta saneeraamisesta muuhun kuin asuinkäyttöön voi aiheutua merkittäviä kustannuksia. Tämä on ollut kuitenkin jo pääosin tiedossa voimassa olevaa asemakaavaa laadittaessa. Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettu kielto asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuuttomia rajoituksia tai kohtuutonta haittaa asemakaavan tavoitteisiin ja vaatimuksiin suhteutettuna on tullut ottaa huomioon laadittaessa alueella voimassa olevaa asemakaavaa. Alueella voimassa oleva asemakaava on koskenut pinta-alaltaan noin 15 hehtaarin suuruista aluetta ja asemakaavassa on osoitettu uutta rakennusoikeutta 155 000 kerrosneliömetriä asuinrakentamiseen pääosin saman maanomistajan omistamalle alueelle. Tämän kaavan laatimisen yhteydessä massalaitosrakennus, joka on pinta-alaltaan 6 350 kerrosneliömetriä, on merkitty suojeltavaksi. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys siitä, onko voimassa olevan asemakaavan suojelumerkintä ollut maanomistajalle laissa tarkoitetulla tavalla kohtuullinen, ei tule tämän asian yhteydessä arvioitavaksi.

(51) Asemakaavaa laadittaessa tulee sovittaa yhteen erilaisia tavoitteita ja arvoja, eikä näitä kaikkia voida aina ottaa täysimääräisesti huomioon. Kaupungilla on maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n nojalla oikeus painottaa kaavan erilaisia sisältövaatimuksia haluamallaan tavalla, kunhan kaikki sisältövaatimukset otetaan punninnassa asianmukaisella painoarvolla huomioon. Korkein hallinto-oikeus toteaa tähän liittyen, ettei asemakaavamuutoksen tarvetta nyt esillä olevassa asiassa ole perusteltu tarpeella muuttaa maankäyttöä kaava-alueella tai suhteessa lähiympäristön maankäyttöön. Asemakaavamuutoksen perusteeksi ei siten ole esitetty sellaisia maankäytön muutoksen tarpeesta johtuvia syitä, jotka edellyttäisivät rakennuksen suojeluarvojen uudelleen arviointia.

(52) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Satu Sundberg.