KHO:2025:13

Yhtiö oli tehnyt eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (niin sanottu MARA-asetus) nojalla kaksi rekisteröinti-ilmoitusta betonijätemateriaalin läjittämisestä samalle kiinteistölle. Valvontaviranomainen rekisteröi molemmat ilmoitukset. Valvontaviranomainen määräsi myöhemmin juoksevan sakon uhalla yhtiön poistamaan jätetäytön. Tehty jäterakenne oli suoalueella kosketuksissa veteen, eikä MARA-asetuksen mukainen vähimmäisetäisyysvaatimus pohjaveteen täyttynyt. Rakenteen korkeus ei myöskään vastannut asetuksen vaatimuksia ja rakenne oli ollut peittämättä. Hallinto-oikeus hylkäsi yhtiön valituksen.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko valvontaviranomainen voinut antaa yhtiölle määräyksen jätetäytön poistamisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että rekisteröinti-ilmoituksen tekijä vastasi siitä, että asetuksen vaatimukset täyttyivät ilmoituksen mukaisessa toiminnassa. Rekisteröinnillä ei luoda ilmoittajalle sellaista oikeudellista asemaa, etteikö asetuksen vastaiseen toimintaan voitaisi puuttua jälkivalvonnassa. Ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaan hallintopakon päävelvoitteen kohteena voi olla myös asetuksen säännöksen vastaisen menettelyn oikaiseminen tai korjaaminen. Päävelvoitteen asettamisessa oli samalla otettava huomioon hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet, jolloin määräyksen oli oltava rikkomuksen luonne ja kokonaistilanne huomioon ottaen oikeasuhtainen.

Yhtiö ei ollut ilmoituksissaan maininnut sijaintikiinteistön olevan suoalueella. Asetuksen 2 §:n 2 momentissa ei sinänsä ollut rajattu suoalueita pois asetuksen soveltamisalasta. Suoalueella oli kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota suon vesitalouteen ja sen edellyttämiin ympäristönsuojelutoimiin jätetäyttöä suunniteltaessa ja siten myös ilmoitusta tehtäessä. Yhtiö ei ollut ilmoituksissaan tuonut myöskään esille, että jätetäyttö edellytti turvekerroksen poistamista, ojituksen uusimista ja laskeutusaltaan rakentamista. Nämä toimenpiteet yhtiö oli toteuttanut ennen jätemateriaalin läjittämistä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kyseisiä toimenpiteitä oli pidettävä asetuksen 5 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuina tarpeellisina ympäristönsuojelutoimina, jotka yhtiön olisi tullut esittää ilmoituksissaan viranomaiselle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asetuksen vastainen jäterakenteen peittämättä jättäminen ja asetuksen liitteessä säädetyn enimmäiskerrospaksuuden ylitys olivat sinänsä sellaisia rikkomuksia tai laiminlyöntejä, jotka oli mahdollista määrätä korjattaviksi siten, ettei koko jätetäyttöä olisi ollut tarpeen poistaa. Kun kysymys oli sellaisesta rikkomuksesta tai laiminlyönnistä, jonka vuoksi asetuksen mukainen jätteiden käsittely kohdealueella ei ollut mahdollista jätteiden ja alueen luonteen vuoksi, jätteiden käsittely vaati ympäristöluvan. Jätteiden käsittelyä puutteellisen ilmoituksen perusteella oli tällöin pidettävä ympäristönsuojelulain 27 §:n vastaisena. Viranomaisella oli harkintavaltaa siinä suhteessa, edellytettiinkö päävelvoitteena jätteiden välitöntä poistamista vai oliko jätteet poistettava vasta sen jälkeen, mikäli jätteiden käsittelylle ei ollut määräaikaan mennessä myönnetty ympäristölupaa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että jätetäytön sijoittaminen alueelle oli asetuksen vastaista, koska täytön etäisyys pohjaveden enimmäiskorkeuteen oli alle asetuksessa vaaditun yhden metrin. Asetuksenvastaisuuden poistaminen olisi ollut käytännössä huomattavan vaikeaa. Jätetäytön sijoittamista kyseisiin olosuhteisiin ei ollut voitu tehdä ilmoituksen perusteella, vaan toiminta olisi edellyttänyt ympäristölupaa. Valvontaviranomainen oli näin ollen voinut velvoittaa täytön poistettavaksi kokonaan määräaikaan mennessä kehottamatta tai velvoittamatta yhtiötä hakemaan ensin ympäristölupaa. Jätetäytön poistamisesta määrääminen ei myöskään edellyttänyt, että jätetäytöstä olisi tullut osoittaa aiheutuvan pohjaveden pilaamiskiellon vastaista konkreettista seurausta.

Ympäristönsuojelulaki 6 §, 27 §, 175 § 1 momentti 1 ja 2 kohta

Valtioneuvoston asetus eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (843/2017, niin sanottu MARA-asetus) 1 §, 2 § 1 ja 2 momentti, 4 § 1 momentti 1, 4 ja 5 kohta, 5 § 1 momentti 8 kohta

Hallintolaki 6 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 18.10.2023 nro 1336/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan A Oy:lle ja tutkii asian.

