KHO:2026:31
Kemijoki virtasi mereen maakuntakaava-alueen läpi. Asiassa oli ratkaistavana, täyttikö maakuntakaava vaelluskalakantojen ja muiden vesieliöiden kulkuyhteyksien osalta maakuntakaavalle asetetut alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät sisältövaatimukset. Erityisesti ratkaistavana oli se, mikä merkitys aluetta koskevalla vesienhoitosuunnitelmalla oli arvioitaessa maakuntakaavan lainmukaisuutta.
Vesipuitedirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön vesienhoitolailla. Vesienhoitolain mukaan viranomaisten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat. Vesienhoitolain nojalla hyväksyttyihin vesienhoitosuunnitelmiin sisältyvät vesimuodostuman tilaa koskevat ympäristötavoitteet ovat sitovia, ellei niistä poikkeamisesta ollut tehty päätöstä.
Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus totesi, että vesienhoidon suunnittelun tuottama selvitysaineisto oli otettava kaavoituksessa asianmukaisesti huomioon. Kaavoituksessa oli selvitysaineiston perusteella voitava varmistua siitä, ettei hyväksytty kaavaratkaisu estä vesimuodostumakohtaisen sitovan tilatavoitteen saavuttamista.
Maakuntakaavaa laadittaessa oli kiinnitettävä erityistä huomiota sellaisten kuntarajat ylittävien ekologisten yhteyksien säilymiseen, joilla oli merkitystä maakuntatason yhteyksinä. Kun otettiin huomioon, että puheena olevan maakuntakaava-alueen läpi virtaava Kemijoen vesistö ja siten myös kalojen vaellusreitit ulottuivat useiden kuntien alueille ja se, että jo yksittäinen nousueste vaikutti olennaisesti kalan mahdollisuuteen käyttää koko reittiä, vaellusreiteissä oli kysymys sellaisista ekologisista yhteyksistä, joihin kysymyksessä olevaa maakuntakaavaa laadittaessa oli kiinnitettävä erityistä huomiota. Vesienhoitosuunnitelmasta puolestaan ilmeni, että vaelluskalojen kulkuyhteyksien parantamisella oli ratkaiseva merkitys useiden maakuntakaava-alueelle sijoittuvien vesimuodostumien tilatavoitteiden saavuttamiselle.
Maakuntakaavalle asetettuihin alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen liittyvien sisältövaatimusten täyttyminen edellytti esillä olevassa asiassa sitä, että maakuntakaavan merkinnät ja määräykset mahdollistivat sen, että yksityiskohtaisella kaavoituksella voitiin maakuntakaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen osaltaan varmistaa vaelluskalojen luontaisen elinkierron edellytyksenä olevien kulkuyhteyksin säilyttäminen ja palauttaminen.
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 24 § 2 momentti, 28 § 1 momentti ja 3 momentti 2 ja 6 kohdat
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY, vesipuitedirektiivi)
Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (vesienhoitolaki) 11 § 1 momentti, 12 § 1 momentti, 21 § 1 momentti, 28 § 1 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 3.12.2024 nro 2174/2024
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Villilohi - yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry:lle valitusluvan ja tutkii asian sen valituksesta.
Villilohi - yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua sen valitukseen.
Asian tausta
(1) Lapin liiton maakuntavaltuusto on 16.5.2022 (§ 7) hyväksynyt Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavan.
(2) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt muutoksenhakijoiden valitukset maakuntavaltuuston päätöksestä.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja-Riitta Tuisku, Anne-Mari Keskitalo ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(3) Villilohi - yhteistyöverkosto vaelluskalojen puolesta ry (jatkossa Villilohi ry) ja Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ovat kumpikin erikseen pyytäneet valituslupaa.
