KHO:2026:34

Asiassa oli ratkaistavana, oliko hyvinvointialue voinut myöntää henkilökohtaista apua työnantajamallilla toteutettuna siten, että hyvinvointialue hoiti vaikeavammaisen henkilön palkkaaman avustajan palkanmaksuun liittyvät toimet.

Hyvinvointialueella henkilökohtaisen avun työnantajamalli oli toimeenpantu siten, että palkkakustannukset korvattiin maksamalla palkka suoraan avustajalle palkanmaksujärjestelmän kautta. Työnantajana toiminut henkilö ei saanut itse hoitaa palkanmaksua, mutta hän teki avustajan tunti-ilmoitukset ja hyväksyi tunnit, joihin palkanmaksu perustui.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hyvinvointialueella on oikeus päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta, mutta järjestämistavan valinnassa ja toimeenpanossa on huomioitava vammaisen henkilön oikeudet ja itsemääräämisoikeuden toteutuminen.

Hyvinvointialue oli ottanut huomioon vaikeavammaisen henkilön oman mielipiteen ja toivomukset, kun henkilökohtaisen avun järjestämistavasta työnantajamallilla muiden järjestämistapojen sijaan oli päätetty. Työnantajan vastuu sekä työnjohto- ja valvontavalta säilyivät sijaismaksajajärjestelyssä vaikeavammaisella henkilöllä itsellään. Järjestely ei vaikeuttanut tai estänyt työnantajalle kuuluvien velvoitteiden hoitamista.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hyvinvointialue oli voinut myöntää henkilökohtaista apua työnantajamallilla edellä kuvatulla tavalla toimeenpantuna.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987) 1 §, 3 § 1 momentti (608/2022) ja 2 momentti (981/2008) sekä 8 d § 1 momentti (608/2022), 2 momentti 1 kohta (608/2022) ja 3 momentti (981/2008)

Ks. KHO 2019:104

Äänestys 4-1

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 15.9.2025 nro 1299/2025

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Hyvinvointialueen yksilöasioiden jaoston päätös jää siten voimaan.

Asian tausta

(1) A on hakenut vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (aiempi vammaispalvelulaki 380/1987) mukaista henkilökohtaista apua työnantajamallilla toteutettuna 35 tuntia kuukaudessa siten, että tilitoimisto laskee avustajan palkan ja A hoitaa itse palkanmaksun hakien jälkikäteen hyvinvointialueelta korvauksen maksamistaan palkka- ja sivukuluista. A:lla on ollut aikaisemmin huonoja kokemuksia siitä, kun hyvinvointialue on toiminut sijaismaksajana.

(2) Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen vammaispalveluiden viranhaltija on 10.9.2024 myöntänyt A:lle henkilökohtaista apua 35 tuntia kuukaudessa työnantajamallilla toteutettuna siten, että hyvinvointialue toimii henkilökohtaisen avustajan palkan sijaismaksajana.

(3) Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueen yksilöasioiden jaosto on 20.11.2024 hylännyt A:n tekemän oikaisuvaatimuksen. Päätöksen perustelujen mukaan työnantajamallilla toimivien henkilökohtaisten avustajien kustannukset hoidetaan yhdenvertaisesti maksamalla palkat Oima-järjestelmän kautta. Hyvinvointialueella on oikeus päättää tavasta, jolla se järjestää henkilökohtaisten avustajien korvausten maksamisen.

(4) Hallinto-oikeus on kumonnut viranhaltijan ja yksilöasioiden jaoston päätökset henkilökohtaisen avustajan palkanmaksun järjestämistä koskevilta osin ja palauttanut asian tältä osin yksilöasioiden jaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Päätöksen perustelujen mukaan henkilökohtaista apua työnantajamallilla järjestettäessä työnantajana toimiva vaikeavammainen henkilö on viimekädessä vastuussa työnantajalle kuuluvien lakisääteisten velvollisuuksien hoitamisesta. Tästä syystä vaikeavammaisella henkilöllä työnantajana on oikeus niin halutessaan hoitaa esimerkiksi palkanlaskenta- ja palkanmaksutehtävät itse.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski ja Saija Mustola, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialue on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hyvinvointialueen yksilöasioiden jaoston päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(6) Hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa siihen, mikä merkitys asiassa on annettava hyvinvointialueen järjestämisvastuulle ja siihen sisältyvälle hyvinvointialueen oikeudelle päättää palvelun järjestämistavasta.