Yhtiön valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta siltä osin kuin asiassa on kysymys valituksessa esitetyistä menettelyvirheistä. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta päävelvoitteen asettamisen ja siihen liitetyn sakon uhan osalta. Ajan kulumisen vuoksi määräaika päävelvoitteen noudattamiseksi pidennetään kuitenkin päättymään 30.6.2025.

Korkeimman hallinto-oikeuden 5.6.2024 antama välipäätös päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä raukeaa asian tultua ratkaistuksi tällä päätöksellä.

Asian tausta

(1) A Oy (jäljempänä myös yhtiö tai toiminnanharjoittaja) on tehnyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (843/2017, niin sanottu MARA-asetus) mukaiset rekisteröinti-ilmoitukset (VARELY/1874/2020 ja VARELY/3631/2020) jätemateriaalin hyödyntämisestä Liedossa sijaitsevalla kiinteistöllä.

(2) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 2.2.2022 (nro VARELY/3631/2020) määrännyt ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla yhtiön poistamaan kiinteistölle viedyt MARA-ilmoitusten mukaiset jätemateriaalit 13.5.2022 mennessä. Päävelvoitteen tehosteeksi on ympäristönsuojelulain 184 §:n nojalla asetettu juokseva uhkasakko. Ympäristönsuojelulain 200 §:n nojalla on määrätty, että päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää.

(3) Päätöksensä perusteluissa ELY-keskus on muun ohella todennut, että toiminnanharjoittaja vastaa MARA-asetuksen mukaisissa rekisteröinti-ilmoituksissaan antamiensa tietojen oikeellisuudesta. Toiminnanharjoittaja ei ole ilmoittanut kiinteistön olevan suota. ELY-keskuksen maastokäynnillä havaittiin, että jätekasat ovat suorassa kosketuksessa veteen. MARA-asetuksessa edellytetty jätettä sisältävän rakennekerroksen yhden metrin etäisyys pohjaveden enimmäiskorkeudesta ei täyttynyt, vaan sen todettiin vesihavaintojen perusteella olevan alle metrin. Toiminnanharjoittaja ei myöskään ole osoittanut tutkimuksin, että vähimmäisetäisyysvaatimus ylimmästä pohjaveden pinnan korkeudesta täyttyy. Suolla maanpinnan kuopissa ja ojissa näkyvä vesi on suolle purkautuneen pohjaveden ja sadannan ja pintavalunnan sekoitusta. Oli kyse pinta- tai pohjavedestä tai niiden sekoituksesta, jätteen ei ole sallittua olla kosketuksissa veteen.

(4) Hallinto-oikeus on hylännyt A Oy:n valituksen.

(5) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään menettelyvirheiden osalta muun ohella seuraavasti:

(6) Mitä tulee 13.1.2022 suoritettuun tarkastukseen, hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskus on menetellyt asiassa virheellisesti, kun asianosaiselle ei ole varattu ympäristönsuojelulain 174 §:n ja hallintolain 39 §:n mukaisesti mahdollisuutta tarkastukseen osallistumiseen. Yleisöilmoituksen perusteella 28.10.2021 tehty maastokäynti on 1.11.2021 laaditun muistion perusteella koskenut A Oy:n MARA-ilmoituksissa tarkoitettujen toimintojen MARA-ilmoitusten mukaisuutta maastossa. Muistion perusteella arvioituna kyse on ollut sen kaltaisesta toiminnan lainmukaisuuden arvioimiseksi alustavasti tehdystä maastokäynnistä, joka on rinnastettavissa ympäristönsuojelulain 174 §:ssä ja hallintolain 39 §:ssä tarkoitettuun tarkastukseen. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että maastokäynnistäkin olisi tullut ilmoittaa A Oy:lle. Kun otetaan huomioon asian käsittelyn eri vaiheissa kertynyt selvitys sekä se, että A Oy on saanut myöhemmin vastata kirjallisesti tarkastuksella tehtyihin havaintoihin, ei kuitenkaan ole syytä kumota päätöstä ja palauttaa asiaa ELY-keskukselle tarkastusmenettelyssä tapahtuneiden virheiden vuoksi.

(7) Päätöksessä on määrätty kehotuksessa mainitut MARA-ilmoitusten mukaiset jätemateriaalit poistettaviksi. Niin ELY-keskuksen 29.10.2021 kuin 12.11.2021 toteuttamat kuulemiset ovat saadun selvityksen mukaan koskeneet ELY-keskuksen päätöksessä viitattuja MARA-ilmoitusten mukaisia jätemateriaaleja, niiden sijaintia suoalueella sekä niiden poistamistarvetta. Kehotukseen liittyvässä kuulemisessa on tuotu esiin myös ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaisen määräyksen antaminen sekä siihen liitettävä sakon uhka, mikäli kehotusta ei noudateta. Tähän nähden ja kun otetaan vielä huomioon, että A Oy on vastauksissaan ELY-keskukselle antanut selityksensä ja kannanottonsa mainittuihin toimenpiteisiin, voidaan muutoksenhakijan tosiasiallisesti katsoa ymmärtäneen kuulemisen tarkoituksen oikein. Kuulemiseen liittyvän päävelvoitteen ei voida katsoa olevan muutoksenhakijan esittämällä tavalla yksilöimätön ja epäselvä, eikä kuuleminen ole ollut muutenkaan puutteellinen. Hallinto-oikeus katsoo siten, että A Oy:tä on kuultu asiassa ympäristönsuojelulain 185 §:n edellyttämällä tavalla ja toteutetut kuulemiset ovat olleet hallintolain 32 §:n tarkoittamalla tavalla yksilöityjä.