(4) Villilohi ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös yhdistyksen valituksen hylkäämisestä ja maakuntavaltuuston päätös maakuntakaavan hyväksymisestä kumotaan ja maakuntakaava palautetaan uudelleen valmisteltavaksi ensisijaisesti siltä osin kuin on tarpeen ekologisia vesiyhteyksiä koskevan kaavamerkinnän ja -määräyksen lisäämiseksi kaavaan ja toissijaisesti kokonaisuudessaan. Asiassa on pyydettävä ennakkoratkaisua Euroopan unionin tuomioistuimelta.
(5) Villilohi ry on vaatimustensa perusteluna esittänyt, että maakuntakaavan hyväksymispäätös on maakuntakaavan sisältövaatimusten vastainen, koska kaavasta puuttuu koko Kemijoen vesistön kattavan ekologisen jatkumon mahdollistava ekologisen vesiyhteyden kaavamerkintä määräyksineen. Vesipuitedirektiivi ja valtioneuvoston hyväksymä Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma 2022–2027 edellyttävät hyvän saavutettavissa olevan ekologisen tilan saavuttamista Kemijoen vesistöllä. Mainittua sitovaa tilatavoitetta ei ole mahdollistaa saavuttaa ilman vaelluskalojen luonnonmukaisesti lisääntyvien kantojen palauttamista. Kantojen palauttaminen edellyttää kullekin lajille sopivan vaellusyhteyden, eli ekologisen jatkumon avaamista. Maakuntakaava ei luo maankäytöllisiä edellytyksiä koko Kemijoen vesistön kattavan ekologisen jatkumon toteuttamiselle yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Ekologisen jatkumon toteuttaminen edellyttäisi, että maakuntakaavassa olisi varattu riittävästi tilaa luonnonmukaisille ohitusuomille, joiden avulla vaellusesteenä toimivat Kemijoen vesistön voimalaitos- ja muut padot olisi mahdollista ohittaa.
(6) Lapin liiton maakuntahallitus on vaatinut Villilohi ry:n valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä.
(7) Villilohi ry:lle on varattu tilaisuus vastauksen antamiseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Villilohi ry:n valitus
Ennakkoratkaisupyyntöä koskeva vaatimus
(8) Villilohi ry on valituksessaan vaatinut ennakkoratkaisun pyytämistä Euroopan unionin tuomioistuimelta yhteisön vesipolitiikan puitteista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (vesipuitedirektiivi) tulkinnasta. Erityisesti ennakkoratkaisua on vaadittu pyydettävän liittyen siihen, onko maakuntakaavalla mahdollistettava sellaisen ekologisen jatkumon toteuttaminen, jota vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteiden saavuttaminen edellyttää.
(9) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.
(10) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
(11) Kun otetaan huomioon se, mitä jäljempänä tässä päätöksessä lausutaan vesipuitedirektiivin merkityksestä, tässä asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen. Valituksessa esitetty vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä on siten hylättävä.
Maakuntakaavan lainmukaisuus
Kysymyksenasettelu
(12) Asiassa on Villilohi ry:n valituksesta ratkaistavana, täyttääkö maakuntakaava vaelluskalakantojen ja muiden vesieliöiden kulkuyhteyksien osalta maakuntakaavalle asetetut alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät sisältövaatimukset. Asiassa on erityisesti ratkaistavana, mikä merkitys aluetta koskevalla vesienhoitosuunnitelmalla on arvioitaessa maakuntakaavan lainmukaisuutta.
Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet
(13) Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdan 3.4 elinvoimaista luonto- ja kulttuuriympäristöä sekä luonnonvaroja koskevien tavoitteiden mukaan alueidenkäytössä edistetään luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden alueiden ja ekologisten yhteyksien säilymistä.
(14) Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.
(15) Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 3 momentin 2 ja 6 kohtien mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen.
(16) Maankäyttö- ja rakennuslain nimike on muutettu alueidenkäyttölaiksi 1.1.2025 voimaan tulleella lailla 752/2023. Uusi nimike ei ole ollut vielä voimassa, kun maakuntavaltuusto on hyväksynyt maakuntakaavan.