(7) Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueella on käytössä Oima-järjestelmä, jossa työnantajana toimiva vaikeavammainen henkilö hyväksyy työntekijän tunnit ja palkanmaksun ja voi siten tarkistaa palkanmaksun oikeellisuuden. Työnantaja voi siten tässäkin järjestelyssä toteuttaa työnantajavelvoitteensa myös palkanmaksun osalta, eikä järjestely tosiasiassa vaikeuta tai estä työnantajalle kuuluvien velvoitteiden toteuttamista. Tätä seikkaa hallinto-oikeus ei ole ottanut päätöksensä perusteluissa huomioon.

(8) A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) Asiassa on ratkaistavana, onko hyvinvointialue voinut myöntää vaikeavammaiselle A:lle aiemman vammaispalvelulain (380/1987) mukaista henkilökohtaista apua työnantajamallilla toteutettuna siten, että hyvinvointialue hoitaa palkanmaksuun liittyvät toimet hänen puolestaan.

Sovellettavat oikeusohjeet

(10) Aiemman vammaispalvelulain (380/1987) 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

(11) Aiemman vammaispalvelulain 3 §:n 1 momentin (608/2022) mukaan hyvinvointialueen on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin hyvinvointialueella esiintyvä tarve edellyttää. Pykälän 2 momentin (981/2008) mukaan vammaispalvelulain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

(12) Aiemman vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin (608/2022) mukaan henkilökohtaisen avun tuottamistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä hyvinvointialueen on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

(13) Pykälän 2 momentin 1 kohdan (608/2022) mukaan hyvinvointialue voi järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.

(14) Pykälän 3 momentin (981/2008) mukaan edellä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa vaikeavammaista henkilöä on tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa.

(15) Lain esitöissä (HE 166/2008 vp, s. 31) todetaan 8 d §:n osalta, että henkilökohtaisen avun järjestämistavan tulee ehdotuksen mukaan tukea ja edistää vaikeavammaisen henkilön yhdenvertaista oikeutta elää yhteisössä sekä edesauttaa häntä tekemään samanlaisia valintoja kuin muutkin ihmiset. Pykälän 3 momentin osalta todetaan (s. 32), että työnantajana toimiessaan vaikeavammainen henkilö voi myös delegoida osan tehtävistään kolmannelle osapuolelle ostamalla tältä esimerkiksi palkanlaskentaan ja palkanmaksuun, koulutukseen ja avustajavälitykseen liittyviä palveluita.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(16) A:lle on aiemman vammaispalvelulain 8 §:n 2 momentin perusteella myönnetty henkilökohtaista apua. Henkilökohtainen apu on järjestetty lain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla työnantajamallilla.

(17) Työnantajamallissa vaikeavammainen henkilö palkkaa henkilökohtaisen avustajan työsopimuslain mukaiseen työsuhteeseen ja toimii avustajan työnantajana. Hyvinvointialue järjestää henkilökohtaista apua työnantajamallilla korvaamalla avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset. Työnantajana toimiessaan vaikeavammainen henkilö voi siirtää kolmannelle osapuolelle joitakin työnantajalle kuuluvia tehtäviä, kuten palkkahallinnon ja siihen kuuluvan palkanmaksun. Lisäksi hyvinvointialueen on tarvittaessa ohjattava ja autettava vaikeavammaista henkilöä avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa. Henkilökohtainen apu voidaan lain mukaan järjestää myös siten, että vaikeavammainen henkilö ostaa avustajapalvelun palvelusetelillä tai käyttää hyvinvointialueen omana työnä tai ostopalveluna järjestämää avustajapalvelua. Henkilökohtainen apu voidaan siten järjestää useammalla tavalla.

(18) Esitetyn selvityksen mukaan Pohjois-Pohjanmaan hyvinvointialueella henkilökohtaisen avun työnantajamalli on järjestetty ja toimeenpantu siten, että avustajien palkkakustannukset korvataan maksamalla avustajien palkat Oima-palkanmaksujärjestelmän kautta eli hyvinvointialue toimii palkan sijaismaksajana. Mikäli henkilökohtainen apu päätetään järjestää työnantajamallilla, edellytyksenä on, että vaikeavammainen henkilö antaa hyvinvointialueelle palkanmaksun järjestämistä koskevan valtakirjan. Hyvinvointialueella käytössä olevassa työnantajamallissa vaikeavammaisella henkilöllä ei ole mahdollisuutta itse hoitaa palkanmaksua ja pyytää hyvinvointialueelta korvauksia jälkikäteen. Hyvinvointialueella on siirrytty edellä kuvattuun maksatuskäytäntöön vuoden 2023 aikana.

