Kaivospiiri oli määrätty vuonna 1990. Kaivospiirissä ei ollut harjoitettu varsinaista kaivostoimintaa. Kaivosyhtiö oli hakenut kaivospiirin laajentamista.

Määräaikaa kaivostyöhön kaivospiirissä ryhtymiseen oli pidennetty kaivoslain (503/1965) perusteella kolme kertaa, vuosina 2000, 2005 ja 2013. Ennen viimeksi pidennetyn määräajan päättymistä kaivosyhtiö oli pannut vireille vielä yhden määräajan pidentämistä, eli kaivoslain (621/2011) mukaista raukeamisen lykkäämistä, koskevan hakemuksen. A asiakumppaneineen oli hakemuksesta tekemänsä muistutuksen yhteydessä pannut vireille kaivosyhtiöllä kaivospiirissä olevan kaivosoikeuden raukeamista koskevan asian.

Kaivospiirin laajentamista oli haettu, jotta kaivoksen yhteyteen saadaan tilaa sivukiven läjittämiseen ja oma tieyhteys. Jos hakijalla kaivospiirissä ollut kaivosoikeus ei enää ollut voimassa, kaivospiirin laajentamisellekaan ei ollut perustetta, koska laajentamiseen ei liittynyt itsenäistä kaivosmineraalien hyödyntämistarkoitusta. Kaivoslupahakemuksen käsittely oli siten riippunut kaivosoikeuden voimassaolosta. Tämän vuoksi raukeamisen lykkäämiseksi tehty hakemus ja raukeamista koskeva vireillepano oli ratkaistava ennen kuin kaivospiirin laajentamisasia ratkaistiin.

Kaivoslaki (621/2011) 68 § 2 ja 3 momentti sekä 182 § 1 momentti

Hallintolaki 23 § 1 momentti

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 23.10.2023 nro 1723/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä Tukes) on päätöksellään 23.6.2021 KaivNRo 3030 kaivoslain (621/2011) nojalla myöntänyt kaivosyhtiölle kaivosluvan Y-nimisen kaivosalueen ja apualueen perustamiseen (KL2019:0010, Y-kaivospiirin laajennus). Apualueen osalta Tukes on myöntänyt käyttöoikeuden tieyhteyden kaivosalueelle järjestämistä varten. Päätöksessä on lisäksi annettu määräykset yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Päätöksen myötä Y:n kaivoksella on Y-niminen kaivospiiri ja Y-niminen kaivosalue ja apualue.

(2) Tukes on keskeyttänyt kaivosyhtiön kaivospiirin raukeamisen lykkäämiseksi tekemän hakemuksen käsittelyn pitäen hakemusta tarpeettomana.

(3) Tukes ei ole antanut ratkaisua A:n ja hänen asiakumppaniensa raukeamismenettelyn käynnistämiseksi tekemän, laajennushakemusta koskevaan muistutukseensa sisällyttämän ja sittemmin uudistaman vireillepanon johdosta.

(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä X ry:n ja sen asiakumppaneiden valitusten johdosta siirtänyt kaivospiirin raukeamisen vireillepanoa koskevan asian Tukesille käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen myöntää kaivoslupa kaivosalueen ja apualueen perustamiseen sekä antaa tarpeelliset määräykset ja palauttanut asian näiltä osin Tukesille uudelleen käsiteltäväksi. Vakuutta koskevaa lupamääräystä 5 on valituksenalaisen päätöksen mukaan noudatettava, kunnes Tukes on ratkaissut asian uudelleen tai asiaa käsittelevä tuomioistuin on toisin määrännyt.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja-Riitta Tuisku, Anne-Mari Keskitalo ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Kaivosyhtiö on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

(6) Vaatimusten tueksi muutoksenhakija on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(7) Asiassa on kyse ainoastaan kaivospiirin laajentamisesta. Valitukset olisi tullut jättää tutkimatta siltä osin kuin ne koskevat kaivospiirin raukeamisen lykkäämistä ja raukeamista koskevan asian vireillepanoa. Joka tapauksessa muutoksenhakija oli jo täyttänyt kaivoslain 68 §:n 2 momentin mukaisen edellytyksen ryhtymällä sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa vakavaa pyrkimystä varsinaiseen kaivostoimintaan. Perustetta määrätä kaivospiiri raukeamaan ei siten ole ollut.

(8) Raukeamisen lykkäämistä koskevan hakemuksen ratkaiseminen asian yhteydessä on ollut tarpeetonta. Lykkäämistä koskevaa hakemusta ei olisi voitu hylätä valituksenalaisessa päätöksessä mainituilla perusteilla, koska kaivostoimintaa valmisteleviin toimenpiteisiin on ryhdytty ja koska toimenpiteet eivät hakemusta tehtäessä olleet olleet keskeytyneinä yhtäjaksoisesti viittä vuotta.