(17) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY, vesipuitedirektiivi) edellyttää, että pintavesien tulisi olla vähintään hyvässä ekologisessa tilassa ja voimakkaasti muutetuiksi tai keinotekoisiksi nimettyjen pintavesien vähintään hyvässä saavutettavissa olevassa ekologisessa tilassa. Vesipuitedirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla (vesienhoitolaki).
(18) Vesienhoitolain 11 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitoalueelle on laadittava vesienhoitosuunnitelma. Vesienhoitosuunnitelmassa on yhteenvetona esitettävä muun ohella tiedot vesienhoitoalueella laaditusta vesimuodostumien ominaispiirteiden tarkastelusta, luokittelusta, ympäristötavoitteista sekä muista vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.
(19) Vesienhoitolain 12 §:n 1 momentin mukaan toimenpideohjelma laaditaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi ottaen huomioon tehdyt selvitykset vesien ominaispiirteistä ja ihmisen aiheuttamista vaikutuksista vesiin sekä vedenkäytön taloudelliset selvitykset.
(20) Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että lain 22 §:ssä tarkoitettujen keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila.
(21) Vesienhoitolain 28 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä viranomaistehtäviä hoitavien muiden elinten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat.
(22) Vesienhoitolain 28 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 120/2004 vp) mukaan valtion ja kuntien viranomaisten tulisi soveltuvin osin ottaa huomioon päätöksenteossaan, suunnitelmissaan ja vesien tilaan liittyvissä toimissaan valtioneuvoston hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat. Pykälä olisi yleissäännös ja merkitsisi viranomaisten yleistä velvollisuutta toimia toimivaltansa puitteissa vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden saavuttamiseksi. Viranomaisten varsinainen päätöksenteko perustuisi siten muuhun aineelliseen lainsäädäntöön, jonka soveltamisessa vesienhoitosuunnitelmat tulisi ottaa huomioon päätöksentekoon muutoin liittyvänä aineistona.
(23) Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen liite 1 sisältää pintaveden ekologisen tilan luokittelussa käytettävät määritelmät. Luokittelussa otetaan muun ohella huomioon kalaston lajikoostumus ja runsaussuhteet.
Asiassa saatu selvitys
Maakuntakaava
(24) Lapin liiton maakuntavaltuusto on 16.5.2022 hyväksynyt Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavan. Maakuntakaava on laadittu mittakaavassa 1:250 000. Maakuntakaava-alueeseen kuuluvat Rovaniemen ja Kemijärven kaupungit sekä Pelkosenniemen, Posion, Ranuan, Sallan ja Savukosken kunnat.
(25) Kemijoki virtaa mereen kaava-alueen läpi. Kaava-alueella on 11 toiminnassa olevaa ja yksi suunnitteilla oleva vesivoimalaitos.
(26) Maakuntakaavan kaavaselostuksessa on kaavan tavoitteita koskevassa kohdassa viitattu muun ohella Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan 2022–2027 ja vuonna 2011 valmistuneeseen kansalliseen kalatiestrategiaan. Vesienhoitosuunnitelman osalta kaavaselostuksessa on todettu, että joissain vesistöissä on tarvetta parantaa ja elvyttää kalojen luontaista lisääntymistä. Vaellusyhteyksiä luomalla ja muilla tukitoimilla on mahdollista saada esteetön kulku yläpuolisten joki- ja järvialueiden lisääntymis- ja elinalueille. Kansallisen kalatiestrategian (valtioneuvoston periaatepäätös 8.3.2012) osalta kaavaselostuksessa on todettu, että kalatiestrategian tärkeimpänä tavoitteena on uhanalaisten ja vaarantuneiden vaelluskalakantojemme elinvoimaisuuden vahvistaminen. Tämä mahdollistuu kestävimmällä tavalla vaellusyhteyden palauttamisella ja muilla luontaista lisääntymiskiertoa tukevilla toimenpiteillä. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää vesistöstä ja kalakannasta riippuen useiden toimenpiteiden keinovalikoimaa, jossa kalatiet ovat yhtenä keskeisenä osana.