(19) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hyvinvointialueella on oikeus päättää henkilökohtaisen avun järjestämistavasta, mutta järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua koskevaa päätöstä toimeenpantaessa hyvinvointialueen on otettava huomioon vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaisesti vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve sekä elämäntilanne kokonaisuudessaan. Henkilökohtaisen avun luonteesta subjektiivisena oikeutena seuraa, ettei henkilökohtaista apua saa järjestää tai toimeenpanna sillä tavoin, että henkilökohtaisen avun käyttö järjestämistavan vuoksi tosiasiassa estyy.

(20) Aiemman vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdasta ilmenee edellä todetun mukaisesti, että kun hyvinvointialue järjestää henkilökohtaista apua työnantajamallilla, se korvaa vaikeavammaiselle henkilölle avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset. Laissa ei tätä tarkemmin säädetä, millä tavoin työnantajamalli tulisi toimeenpanna. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hyvinvointialue on lainsäädännön puitteissa voinut toimeenpanna työnantajamallia siten, että henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisessa käytetään sijaismaksajajärjestelyä, jossa hyvinvointialue toimii palkan sijaismaksajana.

(21) Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että vaikeavammainen henkilö on viimekädessä vastuussa työnantajavelvoitteiden noudattamisesta, joten vaikeavammaisella henkilöllä työnantajana tulee olla oikeus niin halutessaan hoitaa esimerkiksi palkanlaskenta- ja palkanmaksutehtävät itse.

(22) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että työnantajan vastuu sekä työnjohto- ja valvontavalta säilyvät sijaismaksajajärjestelyssä vaikeavammaisella henkilöllä itsellään, vaikka palkanmaksuun liittyvät hallinnolliset toimet on siirretty hyvinvointialueen hoidettaviksi. Saadun selvityksen mukaan A voi tehdä tunti-ilmoitukset ja hyväksyä tunnit, joihin palkanmaksu perustuu, eli hän pystyy edelleen varmistamaan, että palkanmaksussa noudatetaan työnantajalle kuuluvia velvoitteita. Vaikeavammainen henkilö voi siten sijaismaksajajärjestelyssä toteuttaa työnantajavelvoitteensa myös palkanmaksun osalta, eikä järjestely tosiasiassa vaikeuta tai estä työnantajalle kuuluvien velvoitteiden toteuttamista.

(23) A:ta koskevasta vammaispalvelujen palvelusuunnitelmasta 15.8.2024 ilmenee, että hyvinvointialueella käytössä olevasta palkanmaksujärjestelmästä on keskusteltu hänen kanssaan palvelusuunnitelman laatimista koskevassa neuvottelussa. A on päättänyt hakea henkilökohtaista apua työnantajamallilla järjestettynä tietoisena hyvinvointialueen käytännöstä, jonka mukaan hyvinvointialue toimii tällöin palkan sijaismaksajana. A:lla on ollut mahdollisuus valita myös toisenlainen henkilökohtaisen avun järjestämistapa, kuten ostopalvelu. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hyvinvointialue on aiemman vammaispalvelulain 8 d §:ssä edellytetyllä tavalla ottanut huomioon vaikeavammaisen henkilön oman mielipiteen ja toivomukset, kun henkilökohtaisen avun järjestämistavasta työnantajamallilla muiden järjestämistapojen sijaan on päätetty.

(24) Korkein hallinto-oikeus myös katsoo, että hyvinvointialueella käytössä oleva tapa toteuttaa henkilökohtaista apua työnantajamallilla ei vaaranna A:n mahdollisuutta käyttää hänelle myönnettyä henkilökohtaisen avun palvelua. Henkilökohtainen apu on järjestetty siten, että se tukee ja edistää aiemman vammaispalvelulain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla A:n itsenäistä elämää ja yhdenvertaista oikeutta elää yhteisössä sekä mahdollisuuksia tehdä samanlaisia valintoja kuin muut ihmiset.

(25) Edellä mainituin perustein korkein hallinto-oikeus katsoo, että hyvinvointialue on voinut järjestää A:n henkilökohtaisen avun työnantajamallilla siten, että hyvinvointialue hoitaa palkanmaksuun liittyvät toimet A:n puolesta. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on kumottava. Hyvinvointialueen yksilöasioiden jaoston päätös jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Tuomas Kuokkanen, Monica Gullans, Emil Waris (eri mieltä) ja Päivi Pietarinen. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Emil Wariksen äänestyslausunto:

”Valitusluvan myöntämisestä olen samaa mieltä kuin enemmistö. Toisin kuin enemmistö, hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelen ratkaisuani seuraavasti:

Asiassa on ratkaistavana, voidaanko aiemman vammaispalvelulain (380/1987) mukaista henkilökohtaista apua myöntää siten, että vaikeavammainen toimii henkilökohtaisen avustajan työnantajana, mutta hyvinvointialue edellyttää saavansa hoitaa tämän puolesta työnantajalle kuuluvan palkanmaksun. Käytännössä hyvinvointialue on siis asettanut henkilökohtaisen avun myöntämisen ehdoksi työnantajamallin mukaisesti sen, että vaikeavammainen luopuu hoitamasta osaa työnantajalle kuuluvista velvollisuuksista, jotka hänen on valtuutettava hyvinvointialueen hoidettaviksi.