(9) Kaivoslain 68 §:n 2 momentin mukaista vireillepanoa koskeva asia on päätöstä annettaessa jo ollut vireillä Tukesissa. Asian siirtäminen ei siten ole ollut tarpeen tai edes mahdollista. Vireillepanoa koskevan asian käsittely ei kuulu kaivospiirin laajentamista ja kaivosluvan myöntämistä koskevan asian yhteyteen, joten Tukes on voinut jättää asian käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi erillään kaivosluvan myöntämistä koskevasta asiasta. Vireillepano ei osoita kaivospiirin olemassaoloa epäselväksi, eikä vireillepanon käsitteleminen ole edellytys kaivoslupaa koskevan asian ratkaisemiselle. Yhdessä käsittely olisi haitallisesti entisestään viivyttänyt kaivospiirin laajentamista koskevan asian käsittelyä. Yhdessä käsitteleminen on ollut tarpeetonta myös siihen nähden, ettei kaivospiirin voimassaolosta ja kaivosluvan raukeamisen edellytyksen puuttumisesta ole ollut epäselvyyttä. Koska vireillepano joka tapauksessa tulee ratkaistavaksi, kaivoslupaa koskevaa päätöstä ei ole ollut syytä kumota.

(10) Toistaiseksi voimassa olevana myönnetyn kaivospiirin ja siihen liittyvän kaivosoikeuden voimassaolon päättyminen edellyttäisi nimenomaista päätöstä raukeamisesta, eikä asiassa ole sellaista annettu. Kaivospiiri ja siihen liittyvä kaivosoikeus ovat siten edelleen voimassa. Y:n kaivospiirin olemassaoloon ei liity sellaista epäselvyyttä, jonka takia voimassaoloa koskeva kysymys olisi tullut ratkaista esikysymyksenä. Perusteita kaivoslupaa sekä tarpeellisten määräysten antamista koskevan päätöksen kumoamiseen ja asian uudelleen käsiteltäväksi palauttamiseen ei siten ole ollut.

(11) Koska asiassa ei ole ollut kyse kaivospiirin voimassaolosta tai raukeamisen lykkäämisestä, lykkäämisen edellytysten täyttyminen tai raukeamisen perusteet eivät ole asiassa arvioitavina. Laajennushakemus yhdessä muutoksenhakijan muiden toimenpiteiden kanssa kuitenkin osoittaa muutoksenhakijan ryhtyneen kaivoslain 68 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin. Siten ei ole perusteita katsoa kaivospiirin rauenneen. Kaivostoiminnan aloittamisen viivästyminen muutoksenhakijasta riippumattomasti pitkittyneiden lupa- ja valitusprosessien vuoksi ei ole peruste tilanteen toisin arvioimiseen.

(12) Tukes on lausunnossaan viitannut asiassa tekemäänsä päätökseen, valituksenalaiseen hallinto-oikeuden päätökseen ja asiassa aikaisemmin esittämäänsä. Vakiintuneen hallintokäytännön mukaan laajennushakemus pitää kaivospiirin voimassa. Muutoksenhakijalle myönnetty ympäristölupa lisäksi osoittaa vakavaa pyrkimystä harjoittaa kaivostoimintaa.

(13) A asiakumppaneineen ovat antanut selityksen ja vaatinut, että muutoksenhakija velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa lainmukaisine viivästyskorkoineen.

(14) X ry asiakumppaneineen on antanut selityksen.

(15) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Muutoksenhakijalle on myönnetty kaivoslain (621/2011) mukainen kaivoslupa vuonna 1990 määrätyn kaivospiirin laajentamiseen. Asiassa on ensin arvioitava, onko mainittuun kaivospiiriin liittyvä kaivosoikeus ollut edelleen voimassa myönnettäessä kaivoslupa kaivosalueen ja sen apualueen perustamiseen (kaivospiirin laajennus). Tämän jälkeen on ratkaistava, onko kaivospiirin laajentamiseen haettu kaivoslupa voitu myöntää ilman, että ensin ratkaistaan muutoksenhakijan hakemus kaivostyöhön ryhtymistä koskevan määräajan jatkamiseksi ja kaivospiirin naapurikiinteistöjen haltijoiden vaatimus kaivosluvan raukeamisesta.

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(17) Kaivoslain 68 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on päätettävä, että kaivoslupa raukeaa, jos luvanhaltija ei ole kaivosluvassa annetussa määräajassa aloittanut kaivostoimintaa tai ryhtynyt muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan. Asian voi panna vireille lupaviranomainen omasta aloitteestaan, kunta tai haittaa kärsivä asianosainen. Saman pykälän 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi kuitenkin 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa enintään kahdesti lykätä raukeamista ja antaa uuden määräajan kaivostoiminnan aloittamiseksi tai määräajan toiminnan jatkamiseksi. Luvan raukeamista voidaan lykätä enintään yhteensä kymmenellä vuodella.

