KHO:2024:128
Kunnanhallitus oli hyväksynyt A:n vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen vuodelle 2021. Päätöksellä oli tehty tarkistuslaajennuksia ja -supistuksia vesihuoltolaitoksen vuoden 2020 toiminta-alueeseen. Päätöksen karttaliitteessä oli esitetty toiminta-alueen lisäksi toiminta-alueen alustava laajeneminen vuosille 2022–2023 sekä toiminta-alueen ulkopuoliset taaja-asutukseksi luokitellut alueet (YKR-taajamat).
Elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus oli vesihuoltolain mukaisena valvontaviranomaisena vaatinut, että kunnanhallituksen päätös oli kumottava vesihuoltolain vastaisena. Toiminta-alueeseen olisi ELY-keskuksen mukaan tullut sisällyttää myös valituksessa tarkemmin yksilöityjä asemakaava-alueita ja YKR-taajamia.
Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskevaan päätökseen haettiin muutosta kunnallisvalituksella. Hallintotuomioistuin voi kunnallisvalituksen johdosta kumota kunnan viranomaisen tekemän päätöksen joko kokonaan tai osittain taikka hylätä valituksen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hallintotuomioistuin ei kuitenkaan voi kunnallisvalituksen johdosta sisällöllisesti muuttaa muutoksenhaun kohteena olevaa kunnan toimielimen tekemää päätöstä eikä palauttaa asiaa kuntaan uudelleen käsiteltäväksi päätöksen sisällöllisen lainvastaisuuden perusteella.
A:n vesihuoltolaitoksen toiminta-alue käsitti laajoja alueita, joihin sisältyi suuria väestökeskittymiä. ELY-keskus ei ollut valituksessaan esittänyt, että toiminta-alueeseen olisi sisällytetty alueita puutteelliseen selvitykseen perustuen tai muutoin lainvastaisesti. Sen sijaan ELY-keskus oli vaatinut, että kunnanhallituksen päätös oli kumottava sillä perusteella, että toiminta-alue olisi tullut rajata hyväksyttyä laajemmaksi.
Korkein hallinto-oikeus viittasi edellä kunnallisvalituksesta ja hallintotuomioistuimen toimivallasta lausumaansa ja totesi, että kunnanhallituksen päätös toiminta-alueen hyväksymisestä ei ollut lainvastaisena kumottavissa ELY-keskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla.
Esittelijän eriävä mielipide.
Vesihuoltolaki 6 § 2 momentti, 7 §, 8 § 3 momentti, 9 §, 29 § ja 32 §:n 1 momentti
Kuntalaki 135 § 2 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Helsingin hallinto-oikeus 3.7.2023 nro 3974/2023
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Asian tausta
(1) Espoon kaupunginhallitus on 10.1.2022 tekemällään päätöksellä (§ 13) hyväksynyt Espoon vesihuollon toiminta-alueen vuodelle 2021 päätöksen liitteenä olevan kartan mukaisesti sekä toiminta-alueen sanallisen määrittelyn.
(2) Päätöksen mukaan HSY:n eli Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän vesihuollon toiminta-alue Espoossa vuodelta 2020 on päivitetty vastaamaan toteutunutta ja suunniteltua yhdyskuntakehitystä. Vuoden 2020 toiminta-alueeseen on tehty tarkistuslaajennuksia ja toisaalta tarkistussupistuksia.
(3) Toiminta-alueeseen kuuluminen tulkitaan pääsääntöisesti kiinteistökohtaisesti karttatarkasteluna. Mikäli karttatulkinnassa on epäselvyyttä, arvioidaan kyseisen kiinteistön kuuluminen toiminta-alueeseen erikseen sanallisen määrittelyn mukaan.
(4) Päätöksessä todetaan myös, että HSY:n vesihuollon toiminta-alue muodostuu pääasiassa kiinteistöistä, jotka sijaitsevat alle 20 metrin päässä liittymiskelpoisesta vesijohdosta ja jätevesiviemäristä.
(5) Päätöksen karttaliitteestä ilmenee, että kartalla on esitetty toiminta-alueen lisäksi toiminta-alueen alustava laajeneminen 2022–2023 sekä toiminta-alueen ulkopuolella sijaitsevat niin kutsutut YKR-taajamat.
(6) Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan. ELY-keskuksen mukaan toiminta-alueen määrittelyssä ei ole otettu vesihuoltolaissa säädetyllä tavalla huomioon toteutunutta ja suunniteltua yhdyskuntakehitystä, vaan toiminta-alue on rajattu niihin kiinteistöihin, joilla on pääsääntöisesti jo nyt mahdollisuus liittyä verkostoon. Toteutuneen ja suunnitellun yhdyskuntakehityksen huomioon ottaminen edellyttäisi vuosien 2022–2023 laajenemisalueiden sisällyttämistä toiminta-alueisiin tässä vaiheessa. Toiminta-alueeseen sisällytettäviä alueita ovat ELY-keskuksen mukaan myös nykyiset ja tulevat asemakaava-alueet sekä lähtökohtaisesti YKR-taajamat.
