Muu päätös 4221/2020
Asia Laajakaistahankkeeseen myönnettävää valtionavustusta koskeva valitus
Valittaja Keski-Suomen Valokuituverkot Oy
Päätös, jota valitus koskee
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 24.1.2019 nro 19/0032/1
Asian aikaisempi käsittely
Viestintävirasto (nykyisin Liikenne- ja viestintävirasto) on 7.6.2017 hylännyt Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n (myöhemmin myös KSVV) Multian laajakaistahankkeelle myönnetyn valtionavustuksen loppuerän maksamista koskevan hakemuksen.
Viestintävirasto on 15.9.2017 hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat säännökset
Puheena oleva valtionavustus on Euroopan unionin komission antamiaan suuntaviivoja soveltaen hyväksymä ja sen myöntäminen ja maksaminen perustuu kansalliseen lainsäädäntöön. Multian laajakaistahankkeelle osoitetun tuen enimmäismääräksi on sekä lainsäädännössä että Viestintäviraston 13.12.2017 tekemässä päätöksessä sittemmin vahvistettu 90 prosenttia maksupäätöksessä 7.6.2017 vahvistetuista hankkeen tukikelpoisista kustannuksista. Viestintävirasto on samalla päätöksellä 13.12.2017 myös hyväksynyt, että hankkeen rahoituksessa voidaan käyttää myös muita julkista tukea sisältäviä rahoitusinstrumentteja. Valtiontuen ilmoitusmenettelyn yhteydessä komissio on edellyttänyt, että tukea ei myönnetä alueille, joille teleyritykset aikovat lähitulevaisuudessa tehdä investointeja ja joille alueille voidaan tämän perusteella luotettavasti arvioida rakennettavan edistyksellisiä viestintäpalveluja tarjoava viestintäverkko.
Laajakaistarakentamisen tuesta haja-asutusalueelle annetun lain 8 §:n 4 momentin mukaan laissa tarkoitettua valtion tukea voidaan myöntää vain, jos tuen myöntämisellä ei arvioida olevan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia eikä Euroopan komissio vastusta tuen myöntämistä. Tukea ei voida myöntää siltä osin kuin julkisen tuen osuus hankkeesta ylittää Euroopan komission hyväksymän tuen enimmäismäärän.
Saman lain 10 §:n mukaan Liikenne- ja viestintävirasto myöntää laajakaistahankkeelle valtion tuen, jos se täyttää tässä laissa tarkoitetut tuen myöntämisen edellytykset. Samalla Liikenne- ja viestintävirasto päättää myös laajakaistahankkeen saaman valtion tuen enimmäismäärästä.
Saman lain 12 §:ssä säädetään tuen maksamisen yleisistä edellytyksistä. Pykälän mukaan valtion tuen maksamisen edellytyksenä on, että tarvittava rahoitus on osoitettu valtion talousarviossa. Tukea myönnetään vuosittain valtion talousarviossa käytettävissä olevan rahoituksen puitteissa.
Saman lain 13 §:ssä säädetään tuen maksamisen erityisistä edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan tuen hakijan hakemuksesta hänelle myönnetystä valtion tuesta voidaan maksaa 50 prosenttia sen jälkeen, kun tukipäätös on tehty. Tuen jäännöserän maksamisen edellytyksenä on, että laajakaistahanke on valmistunut ja että tuen saaja on esittänyt Viestintävirastolle hyväksyttävän selvityksen kaikista tukikelpoisista kustannuksista.
Pykälän 3 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettua valtion tukea ei voida maksaa, jos Euroopan komissio on tehnyt päätöksen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperimisestä ja sen nojalla tuen hakijalle on annettu eräiden valtion tukea koskevien Euroopan yhteisöjen säännösten soveltamisesta annetun lain (300/2001) 1 §:ssä tarkoitettu takaisinperinnän täytäntöönpanoa koskeva päätös, jota tuen hakija ei ole noudattanut. Viestintävirasto voi pyytää tuen saajalta vakuutuksen, ettei tuen maksamiselle ole tässä momentissa tarkoitettua estettä.
Valtionavustuslain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valtionavustuslaissa julkisella tuella tarkoitetaan valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön taikka julkisoikeudellisen laitoksen tai säätiön antamaa tai sen varoista maksettavaa avustusta, lainaa ja muuta rahoitusta, korkotukea, takausta, maksuhelpotusta ja muuta näihin rinnastettavaa taloudellista etuutta sekä Euroopan yhteisön tai muista Euroopan unionin varoista myönnettävää tukea verojärjestelmän kautta annettavaa tukea lukuun ottamatta.
Saman lain 6 §:n 3 momentin mukaan valtionavustus ei saa yhdessä muiden julkisten tukien kanssa ylittää Euroopan yhteisön tai Suomen lainsäädännössä säädettyä valtionavustuksen tai muun julkisen tuen enimmäismäärää.
Saman lain 13 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä tässä laissa tai 8 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa säädetään, valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.
Saman lain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:
---
4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.
