KHO:2025:69

Yhdistys oli hallinto-oikeudessa vaatinut, että kuntayhtymä velvoitetaan palauttamaan yhdistykseltä peritty sopimussakko, joka perustui hankintalain mukaisen hankintamenettelyn perusteella tehdyn ostopalvelusopimuksen ehdon rikkomiseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi hallinto-oikeuden olleen toimivaltainen tutkimaan asian hallintoriitana. Ostopalvelusopimusta, jolla kuntayhtymä oli hankkinut kuntien järjestämisvastuulle kuuluvia ikäihmisten tehostetun palveluasumisen palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta, oli pidettävä hallintosopimuksena. Yhdistyksen vaatimuksen tutkiminen ei kuulunut muullakaan perusteella markkinaoikeuden eikä yleisen tuomioistuimen toimivaltaan.

Yhdistyksen mukaan siltä ei olisi saanut periä sopimussakkoa, koska yhdistyksen ei ollut voitu edellyttää noudattavan asuntojen enimmäisvuokraa koskevaa sopimusehtoa, jota se piti pakottavan ARA-lainsäädännön vastaisena. Korkein hallinto-oikeus totesi, ettei yhdistys ollut saattanut markkinaoikeuden ratkaistavaksi kysymystä siitä, oliko tarjouspyynnön ehtoa pidettävä lainvastaisena taikka syrjivänä ARA-lainsäädäntöön liittyvällä perusteella. Sopimusehtoa, johon yhdistys oli itse sitoutunut ja jonka noudattamiseen perustuen hankinta oli ratkaistu, ei ollut sopimusvelvoitteita tulkittaessa mahdollista sivuuttaa sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että kuntayhtymä olisi ollut tietoinen yhdistykseen kohdistuvasta ARA-velvoitteesta. Yhdistykseltä oli voitu sopimuksen perusteella ja ARA-lainsäädännön estämättä periä sopimusehtojen mukaisesti sopimussakko.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 20 § 1 momentti 3 ja 4 kohta sekä 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 12.4.2024 nro 862/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on velvoittanut E:n hyvinvointialueen palauttamaan yhdistys Y:ltä perityn sopimussakon 7 429,89 euroa ja velvoittanut E:n hyvinvointialueen korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut 2 139 eurolla viivästyskorkoineen. Yhdistyksen hallintoriitahakemus hylätään.

Hyvinvointialueen ja yhdistyksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta ja hallintoriitahakemus

(1) E:n sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä (jäljempänä myös kuntayhtymä) on vuonna 2017 järjestänyt julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) mukaisen tarjouskilpailun, jonka perusteella kuntayhtymä ja yhdistys Y (yhdistys) ovat 16.10.2019 päivätyllä ostopalvelusopimuksella (puitesopimus) sopineet, että kuntayhtymä ostaa yhdistykseltä ikäihmisten tehostetun palveluasumisen palveluja A:n palvelutalossa. Tarjouspyynnön mukaan asukkailta perittävä vuokra ei saanut ylittää Kansaneläkelaitoksen (Kela) eläkkeensaajan asumistuen enimmäisasumismenoja. Ostopalvelusopimus on tullut voimaan 1.12.2019.

(2) Kuntayhtymä on sittemmin osana hyvinvointialueiden perustamista siirtynyt varoineen ja velkoineen sekä sitoumuksineen E:n hyvinvointialueelle (jäljempänä myös hyvinvointialue) 1.1.2023.

(3) Syyskuussa 2020 kuntayhtymä on vaatinut yhdistykseltä ostopalvelusopimuksen nojalla sopimussakkoa, koska oli ilmennyt, että asukkailta peritty vuokra oli osassa palvelutalon asunnoista ollut korkeampi kuin mistä sopimuksessa oli sovittu eikä yhdistys ollut kehotuksesta huolimatta muuttanut vuokria. Kuntayhtymän ja yhdistyksen välisten neuvottelujen jälkeen yhdistys oli oikaissut perityt vuokrat ostopalvelusopimuksen mukaisiksi. Kuntayhtymä oli puolestaan luopunut neuvotteluissa esillä olleella tavalla purkamasta sopimusta sopimusrikkomuksen takia ja oli tyytynyt sopimussakon perimiseen kahdelta kuukaudelta.

