KHO:2025:3

Kunta A oli tehnyt kunnan B kanssa sopimuksen sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen muodostamisesta sekä sopimuksen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevasta yhteistoiminnasta. Sopimukset olivat julkisoikeudellisia hallintosopimuksia.

Kunta A katsoi, että kunta B oli rikkonut sopimuksia, minkä vuoksi se oli hallintoriitahakemuksessa vaatinut, että kunta B (vastuukunta) velvoitetaan hyvittämään sille sopimuksiin perustuvien velvoitteiden puutteellisesta täyttämisestä johtuvat sopimusrikkomukset. Hallinto-oikeus on hylännyt hakemuksen keskeisesti sillä perusteella, että sopimusrikkomuksen hyvittämisestä ei ollut säädetty julkisoikeudellisessa lainsäädännössä tai nimenomaisesti sovittu sopimuksissa.

Asiassa oli kyse siitä, mistä lähtökohdista hallintotuomioistuimen on ratkaistava hallintoriita, kun hallintosopimuksen osapuolilla on erimielisyyttä sopimuksen sisällöstä ja väitetyn sopimusrikkomuksen seuraamuksesta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että sopimusrikkomukseen vetoavan osapuolen tulee voida tehokkaalla tavalla saattaa sopimusriitaa koskeva erimielisyys tuomioistuimen ratkaistavaksi riippumatta sopimuksen yksityis- tai julkisoikeudellisesta luonteesta. Hallintosopimuksen tulkintaa ohjaavat yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet.

Hallintotuomioistuimen tulee ottaa kantaa ensin siihen, mitä osapuolten kesken on katsottava riidanalaisilta osin sovitun ja sen jälkeen, onko sopimuksia rikottu väitetyllä tavalla. Jos se päätyy siihen, että sopimuspuoli on rikkonut velvoitteitaan, tulee ratkaistavaksi se, voiko tästä seurata vaadittu seuraamus. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä kunta A:n hakemusta mainitsemillaan perusteilla, ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kuntalaki (365/1995) 8 § 1 momentti, 63 §, 76 § 2 momentti
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 20 § 1 momentti 3 kohta
Ks. KKO 2022:42

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 22.6.2023 nro 1301/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan sille uudelleen käsiteltäväksi.

Kun hallinto-oikeus ratkaisee asian, sen tulee lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikuluvaatimuksista.

Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta ja oikeusriidan käsittely yleisissä tuomioistuimissa

(1) A:n kunta (jäljempänä kunta A) ja B:n kunta (jäljempänä kunta B) ovat 30.4.2015 tehneet kahden muun kunnan kanssa sopimuksen sosiaali- ja terveystoimen yhteistoiminta-alueen perustamisesta. Sopimuksella kunta A on siirtänyt järjestämisvastuulleen kuuluvien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämisvastuun kunta B:lle (vastuukunta).

(2) Kunta A ja kunta B ovat samana päivänä tehneet sopimuksen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevasta yhteistoiminnasta (palvelusopimus). Palvelusopimuksessa on täsmennetty kunta B:n järjestämisvastuulle siirrettyjen kunta A:n sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevia periaatteita sekä sovittu muun muassa palveluiden hinnan määräytymisen perusteista. Sopimuksen mukaan kunta B voi järjestää palvelut tuottamalla ne itse tai käyttämällä siihen ulkopuolisia palveluntuottajia.

(3) Kunta A on katsonut, että kunta B on rikkonut sopimuksia. Se on käräjäoikeudessa vireille panemassaan kanteessa vaatinut hinnanalennusta ja korvausta palvelujen puutteellisesta toimittamisesta ja maksetun ylihinnan palauttamista.

(4) Käräjäoikeus on jättänyt kanteen tutkimatta sillä perusteella, että esitettyjen vaatimusten tutkiminen ei kuulu yleisen tuomioistuimen vaan hallinto-oikeuden toimivaltaan. Hovioikeus on kumonnut käräjäoikeuden päätöksen ja palauttanut asian käräjäoikeuden käsiteltäväksi.

(5) Korkein oikeus on 22.6.2022 antamallaan ennakkopäätöksellä KKO 2022:42 kumonnut hovioikeuden päätöksen ja jättänyt asian käräjäoikeuden päätöksen varaan.