(7) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt ELY-keskuksen valituksen ja perustellut päätöstään keskeisesti seuraavasti:
(8) HSY:n toiminta-alue käsittää pääsääntöisesti alueet, joilla kiinteistöt ovat nykyisen vesi- ja viemäriverkoston välittömässä läheisyydessä. Valmisteluaineistona toimineessa kehittämissuunnitelmassa on kuvattu muun muassa vesihuollon järjestämisen periaatteita taajamissa ja haja-asutusalueilla sekä esitetty vesihuollon kaavoituksen mukaiset laajenemis- ja täydennysrakentamisalueet vuosille 2021–2030 ja sen jälkeiselle ajalle. Suunnitelmassa on lisäksi esitetty vesihuollon kehittämisalueet, kuvattu alueen maankäytön kehittymistä sekä yhdyskuntarakennetta ja kaupungin väestön lukumäärän kasvua.
(9) Espoon kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on täsmennetty, että HSY:n vesihuollon toiminta-alue päivitetään vuosittain, jotta toiminta-alue on mahdollisimman ajantasainen. Vesihuoltoverkostoja laajennetaan Espoossa yhdyskuntakehityksen mukaisessa aikataulussa. Lisäksi lausunnossa on todettu, että vesihuollon toiminta-alueen alustaviin laajenemisalueisiin on nostettu ne alueet, jotka ovat lähivuosina toteutumassa ja joiden perusteella vesihuoltoa on tarpeen laajentaa uusille alueille.
(10) Hallinto-oikeuden arvion mukaan toiminta-alueen laajentaminen ja toisaalta supistaminen on perustunut asianmukaiseen selvitykseen. Kun lisäksi otetaan huomioon tiheä toiminta-alueen tarkasteluväli, asiassa ei ole tullut ilmi muutakaan perustetta katsoa, että päätös ei perustuisi vesihuoltolain 7 §:ssä edellytetyllä tavalla asutuksesta tai muusta siihen rinnastuvasta toiminnasta johtuvaan vesihuollon tarpeeseen. Kun päätöstä ei muiltakaan osin ole valituksessa esitetyillä perusteilla pidettävä vesihuoltolain vastaisena, kaupunginhallitus on voinut harkintavaltansa nojalla päättää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen muuttamisesta päätöksestä ilmenevällä tavalla. Kaupunginhallitus ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin mihin se on ollut lain mukaan käytettävissä. Valitus on näin ollen hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jonna Konstari, Sari Komonen ja Anna-Kristiina Karikko. Esittelijä Patrick Stenbäck.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(11) Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Espoon kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Espoon kaupungille uudelleen käsiteltäväksi.
ELY-keskus on esittänyt vaatimuksensa tueksi seuraavaa:
(12) HSY:n vesihuollon toiminta-alue on rajattu niihin kiinteistöihin, jotka pääsääntöisesti on jo mahdollista liittää verkostoon, ja siten alueisiin, joilla vesihuoltoverkosto on jo rakennettu. Toiminta-alueiden vuosittainen päivittäminen tarkoittaa näin ollen sitä, että vesihuoltoverkostoa rakennetaan uusille alueille ilman toiminta-aluetta ja toiminta-alue hyväksytään vasta verkoston rakentamisen jälkeen.
(13) Menettely ei ole vesihuoltolain mukainen, koska lain 6, 7 ja 8 §:ssä edellytetään toiminta-alueiden määrittelyltä ennakoitavuutta. Kunnan harkintavaltaa toiminta-alueiden määrittelyssä rajoittaa vesihuoltolain 7 §, jonka mukaisille alueille toiminta-alue on hyväksyttävä.
(14) Esimerkiksi Mynttilän alueella voimassa olevan asemakaavan selostusosiossa on todettu, että asemakaavan toteuttaminen edellyttää kunnallistekniikan rakentamista ja vesihuollon runkolinjaverkoston laajentamista alueelle. Vesihuollon toteuttamista on arvioitu myös muilla alueilla voimassa olevien asemakaavojen selostusosioissa siten, että alueet joko tullaan liittämään tai ne on vähintäänkin mahdollista liittää vesi- ja viemäriverkoston piiriin.