(18) Kaivoslain 182 §:n 1 momentin mukaan edellisen kaivoslain (503/1965) nojalla annetun kaivosoikeuden ja lain 73 §:ssä tarkoitetun kaivosoikeuden raukeamiseen, muuttamiseen ja peruuttamiseen sovelletaan, mitä kaivosluvan raukeamisesta, muuttamisesta ja peruuttamisesta kaivoslain (621/2011) 68–70 ja 72 §:ssä säädetään. Jos raukeamista lykätään kaivoslain (621/2011) 68 §:n 3 momentin mukaisesti, otetaan huomioon kaivoslain (503/1965) 50 §:n nojalla myönnetyt lykkäykset.

(19) Hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) kaivoslain 68 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Kaivoslaki sisältää valtausjärjestelmän piirteitä, ja tähän järjestelmään on perinteisesti katsottu voitavan liittää velvoite kaivostoimintaan. Velvoitteen taustalla on tarve varmistaa, että lupaan perustuvat hyödyntämisoikeudet tulevat tehokkaasti käytetyksi eikä kilpailijoiden toimintaedellytyksiä tai esimerkiksi kiinteistöjen omistajien oikeuksia tarpeettomasti rajoiteta.

Kaivosluvassa tulisi 52 §:n nojalla antaa määräaika, jonka kuluessa olisi ryhdyttävä kaivostoimintaan tai muuhun sellaiseen valmistavaan työhön, joka osoittaa luvanhaltijan vakavasti pyrkivän varsinaiseen kaivostoimintaan. Jos tämä velvollisuus olisi laiminlyöty, lupaviranomaisen olisi päätettävä, että lupa raukeaa.”

(20) Hallituksen esityksen kaivoslain 182 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kaivosviranomaisen olisi 68 §:n 3 momentin mukaisessa harkinnassa otettava huomioon kaivoslain (503/1965) 50 §:n mukaisesti myönnetyt lykkäykset eikä 68 §:n 3 momenttia siten voitaisi soveltaa, jos kaivosoikeuden menetetyksi julistamista on kaivoslain 50 §:n nojalla lykätty jo yhteensä kymmenellä vuodella.

(21) Hallintolain 23 §:n 1 momentin mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.

(22) Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

(23) Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Saatu selvitys

(24) Y:n kaivospiiri on määrätty vuonna 1990. Kaivospiirissä ei ole harjoitettu varsinaista kaivostoimintaa. Kaivoslain (503/1965) mukaista pidennettyä aikaa kaivostyöhön ryhtymistä varten on myönnetty kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä vuosina 2000 ja 2005 sekä Tukesin päätöksellä 28.11.2013. Viimeksi mainitulla päätöksellä määräaikaa on pidennetty 27.11.2018 saakka.

(25) Ennen edellä mainittua viimeisintä kaivostyöhön ryhtymisen määräajan pidentämistä on 3.6.2011 haettu Y:n kaivospiirin laajentamista, jotta kaivospiirin yhteyteen saadaan läjitysaluetta sivukiveä varten ja pelkästään kaivostoimintaa palveleva tieyhteys valtatielle. Tukes on 2.2.2016 antanut kaivospiirin laajentamista koskevan päätöksen kaivospiirin määräämisestä. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden kumottua päätöksen 27.4.2018 ja palautettua asian uudelleen käsiteltäväksi Tukes on käsitellyt asian uuden kaivoslain (621/2011) nojalla.

(26) Muutoksenhakija on 28.8.2018 hakenut kaivostyöhön ryhtymiselle Y:n kaivospiirissä asetetun määräajan edelleen pidentämistä. A ja hänen asiakumppaninsa ovat hakemuksesta 29.3.2019 tekemänsä muistutuksen yhteydessä panneet vireille kaivospiirin raukeamista koskevan asian. He ovat uudistaneet vireillepanonsa kaivospiirin laajentamista koskevasta hakemuksesta tekemänsä muistutuksen yhteydessä 20.2.2020.