(8) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään määräyksen antamisen osalta muun ohella seuraavasti:

(9) Toiminnanharjoittaja vastaa siitä, että toiminnalle on jo aloitusvaiheessa asianmukainen ympäristönsuojelulaissa säädetty lupa tai muu oikeutus. Viranomaiselle ei rekisteröintimenettelyn luonne ja tarkoitus huomion ottaen kuulu toiminta-alueen olosuhteiden tarkempi selvittäminen tai ympäristöluvan tarpeen arviointi, ellei MARA-ilmoitus anna siihen erityistä aihetta. Toiminnanharjoittajaa sitoo toiminnasta MARA-ilmoituksessa esitetty muun muassa toiminnan kuvauksen, esitettyjen rakenteiden ja menettelytapojen osalta. Toiminnanharjoittaja on myös velvollinen noudattamaan toimintaa koskevia lakeja ja asetuksia ja olemaan niistä selvillä suoraan lain nojalla.

(10) Hallinto-oikeus katsoo, että A Oy:n MARA-ilmoituksista on puuttunut olennaisia tietoja toimintaan liittyvistä tarpeellisista ympäristönsuojelutoimista, kun ei ole ilmoitettu muun muassa turvekerroksen poiston tai ojan ja laskeutusaltaan kaivamisen tarpeesta. Kun lisäksi otetaan huomioon A Oy:lle toimintojen rekisteröintiä koskevissa ELY-keskuksen ilmoituksissa esitetyt pinta- ja pohjavesien suojeluun liittyvät vaatimukset, yhtiön olisi jätehuoltoalan ammattimaisena toimijana tullut ymmärtää, että jätteiden hyödyntämisen aloittaminen MARA-ilmoituksessa tarkoitetulla alueella olisi edellyttänyt toiminnanharjoittajaa antamaan ilmoituksissa esitettyä tarkempia tietoja alueen olosuhteista. Asiassa on selvää, että jätemateriaalit ovat olleet sijoitettuna suoalueelle ja materiaalit ovat olleet osin vedellä kyllästyneen turvekerroksen päällä ja kosketuksissa veteen. Asiassa saadun selvityksen mukaan toiminnanharjoittaja on varmentanut betonimursketäytön MARA-asetuksen mukaisen etäisyyden pohjavedestä vasta rakentamisen jälkeen.

(11) Edellä todettu huomioiden toiminta ei ole ollut MARA-rekisteröintimenettelyssä edellytetyn mukaista eikä näin ollen myöskään ympäristönsuojelulain mukaista. Koska yhtiö oli tästä huolimatta toimittanut ja sijoittanut materiaalin kiinteistölle, se on toiminut ympäristönsuojelulain ja sen nojalla annetun MARA-asetuksen säännösten vastaisesti. Hallinto-oikeudelle toimitetuilla, ELY-keskuksen päätöksen antamisen jälkeen hankituilla tiedoilla ei ole oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa viranomaisen päätöksen lainmukaisuutta.

(12) Hallinto-oikeus toteaa, että rakennetta ei rekisteröidyn toiminnan osalta ole nyt kysymyksessä olevalla paikalla ollut mahdollista korjata sellaiseksi, että se täyttäisi MARA-asetuksen edellytykset. Lisäksi hallinto-oikeus katsoo, ettei ympäristönsuojelulain tavoitteena voida pitää luvan hakemista jälkikäteen erityisesti tilanteessa, jossa toiminta on tullut käsitellyksi rekisteröintimenettelyssä MARA-ilmoituksien puutteellisten tietojen seurauksena. ELY-keskus on täten voinut määrätä mahdollista ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavat jätemateriaalit poistettaviksi alueelta.

(13) Asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella uhkasakon asettaminen olisi käsillä olevassa asiassa ilmeisen tarpeetonta. ELY-keskus on siten voinut asettaa uhkasakon päävelvoitteen tehosteeksi sekä määrätä päätöksen noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Riitta Riihimäki ja Maiju Sulin, joka on myös esitellyt asian, sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Sauli Viitasaari (eri mieltä).

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(14) A Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan yhtiö on ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että päätökset kumotaan ja asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Yhtiö on myös vaatinut, että ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpano keskeytetään.

(15) Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(16) ELY-keskuksen olisi tullut hallintolain 8 §:n turvaaman neuvontaperiaatteen mukaisesti suoritettujen tarkastuksien välissä neuvoa ja ohjata yhtiötä ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan hakemiseen.

(17) Betonimurskekentästä tehdyn korkokartoituksen perusteella jätetäytön korkeus on kohteessa keskimäärin 0,78 metriä eli se alittaa MARA-asetuksessa säädetyn enimmäiskerrospaksuuden selvästi. Kohteen kaakkoispäädyssä betonimursketäytön korkeus on suurimmillaan, mutta missään kohtaa kerrospaksuus ei ylitä 1,5 metriä.

(18) Alueella on ollut ilmakuvastakin ilmenevä puusto, joka on poistettu ennen jätetäytön sijoittamista. Tällä hetkellä alueella ei ole suolle tyypillistä vedellä kyllästynyttä turvekerrosta. Alue ei ole ennen kentän rakentamistakaan ollut luonnontilainen suo, vaan kohdekiinteistön viereisen turvetuotantoalueen vaikutukset ovat ulottuneet ympäröiville kiinteistöille.