(15) Vesihuoltolain 7 §:n mukaisesti toiminta-alue tulee hyväksyä myös kaupunginhallituksen päätöksen liitteenä olevassa kartassa osoitetuille alustaville laajenemisalueille 2022–2023. Näiden alueiden ohella ELY-keskus on Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa maininnut yksittäisiä esimerkkejä alueista, jotka olisi tullut sisällyttää osaksi toiminta-aluetta. Näillä alueilla asemakaava on joko voimassa tai vähintään valmisteilla, ja alueet sisältyvät pääsääntöisesti YKR-luokituksen mukaiseen taajamaan. Asemakaava-alueilla yhdyskuntakehitys on pääsääntöisesti sillä tavoin suunniteltua, että ne tulee sisällyttää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.
(16) Toiminta-alueiden ennakoivan määrittämisen tarkoituksena on erityisesti, että kiinteistöjen omistajat ja haltijat voivat ennakoida vesihuoltolaitoksen verkostoon liittymisen ajankohtaa. Vesihuoltolain 8 §:n 3 momentin vaatimusta toiminta-alueen ennakoivasta määrittelystä ei voida täyttää siten, että kiinteistöjen omistajille ja haltijoille kerrotaan vesihuollon kehittämissuunnitelman mukaisten alueiden toteutussuunnittelusta 2–4 vuotta ennen verkostojen rakentamista.
(17) Toiminta-alueen hyväksymistä koskeva päätös on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaisesti luonteeltaan kiinteistöjen käyttöön ja vesihuollon järjestämisvastuisiin liittyvä hallintopäätös, jonka tietynasteista pysyvyyttä on pidettävä tärkeänä. Verkostojen rakentamisesta tiedottaminen ei synnytä kiinteistöjen omistajille ja haltijoille vastaavaa luottamuksensuojaa kuin toiminta-aluepäätös, jossa on osoitettu tavoitteellinen aikataulu verkoston toteuttamiselle. Lisäksi vasta toiminta-aluepäätös synnyttää vesihuoltolaitokselle lain 9 §:n mukaisen velvollisuuden huolehtia toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti.
(18) Espoon kaupungin kaupunkiympäristön toimialajohtaja on valituksen johdosta antamassaan lausumassa vaatinut, että valitus hylätään. Toimialajohtaja on lausunut lisäksi seuraavaa:
(19) HSY:n vesihuollon toiminta-alue päivitetään vuosittain kaikkien neljän jäsenkunnan (Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen) alueelle, jotta toiminta-alue on mahdollisimman ajantasainen. Toiminta-aluerajausten periaatteet ovat samat kaikissa jäsenkunnissa.
(20) Vesihuoltolain mukaista vesihuollon tarvetta arvioidaan kehittämissuunnitelmassa neljän vuoden välein, jolloin eri alueiden asukasmäärät ja YKR-taajamatiedot tarkistetaan paikkatietopohjaisesti, arvioidaan terveydelliset ja ympäristönsuojelulliset syyt sekä otetaan huomioon yleis- ja asemakaavoituksessa suunniteltu yhdyskuntakehitys. Lisäksi suunnitelmassa arvioidaan vesihuoltolaitoksen mahdollisuuksia toteuttaa ja huolehtia vesihuollosta taloudellisesti. Vasta lisäselvitysten, asemakaavoituksen tai vesihuollon rakentamissuunnitelmien valmistuessa tiedetään, mitkä kiinteistöt voidaan teknistaloudellisin perustein ottaa mukaan vesihuollon toiminta-alueeseen.
(21) Vesihuollon toiminta-alueen laajentamisen tulee perustua riittävän tarkkoihin suunnitelmiin, ja asemakaava-alueiden ulkopuolella tulee ottaa huomioon myös asukkaiden näkemykset sekä rakennetut kiinteistökohtaiset järjestelmät. Tämän vuoksi mahdollisille laajenemisalueille on tehty vesihuollon liittymishalukkuuskyselyitä, joiden perusteella on ratkaistu, otetaanko alue tai alueen osa toteutettavaksi.
(22) Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (HSY) on valituksen johdosta antamassaan lausumassa vaatinut, että valitus hylätään. HSY on lausunut lisäksi seuraavaa:
(23) HSY:n alustavat laajenemisalueet ovat pääosin uusia asemakaava-alueita. Alustavia laajenemisalueita määritellään lisäksi haja-asutusalueille, kun vesihuollon kehittämissuunnitelmassa tunnistettujen vesihuollon kehittämisalueiden toteuttaminen tarkentuu. Voimakkaasti kasvavalla alueella alueiden toteutusaikataulu ja -järjestys usein muuttuvat, jolloin yli kolmen vuoden päähän määriteltävien alustavien laajenemisalueiden toteutuminen on hyvin epävarmaa.