(6) Korkein oikeus totesi, että kunta A:n esittämät suoritevaatimukset ovat perustuneet kunta B:n hoidettaviksi julkisoikeudellisin sopimuksin siirtyneiden velvollisuuksien väitettyyn puutteelliseen täyttämiseen ja sopimusrikkomuksen hyvittämiseen. Kysymys on sellaisesta sopimusriidasta, jonka käsittely kuuluu kuntalain ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaan hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

(7) Kunta A on hallinto-oikeudessa vaatinut, että kunta B velvoitetaan antamaan sille hinnanalennusta sekä palauttamaan perittyä ylihintaa sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvien sopimusten vajaasta toimittamisesta sekä sopimusten vastaisista palveluiden heikennyksistä.

(8) Hallinto-oikeus on hylännyt kunta A:n hallintoriitahakemuksen. Sopimusrikkomuksen hyvittämisestä kunta A:n vaatimalla tavalla ei ole säädetty erikseen julkisoikeudellisessa lainsäädännössä tai nimenomaisesti sovittu kunta A:n ja kunta B:n välisissä sopimuksissa. Vaatimukset eivät perustu lakiin eivätkä hakemuksessa vedottuihin sopimuksiin.

(9) Hallinto-oikeus on lisäksi kunta B:n vaatimuksesta velvoittanut kunta A:n suorittamaan kunta B:lle sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevan yhteistoimintasopimuksen mukaisista maksueristä kuittaamansa määrän viivästyskorkoineen, koska kuittaukselle ei ole ollut perustetta. Määrä on 344 587,73 euroa ja viivästyskorko kuusi prosenttia. Lisäksi hallinto-oikeus on velvoittanut kunta A:n korvaamaan kunta B:n oikeudenkäyntikulut 25 000 eurolla laillisine korkoineen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anneli Aura, Marja Tuominen ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Kunta A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano keskeytetään. Kunta B on velvoitettava korvaamaan kunta A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(11) Kunta B on vaatinut, että valitus hylätään ja kunta A velvoitetaan korvaamaan kunta B:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

(12) Kunta A on antanut vastaselityksen, jonka johdosta kunta B on antanut lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on kyse siitä, mistä lähtökohdista hallintotuomioistuimen on ratkaistava hallintoriita, kun hallintosopimuksen osapuolilla on erimielisyyttä sopimuksen sisällöstä ja väitetyn sopimusrikkomuksen seuraamuksesta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Hallintoriidan osapuolten kannat hallinto-oikeudessa

(14) Kunta A on perustellut vaatimuksiaan sillä, että palvelusopimukseen on kirjattu tavoitteeksi lähipalvelujen säilyminen sopijapuolina olevien kuntien alueella vähintään sen tasoisina kuin ne olivat sopimuksen tullessa voimaan vuonna 2015.

(15) Vastuukunta kunta B on järjestänyt valtaosan yhteistoiminnan piiriin kuuluvista palveluista hankkimalla ne X:ltä, joka on puolestaan käyttänyt palveluntuottajana tytäryhtiötään Y:tä. Kyseiset yhtiöt ovat heikentäneet kunta A:n puolesta järjestettäviä palveluita, vaikka kunta A:n niistä maksama hinta on pysynyt entisellään.

(16) Kunta A:lla on oikeus saada hinnanalennusta tai maksetun ylihinnan palautusta. Summa on laskettava niin, että alennetun ja sopimuksen mukaisen hinnan välinen suhde vastaa virheellisen ja sopimuksen mukaisen suorituksen arvon välistä suhdetta.

(17) Kunta B on katsonut, että yhteistoiminta-aluetta ja vastuukuntaa koskevien säännösten mukaan vastuukunnalla tulee olla päätäntävalta yhteistoiminta-alueen palveluiden tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä. Sopimuspuolet eivät ole tarkoittaneet sopia, että kunta A:n palvelut järjestetään kaikilta osin siten kuin ne on aikaisemmin järjestetty. Sopimuksen voimaantuloa edeltäneeseen palvelutasoon viittaava sopimuksen kohta on yleisluonteinen tasokuvaus, jolla ei ole tarkoitettu lukita palvelujen yksityiskohtia.

Arviointi hallinto-oikeuden käsityksestä sopimusrikkomuksen hyvittämisestä julkisoikeudellista sopimusta koskevassa riidassa

(18) Hallinto-oikeus on todennut, että kyseessä olevat sopimukset eivät koske palvelujen kauppaa vaan kuntien julkisoikeudellista yhteistoimintaa. Kunta A:n maksusuorituksissa kunta B:lle ei siten ole ollut kysymys ostettujen palvelujen hinnan maksamisesta vaan osallistumisesta kuntien yhdessä hoitamien tehtävien kustannuksiin. Kauppalain hinnanalennussäännöksiä vastaavien periaatteiden soveltaminen näitä sopimuksia koskeviin erimielisyyksiin ei siten ole voinut perustua kunta A:n esittämällä tavalla siihen, että sopimukset koskevat palvelujen kauppaa.