(4) Yhdistys on hallinto-oikeudessa hallintoriitahakemuksessaan vaatinut, että kuntayhtymä (sittemmin hyvinvointialue) velvoitetaan palauttamaan yhdistykseltä peritty sopimussakko 7 429,89 euroa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen sopimussakon perimisestä lukien.

(5) Hakemuksen mukaan sopimuksen kohteena oleva palvelutalo on niin sanottu ARA-kohde, jonka on tullut noudattaa ARA-lainsäädäntöä, muun ohella aravarajoituslakia ja lakia vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta (korkotukilaki). Kuntayhtymä on toiminut virheellisesti ja lainvastaisesti edellyttäessään yhdistykseltä tarjouspyynnön aravalainsäädännön vastaisen ehdon noudattamista. Vuoden 2017 tarjouspyynnössä, toisin kuin uudemmissa kilpailutuksissa, ei ollut otettu huomioon sitä, että niin sanotussa ARA-kohteessa vuokran määrittämisessä on tullut noudattaa edellä mainittuja lakeja.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

(6) Hallinto-oikeus on hylännyt hyvinvointialueen vaatimuksen hallintoriitahakemuksen tutkimatta jättämisestä ja hyväksynyt hakemuksen siten, että hyvinvointialue on velvoitettu palauttamaan yhdistykselle kuntayhtymän siltä perimä sopimussakko 7 429,89 euroa. Hallinto-oikeus on hylännyt hakemuksen siltä osin kuin siinä on vaadittu viivästyskoron määräämistä edellä mainitulle palautettavaksi määrätylle summalle. Hallinto-oikeus on hylännyt hyvinvointialueen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja velvoittanut sen korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut 2 139 eurolla viivästyskorkoineen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Toni Nykänen ja Marika Turunen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7) Hyvinvointialue on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Lisäksi muutoksenhakija on vaatinut, että yhdistys velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(8) Yhdistys on vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään. Se on myös vaatinut, että muutoksenhakija velvoitetaan korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Hallinto-oikeuden toimivalta

(9) Asiassa on kysymys erimielisyydestä, joka koskee yhdistyksen ja kuntayhtymän välisen ostopalvelusopimuksen soveltamista ja kyseisen sopimuksen perusteella perityn sopimussakon palauttamista.

(10) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensin ratkaistavana, onko hallinto-oikeus ollut toimivaltainen käsittelemään ja ratkaisemaan yhdistyksen vaatimuksen siltä perityn sopimussakon palauttamisesta yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemän hallintoriitahakemuksen perusteella. Muutoksenhakija on valituksessaan riitauttanut hallinto-oikeuden toimivallan usealla eri perusteella. Tältä osin kysymys on yhtäältä yleisten tuomioistuinten ja yleisten hallintotuomioistuinten välisestä toimivaltajaosta sekä toisaalta siitä, kuuluuko asia markkinaoikeuden yksinomaiseen toimivaltaan.

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

(11) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan hallinto-oikeus käsittelee hallintoriita-asiana riidan, joka koskee julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta johtuvaa etua, oikeutta tai velvollisuutta tai joka koskee hallintosopimusta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asiaa ei kuitenkaan käsitellä hallintoriita-asiana, jos asia voidaan tai on voitu ratkaista hallintopäätöksellä tai perustevalitukseen annettavalla päätöksellä.

(12) Hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.

(13) Kuntalain 9 §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Palvelusetelin käytöstä säädetään erikseen. Julkisen hallintotehtävän kunta voi kuitenkin antaa muulle kuin viranomaiselle vain, jos siitä erikseen lailla säädetään. Kunnan tai kuntayhtymän hankkiessa laissa säädettyjä palveluja muulta palvelujen tuottajalta sillä säilyy 8 §:n 2 momentissa tarkoitettu järjestämisvastuu. Tämän lisäksi palvelujen tuottajan vastuu palveluista määräytyy sen mukaan, mitä mainitussa laissa tai muualla säädetään, sekä mitä kunta tai kuntayhtymä ja palvelujen tuottaja sopivat.