(24) HSY:n toiminta-alueella on pyritty noudattamaan Vesihuoltolakioppaassa (Maa- ja metsätalousministeriö 2015) esitettyä periaatetta, jonka mukaan toiminta-alueiden rajat määritetään yleensä kiinteistörajojen mukaan. Uudet alueet esitetään niiden kiinteistöjaossa tapahtuvien muutosten vuoksi ensin HSY:n toiminta-aluekartalla alustavina laajenemisalueita ja pyritään hyväksymään osaksi toiminta-aluetta vasta lopullisen kiinteistöjaon vahvistuttua. Tämä vähentää toiminta-aluerajaukseen liittyviä epäselvyyksiä sekä jatkuvaa tarkistamistarvetta, eikä käytännössä vaikuta kiinteistöjen liittymiseen verkostoihin.
(25) Asemakaavan voimassaolo ei tarkoita kaikissa tapauksissa, että alueella olisi vesihuoltolain mukainen vesihuollon järjestämisvelvollisuus. Joissain tapauksissa asemakaava on jäänyt toteutumatta, eikä alueella ole vesihuoltolain 6 §:n mukaista suurehkon asukasjoukon tarvetta, terveydensuojelullisia tai ympäristönsuojelullisia syitä vesihuollon järjestämiseksi. Näiden kohteiden sisällyttäminen vesihuollon toiminta-alueeseen on aina arvioitava erikseen.
(26) YKR-taajama sisältää hyvin harvaan asuttuja alueita, joille ei ole vesihuoltolain mukaista velvollisuutta toteuttaa keskitettyä vesihuoltoverkostoa, eikä verkoston toteuttaminen ole teknis-taloudellisesti järkevää. HSY:n alueella kaikkien toiminta-alueiden ulkopuolella sijaitsevien alueiden vesihuollon tarve arvioidaan vesihuollon kehittämissuunnitteluprosessin yhteydessä sekä suurehkon asukasjoukon tarpeen, ympäristönsuojelullisten syiden että terveydensuojelullisten syiden näkökulmasta.
(27) Alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoilla tiedotetaan tyypillisesti 2–4 vuotta ennen verkostojen rakentamista vesihuollon kehittämissuunnittelusta. Mainittua tiedottamisaikaa voidaan pitää kiinteistöjen oman suunnittelun ja varautumisen kannalta riittävänä. Kasvavalla alueella realistisia aikatauluja ei pystytä määrittelemään pitkälle tulevaisuuteen. Alustavien laajenemisalueiden esittäminen kartalla ja järjestämisvelvollisuuden arviointi vesihuollon kehittämissuunnitelmatyön yhteydessä täyttää vesihuoltolain vaatimukset toiminta-alueen määrittelystä.
(28) ELY-keskus on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(29) Asiassa on ratkaistava, onko Espoon kaupunginhallituksen päätös Espoon vesihuollon toiminta-alueen hyväksymisestä vuodelle 2021 lainvastainen sillä perusteella, että toiminta-alueeseen ei ole sisällytetty ELY-keskuksen valituksessa tarkoitettuja alueita.
Sovellettavat oikeusohjeet
(30) Vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi.
(31) Hallituksen esityksessä vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi (HE 85/2000 vp) todetaan lain 6 §:n 2 momentin osalta muun ohella seuraavaa:
”Säännös jättäisi kunnan omaan harkintaan, millä tavoin se huolehtii siitä, että pykälässä mainittuihin toimenpiteisiin vesihuollon järjestämiseksi ryhdytään pykälän tarkoittamassa tilanteessa. Tätä harkintamahdollisuutta kuitenkin rajoittaisi 7 §:n säännös siitä, mitkä alueet kunnan tulee sisällyttää vesihuoltolaitosten toiminta-alueisiin.”
(32) Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.
(33) Hallituksen esityksessä laeiksi vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 218/2013 vp) todetaan vesihuoltolain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:
”Pykälää muutettaisiin siten, että toiminta-alueiden kattavuus kytkettäisiin toteutuneeseen tai suunniteltuun yhdyskuntakehitykseen. (…)
Toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen käsitteen käyttäminen pykälässä olisi tarkoituksenmukaista, kun otetaan huomioon, että myös 9 §:n mukainen vesihuoltolaitoksen huolehtimisvelvollisuus on sidottu yhdyskuntakehitykseen. Yhdyskuntakehityksellä tarkoitettaisiin nykyisen pykälän mukaista asutuksen ja vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan kehitystä, mikä kävisi ilmi ehdotetusta 2 §:n 1 momentin muutoksesta.