(27) Maakuntakaavassa on osoitettu olemassa olevat ja suunnitteilla olevat vesivoimalaitokset energiahuollon kohteina (EN). EN-kohdemerkintään liittyy kohdekohtainen suunnittelumääräys, jonka mukaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee luoda edellytykset vaelluskalojen kulkua varten. Suunnittelumääräys koskee Kemijoen pääuoman Ala-Kemijoen vesivoimalaitoksia EN 2210 (Petäjäskoski) ja EN 2215 (Valajaskoski) sekä Keski-Kemijoen voimalaitoksia EN 2218 (Sierilä), EN 2220 (Vanttauskoski), EN 2321 (Seitakorva) ja EN 2259 (Pirttikoski). Sama suunnittelumääräys koskee lisäksi Kitisen Kokkosnivan voimalaitosta EN 2323.
(28) Maakuntakaavaan merkityistä vesivoimalaitoksista kohdekohtainen suunnittelumääräys ei koske muualla kuin Kemijoen pääuomassa sijaitsevia voimalaitoksia EN 2217 (Permantokoski), EN 2239 (Kaihua), EN 2265 (Kaarni), EN 2266 (Juotas) ja EN 2322 (Jumisko).
(29) Kaavaselostuksessa on EN-merkinnän ja siihen liittyvän kohdekohtaisen suunnittelumääräyksen osalta todettu muun ohella seuraavaa: ”Lapin liitto koordinoi Kemi- ja Ounasjoen vesistöalueen vaelluskalakantojen elvyttämisen toimenpidesuunnitelman laatimista. Suunnitelman pohjalta on tavoitteena edetä ripeästi toimenpiteisiin. Lappi-sopimuksessa 2022–2025 korostetaan lohen ja muiden vaelluskalakantojen lisääntymisedellytysten turvaamista maakunnan rakentamattomien ja rakennettujen vesistöjen osalta. Tarkoituksena on edistää rakennetuilla joilla vaellusyhteyksien avaamista mereltä kutualueille. Nykyisissä sekä potentiaalisissa vaelluskalavesistöissä on toteutettava ennallistavia ja elvyttäviä toimia elämän monipuolistamiseksi. Uhanalaista ja erittäin uhanalaista elämää on vaalittava erityisellä huolella. Lappi-sopimuksen kirjaus luonnonmukaisten ohitusuomien edistämisestä osana Kemijoen vaelluskalakantojen elvyttämistoimenpiteitä on yksi esille nostettu esimerkki tuettavista toimenpiteistä.”
Vesienhoitosuunnitelma
(30) Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelma vuosille 2022–2027 on hyväksytty valtioneuvostossa 16.12.2021. Suunnitelmassa on tuotu esiin tavoite pintavesien vähintään hyvän tilan saavuttamisesta.
(31) Vesienhoitosuunnitelmassa keinotekoisiksi ja voimakkaasti muutetuiksi vesimuodostumiksi on nimetty 15 jokea. Tarkasteltaessa keinotekoisiksi tai voimakkaasti muutetuiksi nimettyjen jokien ekologista tilaa suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan, yli puolet jokivesien pituudesta on hyvässä saavutettavissa olevassa tilassa ja alle puolet tyydyttävässä tilassa. Voimakkaasti muutetuiksi on nimetty muun ohella edellä mainittujen kaavassa osoitettujen olemassa olevien ja suunnitteilla olevien voimalaitosten sijaintijoet Ala-Kemijoki, Keski-Kemijoki, Raudanjoen alaosa, Kaihuanjoki, Juotasjoki ja Kitinen. Näistä Juotasjoen ja Kitisen tila suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan on hyvä, kaikkien muiden tyydyttävä.