Kuten enemmistön perusteluissa on selostettu, vaikeavammaista henkilöä on asiassa sovellettavan lain mukaan tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa (kohta 14). Työnantajana toimiessaan vaikeavammainen henkilö voi myös delegoida osan tehtävistään kolmannelle osapuolelle ostamalla tältä esimerkiksi palkanlaskentaan ja palkanmaksuun, koulutukseen ja avustajavälitykseen liittyviä palveluita (kohta 15).

Edellä todetun pohjalta hyvinvointialueen keskitetylle sijaismaksajajärjestelylle on esitettävissä hyviä perusteita, ja järjestelyn tarjoamista palvelun toteuttamiseksi voidaan pitää vammaispalvelulain tavoitteiden mukaisena. En kuitenkaan löydä sovellettavasta lainsäädännöstä riittävää tukea sille, että tällaiseen järjestelyyn sitoutuminen voitaisiin asettaa työnantajamallilla toteutettavan henkilökohtaisen avun myöntämisen ehdoksi.

Kuten hallinto-oikeus on todennut, henkilökohtaisen avustajan työnantajana toimiva vaikeavammainen henkilö on viimekädessä vastuussa työnantajalle kuuluvien lakisääteisten velvollisuuksien hoitamisesta. Kun sovellettava laki ei tunnista hyvinvointialueen edellyttämää palkanmaksujärjestelyä siten, että se esimerkiksi mahdollistaisi avustajan kääntymisen palkka- tai muun saatavansa kanssa suoraan hyvinvointialueen puoleen, on hallinto-oikeuden toteaman mukaisesti pidettävänä lähtökohtana sitä, ettei palkanmaksua voida yksipuolisesti ja vastoin vaikeavammaisen omaa tahtoa järjestämismallissa erottaa työnantajan muista velvoitteista. Tähän nähden yksinomaan se, ettei järjestely sinänsä kokonaan estä vaikeavammaista henkilöä valvomasta palkanmaksua, ei nähdäkseni voi olla ratkaisevaa. Jo se, että hyvinvointialueen mallissa palvelu myönnetään käytännössä sen saajalta vaadittavaa valtakirjaa vastaan, on itsessään osoitus siitä, miten heikosti lainsäädäntö järjestelyä tukee.

Hyvinvointialueen ratkaisu ei perustu yksilölliseen arvioon siitä, kykenisikö muutoksenhakija itse toivomallaan tavalla suoriutumaan asianmukaisesti myös työnantajalle kuuluvasta palkanmaksusta. Tähän nähden järjestelyn edellyttämistä ei mielestäni voi hyvinvointialueen esittämällä tavalla perustella siihen vedoten, että se olisi vaikeavammaisen edun mukaista.

Totean vielä lisäksi, että voimassa olevan uuden vammaispalvelulain (675/2023) esitöistä ei ilmene tarkoitusta muuttaa työnantajamallin järjestämistä kyseessä olevin osin. Lakia koskevassa hallituksen esityksessä nimenomaisesti todetaan, että ”työnantaja voisi siirtää vain työlainsäädännön ja sovellettavan työehtosopimuksen asettamissa rajoissa kolmannen osapuolen hoidettavaksi työnantajalle kuuluvia tehtäviä, kuten palkanmaksun tai työvuorojen laatimisen. Hyvinvointialueet voisivat kuntien tapaan hoitaa näitä tehtäviä vammaisen henkilön puolesta. Työnantajan oikeuksien ja velvollisuuksien siirrot olisi kirjattava asiakassuunnitelmaan. Selvyyden vuoksi olisi kirjattava myös se, miten palkkahallinto järjestetään. On huomattava, että vaikka työnantaja siirtäisi työsopimuksesta johtuvia velvollisuuksia kolmannen hoidettavaksi, työnantajan vastuu säilyy hänellä itsellään.” (ks. HE 191/2022 vp, 11 §:n 2 momentin säännöskohtaiset perustelut).

Edellä sanotun perusteella pidän hallinto-oikeuden ratkaisua asiassa oikeana.”