(27) Nyt ratkaistavana olevassa asiassa Tukes on 23.6.2021 tekemällään päätöksellä myöntänyt muutoksenhakijalle kaivosluvan. Kaivosluvan mukaiset kaivosalue ja apualue rajoittuvat Y:n kaivospiiriin. Tukesin päätöksen kertoelmaosassa on mainittu, että kaivospiirin laajentamista koskeva hakemus pitää kaivospiiriä voimassa, että kaivospiirin raukeamisen lykkäämistä koskeva hakemus on siten tarpeeton ja että Tukes on keskeyttänyt raukeamisen lykkäämistä koskevan asian käsittelyn.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) Asiassa sovellettavana olevan kaivoslain 68 §:n 2 momentista ja lain esitöistä ilmenee, että kaivoslupa raukeaa, jos kaivostoimintaa ei ole aloitettu tai jos muuhun momentissa mainittuun valmistavaan työhön ei ole ryhdytty kaivosluvassa annetussa määräajassa. Raukeaminen tapahtuu siis suoraan lain perusteella, vaikka momentissa mainitaan myös lupaviranomaisen tehtäväksi kuuluvasta päätöksestä. Pykälän 3 momentin mukaan raukeamista voidaan lykätä enintään kahdesti ja enintään yhteensä kymmenellä vuodella. Lain 182 §:n 1 momentin perusteella 68 §:ää sovelletaan myös edellisten kaivoslakien mukaiseen kaivosoikeuteen ja kaivoslain 68 §:n 3 momenttia sovellettaessa otetaan huomioon aiemman kaivoslain (503/1965) 50 §:n nojalla myönnetyt lykkäykset.

(29) Määräaikaa kaivostyöhön Y:n kaivospiirissä ryhtymiseen on pidennetty kaivoslain (503/1965) perusteella kolme kertaa, siten kuin kohdasta 24 ilmenee. Ennen viimeisimmän määräajan päättymistä muutoksenhakija on pannut vireille vielä yhden määräajan pidentämistä, eli kaivoslain (621/2011) mukaista raukeamisen lykkäämistä, koskevan hakemuksen. A asiakumppaneineen on hakemuksesta tekemänsä muistutuksen yhteydessä pannut vireille muutoksenhakijalla Y:n kaivospiirissä olevan kaivosoikeuden raukeamista koskevan asian ja kaivospiirin laajentamista koskevasta hakemuksesta tekemänsä muistutuksen yhteydessä uudistanut vireillepanon.

(30) Kaivospiirin laajentamista on haettu, jotta suunnitellun kaivoksen yhteyteen saadaan tilaa sivukiven läjittämiseen ja oma tieyhteys. Jos hakijalla kaivospiirissä ollut kaivosoikeus ei enää ole voimassa, kaivospiirin laajentamisellekaan ei ole perustetta, koska laajentamiseen ei liity itsenäistä kaivosmineraalien hyödyntämistarkoitusta. Kaivoslupahakemuksen käsittely on siten riippunut kaivosoikeuden voimassaolosta. Tämän vuoksi raukeamisen lykkäämiseksi tehty hakemus ja raukeamista koskeva vireillepano on ratkaistava ennen kuin kaivospiirin laajentamisasia ratkaistaan.

(31) Yhtiön hakemus kaivospiirin laajentamisesta ei ole sisältänyt varsinaista kaivospiiriä koskevia muutoksia, joiden perusteella lupaharkinta olisi koskenut koko kaivospiiriä. Kaivostyöhön ryhtymiselle asetettua määräaikaa on jatkettu kolmesti, eikä raukeamista kaivoslain 68 §:n 3 momentti ja 182 §:n 1 momentti huomioon ottaen enää voida lykätä. Tukes on viitannut hallintokäytäntöön, jossa kaivoslupaa koskevan hakemuksen vireilläolon on katsottu estävän kaivosluvan raukeamisen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei kaivoslaissa ole säännöstä, jonka perusteella hakemuksen vireilläolo estäisi raukeamisen. Hakemusta sellaisenaan ei myöskään voida pitää kaivoslain 68 §:n 3 momentissa tarkoitettuna valmistavana työnä, joka osoittaa vakavaa pyrkimystä varsinaiseen kaivostoimintaan. Kaivoslupaa koskevan hakemuksen käsittelyn, kuten julkisen vallan käytön muutoinkin, on perustuttava lakiin. Kaivosluvan raukeamista koskevia kaivoslain säännöksiä, joita on sovellettava myös aiempien lakien mukaiseen kaivosoikeuteen, ei voida sivuuttaa hallintokäytännön perusteella.

(32) Kaivoslain 68 §:n 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on momentissa mainittujen edellytysten täyttyessä päätettävä, että kaivoslupa raukeaa. Muutoksenhakijan haettua raukeamisen lykkäämistä ja A:n ja hänen asiakumppaniensa pantua vireille kaivosoikeuden raukeamista koskevan asian Tukesilla kaivoslain mukaisena lupaviranomaisena on, hallintolain 23 §:n 1 momentti ja perustuslain 21 §:n 1 momentti huomioon ottaen, velvollisuus ilman aiheetonta viivytystä ratkaista myös nämä Tukesissa vireillä olevat asiat.

(33) Edellä esitettyyn nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(34) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Petri Leinonen.