---
Saman lain 22 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos:
1) valtionavustuksen saaja on menetellyt 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 14 §:n vastaisesti; taikka
---
7) valtionavustuksen saaja menettelee tosiasiallisesti tässä momentissa säädettyihin seikkoihin rinnastettavalla tavalla antamalla valtionavustuksen myöntämiseen, maksamiseen tai käyttämiseen liittyvälle seikalle muun kuin asian todellista luonnetta tai tarkoitusta vastaavan oikeudellisen muodon.
---
Kysymyksenasettelu ja ratkaistava asia
Viestintävirasto on maksuhakemuksen hylkäävässä päätöksessään ja valituksenalaisessa oikaisupäätöksessä arvioinut valtionavustuksen myöntämisen edellytyksiä ja soveltanut muun ohella avustuksen takaisinperintää koskevia valtionavustuslain 21 ja 22 §:n säännöksiä. Päätökset eivät kuitenkaan sisällä avustuksen takaisinperintää koskevaa ratkaisua. Kun otetaan huomioon päätösten perustelut ja mainitut sovelletut oikeusohjeet sekä avustuksen myöntämistä koskevien edellytysten arvioinnista seuraavat päätösten oikeusvaikutukset, on viraston katsottava valituksenalaisella päätöksellä tosiasiallisesti ensin määränneen valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi valtionavustuslain 21 §:ssä tarkoitetulla tavalla ja sitten hylänneen avustuksen maksamista koskevan hakemuksen. Näin ollen asiassa tulee hallinto-oikeuden ratkaistavaksi kysymys siitä, onko Viestintävirasto voinut muun ohella valtionavustuslaissa säädetyin perustein katsoa KSVV:n Multian kunnan laajakaistahankkeen rahoitusta järjestäessään rikkoneen avustuspäätöksen ehtoja, jotka koskevat hankkeelle sallitun julkisen tuen enimmäismäärää, ja tällä perusteella päättää maksamisen lopettamisesta ja hylätä KSVV:n maksuhakemuksen.
Asiassa saatu selvitys ja sen arviointi
Valtiontuen myöntämistä koskeva päätös 4.2.2013
Päätöksellä myönnetyn tuen määrä on enintään 930 578 euroa. Valtiontukea maksetaan kuitenkin enintään 58 prosenttia hankkeen toteutuneista tukikelpoisista kustannuksista. Tuen ehtojen mukaan tuensaajan tulee täyttää päätöksessä ja päätöksen liitteessä 2 esitetyt laajakaistatukilakiin ja valtionavustuslakiin perustuvat tuen saajan velvollisuudet sekä ehdot. Liitteessä 2 on muun ohella kunnan ja hakijan osuuksia tukikelpoisista kustannuksista koskevat ehdot. Ehtojen mukaan hakija voi vastaanottaa myös muuta kuin päätöksen mukaista julkista tukea niin, ettei julkisen tuen enimmäismäärä ylitä Euroopan komission hyväksymää tuen enimmäismäärää. Tuen maksamista koskevien ehtojen mukaan valtiontuen saajan tulee antaa Viestintävirastolle tuen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Tuen maksamisen edellytyksenä on muun ohella, että hakija on noudattanut tuen ehtoja.
Multian kunnanvaltuusto 14.4.2014
Multian kunnanvaltuuston 14.4.2014 tekemän päätöksen kokouspöytäkirjasta voidaan todeta, että asiaa valmisteltaessa kunnanhallituksella on ollut käytettävissään laaja selvitys hankkeen perusteista ja KSVV:n taloudellisesta tilanteesta ja hankkeeseen liittyvistä riskeistä, joita se on myös arvioinut.
Kunnanhallituksen 21.1.2014 päätöspöytäkirjan mukaan hanke liittyi vuonna 2008 käynnistettyyn valtakunnalliseen Laajakaista kaikille -hankkeeseen. Keski-Suomen liiton alueelliseksi toteuttajaksi valitseman Verkko-osuuskunta Kuuskaistan rahoitusongelmat olivat johtaneet valokuituverkon rakentamisen loppumiseen. Multian kunta oli jo maksanut hankkeeseen 170 166 euroa. Kunnanhallituksen käsittelyssä oli vaikeuksien ratkaisemiseksi perustetun kuntien yhteisen selvitysryhmän ehdotus Keski-Suomen laajakaistahankeen jatkamista koskevaksi toiminta- ja rahoitusmalliksi.
Ehdotuksen mukaan Verkko-osuuskunta Kuuskaistan liiketoiminta siirretään perustettavalle KSVV:lle liiketoimintakaupalla. Toimenpide ja yhtiön muut investoinnit rahoitetaan kuntien 100-prosenttisesti omistaman perustettavan Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n (KSVH) ottamalla markkinaehtoisella lainalla, jonka kunnat takaavat omistuksiensa mukaisessa suhteessa. Tämän jälkeen KSVH siirtää lainaamansa rahat KSVV:lle ensisijaisesti oman pääoman ehtoisesti. Tämän jälkeen asiaa käsiteltiin kunnanhallituksessa kolme kertaa.