Pykälän muuttamisen tarkoituksena olisi edistää toiminta-alueiden ennakoivaa määrittelyä ja alueidenkäytön suunnitelmallisuutta. Tässä tarkoituksessa toiminta-alueiden kattavuus sidottaisiin paitsi toteutuneeseen myös suunniteltuun yhdyskuntakehitykseen. Suunnitellun yhdyskuntakehityksen arvioinnissa otettaisiin huomioon alueidenkäytön suunnitelmat sekä niiden ennakoitu toteutuminen. Kunnan tulisi omaksua ennakoiva näkökulma jo 5 §:ssä tarkoitettuun vesihuollon kehittämiseen. Toiminta-alueiden ennakoiva määrittäminen ei vaikuttaisi oikeudellisesti sitovalla tavalla vesihuoltoverkostojen rakentamisen aikatauluun, vaan tämä määräytyisi edelleen 9 §:ssä tarkoitetun vesihuoltolaitoksen huolehtimisvelvollisuuden perusteella.”
(34) Vesihuoltolain 8 §:n 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen jätevesiviemäriverkoston piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaava aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.
(35) Viimeksi mainitun hallituksen esityksen (HE 218/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan vesihuoltolain 8 §:n 3 momentin kohdalla seuraavaa:
”Pykälän 3 momentissa tarkoitettu tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin sidottaisiin yhdyskuntakehityksen tarpeisiin. Tämä selventäisi aikataulun määrittelyä, korostaisi aikataulun yhteyttä 9 §:ssä tarkoitettuun vesihuoltolaitoksen huolehtimisvelvollisuuteen ja ohjaisi kiinnittämään huomiota vesihuollon palveluiden tarpeeseen toiminta-alueen eri osissa. Verkostojen rakentamisen aikataulun riittävä ennakointi hyödyttäisi erityisesti kiinteistönomistajia ja -haltijoita, jotka voisivat sen perusteella ennakoida kiinteistön vesihuoltolaitoksen verkostoon liittämisen ajankohtaa. Jos yhdyskuntakehitys olisi ennakoitua hitaampaa, ei tavoitteellinen aikataulu edelleenkään sitoisi vesihuoltolaitosta.”
(36) Vesihuoltolain 9 §:n mukaan vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti 8 §:ssä tarkoitetun toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti.
(37) Hallituksen esityksessä vesihuoltolainsäädännön uudistamiseksi (HE 85/2000 vp) todetaan vesihuoltolain 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:
(38) ”Tarkoituksena on, että huolehtimisvelvollisuuden sisältö ja velvollisuuteen kuuluvien toimenpiteiden toteuttamisaikataulu määräytyvät toiminta-alueiden eri osien vesihuollon tarpeiden perusteella. Esimerkiksi laitoksen verkostoa tulee rakentaa sitä mukaa, kuin verkoston piiriin saatettavaksi määrättyjä alueita rakennetaan. Tämän vuoksi huolehtimisvelvollisuus on pykälässä sidottu yhdyskuntakehityksen tarpeisiin. Huolehtimisvelvollisuuden sisältöä ei ole säännöksessä kytketty laitoksen taloudellisiin edellytyksiin, vaan nämä olisi 8 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon jo hyväksyttäessä laitoksen toiminta-aluetta.”
(39) Vesihuoltolain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan viranomaisen 8 ja 17 a §:n nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Valitusoikeus on myös valvontaviranomaisella. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
(40) Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(41) Espoon vesihuollon kehittämissuunnitelmasta 2021–2023 ilmenee, että Espoon kaupungin alueella vesihuollosta vastaa pääosin Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (HSY). Suunnitelmassa on kuvattu HSY:n toiminnan laajuutta Espoossa vuonna 2019. Mainittuna vuonna vedenjakelun osalta liittyjämäärä on ollut 284 600 asukasta ja jätevesiviemäröinnin osalta liittyjämäärä on ollut 284 300 asukasta. Edelleen suunnitelmassa todetaan, että keskitetyn viemäröinnin ulkopuolella on arviolta noin 2 500 vakituisesti asuttua ja 1 600 vapaa-ajan asuntoa ja keskitetyn vedenjakelun alueella hieman vähemmän. Suunnitelman mukaan Espoossa tulevan kymmenen vuoden aikana huomattava osa asuntorakentamisesta kohdentuu vanhojen asuinalueiden täydentämiseen yhdyskuntarakennetta eheyttämällä.