(19) Suoalueella esiintyvän veden määrittely pohjavedeksi tulee arvioida yksityiskohtaisten kohdetietojen perusteella tapauskohtaisesti, mutta ELY-keskus ei ole tällaista arviota tehnyt.

(20) Yhtiö on alun perin selvittänyt MARA-asetuksen mukaisen yhden metrin vähimmäisetäisyysvaatimuksen täyttymistä aluetta lähimpänä sijaitsevien ojien kuivatustason perusteella sekä karttatarkastelun avulla. Tämä on yleinen käytäntö silloin, kun alueella ei sijaitse esimerkiksi pohjaveden havaintoputkia tai talousvesikaivoja. Mittaustulosten perusteella hankealueen kaakkoisosassa ojan ylin vesipinta on ollut tasolla +57,13, kun betonimurskekentän alareuna on alimmillaan tasolla +58,63. Vähimmäisetäisyysvaatimus pohjaveden pinnantasoon on siten täyttynyt.

(21) MARA-asetuksessa ei ole rajoitettu jätteiden hyödyntämistä maarakentamisessa suoalueella. Myöskään sillä ei ole merkitystä, että jätettä sisältävä rakennekerros on kosketuksissa veteen, jos se ei ole kosketuksissa pohjaveteen ja vähimmäisetäisyysvaatimus täyttyy. Alueelle tehdyistä koekuopista ilmenee, että hankealueella turpeen alla sijaitsevan kivennäismaakerroksen yläosa ei ole kyllästynyt vedellä, joten MARA-asetuksen määritelmän mukainen pohjaveden pinnantaso on hiekka- ja sorakerroksessa turpeen alapuolella. Vaikka turpeessa paikoin esiintyisikin siihen hetkellisesti sadannasta maaperään imeytynyttä vajovettä, pohjaveden pinta ei tässä tapauksessa yhdy maanpintaan suolla.

(22) Toiminnanharjoittajan kohteessa käyttämät betonimurske-erät eivät ole sisältäneet miltään osin haitta-aineita yli MARA-raja-arvojen. Kelluvat epäpuhtaudet ja suurin osa haitta-ainepitoisuuksista olivat jopa alle laboratorion määritysrajojen, joten kohteessa käytetyt betonimurskeet ovat olleet todella puhtaita. Betonitäytöstä otetut näytteet täyttävät analysoiduilta osin betonimurskeen jätteeksi luokittelun päättymisen arviointiperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 466/2022 vaatimukset.

(23) Kohteessa tehtyjen ympäristötutkimusten perusteella vesinäytteiden laatu täyttää tutkittujen parametrien osalta pohja- ja pintaveden ympäristönlaatunormit sekä talousveden laatuvaatimukset ja -suositukset lukuun ottamatta veden pH:ta hankekiinteistön sisäpuolisella alueella. Myös pH oli tutkimusten mukaan neutraloitunut kiinteistön vedet purkavassa ojassa kohteen yläpuolisen ojapisteen tasolle heti kiinteistön rajan jälkeen.

(24) Tehtyjen tutkimusten ja laaditun riskinarvion perusteella toiminnasta ei ole aiheutunut pohjaveden tai muun ympäristön pilaantumisen vaaraa. Yhtiö ei ole siten rikkonut ympäristönsuojelulakia, eikä määräykselle ole perustetta ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla.

(25) Yhtiöllä olisi tarkastuksella ollut mahdollisuus korjata viranomaiselle syntyneitä virheellisiä mielikuvia muun muassa pohjaveden pinnasta, joten myös menettelyvirheen vuoksi päätöksen kumoamiselle on perusteet. Yhtiö viittaa myös asianosaisen kuulemisessa tapahtuneisiin menettelyvirheisiin.

(26) Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut lausuman, jossa se on muun ohella todennut, että MARA-asetuksen tarkoituksena on muun muassa keventää tiettyjen jätteiden hyödyntämistä koskevaa menettelyä verrattuna ympäristölupamenettelyyn.

(27) MARA-ilmoituksen rekisteröinti perustuu toiminnanharjoittajan antamiin tietoihin, joten arvio MARA-ilmoituksen rekisteröinnin mahdollisuudesta ja toiminnan ympäristöluvanvaraisuudesta tehdään siten olennaisesti toiminnanharjoittajan tietoihin pohjautuen. Toiminnanharjoittaja, joka on alan ammattimainen toimija, on antanut sekä MARA-ilmoituksissa että niitä koskevissa loppuraporteissa puutteellista ja virheellistäkin tietoa. Tällaisessa tilanteessa kyse ei voi olla viranomaisen neuvontavelvollisuuden laiminlyönnistä. ELY-keskus on useampaan otteeseen neuvonut toiminnanharjoittajaa puhelimitse aiempien MARA-ilmoitusten käsittelyjen yhteydessä. Myös toiminnanharjoittajalle annettavassa rekisteröinti-ilmoituksissa olevia tietoja voidaan pitää luonteeltaan ohjaavina.