(14) Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992, sittemmin kumottu) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät muun ohella hankkimalla palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan hankittaessa palveluja 1 momentin 4 ja 5 kohdassa tarkoitetulta yksityiseltä palvelujen tuottajalta kunnan tai kuntayhtymän on varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta.

(15) Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 146 §:n mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

(16) Hankintalain 163 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain, hyvinvointialueesta annetun lain eikä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain nojalla.

Osapuolten välisen sopimussuhteen luonne

(17) Muutoksenhakija on katsonut, ettei hallinto-oikeudella ole ollut toimivaltaa asiassa, koska osapuolten välistä sopimusta ei ole pidettävä hallintosopimuksena. Tältä osin muutoksenhakija on viitannut erityisesti korkeimman oikeuden ennakkopäätökseen KKO 2013:19.

(18) Hallintosopimuksella tarkoitetaan muun ohella viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Perustuslain ja hallintolain esitöistä ilmenee, että julkisella hallintotehtävällä voidaan tarkoittaa verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon voivat lukeutua myös julkisten palvelujen tuottamiseen liittyvät tehtävät (HE 1/1998 vp, s. 179). Julkisella hallintotehtävällä viitataan tyypillisesti toimintaan, johon liittyy yleisen edun toteuttamista tai muutoin julkisten palvelujen järjestämiselle luonteenomaisia piirteitä. Keskeistä on myös se, että tehtävä perustuu lailla tai lain nojalla annettuun julkiseen toimeksiantoon (HE 72/2002 vp, s. 48).

(19) Kuntayhtymä on sopimuksen perusteella hankkinut yhdistykseltä ikäihmisten tehostetun palveluasumisen palveluja. Tehostetusta palveluasumisesta säädettiin sopimuksen solmimisen ajankohtana tuolloin voimassa olleessa sosiaalihuoltolain 21 §:n 4 momentissa (1301/2014). Momentin mukaan palveluasumisella tarkoitetaan palveluasunnossa järjestettävää asumista ja palveluja. Palveluihin sisältyvät asiakkaan tarpeen mukainen hoito ja huolenpito, toimintakykyä ylläpitävä ja edistävä toiminta, ateria-, vaatehuolto-, peseytymis- ja siivouspalvelut sekä osallisuutta ja sosiaalista kanssakäymistä edistävät palvelut. Tehostetussa palveluasumisessa palveluja järjestetään asiakkaan tarpeen mukaisesti ympärivuorokautisesti. Sosiaalihuoltolaissa on säädetty muun ohella sosiaalihuollon toteuttamiseen liittyvistä vaatimuksista, keskeisistä periaatteista ja palvelujen laadun varmistamisesta.

(20) Ostopalvelusopimuksen 2 kohdan mukaan ”sopimus on luonteeltaan hallintolain (434/2003) 3 §:n tarkoittama hallintosopimus ja JYSE2014 Julkisten hankintojen yleiset sopimusehdot palveluhankinnoissa ja laissa julkisista hankinnoista (1397/2016) 4 §:n 4) kohdan tarkoittama palvelusopimus”.

(21) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kuntayhtymä on hankkinut kuntien järjestämisvastuulle kuuluvia ikäihmisten tehostetun palveluasumisen palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Kysymys on ollut lakisääteisen julkisen hallintotehtävän antamisesta ostopalvelusopimuksen perusteella palvelujen tuottajan tehtäväksi. Hallintolain esitöissä on mainittu esimerkkeinä julkisen hallintotehtävän hoitamista koskevista hallintosopimuksista juuri kuntien ja palvelujen tuottajien väliset ostopalvelusopimukset sosiaali-, terveys- ja kouluhallinnon aloilla (HE 72/2002 vp, s. 50).

(22) Muutoksenhakija on viitannut korkeimman oikeuden ennakkopäätökseen KKO 2013:19, jossa katsottiin, että kaupungin ja yhtiön välisessä ostopalvelusopimuksessa tähystystutkimusten suorittamisesta kaupungin terveyskeskuksessa oli kysymys terveyskeskuksen toiminnan avuksi hankitusta tutkimustoiminnasta eikä hallintotehtävän hoidettavaksi antamisesta (KKO:n päätöksen kohta 29). Kaupungin ja yhtiön välistä palveluhankintasopimusta pidettiin yksityisoikeudellisena sopimuksena, ja yleinen tuomioistuin oli toimivaltainen tutkimaan sopimuksen rikkomiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen.