(19) Hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että kunta A:n vaatimukset eivät perustu kuntien yhteistoimintaa koskeviin säännöksiin, eikä kuntalaissakaan ole säädetty yhteistoimintaan osallisen kunnan oikeudesta vaatia sopimusrikkomuksen johdosta alennusta yhteistoimintasopimuksessa sovittuun kustannusten jakautumiseen.

(20) Sopimusten osalta hallinto-oikeus on todennut, ettei niihin ole otettu määräyksiä oikeudesta saada alennusta maksuista sopimusrikkomuksen vuoksi. Vaikka sopimuksissa katsottaisiin sovitun palveluiden järjestämisestä kunta A:n esittämällä tavalla, se ei vielä osoita, että sopimuspuolten tarkoituksena olisi ollut hyvittää sopimusrikkomukset maksuja alentamalla. Hallinto-oikeus on tässä yhteydessä viitannut yhteistoimintaan osallisen kunnan mahdollisuuteen vaikuttaa yhteistoiminta-alueen päätöksentekoon yhteiseen toimielimeen valitsemiensa jäsenten kautta sekä hakea muutosta yhteisen toimielimen päätöksiin. Hallinto-oikeus on huomauttanut, että mikäli kunta A:lle annettaisiin sen vaatimat hinnanalennukset, yhteistoiminnassa hoidettujen tehtävien kustannukset eivät enää jakautuisi kuntien kesken palvelusopimuksessa sovitun mukaisesti.

(21) Hallinto-oikeus ei ole pitänyt vaadittua maksujen alentamista sopimusten eikä tällaisiin hallintosopimuksiin sovellettavien säännösten ja oikeusperiaatteiden mukaisina.

(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä on kuntalain 63 §:n ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti hallintoriitana käsiteltävästä julkisoikeudellista sopimusta koskevasta riidasta.

(23) Hallinto-oikeus vaikuttaa lähteneen siitä, että hallintoriitana käsiteltävässä sopimusriidassa hakijan vaatimusten menestyminen edellyttäisi joko sitä, että hakijan olisi hakemuksessaan esitetyn vaatimuksen tueksi kyettävä vetoamaan nimenomaiseen lainsäännökseen, joka säätelisi kyseessä olevaa sopimustyyppiä, tai että osapuolet olisivat sopimuksessa nimenomaisesti sopineet tietystä seuraamuksesta. Lisäksi hallinto-oikeus on kiinnittänyt huomiota hakijan mahdollisuuksiin omalta osaltaan vaikuttaa yhteistoiminta-alueen päätöksentekoon.

(24) Yleiseen sopimusoikeudelliseen seuraamusjärjestelmään sisältyy erilaisia oikeuskeinoja tai seuraamuksia, jotka voivat olla osapuolen käytettävissä, jos toinen osapuoli on rikkonut sopimusta. Lakiperusteisten ja sopimusmääräyksiin perustuvien oikeuskeinojen tai seuraamusten lisäksi käytettävissä oleva oikeuskeino tai seuraamus voi perustua myös yleisiin sopimusoikeudellisiin periaatteisiin.

(25) Nämä periaatteet tulevat soveltuvin osin noudatettaviksi myös hallintosopimusta koskevassa hallintoriidassa ja erityisesti silloin, kun kyse on kahden tasavertaisen sopimuskumppanin välisestä riidasta.

(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sopimusrikkomukseen vetoavan osapuolen tulee voida tehokkaalla tavalla saattaa sopimusriitaa koskeva erimielisyys tuomioistuimen ratkaistavaksi riippumatta sopimuksen yksityis- tai julkisoikeudellisesta luonteesta. Erimielisyyttä ei voida yhteistoiminnan osapuolia sitovalla tavalla ratkaista yhteisen toimielimen päätöksenteossa eikä sitä koskevan muutoksenhaun yhteydessä, kun otetaan huomioon kuntalain 63 §.

(27) Näin ollen kunta A:n hyvittämisvaatimuksia, jotka ovat perustuneet väitteisiin kunta B:n tuottaman palvelun tason sopimuksenvastaisuudesta ja velvoitteiden rikkomisesta, ei ole voitu hylätä hallinto-oikeuden lausumin perustein.

Lähtökohdat hallintosopimusta koskevan sopimusriidan ratkaisemiselle

(28) Kunta A:n ja kunta B:n välillä solmitut yhteistoiminta- ja palvelusopimukset ovat kuntalain (365/1995) 76 §:n 2 momentin mukaisia hallintosopimuksia.