(28) ELY-keskus on, hallinto-oikeudessa esitetyistä tiedoista poiketen, ilmoittanut toiminnanharjoittajalle puhelimitse, että se tulee tekemään tarkastuskäynnin kohteessa 13.1.2022. ELY-keskus on siten hallintolain edellyttämällä tavalla varannut asianosaiselle mahdollisuuden osallistua myös 13.1.2022 pidetylle tarkastuskäynnille.

(29) ELY-keskuksen näkemys jätetäytön korkeudesta poikkeaa 28.10.2021 tehdyn maastokäynnin havaintoihin perustuen muutoksenhakijan käsityksestä. Joka tapauksessa tiedot poikkeavat siitä, mitä ELY-keskukselle on loppuraporteissa ilmoitettu. Ensimmäistä aluetta koskevan 22.7.2020 päivätyn loppuraportin mukaan kerrospaksuus on 0,5–0,8 metriä, kun taas toisen alueen osalta 17.5.2021 päivätyssä loppuraportissa enimmäispaksuudeksi on ilmoitettu 1 metri.

(30) Toiminnanharjoittaja ei ole loppuraporteissa ilmoittanut eikä muutoinkaan saattanut viranomaisen tietoon, että loppuraportit on tehty siitä huolimatta, että kohde ei tuolloin ollut MARA-asetuksen 4 §:n edellyttämällä tavalla peitetty.

(31) Sillä, onko jätteiden sijoittamishetkellä kyseessä ollut täysin luonnontilainen vai osin ojitettu suo, ei ole ratkaisevaa merkitystä, kun arvioidaan sitä, onko jäte ollut kosketuksissa veteen tai täyttääkö toiminta MARA-asetuksen edellytykset.

(32) ELY-keskus pitää selvänä, että jäte ei saa olla kosketuksessa veteen. Säädettyjen suojaetäisyyksien ja jätteen peittämisvaatimuksen tarkoituksena on omalta osaltaan varmistaa, ettei jätteen hyödyntämisestä aiheudu pitkälläkään aikavälillä haittavaikutuksia pohjavedelle tai vesistölle.

(33) Karttatarkastelun perusteella ei kohdekiinteistön luonteen vuoksi ole voitu varmistua MARA-asetuksen vaatimusten täyttymisestä. Toiminnanharjoittaja on rakentanut uusia ojia ja kunnostanut olemassa olevia ojia kohdekiinteistöllä. ELY-keskus katsoo, että tämä itsessään jo ilmentää sitä, että toiminnanharjoittaja on tiennyt alueen vesitilanteesta.

(34) ELY-keskus huomauttaa, että toiminnanharjoittajan aluehallintovirastolle sittemmin toimittaman ympäristölupahakemuksen mukaan pohjaveden tarkkailukaivon 12.7.2022 mitattu vedenpinta on ollut tasossa +58,04. Kun kentän alapinta on tasolla +58,63, MARA-asetuksen vaatima yhden metrin etäisyys ei täyty. Ympäristölupahakemuksen liitteenä olevan rakentamissuunnitelman yhteydessä alueelle on tehty koekuoppia, joissa vedenpinnat ovat olleet välillä +59,56 (KK1), +57,54 (KK2), +60,09 (KK3) ja +59,82 (KK4). Myöskään näiden tietojen perusteella yhden metrin suojaetäisyys ei täyty.

(35) MARA-asetuksen soveltamisohjeen mukaan maanrakentamiskohteessa voidaan pohjaveden pinnantason määrittämiseksi esimerkiksi kaivaa koekuoppia, jotka ulotetaan vähintään kaksi metriä tulevan MARA-rakenteen alapintaa syvemmälle. Näin ollen yhtiön viittaamien, 19.5.2022 tehtyjen koekuoppien perusteella ei voida ottaa luotettavasti kantaa pohjaveden pinnantasoon.

(36) Kaikkien MARA-asetuksessa säädettyjen vaatimusten tulee täyttyä, jotta voidaan varmistua, että ympäristön pilaantuminen pysyy hallittavissa olevalla ja sallituksi katsotulla tasolla. MARA-asetuksen mukaiset raja-arvot on annettu nimenomaisesti peitetylle kenttäkerrokselle. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa jätettä ei ollut peitetty asetuksen vaatimusten mukaisesti, jolloin sadevesi on päässyt huuhtomaan jätettä yli vuoden ajan. Lisäksi jätettä on voinut päästä leviämään tuulen, eroosion ja suoran kosketuksen kautta ympäristöön. Yhtiön ympäristölupahakemusta koskevissa lausunnoissaan aluehallintovirastolle ELY-keskus on muun muassa tuonut esille, että betonijätteen käytön vaikutukset ovat nähtävissä ojavesissä ainepitoisuuksien nousuna.

(37) ELY-keskus on lisäksi todennut, että se ei ole pitänyt ympäristöluvan hakemista ympäristönsuojelulainsäädännön nojalla varteenotettavana vaihtoehtona.