(23) Nyt esillä oleva tilanne poikkeaa olennaisesti korkeimman oikeuden mainitussa ennakkopäätöksessä esillä olleesta tilanteesta. Asiassa ei ole kysymys julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liitännäisten hyödykkeiden tai palvelujen hankkimisesta, vaan julkisen hallintotehtävän antamisesta yksityisen palvelujen tuottajan tehtäväksi. Sopimusta ei siten tällä perusteella voida pitää yksityisoikeudellisena.

(24) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä on hallintosopimus, jota koskevan riidan käsitteleminen kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Muut hallinto-oikeuden toimivaltaa vastaan esitetyt väitteet

(25) Sopimussuhteen luonnetta koskevien näkökohtien ohella muutoksenhakija on ensinnäkin esittänyt, että asia kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan. Hallintoriitahakemus on perustunut tarjouspyynnön ja hankintasopimuksen ehtoon, joka on ollut osa hankintamenettelyä ja johon yhdistys on tarjouksellaan sitoutunut. Muutoksenhakijan mukaan yhdistyksellä ei ole ollut velvollisuutta osallistua tarjouskilpailuun. Mikäli se on pitänyt tarjouspyynnön tai sopimuksen ehtoja lainvastaisina tai syrjivinä, se olisi voinut valittaa asiasta markkinaoikeuteen.

(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa on kysymys julkista hankintaa koskevan hankintamenettelyn perusteella solmittuun hallintosopimukseen perustuvista oikeuksista ja velvollisuuksista. Sopimukseen perustuvan sopimussakon perimistä tai sen palauttamista koskevassa sopimusosapuolena olevan hankintayksikön päätöksenteossa ei ole kysymys sellaisesta hankintalaissa tarkoitetusta hankintayksikön päätöksestä tai hankintamenettelyssä tehdystä ratkaisusta, joka kuuluisi markkinaoikeuden toimivaltaan. Markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tutkimaan julkista hankintaa koskevan hallintosopimuksen tai muunkaan hankintasopimuksen mukaisten velvoitteiden noudattamista koskevaa riitaa. Yhdistyksen ei siten ole mahdollista saattaa vaatimustaan siltä perityn sopimussakon palauttamisesta markkinaoikeuden tutkittavaksi.

(27) Esillä olevan asian ei näin ollen ole katsottava kuuluvan muutoksenhakijan esittämällä tavalla markkinaoikeuden toimivaltaan. Sen sijaan sillä, että kysymystä tarjouspyynnön tai hankintasopimuksen ehtojen väitetystä lainvastaisuudesta tai syrjivyydestä ei ole aikanaan hankintamenettelyn kuluessa saatettu markkinaoikeuden tutkittavaksi, voi olla merkitystä arvioitaessa hankintamenettelyn perusteella tehdyn hallintosopimuksen ehtojen noudattamista koskevaa erimielisyyttä.

(28) Muutoksenhakija on toissijaisesti tuonut esille, että asiassa olisi osapuolten sopimussuhteen luonteesta riippumatta kysymys yksityisoikeudellisesta riita-asiasta eli vahingonkorvausluonteisesta sopimussakosta ja että vahingonkorvausta koskeva yksityisoikeudellinen riita olisi tullut saattaa yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sellaisia julkisyhteisöjen vahingonkorvausvastuuta koskevia vaatimuksia, jotka perustuvat vahingonkorvauslakiin, pidetään vakiintuneesti yksityisoikeudellisina ja niiden käsitteleminen kuuluu yleisille tuomioistuimille. Tällaisia vaatimuksia koskevassa riidassa ei toisin sanoen ole kysymys sellaisesta julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta koskevasta riidasta, jota tarkoitetaan hallintoriidan käyttöalaa sääntelevän oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 20 §:n 1 momentin 2 kohdassa. Mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 29/2018, s. 91) todetaankin nimenomaisesti, että vahingonkorvauslain mukainen julkisyhteisön korvausvelvollisuus kuuluu käsiteltäväksi riita-asiana käräjäoikeudessa.