(32) Vesienhoitoalueen toimenpideohjelmassa vuosille 2022–2027 on Ala- ja Keski-Kemijoen osalta todettu muun ohella, että ympäristötavoitteen saavuttamisen edellytyksenä merkittävien vaelluskalavesistöjen, kuten Kemijoen, vesimuodostumissa on, että niissä on tehty teknis-taloudellisesti toteuttamiskelpoiset toimenpideyhdistelmät, joilla voidaan saada aikaan vesistöalueelle vaelluskalojen kestävä, luontaisesti lisääntyvä kanta. Kemijoen pääuoma on luokiteltu alaosalta ja keskiosalta tyydyttävään ekologiseen tilaan. Ala-Kemijoella allastaminen ja perkaukset ovat hävittäneet alkuperäiset virtavesihabitaatit kokonaan, Keski-Kemijoella on jäljellä muutamia koskijaksoja. Vaellusyhteys sivujokien kutualueiden ja meren välillä puuttuu. Sekä ala- että keskiosan hydro-morfologinen tila on patoamisen ja säännöstelyn seurauksena huono. Keskeisenä ekologista tilaa parantavana toimenpiteenä on Ala-Kemijoen osalta mainittu vaelluskalojen luontaisen elinkierron mahdollistavat toimenpiteet ja Keski-Kemijoen osalta selvitys ohitusratkaisuvaihtoehdoista ja mahdollisuuksista sekä ympäristövirtaamista.
(33) Vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty toimenpiteet kalan kulun helpottamiseksi. Suunnitelmassa on tuotu esiin, että Luonnonvarakeskuksen mukaan vaelluskalojen osittaisenkin luonnonkierron aikaansaaminen ja ylläpitäminen voimakkaasti rakennetussa Kemijoessa edellyttää monipuolisia, laajoja ja pitkäkestoisia toimenpiteitä. Se edellyttää myös jatkuvaa ja kattavaa toimenpiteiden tuloksellisuuden seurantaohjelmaa ja seurantatulosten perusteella tehtäviä toimenpiteiden muutoksia ja tarkennuksia. Suunnitelmassa todetaan lisäksi, että Kemijoki on yksi valtakunnallisen kalatiestrategian kärkikohteista.
(34) Vesienhoitosuunnitelman mukaan toimenpideohjelmassa on esitetty ohitusratkaisujen toteuttamista Ala-Kemijoen neljään voimalaan (Taivalkoski, Ossauskoski, Petäjäskoski ja Valajainen [Valajaskoski]) sekä selvityksiä ympäristövirtaamista. Keski-Kemijoen ja Raudanjoen alaosa on esitetty luokittuvan tyydyttävään tilaan suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan, mutta toimenpideohjelmaan seuraavalle kaudelle esitetään selvityksiä ja ympäristövirtaamista ja ohitusratkaisuista. Tilatavoitteen saavuttamisen ajankohta on asetettu vuoden 2027 jälkeen.
(35) Vesienhoitosuunnitelmassa on edelleen todettu, että säännöstelykäytännön kehittäminen -toimenpide kohdistetaan kaikkiin niihin vesimuodostumiin, joihin se merkittävästi vaikuttaa. Tulevalle kaudelle esitetään säännöstelyn kehittämishankkeita Jumiskon, Kaihuan ja Juottaan säännöstelykokonaisuuksille. Säännöstelyn seurauksena syntyneiden niin sanottujen kuivien eli vanhojen uomien ympäristövirtaaman palauttamiseen tähtäävät hankkeet kuuluvat niin ikään säännöstelykäytännön kehittämiseen. Ympäristövirtaaman palauttamisella tarkoitetaan riittävän virtaaman järjestämistä joen ekosysteemin turvaamiseksi tai palauttamiseksi mahdollisimman luonnonmukaiseksi. Ympäristövirtaaman määrittelyä ja käyttömahdollisuuksien selvittämistä esitetään kaikille vesivoimarakentamisen takia vähävetisiksi tai kuiviksi jääneille uomille.