(38) Yhtiö on antanut vastauksen, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(39) ELY-keskus on toiminut virheellisesti merkitessään rekisteröinti-ilmoitukseen tiedon, joka on mitä ilmeisimmin tarkoitettu eräänlaiseksi lisäehdoksi, kun se on edellyttänyt jätettä sisältävän rakenteen sijoittamista ja peittämistä siten, ettei se pääse pitkänkään ajan kuluessa kosketuksiin sade- tai pintavesien kanssa. MARA-asetuksessa ei edellytetä, että peitetty rakenne ei saa olla kosketuksissa veteen. Betonimurske ei peittämättömänäkään ole aiheuttanut ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Välipäätös

(40) Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 5.6.2024 taltionumero 1690/2024 kieltänyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen 2.2.2022 (VARELY/3631/2020) täytäntöönpanon, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemuksen tai asiassa toisin määrätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(41) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut antaa ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla A Oy:lle määräyksen poistaa yhtiön MARA-ilmoitusten perusteella kiinteistölle läjittämät jätemateriaalit MARA-asetuksen vastaisuuden perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet

(42) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

(43) Ympäristönsuojelulain 175 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi: 1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa; 2) määrätä 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta.

(44) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) todetaan 175 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että säännös on sama kuin tuolloin voimassa olleen lain 84 §. Hallituksen esityksessä aiemmaksi ympäristönsuojelulaiksi (HE 84/1999 vp) 84 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että määräyksillä voitaisiin lain tai sen nojalla annetun asetuksen tai määräyksen rikkojaa kieltää jatkamasta tai toistamasta säännösten tai määräysten vastaista menettelyä.

(45) Eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa annetun valtioneuvoston asetuksen (843/2017, niin sanottu MARA-asetus) 1 §:n mukaan asetuksen tarkoituksena on edistää jätteiden hyödyntämistä määrittelemällä edellytykset, joiden täyttyessä asetuksessa tarkoitettujen jätteiden käyttöön maarakentamisessa ei tarvita ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaista ympäristölupaa.

(46) Asetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan asetusta sovelletaan liitteessä 1 tarkoitettujen jätteiden ammattimaiseen tai laitosmaiseen hyödyntämiseen 3 §:n 2 kohdassa tarkoitetuissa maarakentamiskohteissa ja siihen liittyvään väliaikaiseen varastointiin silloin, kun rakentaminen ja väliaikainen varastointi perustuvat lakisääteiseen suunnitelmaan, lupaan, ilmoitusmenettelyyn tai kunnan rakennusjärjestykseen.

(47) Pykälän 2 momentin mukaan asetusta ei sovelleta vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) 10 b §:ssä tarkoitetulla 1- ja 2-luokan pohjavesialueella, asumiseen tai lasten leikkipaikaksi tarkoitetulla alueella, luonnonsuojelutarkoitukseen osoitetulla alueella, ravintokasvien viljelyyn tarkoitetulla alueella eikä sisämaan tulvavaara-alueella.

(48) Asetuksen 4 §:n 1 momentin 1, 4 ja 5 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä ympäristönsuojelulaissa ja jätelaissa (646/2011) säädetään, jätteen hyödyntäminen maarakentamisessa ilman ympäristölupaa edellyttää, että: 1) maarakentamiskohteen sisältämän jätteen kerrospaksuus ei ylitä liitteessä 2 säädettyä enimmäiskerrospaksuutta; 4) jätettä sisältävä rakenne peitetään tai päällystetään lukuun ottamatta tuhkamursketietä taikka väylää tai kenttää, jonka pintakerroksessa käytetään asfalttimursketta tai -rouhetta; 5) jätettä sisältävän rakennekerroksen etäisyys pohjaveden enimmäiskorkeudesta on vähintään yksi metri ja maarakentamiskohteen etäisyys vesilain (587/2011) 1 luvun 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta vesistöstä, talousvesikäyttöön tarkoitetusta kaivosta tai lähteestä on vähintään 30 metriä.

(49) Asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan, jos jätteen hyödyntäminen järjestetään sanotun asetuksen mukaisesti, ympäristönluvanvaraiseen toimintaan ei tarvita ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 32 §:n 2 momentin mukaisesti. Hyödyntämispaikan haltijan on tehtävä toiminnasta ympäristönsuojelulain 116 §:n 2 momentissa tarkoitettu ilmoitus valtion valvontaviranomaiselle ympäristönsuojelun tietojärjestelmään rekisteröintiä varten (rekisteröinti-ilmoitus).

(50) Asetuksen 5 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan rekisteröinti-ilmoituksessa on oltava selvitys jätettä sisältävästä rakenteesta periaatepoikkileikkauksineen, jätteen teknisestä kelpoisuudesta kohteessa, peittämiseen tai päällystämiseen käytettävästä materiaalista, varastoinnista ja muusta toiminnasta hyödyntämispaikalla sekä näihin liittyvistä tarpeellisista ympäristönsuojelutoimista.

Asiassa saatua selvitystä

(51) A Oy on tehnyt Varsinais-Suomen ELY-keskukselle MARA-asetuksen 5 §:ssä tarkoitetun rekisteröinti-ilmoituksen. Ilmoitus on koskenut A Oy:n betonimurskejätteen (2 000 tonnia, jätenimike 19 12 12) hyödyntämistä sen omistamalla kiinteistöllä varastointikentän kantavassa kerroksessa. ELY-keskus on tehnyt ilmoituksesta merkinnän ympäristönsuojelun tietojärjestelmään 27.4.2020. Yhtiö on tehnyt 10.7.2020 toisen ilmoituksen, jossa jätemäärää on nostettu 2 500 tonniin. ELY-keskus on merkinnyt ilmoituksen tietojärjestelmään 19.7.2020.