(30) Esillä olevassa asiassa on kysymys hallintosopimuksen osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista tuohon hallintosopimukseen perustuvassa julkisoikeudellisessa oikeussuhteessa. Sopimussakkoa on peritty kyseisen sopimuksen nimenomaisiin ehtoihin vedoten, koska yhdistys ei ollut vuokran määrityksessä kaikilta osin täyttänyt sopimuksen mukaisia velvollisuuksiaan. Vaatimuksen sopimussakon palauttamisesta on puolestaan katsottava perustuvan väitteeseen, että kyseisiä sopimusehtoja ei voida soveltaa, koska ne ovat esillä olevassa asiassa pakottavan lainsäädännön vastaisia. Riidan kohteena olevat vaatimukset perusteineen koskevat siten sopimusosapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia heidän välisessään julkisoikeudellisessa oikeussuhteessa.

(31) Asiassa ei myöskään ole kysymys sellaisesta hallintosopimuksen oikeudettomaan päättämiseen perustuvasta taikka muutoin sopimuksen ehtoihin perustumattomasta vahingonkorvausvaatimuksesta, jonka kaltaisia oikeuskäytännössä on ennen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain säätämistä katsottu voitavan tutkia yleisessä tuomioistuimessa (ks. KKO 2022:42 sekä siinä viitatut KKO 2008:36 ja KKO 2019:1).

(32) Muutoksenhakija on vielä lopuksi katsonut, että hallintoriitahakemusta, jossa on vaadittu perityn sopimussakon palauttamista, ei olisi tullut ottaa tutkittavaksi siitäkään syystä, että osapuolet olivat päässeet asiassa sovintoon.

(33) Korkein hallinto-oikeus katsoo tältä osin, samoin kuin hallinto-oikeus, että osapuolten väitetty sovinto ei estä asiaa koskevan hallintoriidan vireillepanoa. Sopimussakon maksamista koskevalla mahdollisella sopimuksella voisi sen sijaan olla merkitystä arvioitaessa, onko hallintoriitahakemuksen hyväksymiselle edellytyksiä.

(34) Edeltä ilmenevillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeus on ollut toimivaltainen käsittelemään ja ratkaisemaan yhdistyksen hallintoriitahakemuksen.

Vaatimus perityn sopimussakon palauttamisesta

Riidan tausta ja hallinto-oikeuden keskeiset perustelut ratkaisulleen

(35) Asian taustaa on selostettu edellä (kohdat 1–5). Yhdistys on syksyllä 2017 osallistunut kuntayhtymän järjestämään tarjouskilpailuun vanhusten palveluasumisen kokonaisuudesta. Se on tarjouksessaan ilmoittanut tarjouspyynnön mukaisesti, ettei palvelun piiriin osoitetuilta asiakkailta peritä vuokraa, joka ylittäisi Kelan eläkkeensaajan asumistuen enimmäisasumismenot.

(36) Yhdistyksellä ja M:n kunnalla oli ollut voimassa aiempi ostopalvelusopimus, joka oli 1.1.2017 siirtynyt kuntayhtymälle ja jossa oli ollut noudatettavana kahden vuoden irtisanomisaika. Kuntayhtymän edellä mainittuun kilpailutukseen perustuva uusi ostopalvelusopimus on siksi tehty vasta 16.10.2019, ja se on tullut voimaan 1.12.2019.

(37) Ostopalvelusopimuksen tekemisen jälkeen osapuolet ovat olleet erimielisiä siitä, onko yhdistyksen noudatettava enimmäisvuokraa koskevaa sopimusehtoa.

(38) Yhdistys on vedonnut Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen (ARA) ohjeisiin, joiden mukaan kunnat tai sote-yhtymät eivät voi antaa sellaisia vuokraa koskevia määräyksiä, jotka käytännössä estävät aravarajoituslain tai korkotukilain mukaisen omakustannusperiaatteen toteutumisen, vaan aravarajoituslaki ja korkotukilaki menevät tällaisten määräysten edelle. ARA:n ohjeen mukaan, jos omakustannusperiaatteella määritelty asuntokohtainen vuokra ylittää vaaditun eläkkeensaajien asumismenojen enimmäismäärän, erotuksen kattaminen ei voi kuulua kiinteistön omistajan tai mahdollisen ensivuokralaisen vastuulle. Yhdistyksen kannan mukaan kuntayhtymä on toiminut pakottavan lainsäädännön vastaisesti edellyttäessään, että yhdistys noudattaa enimmäisvuokraa koskevaa sopimusehtoa.