(36) Vaelluskaloista muun muassa erittäin uhanalaiset meritaimen ja vaellussiika, vaarantunut lohi sekä äärimmäisen uhanalainen ankerias elävät Kemijoen vesistössä. Vesistössä elää lisäksi muun muassa äärimmäisen uhanalainen jokihelmisimpukka, jonka elinkierrolle lohi ja taimen ovat välttämättömiä.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Arvioinnin lähtökohdat
(37) Hallintotuomioistuimella ei ole toimivaltaa muuttaa kaavaa. Hallintotuomioistuin on valituksen johdosta toimivaltainen arvioimaan ainoastaan sitä, täyttääkö kaava hyväksytyssä muodossaan kaavalle asetetut sisältövaatimukset. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei siten ole toimivaltaa palauttaa kaavaa uudelleen valmisteltavaksi muutosten tekemiseksi kaavaan.
(38) Maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto, jolla osoitetaan maakunnan alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet. Maakuntakaavan oikeusvaikutukset toteutuvat alemman asteiseen kaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen kautta. Maakuntakaavan tarkoitus ei edellytä, että maakuntakaavassa osoitetun maankäytön toteuttaminen tulee yksityiskohtaisesti ratkaista jo maakuntakaavatasolla.
(39) Maakuntavaltuusto voi maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa päättää maakuntakaavan esitystavasta. Kaavaratkaisun on kuitenkin valitusta esitystavasta riippumatta täytettävä maakuntakaavalle laissa asetetut sisältövaatimukset.
(40) Maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun ohella alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen. Maakuntakaavaa laadittaessa on myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten, että edistetään niiden toteuttamista. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että osana alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen liittyviä maakuntakaavan sisältövaatimuksia on siten pidettävä myös ekologisten yhteyksien säilymisen edistämistä valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa tarkoitetulla tavalla.
Vesienhoitosuunnitelman merkitys kaavoituksessa
(41) Vesienhoitolain mukaisella vesienhoidolla tarkoitetaan pintavesien ja pohjavesien laadullisen ja määrällisen tilan ylläpitoon ja parantamiseen liittyvää suunnitelmallista viranomaistoimintaa. Vesienhoitoalueittain tehtävän seurannan ja suunnittelun tarkoituksena on tunnistaa alueen merkittävät pohja- ja pintavesiongelmat, määrittää vesien tilalle tavoitteet ja asetetun tavoitteen edellyttäessä suunnitella aiheellisia toimenpidevaihtoehtoja tavoitteen saavuttamiseksi. Pintaveden ekologiseen tilaan vaikuttavat muun ohella vesistön rakentamisen aiheuttamat muutokset kalaston lajikoostumuksessa ja runsaussuhteissa. Vaelluskalojen kulkuyhteydet otetaan siten huomioon vesimuodostuman tilan luokittelussa.
(42) Vesienhoitolain mukaiset vesipuitedirektiiviin perustuvat vesimuodostuman tilaa koskevat ympäristötavoitteet ovat sitovia, ellei niistä poikkeamisesta ole tehty päätöstä.
(43) Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon, mitä edellä selostetussa vesienhoitolain 28 §:ssä säädetään, vesienhoidon suunnittelun tuottama selvitysaineisto on otettava muun ohella kaavoituksessa asianmukaisesti huomioon.
(44) Kaavoitettaessa alueita, joihin sisältyy vesienhoitosuunnitelmassa luokiteltuihin vesimuodostumiin kuuluvia alueita, on edellä lausuttu huomioon ottaen voitava varmistua siitä, ettei hyväksytty kaavaratkaisu estä vesimuodostumakohtaisen sitovan tilatavoitteen saavuttamista. Kaavaa hyväksyttäessä on siten kiinnitettävä erityisesti huomiota siihen, että kaavaratkaisussa on otettu huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyt tiedot vesimuodostuman nykytilasta ja että kaavaratkaisu mahdollistaa vesienhoitosuunnitelmassa ja sen toimenpideohjelmassa esitettyjen toimenpiteiden toteuttamisen ja sitä kautta edesauttaa tilatavoitteiden saavuttamista. Näin on erityisesti silloin, jos kaavaratkaisulla on mahdollista olennaisesti vaikuttaa vesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamiseen.