(52) Rekisteröintien yhteydessä ELY-keskus on antanut kirjallista ohjausta, josta numero 2 on kuulunut seuraavasti: ”Jätettä sisältävä rakenne sijoitettava ja peitettävä niin, ettei se pääse pitkänkään ajan kuluessa kosketuksiin sade- tai pintavesien kanssa tavalla, josta voi aiheutua haittaa ympäristölle, esim. pinta- tai pohjaveden laadulle. Jätettä sisältävän rakennekerroksen etäisyys pohjaveden enimmäiskorkeudesta on oltava vähintään yksi metri. Rakentaminen on kokonaisuudessaan tehtävä ilmoituksessa merkityssä ajassa.”

(53) Yhtiö on toimittanut jätteen sijoittamisesta loppuraportit 22.7.2020 ja 17.5.2021.

(54) ELY-keskus on ulkopuolisen ilmoituksen johdosta tehnyt alueelle maasto/tarkastuskäynnin 28.10.2021. Tuolloin on havaittu, että jätekasat olivat kosketuksissa veteen, kasan alapinnan etäisyys pohjaveden pintaan oli alle metrin ja jätekasa oli 30 cm liian korkea. Jätekasat olivat myös peittämättä. ELY-keskus kehotti yhtiötä poistamaan jätteet kiinteistöltä. Toisella tarkastuskäynnillä 13.1.2022 ELY-keskus havaitsi, että annettua kehotusta ei ollut noudatettu. ELY-keskus on määrännyt tämän jälkeen yhtiön poistamaan jätteet kiinteistöltä. Määräyksen tehosteeksi on asetettu juokseva uhkasakko.

(55) Yhtiö on hakenut jätteen käsittelylle ja betonimurskeen hyödyntämiselle eli kierrätyskeskuksen toiminnalle kyseisellä kiinteistöllä ympäristölupaa aluehallintovirastolta. Yhtiö on ympäristölupahakemustaan varten asennuttanut kiinteistölle pohjaveden tarkkailukaivon vuonna 2022. Ympäristölupahakemuksen mukaan pohjaveden pinta on ollut 12.7.2022 tasolla +58,04. Lupahakemuksen liitteenä olevan rakentamissuunnitelman yhteydessä alueelle on tehty koekuoppia, joissa vedenpinnat ovat olleet välillä +59,56 (KK1), +57,54 (KK2), +60,09 (KK3) ja +59,82 (KK4). Valituksessa esitetyn tiedon perusteella murskekentän alapinta on tasolla +58,63. Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue hylännyt yhtiön ympäristölupahakemuksen päätöksellään 26.9.2024 nro 222/2024.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Menettelyä koskevat valitusperusteet

(56) Kun otetaan huomioon edellä kohdissa (6) ja (7) ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole tältä osin perustetta.

Jätteen poistamista koskevan määräyksen lainmukaisuus

(57) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että MARA-asetuksen 1 §:n ja 5 §:n mukaan ilmoitusmenettelyn tarkoituksena on keventää eräiden toimintojen ympäristöluvanvaraisuutta silloin, kun asetuksen 4 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyvät. Ilmoittajan on annettava rekisteröinti-ilmoituksessa asetuksen 5 §:ssä vaaditut tiedot. Ilmoittaja vastaa siten siitä, että MARA-asetuksen vaatimukset täyttyvät. Ilmoituksen johdosta tapahtuva ilmoituksen rekisteröinti ELY-keskuksessa ei ole hallintopäätös, johon voitaisiin liittää ehtoja tai määräyksiä, joita valvottaisiin. ELY-keskuksen on kuitenkin tarkistettava ilmoitus. Jos tässä yhteydessä ilmenee, etteivät asetuksen vaatimukset täyty, ELY-keskus ei voi rekisteröidä ilmoitusta. Viranomaisen on tällöin tarvittaessa ohjattava ilmoittaja hakemaan toiminnalleen ympäristölupaa.

(58) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että MARA-asetuksen mukaisella rekisteröinnillä ei luoda ilmoittajalle sellaista oikeudellista asemaa, ettei harjoitettuun toimintaan voitaisi puuttua jälkivalvonnassa. Jos myöhemmin havaitaan, että asetuksen vaatimuksia ei ole noudatettu, toiminnanharjoittajaan voidaan kohdistaa hallintopakko. Hallintopakon päävelvoitteena voi olla ympäristönsuojelulain 175 §:n mukaan myös asetuksen säännöksen vastaisen menettelyn oikaiseminen tai korjaaminen. Hallintopakon päävelvoitteen sisältö riippuu siitä, millaisesta rikkomuksesta on kysymys. Päävelvoitteen asettamisessa on otettava myös huomioon hallintolain 6 §:n mukaiset hallinnon oikeusperiaatteet, jolloin määräyksen on oltava oikeasuhtainen rikkomuksen luonne ja kokonaistilanne huomioon ottaen.