(39) Yhdistys on edelleen tuonut esiin, että se on tarjouksen jättäessään joutunut sivuuttamaan tarjoamaansa kohteeseen liittyvät ARA-velvoitteet, koska tarjousasiakirjaan oli pakko kirjata sellainen vuokran määrä, joka on enintään voimassa olevan eläkkeensaajan asumismenon suuruinen. Kuntayhtymä on kuitenkin aikaisemman ostopalvelusopimuksen myötä ollut tietoinen siitä, että kyseessä on niin sanottu ARA-kohde.

(40) Hallinto-oikeus on pitänyt asiassa riidattomana, että yhdistys on perinyt tietyiltä asukkailta vuokraa ostopalvelusopimuksessa sovittua enemmän ja että sopimuksen mukaiset sopimussakon määräämisen edellytykset ovat täyttyneet.

(41) Hallinto-oikeus on todennut, ettei sillä ole toimivaltaa tutkia ostopalvelusopimuksen tekemistä edeltäneen hankintamenettelyn lainmukaisuutta. Hallinto-oikeuden mukaan kuntayhtymä on kuitenkin ollut velvollinen osaltaan huolehtimaan, ettei se solmi ostopalvelusopimusta sellaisin ehdoin, jotka tosiasiallisesti johtavat lainvastaiseen tilanteeseen.

(42) Hallinto-oikeuden mukaan asiassa oli arvioitava, onko osana ostopalvelusopimusta noudatettu tarjouspyyntö ja tarjousasiakirjojen ehto asiakkaan vuokran enimmäismäärästä ollut pakottavan lainsäädännön vastainen tai onko kyseinen sopimusehto johtanut hakijayhdistyksen kannalta tilanteeseen, jossa se ei ole voinut toimia pakottavan lainsäädännön mukaisesti. Hallinto-oikeus on korkotukilain ja aravarajoituslain säännöksiä tulkiten sekä vuokrista ja yhdistyksen taloudesta saamansa selvityksen perusteella pitänyt selvitettynä, että ostopalvelusopimuksen puheena olevan ehdon noudattaminen on yhdistyksen kannalta johtanut lainvastaiseen tilanteeseen, jossa yhdistys ei ole voinut pitää korkotuki- ja aravarajoituslain mukaisesti määriteltyjä menojaan ja vuokratulojaan tasapainossa. Ehdon noudattaminen olisi siten johtanut pakottavan lainsäädännön vastaiseen tilanteeseen. Riidanalaista sopimussakkoa ei hallinto-oikeuden mukaan ole näin ollen voitu määrätä ja sopimussakko on määrätty palautettavaksi.

Osapuolten keskeiset näkemykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(43) Muutoksenhakija on esittänyt, että hallinto-oikeuden ratkaisu on julkisia hankintoja koskevien sekä sopimusoikeudellisten periaatteiden vastainen. Yhdistyksellä ei ole ollut velvollisuutta osallistua kilpailutukseen. Se on tarjouksellaan sitoutunut tarjouspyynnön mukaisiin ehtoihin. Hankintayksikön on voitava luottaa siihen, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja sitoutuu hyväksymiinsä sopimusehtoihin. Asiassa ei ole merkitystä sillä, onko muutoksenhakija tiennyt, että kohde on niin sanottu ARA-kohde. Muutoksenhakijalla ei ole ollut yhdistyksen taloudellisesta asemasta sellaista tietoisuutta, jonka perusteella se olisi voinut arvioida yhdistyksen sitoutumista sopimuksen ehtoihin. Hallinto-oikeuden päätös merkitsee sitä, että tarjoajat voisivat tarjouksessaan antaa hankintalain vastaisesti olennaisesti vääriä tietoja ja jälkikäteen vapautua hyväksymistään ehdoista hallintoriitateitse.