Kaavaratkaisun lainmukaisuus
(45) Asiassa on Villilohi ry:n valituksesta arvioitavana, täyttääkö hyväksytty maakuntakaava Kemijoen vesistön vaelluskalakantojen ja myös muiden vesieliöiden kulkuyhteyksien osalta maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen ja luonnonarvojen vaalimiseen liittyvät sisältövaatimukset ja mikä merkitys aluetta koskevalla vesienhoitosuunnitelmalla on arvioitaessa maakuntakaavan lainmukaisuutta.
(46) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen maakuntakaavassa on kiinnitettävä erityisesti huomiota sellaisten kuntarajat ylittävien ekologisten yhteyksien säilymiseen, joilla on merkitystä maakuntatason yhteyksinä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaelluskalakantojen luontaisen elinkierron turvaavan ekologisen yhteyden on mahdollistettava kalan kulku syönnösalueilta sopivalle lisääntymisalueelle virtavesiin ja takaisin syönnösalueille. Kun otetaan huomioon, että Kemijoen vesistö ja siten myös kalojen vaellusreitit ulottuvat useiden kuntien alueille ja se, että jo yksittäinen nousueste vaikuttaa olennaisesti kalan mahdollisuuteen käyttää koko reittiä, vaellusreiteissä on kysymys sellaisista ekologisista yhteyksistä, joihin maakuntakaavassa on kiinnitettävä erityistä huomiota.
(47) Arvioitaessa sitä, onko vaelluskalojen kulkuyhteydet otettu maakuntakaavassa huomioon maakuntakaavan sisältövaatimuksissa edellytetyllä tavalla, korkein hallinto-oikeus viittaa siihen, mitä edellä on lausuttu vesienhoitosuunnitelman merkityksestä kaavoituksessa.
(48) Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta vuosille 2022–2027 ilmenee, että Ala- ja Keski-Kemijoki, kuten useat muutkaan Kemijoen vesistöalueeseen kuuluvat joet eivät ole niiden ekologisena tavoitetilana olevassa saavutettavissa olevassa hyvässä tilassa, vaan niiden tila on tyydyttävä. Vesienhoitosuunnitelmasta ilmenee myös, että keskeiset Ala- ja Keski-Kemijoen ja myös erinäisten muiden jokien tilaa parantavat toimenpiteet liittyvät vaelluskalojen luontaisen elinkierron mahdollistaviin toimenpiteisiin tai vähintäänkin ohitusratkaisuvaihtoehtoja ja -mahdollisuuksia koskeviin selvityksiin. Vaelluskalojen kulkuyhteyksien parantamisella on siten ratkaiseva merkitys vesimuodostumien tilatavoitteiden saavuttamiselle.
(49) Kun otetaan huomioon maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus sekä edellä vesienhoitosuunnitelman merkityksestä lausuttu, nyt kysymyksessä olevan maakuntakaavan merkintöjen ja määräyksien on mahdollistettava se, että yksityiskohtaisella kaavoituksella voidaan maakuntakaavan ohjausvaikutus huomioon ottaen varmistaa vaelluskalojen luontaisen elinkierron edellytyksenä olevien kulkuyhteyksien säilyttäminen ja palauttaminen.
(50) Maakuntakaavoissa ekologiseen verkostoon liittyviä olemassa olevia tai tavoitteellisia maakuntatason yhteyksiä osoitetaan vakiintuneesti ekologisen yhteystarpeen merkinnällä. Näin on tehty myös nyt kysymyksessä olevassa maakuntakaavassa valtaosin maa-alueille sijoittuvien yhteyksien osalta. Ekologiseen verkostoon liittyviä olemassa olevia tai tavoitteellisia yhteyksiä voidaan osoittaa ekologisen yhteystarpeen merkinnällä myös vesistöissä. Maakuntavaltuusto voi kuitenkin maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa päättää maakuntakaavan esitystavasta. Kaavaratkaisu ei siten ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että vesistöjen ekologisia yhteyksiä ei ole osoitettu koko joen kattavalla yhteystarvemerkinnällä, vaan kaavan sisällöllisen lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana on hyväksytyn kaavan kaavamerkintöjen ja niitä koskevien suunnittelumääräyksien muodostama kokonaisuus.