(59) Yhtiö ei ole rekisteröinti-ilmoituksissaan maininnut, että jätetäytön sijaintikiinteistö on suoaluetta. Asiakirjoista käy kuitenkin ilmi, että ensimmäisen ilmoituksen liitteenä 1 on ilmavalokuva alueesta ja liitteen nimeksi on merkitty ”Totaalisuo”. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että MARA-asetuksen 2 §:n 2 momentissa ei sinänsä ole rajattu suoalueita pois asetuksen soveltamisalasta. Suoalueella on kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota suon vesitalouteen ja sen edellyttämiin ympäristönsuojelutoimiin jätetäyttöä suunniteltaessa ja siten myös ilmoitusta tehtäessä. Yhtiö ei ole ilmoituksissaan myöskään tuonut esiin, että jätetäyttö edellyttää turvekerroksen poistamista, ojituksen uusimista ja laskeutusaltaan rakentamista. Nämä toimenpiteet yhtiö on toteuttanut ennen jätemateriaalin läjittämistä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseisiä toimenpiteitä on pidettävä MARA-asetuksen 5 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuina tarpeellisina ympäristönsuojelutoimina, jotka yhtiön olisi tullut esittää ilmoituksissaan viranomaiselle.

(60) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että MARA-asetuksen 4 §:n 1 momentin 4 kohdan vastainen jäterakenteen peittämättä jättäminen ja asetuksen liitteessä 2 säädetyn enimmäiskerrospaksuuden ylittävä jätetäyttö ovat sinänsä sellaisia laiminlyöntejä tai rikkomuksia, jotka olisi mahdollista määrätä korjattavaksi siten, ettei koko jätetäyttöä olisi tarpeen poistaa ainakaan välittömästi. Kun kysymys on kuitenkin sellaisesta rikkomuksesta tai laiminlyönnistä, jonka vuoksi MARA-asetuksen mukainen jätteiden hyödyntäminen ei ole mahdollista jätteiden ja alueen luonteen vuoksi, jätteiden käsittely kohdealueella vaatii ympäristöluvan. Jätteiden käsittelyä puutteellisten ilmoitusten perusteella on tällöin pidettävä ympäristönsuojelulain 27 §:n vastaisena. Viranomaisella on tuolloinkin harkintavaltaa muun muassa siinä suhteessa, edellyttääkö se päävelvoitteena jätteiden välitöntä poistamista vai onko jätteet poistettava vasta sen jälkeen, jos jätteiden käsittelylle ei ole määräaikaan mennessä myönnetty ympäristölupaa.

(61) ELY-keskus on maastokäynnillä todennut, että MARA-asetuksen 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa edellytetty jätettä sisältävän rakennekerroksen yhden metrin vähimmäisetäisyysvaatimus pohjaveden enimmäiskorkeuteen ei täyty. Yhtiö on kiistänyt tämän ja katsonut, että yhden metrin etäisyys täyttyy. Kiinteistölle sittemmin asennetun pohjaveden tarkkailukaivon edellä kohdassa (55) mainittujen mittaustulosten perusteella on vahvistunut, että jätetäytön vähimmäisetäisyysvaatimus pohjaveteen ei täyty.

(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että koska jätettä sisältävän rakennekerroksen etäisyys pohjaveden enimmäiskorkeuteen on alle MARA-asetuksessa edellytetyn yhden metrin, jätetäytön sijoittaminen kyseiselle alueelle on MARA-asetuksen vastaista. Asetuksen vastaisuutta tältä osin on vaikeaa korjata muulla tavoin kuin määräämällä täyttö kokonaan poistettavaksi.

(63) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jätetäytön sijoittamista edellä kuvattuihin olosuhteisiin ei ole voitu tehdä MARA-asetuksen mukaisen rekisteröinti-ilmoituksen perusteella, koska täytön sijoittaminen olisi näissä oloissa edellyttänyt ympäristölupaa. Tällainen luvaton jätetäyttö on siten ympäristönsuojelulain 27 §:n vastainen. Jos valvontaviranomainen arvioi, ettei täytön sijoittamiselle ole edellytyksiä edes hakemalla ympäristölupaa, viranomainen voi velvoittaa poistamaan täytön kokonaan.

(64) Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että täytön poistamiseen velvoittavan hallintopakkopäätöksen antaminen ei edellytä, että toiminnanharjoittajaa tulisi aina ensin kehottaa tai velvoittaa hakemaan ympäristölupaa, vaan viranomaisella on määräyksen sisällöstä harkintavaltaa. ELY-keskus ei siten ole laiminlyönyt asiassa myöskään hallintolain 8 §:n mukaista neuvontavelvollisuuttaan.

(65) MARA-asetuksen kaikkia vaatimuksia on noudatettava, jotta toimintaa voidaan harjoittaa rekisteröinti-ilmoituksella. Asetuksen vaatimukset osaltaan ehkäisevät ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran aiheutumista pitkälläkin aikavälillä. Näin ollen jätetäytön poistamisesta määrääminen ei edellytä, että jätetäytöstä olisi ensin tullut osoittaa aiheutuvan ympäristönsuojelulain 17 §:n mukaisen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista konkreettista seurausta.

(66) Hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset eivät siten ole lainvastaisia. Ajan kulumisen sekä korkeimman hallinto-oikeuden 5.6.2024 antaman täytäntöönpanokieltopäätöksen vuoksi korkein hallinto-oikeus pidentää määräajan päävelvoitteen noudattamiseksi päättymään 30.6.2025.

(67) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muilta osin ei ole perusteita.

(68) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi korkeimman hallinto-oikeuden 5.6.2024 antama välipäätös täytäntöönpanokiellosta raukeaa.

Asian ovat ratkaisset oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Juha Järvelä. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.