(29) Kyse on julkisoikeudellisista sopimuksista, jotka lähtökohtaisesti sitovat sopimuskumppaneita samalla tavalla kuin yksityisoikeudelliset sopimukset. Hallintosopimuksella ei voida kuitenkaan poiketa osapuolia velvoittavasta lainsäädännöstä. Kunta A:n ja kunta B:n välisessä yhteistoiminnassa ei ole ollut kyse sellaisesta lakisääteisestä yhteistoiminnasta, jossa niiden kuntalain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua vapautta sopia järjestämisvastuun jakautumisesta olisi rajoitettu. Ne ovat siten voineet keskenään sopia sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta.

(30) Kunta A on saattanut hallintoriitana hallinto-oikeuden ratkaistavaksi vaatimukset, joiden mukaan kunta B tulee velvoittaa hyvittämään kunta A:lle osapuolten välisiin sopimuksiin perustuvien velvoitteiden puutteellisesta täyttämisestä johtuvat sopimusrikkomukset. Kunta B on kiistänyt rikkoneensa sopimuksia.

(31) Kunta A ja kunta B ovat erimielisiä solmimiensa sopimusten sisällöstä eli siitä, mitä on sovittu kunta A:n vaatimuksissa yksilöityjen palvelujen järjestämisestä. Kunta A on vaatimustensa tueksi esittänyt, että hallinto-oikeudessa otettaisiin vastaan suullista todistelua sopimusten tulkintaan liittyvistä todistusteemoista.

(32) Hallinto-oikeus ei ole kuitenkaan tosiasiallisesti tutkinut kunta A:n vaatimuksia, koska hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, miten sopimuksia on tulkittava riidanalaisilta osin. Sopimuksen sisältöä koskeva esikysymys on ratkaistava ennen kuin mahdollisen sopimusrikkomuksen seuraamuksiin voidaan ottaa kantaa. Riidanalaisten sopimusvelvoitteiden sisällön määrittäminen edellyttää, että tuomioistuin, osapuolten esittämän selvityksen vastaanotettuaan, ottaa kantaa sopimuksen tulkintaan. Hallinto-oikeuden olisi tullut ottaa kantaa siihen, mitä osapuolten kesken on katsottava riidanalaisilta osin sovitun ja sen jälkeen, onko sopimuksia rikottu kunta A:n väittämällä tavalla.

(33) Hallintoriidan kohteena olevan hallintosopimuksen tulkintaa ohjaavat yleiset sopimusoikeudelliset periaatteet. Sopimustulkinnan keskeisenä tavoitteena on selvittää, mitä sopimuspuolet ovat tarkoittaneet sopimuksella. Sopimusta tulkittaessa on otettava huomioon sopimuksen sanamuodon ohella kaikki muukin tulkinta-aineisto, jolla on merkitystä sopimuksen sisältöä selvitettäessä. Riidan kohteena olevan sopimuksen ja tosiseikaston erityispiirteet on huomioitava tulkinnassa.

(34) Sopimusrikkomuksella tarkoitetaan tilannetta, jossa ainakin toisen sopimuspuolen velvoitteet ovat jääneet täyttämättä sopimuksen edellyttämällä tavalla. Sopimusrikkomus on käsillä, jos toteutunut suoritus epäedullisella tavalla poikkeaa vastaanottajalle siitä, mihin suorittaja oli sitoutunut. Jos tuomioistuin hallintoriidassa päätyy siihen, että sopimuspuoli on rikkonut sopimuksesta johtuvia velvoitteitaan, tulee ratkaistavaksi se, voiko tästä seurata vaadittu seuraamus. Sopimusrikkomuksen seuraamukset riippuvat muun muassa sopimustyypistä, rikkomuksen laadusta ja sopimuspuolen vaatimuksista. Tällöin on myös huomioitava mitä edellä kohdissa 24 ja 25 on todettu käytettävissä olevien seuraamusten oikeuslähteistä.

(35) Mikäli vaadittu seuraamus on mahdollinen ja perusteltu, tuomioistuimen on tarvittaessa vielä arvioitava sille esitetyn selvityksen perusteella seuraamuksen rahallinen määrä.

Lopputulos

(36) Hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä kunta A:n hakemusta mainitsemillaan perusteilla. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus, ottamatta asiaa ensi asteena muilta osin ratkaistavaksi, palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

(37) Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 98 §:n 3 momentti, korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset on ratkaistava hallinto-oikeudessa sille palautetun asian käsittelyn yhteydessä.

Täytäntöönpanoa koskeva vaatimus

(38) Hallinto-oikeuden päätöksen tultua tällä päätöksellä kumotuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Emil Waris. Asian esittelijä Elina Ranz.