(44) Yhdistys pitää hallinto-oikeuden johtopäätöksiä oikeina. Kuntayhtymä on yhdistyksen tarjouksen hyväksymisen ajankohtana ollut sopimuspuolena sitoutuneena A:n palvelutalon tuolloin voimassa olleeseen sopimukseen, jonka mukainen vuokra on perustunut ARA-lainsäädännön vaatimuksiin. Vuokrahinnoittelu osapuolten välisessä ostopalvelusopimuksessa on siis perustunut ARA-lainsäädäntöön, kunnes kuntayhtymä on vaatinut asiaan muutosta ja sittemmin pakottanut yhdistyksen sopeutumaan kantaansa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(45) Asiassa on ratkaistavana, onko hyvinvointialue velvoitettava palauttamaan yhdistykseltä peritty sopimussakko sen vuoksi, ettei sitä olisi saanut periä. Kuten hallinto-oikeus on todennut, asiassa on riidatonta, että yhdistys on perinyt asukkailta vuokraa ostopalvelusopimuksessa sovittua enemmän ja että sopimuksen mukaiset sopimussakon määräämisen edellytykset ovat täyttyneet. Hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että osapuolet eivät ole esillä olevassa tilanteessa voineet ottaa sopimukseen ehtoa enimmäisvuokramäärästä, joten sopimussakkoakaan ei olisi tullut sen nojalla periä.

(46) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ARA-lainsäädännöstä johtuvat velvoitteet, joihin yhdistys on viitannut, ovat ensi kädessä kohdistuneet siihen itseensä. Velvoitteet ovat vaikuttaneet siihen, minkälaisin edellytyksin yhdistys voi hyödyntää velvoitteiden piiriin kuuluvaa kohdetta muun ohella tarjouskilpailuun osallistuessaan.

(47) Hankintalain mukaisessa hankintamenettelyssä kysymys tarjouspyyntöön sisältyvän ehdon laillisuudesta tai syrjivyydestä voidaan tuohon menettelyyn liittyen saattaa markkinaoikeuden ratkaistavaksi. Yhdistys ei ole saattanut markkinaoikeuden ratkaistavaksi kysymystä siitä, onko tarjouspyynnön ehtoa pidettävä lainvastaisena taikka syrjivänä esimerkiksi sillä perusteella, etteivät niin sanottujen ARA-kohteiden haltijat voi ARA-lainsäädännöstä johtuvien velvoitteidensa takia välttämättä sitoutua kyseiseen ehtoon. Yhdistys ei myöskään ole tuonut esille mitään perustetta sille, minkä vuoksi se ei olisi voinut näin toimia.

(48) Yhdistys on ensin tarjouksellaan ja uudestaan ostopalvelusopimuksessa sitoutunut enimmäisvuokraa koskevaan ehtoon. Sopimusehtoa, johon yhdistys on itse sitoutunut ja jonka noudattamiseen perustuen hankinta on ratkaistu, ei ole sopimusvelvoitteita tulkittaessa mahdollista sivuuttaa sillä yhdistyksen esittämällä perusteella, että kuntayhtymä olisi ollut tietoinen yhdistykseen kohdistuvasta ARA-velvoitteesta. Ehto on sitonut yhdistystä ostopalvelusopimuksen mukaisesti ja kun yhdistys ei ole kyseistä ehtoa noudattanut, siltä on voitu sopimuksen perusteella ja ARA-lainsäädännön estämättä periä sopimusehtojen mukaisesti sopimussakko.

(49) Näin ollen yhdistyksen vaatimus perityn sopimussakon palauttamisesta on perusteeton. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yhdistyksen hallintoriitahakemus hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

(50) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Yksityinen asianosainen voidaan 1 ja 2 momentista poiketen velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos yksityinen asianosainen on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen.

(51) Kun otetaan huomioon asian laatu ja tulkinnanvaraisuus, yhdistyksen hallintoriitahakemuksessaan esittämää vaatimusta ei voida pitää siten ilmeisen perusteettomana, että yksityinen asianosainen tulisi velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikulut. Näin ollen muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa eikä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(52) Asian näin päättyessä yhdistys saa pitää vahinkonaan oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Toni Kaarresalo, Emil Waris ja Antti Belinskij. Asian esittelijä Helmi Lajunen.