(51) Lukuisia kulkuesteitä sisältävässä Kemijoen vesistössä vaelluskalojen kulkuyhteyksien parantaminen edellyttää erityisesti kulkuesteiden ohitusmahdollisuuksia. Vesivoimalaitokset ovat sekä maakuntakaavassa osoitetun maankäytön vaelluskaloille muodostamista kulkuesteistä että todellisuudessa olemassa olevista kulkuesteistä selvästi merkittävimpiä.
(52) Maakuntakaavaan merkittyjä vesivoimalaitoksia koskeva kohdekohtainen suunnittelumääräys, joka edellyttää luomaan alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa edellytykset vaelluskalojen kulkua varten, koskee Raudanjoen alaosassa sijaitsevaa Permantokosken voimalaitosta lukuun ottamatta niitä maakuntakaava-alueella sijaitsevia voimalaitoksia, joita koskien vesienhoidon toimenpideohjelmassa on esitetty hoitokaudelle joko ohitusratkaisujen toteutusta taikka selvitystä ohitusratkaisuista. Sen, että määräys liittyy voimalaitosta koskevaan kohdemerkintään, ei voida tulkita tarkoittavan sitä, että määräys koskisi vain varsinaisen voimalaitosalueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua tai rajoittavan kullekin alueelle sopivimman ohitusratkaisun valintaa. Näin ollen ja kun otetaan lisäksi huomioon se, että ohitusratkaisuilla on olennainen yhteys voimalaitosten vesitalouslupiin, ei määräystä voida pitää riittämättömänä yksin sen vuoksi, että se ei liity laajempia alueita kattavaan kaavamerkintään.
(53) Maakuntakaavan kohdekohtainen suunnittelumääräys ei koske kaikkia voimalaitoksia. Karttatarkastelun perusteella näiden voimalaitosten lähialueille ei ole maakuntakaavassa osoitettu sellaista maankäyttöä, joka olisi ristiriidassa varsin pitkienkään ohitusuomien rakentamismahdollisuuksien kanssa. Lisäksi on huomattava, että vesienhoitosuunnitelman mukaan niiden jokien, joissa edellä mainitut voimalaitokset muodostavat nousuesteen, ekologisen tilan parantaminen edellyttää joka tapauksessa ensin säännöstelyn kehittämisselvityksiä taikka edellytyksiä niiden tilan parantamiselle ei ylipäätään ole.
(54) Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus katsoo, että maakuntakaavan merkinnät ja suunnittelumääräykset ohjaavat yksityiskohtaisempaa suunnittelua vaelluskalojen ja muiden vedessä elävien lajien kulkuyhteyksien turvaamisen kannalta riittävästi. Näin ollen ja kun otetaan lisäksi huomioon, että yksittäisten ohitusratkaisujen sijainnin ja rakenteiden tarkempi suunnittelu on joka tapauksessa mahdollista vain huomattavasti maakuntakaavaa yksityiskohtaisemman suunnittelun tasolla sekä se, että myös yleis- ja asemakaavoille asetetut sisältövaatimukset edellyttävät vaellusyhteyksien turvaamista, vaelluskalojen ja muiden vedessä elävien lajien kulkuyhteyksien toteutuminen on otettu maakuntakaavassa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaisten maakuntakaavan sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla. Maakuntakaava ei siten ole valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen.
(55) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n valituslupahakemus
(56) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(57) Sen perusteella, mitä Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei mainitun muutoksenhakijan osalta ole valitusluvan myöntämisen perustetta. Asiassa ei ole todettavissa sellaista unionin oikeutta koskevaa kysymystä, jonka johdosta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi tarpeen.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.