(42) Asiassa saadun selvityksen mukaan Espoon kaupunki hyväksyy HSY:n vesihuollon toiminta-alueen vuosittain käyttäen perusteena muun ohella sitä, missä olemassa olevat vesihuoltoverkostot sijaitsevat ja onko alueen kiinteistöillä tarve vesihuoltolaitoksen järjestämille vesihuoltopalveluille. Toiminta-alueeseen sisällytetään pääasiassa kiinteistöjä, jotka sijaitsevat alle 20 metrin päässä liittymiskelpoisesta vesijohdosta ja jätevesiviemäristä.
(43) Nyt esillä olevassa asiassa on kysymys kaupunginhallituksen päätöksestä, jolla on hyväksytty HSY:n vesihuollon toiminta-alue Espoon kaupungin alueelle vuodelle 2021. Toiminta-alueen rajaus ilmenee päätöksen liitekartasta. Karttatarkastelun perusteella HSY:n vesihuollon toiminta-alue käsittää laajoja alueita, joihin sisältyy suuria väestökeskittymiä. Päätöksen liitekarttaan on lisäksi merkitty muita tietoja, kuten toiminta-alueen alustava laajeneminen 2022–2023 sekä Espoon YKR-taajamat. Nämä liitekarttaan merkityt muut kuin toiminta-alueen rajausta koskevat tiedot eivät kuitenkaan liity vesihuoltolain 8 §:ssä tarkoitettuun toiminta-alueen hyväksymistä koskevaan päätökseen.
(44) Kunnan päättäessä vesihuoltolain 8 §:n mukaisesti toiminta-alueen hyväksymisestä kunnan harkintavaltaa rajaa muun ohella lain 7 §. Mainitun pykälän mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.
(45) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että toteutunut asuinrakentaminen ja siihen vesihuollon tarpeen kannalta rinnastuva rakentaminen sekä YKR-taajamat ilmentävät toteutunutta yhdyskuntakehitystä. Toteutumattomat asemakaavat ja valmisteluvaiheesta riippuen myös vireillä olevat asemakaavat ilmentävät puolestaan suunniteltua yhdyskuntakehitystä. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota edellä lausuttuun ja siihen, että vesihuoltolain 8 §:n 3 momentin mukaan lähtökohtana on, että vesijohto- ja jätevesiviemäriverkostoon välittömästi liitettävissä olevien alueiden lisäksi toiminta-alueen tulee käsittää myös sellaiset alueet, joiden saattamista verkostojen piiriin vasta tavoitellaan. Näin ollen myös niillä alueilla, jotka vasta ilmentävät suunniteltua yhdyskuntakehitystä, on merkitystä kunnan päättäessä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajuudesta.
(46) Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella. Hallintotuomioistuin voi kunnallisvalituksen johdosta kumota kunnan viranomaisen tekemän päätöksen joko kokonaan tai osittain taikka hylätä valituksen. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hallintotuomioistuin ei kuitenkaan voi kunnallisvalituksen johdosta sisällöllisesti muuttaa muutoksenhaun kohteena olevaa kunnan toimielimen tekemää päätöstä eikä palauttaa asiaa kuntaan uudelleen käsiteltäväksi päätöksen sisällöllisen lainvastaisuuden perusteella.
(47) Nyt kysymyksessä oleva HSY:n vesihuollon toiminta-alue Espoossa käsittää laajoja alueita, joihin sisältyy suuria väestökeskittymiä. ELY-keskus ei ole valituksessaan esittänyt, että toiminta-alueeseen olisi sisällytetty alueita puutteelliseen selvitykseen perustuen tai muutoin lainvastaisesti. Sen sijaan ELY-keskus on vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös toiminta-alueen hyväksymisestä on kumottava sillä perusteella, että toiminta-alue olisi tullut rajata nyt hyväksyttyä aluetta laajemmaksi.
(48) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kunnallisvalituksesta ja hallintotuomioistuimen toimivallasta lausumaansa ja toteaa, että kaupunginhallituksen päätös toiminta-alueen hyväksymisestä ei ole lainvastaisena kumottavissa ELY-keskuksen valituksessa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei näin ollen ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.
Esittelijän eriävä mielipide
Asian esittelijän esittelijäneuvos Pekka Kemppaisen esitys asian ratkaisemiseksi oli:
”Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Hallinto-oikeuden ja Espoon kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.
Perustelen ratkaisuehdotustani seuraavasti:
Kysymyksenasettelu
Espoon kaupunginhallitus on hyväksynyt Espoon vesihuollon toiminta-alueeksi 2021 kaupunginhallituksen päätöksen liitekarttaan 1 merkinnällä ”Toiminta-alue 2021” osoitetun alueen. Asiassa on ELY-keskuksen valituksesta ratkaistavana, onko kaupunginhallituksen päätös lainvastainen sillä perusteella, ettei toiminta-alueeseen ole sisällytetty ELY-keskuksen valituksessa tarkoitettuja alueita.
Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esitöitä
Esitykseni sovellettaviksi säännöksiksi on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukainen.
Asiassa saatu selvitys
Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) vesihuollon toiminta-alue päivitetään vuosittain kaikkien neljän jäsenkunnan (Helsinki, Espoo, Vantaa ja Kauniainen) alueelle. Vesihuollon toiminta-alue hyväksytään muun ohella vesihuoltolaitosten vesihuoltoverkostojen sijainnin perusteella.
Vesihuollon toiminta-alueeseen kuuluvat kiinteistöt, joilla on tarve vesihuoltolaitoksen toteuttamalle vesihuollolle sekä mahdollisuus liittyä verkostoon. Toiminta-alue muodostuu pääasiassa kiinteistöistä, jotka sijaitsevat alle 20 metrin päässä liittymiskelpoisesta vesijohdosta ja jätevesiviemäristä.
Espoossa suurin osa rakentamisesta sijoittuu nykyisille ja uusille asemakaava-alueille, joilla on olemassa oleva tai kaavan toteutuksen yhteydessä rakennettava vesihuolto. Asutusta on runsaasti myös asemakaava-alueiden ulkopuolella, mikä näkyy Suomen ympäristökeskuksen tuottaman taajamarajauksen mukaisten YKR-taajamien määrässä.
Kaupunginhallituksen päätöksen liitekartassa 1 on toiminta-alueen 2021 lisäksi esitetty alueita merkinnällä ”Toiminta-alueen alustava laajeneminen 2022–2023”. Merkinnällä on osoitettu sellaisia Espoon kaupungin kaavoitusohjelman mukaisia alueita, jotka ovat lähivuosina toteutumassa ja joille vesihuoltoa on tarpeen laajentaa. Alueet ovat pääosin uusia asemakaava-alueita. Alustavia laajenemisalueita määritellään lisäksi haja-asutusalueille, kun vesihuollon kehittämissuunnitelmassa tunnistettujen kehittämisalueiden toteuttaminen tarkentuu.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Espoon vesihuollon toiminta-alueesta 2021 Espoon kaupunginhallitukselle 8.10.2021 antamassaan lausunnossa katsonut, että toiminta-alueeseen tulee sisällyttää kaupungin asemakaava-alueet. ELY-keskuksen lausunnon mukaan toiminta-alueeseen tulee sisällyttää myös kaupungin suunnitteilla olevat asemakaava-alueet, YKR-luokituksen mukaiset taajamat sekä ainakin merkittävä osa Espoon kaupungin vesihuollon kehittämissuunnitelman luonnoksessa 2021–2030 esitetyistä kehittämis- ja selvitysalueista.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Valituksen hyväksyminen
Asiassa saadun selvityksen mukaan Espoon kaupunki hyväksyy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen vuosittain käyttäen perusteina muun ohella sitä, missä vesihuoltolaitosten olemassa olevat vesihuoltoverkostot sijaitsevat ja onko alueen kiinteistöillä tarve vesihuoltolaitoksen järjestämille vesihuoltopalveluille. Lisäksi vesihuollon toiminta-alueeseen sisällytetään pääasiassa kiinteistöjä, jotka sijaitsevat alle 20 metrin päässä liittymiskelpoisesta vesijohdosta ja jätevesiviemäristä.
Uudenmaan ELY-keskus, jolle valvontaviranomaisen toimivalta asiassa on kuulunut ennen toimivallan siirtämistä Etelä-Savon ELY-keskukselle, on kaupunginhallitukselle antamassaan lausunnossa muun ohella edellyttänyt, että toiminta-alueeseen tulee sisällyttää kaupungin nykyiset asemakaava-alueet. Kaupunginhallituksen päätöksestä ei käy suoraan ilmi, millä perusteella kaupunginhallitus ei ole pitänyt ELY-keskuksen vaatimusta vesihuoltolain mukaisena. Päätöksestä on kuitenkin johdettavissa, etteivät kyseiset asemakaava-alueet täytä kaupunginhallituksen noudattamia edellä mainittuja perusteita toiminta-alueen hyväksymiseksi. Tämä peruste on todettu myös kaupunginhallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausumassa.
Kunnan päättäessä vesihuoltolain 8 §:n mukaisesti toiminta-alueen hyväksymisestä kunnan harkintavaltaa asiassa rajaa muun ohella lain 7 §. Mainitun pykälän mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.
Vesihuoltolain 7 §:stä tai sen yksityiskohtaisista perusteluista ei käy ilmi, millaiset alueidenkäytön suunnitelmat suunnitellun yhdyskuntakehityksen arvioinnissa tulee ottaa huomioon. Katson, että tällaisena suunnitelmana voidaan pitää erityisesti sellaista asemakaavaa, jossa alueita osoitetaan asuntorakentamiseen tai vesihuollon kannalta asumiseen rinnastuvaan elinkeino- ja vapaa-ajantoimintaan. Katson lisäksi viitaten siihen, mitä edellä selostetuissa vesihuoltolain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu sääntelyn tavoitteesta sekä toiminta-alueen määrittelyn vaikutuksesta vesihuoltoverkostojen rakentamisen aikatauluun, että huomioon otettavana alueidenkäytön suunnitelmana voidaan hyväksytyn asemakaavan ohella pitää valmisteltavana olevaa asemakaavaa kaavan valmisteluvaiheen mukaan.
Katson edellä esitetyn perusteella, ettei vesihuoltolain 7 §:ssä tarkoitetun toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen arvioinnissa voida antaa kaupunginhallituksen päätöksessä esitetyllä tavalla merkitystä sille, onko alueelle jo rakennettu vesihuoltolaitoksen vesijohto tai jätevesiviemäri, onko alueen yksittäisiä kiinteistöjä tarpeen liittää vesihuoltolaitoksen verkostoon vesihuollon järjestämiseksi tai millä etäisyydellä kiinteistöt sijaitsevat verkoston olemassa olevista liittämiskohdista. Kaupunginhallituksen päätös on tämän vuoksi vesihuoltolain vastainen siltä osin kuin kaupunginhallitus ei ole hyväksynyt toiminta-aluetta ELY-keskuksen valituksessa tarkoitetuille kaupungin alueille, joilla on voimassa oleva asemakaava. Kaupunginhallituksen päätöksestä ei myöskään käy ilmi, että toiminta-alueen hyväksymättä jättämiselle tältä osin olisi jokin muu vesihuoltolain 6–8 § huomioon ottaen hyväksyttävä peruste.
Totean lisäksi selvyyden vuoksi, että toiminta-alueen hyväksyminen asemakaava-alueelle, jonka kaavanmukaista rakentamista ei ole vielä aloitettu tai saatettu vesihuoltoverkostoon investoimisen kannalta riittävän pitkälle, ei vaikuta oikeudellisesti sitovalla tavalla verkoston rakentamisen aikatauluun. Vesihuoltolaitoksen velvollisuus huolehtia alueen vesihuollosta määräytyy edelleen vesihuoltolain 9 §:n mukaisesti alueen yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti.
Muut perustelut
Uudenmaan ELY-keskus on kaupunginhallitukselle antamassaan lausunnossa vaatinut hyväksymään toiminta-alueen myös YKR-luokituksen mukaisille taajama-alueille, suunnitteilla oleville asemakaava-alueille sekä ainakin merkittävälle osalle Espoon kaupungin vesihuollon kehittämissuunnitelman luonnoksessa 2021–2030 esitetyistä kehittämis- ja selvitysalueista.
Katson, ettei kaupunginhallituksen päätöstä voida edellä mainituilla perusteilla pitää vesihuoltolain vastaisena. Suomen ympäristökeskuksen tuottama YKR-taajamarajaus on lähtökohtaisesti osoitus siitä, että alueen toteutunut yhdyskuntakehitys saattaa vesihuoltolain 7 §:n mukaisesti edellyttää toiminta-alueen hyväksymistä. Uudenmaan ELY-keskus ei ole kaupunginhallitukselle antamassaan lausunnossa eikä Etelä-Savon ELY-keskus muutoksenhakemuksissaan hallinto-oikeudelle tai korkeimmalle hallinto-oikeudelle kuitenkaan yksilöinyt kyseisiä alueita eikä esittänyt tietoja, joiden perusteella alueiden toteutunutta yhdyskuntakehitystä olisi mahdollista arvioida YKR-luokituksen lisäksi myös muilla asiaan vaikuttavilla perusteilla. Uudenmaan ELY-keskuksen kaupunginhallitukselle esittämät vaatimukset, jotka koskivat toiminta-aluerajauksen laajentamista Espoon kaupungin suunnitteilla olevien asemakaavojen sekä tiettyjen vesihuollon kehittämissuunnitelmaluonnoksessa tarkoitettujen alueiden mukaisesti, ovat myös olleet liian yksilöimättömiä, jotta kaupunginhallitus olisi voinut ottaa vaatimukset huomioon toiminta-alueesta päättäessään.
Johtopäätös
Katson edellä esitetyin perustein, että Espoon kaupunginhallituksen päätös Espoon vesihuollon toiminta-alueen 2021 hyväksymisestä on kuntalain 135 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätökset on tämän vuoksi kumottava.”