Toimenpidesuunnitelman mukainen KSVH:n perustaminen väliyhtiöksi katsottiin tarpeelliseksi, koska muuten takaus katsottaisiin valtiontueksi. Kuntien Kuntarahoitukselle KSVH:n ottamasta velasta antama takaus ei kunnanhallituksen käsityksen mukaan ollut julkista tukea. KSVV:n edellytettiin toimivan liiketaloudellisin perustein ja olevan kannattava. Täsmällisiä kannattavuus- tai tuottotavoitteita yhtiölle ei asetettu.
Kunnanhallitus arvioi myös hankkeen riskit. Pöytäkirjan mukaan hanketta rasitti korkoriski, liittymien myyntiin liittyviä riskejä, kuluriskejä ja hallinnollisia riskejä. Analyysin mukaan KSVV:n liiketoimintariski oli korkeahko. Keski-Suomen verkon hinnoittelu ei johtaisi taloudellisesti kannattavaan lopputulokseen. Kannattavan liiketoiminnan saavuttamiseksi yhtiön tuli hankkia myös muuta toimintaa ja muita asiakkaita. Kaikissa tilanteissa tuli varmistaa EU-tukien saaminen toimenpiteiden suorittamiseen.
Kunnanhallitus totesi hankeen rahoituksesta ja kustannusvaikutuksista, että verkko-operaattorin omarahoitus hoidetaan KSVH:n kautta siten, että perustettava kuntien kokonaan omistama väliyhtiö nostaa tarvittavan lainan Kuntarahoitus Oyj:ltä ja sijoittaa sen edelleen pääomalainana Valokuituverkot Oy:ön. Multian alueella laajakaistatukilain mukaisen runkoverkon kokonaiskustannusarvio oli 1 604 445 euroa.
Kunnanvaltuusto hyväksyi kunnanhallituksen esityksen esitetyn mukaisena yksimielisesti. Multian kunta päätti hyväksyä KSVV:n ja KSVH:n osakassopimukset ja yhtiöjärjestykset, merkitä 7,12 prosenttia KSVH:n osakkeista 56 573 eurolla ja antaa enintään 1 993 601 euron suuruinen omavelkainen takaus KSVH:n lainoille ja koronvaihtosopimuksille enintään 32 vuodeksi, jolla katettiin vain liitteen 2 taulukossa määritelty kunnan rahoitusosuus yhtiön lainoista.
Multian kunnan asiakirjoista voidaan päätellä, että laajakaistahankkeeseen aikaisemmin valittu toimija ei saanut kerätyksi vaadittua omarahoitusosuutta. Tästä syystä ja valtiontuen saamiseksi perustettiin väliyhtiö, jolle haettiin kuntien takaama markkinaehtoinen laina annettavaksi edelleen yhdessä perustetun uuden operaattorin toiminnan rahoitukseksi. Hanketta on kunnalle toimitettujen asiakirjojen mukaan pidetty toteuttamiskelpoisena, mutta suurehkon liiketoimintariskin sisältävänä. Rahoitetulla toiminnalla ei asiakirjojen mukaan ole ollut täsmällisiä kannattavuus- tai tuottotavoitteita.
Kunnanvaltuuston ja kunnanhallituksen päätöksistä ja niiden perusteluista käy selvästi ilmi halu toteuttaa kesken jäänyt laajakaistahanke loppuun. Missään vaiheessa Multian kunnan tarkoituksena ei ole ollut lähteä rahoittamaan KSVV:n valtakunnallista liiketoimintaa. Multian kunta on antanut omavelkaisen takauksen koko KSVH:n lainamäärälle, mutta rajannut vastuunsa muihin takaajiin nähden siten, että rahoituksen voidaan katsoa kohdistuneen vain nyt puheena olevaan Multian laajakaistahankkeeseen.
Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n hallituksen kokous 25.11.2016
Kokouksessa oli läsnä kaikkien osakaskuntien edustajat ja yhtiön vastuuhenkilöt. Yhtiön taloudellisen tilanteen osalta todettiin, että erään tavarantoimittajan maksusuunnitelman korko oli 8,5 prosenttia ja 794 404 euron laskuille saadaan maksuaikaa edellyttäen, että lain voimaantulo etenee suunnitellusti. Hallitus päätti lähteä valmistelemaan KSVV:n ja KSVH:n välisen pääomalainen muuttamista 1 miljoonan suuruiseksi lainaksi ja lopun muuttamista sijoitetun vapaan oman pääoman (SVOP) sijoitukseksi. Pöytäkirjan mukaan palvelulaskutuksen piiriin pitää saada noin 200 liittymää vuodessa seuraavat 20 vuotta, jotta yhtiö säilyy tukikelpoisena.
Päätöspöytäkirjasta voidaan päätellä, että rahoittajayhtiöllä ei ollut rahoituksen muuttamista valmistelemaan lähtiessään minkäänlaisia selvityksiin perustuvia realistisia voitto-odotuksia mitä tulee KSVV:n vastaiseen rahoittamiseen. Tavoitteena oli lähinnä tytäryhtiön konkurssin välttäminen ja tukikelpoisuuden ylläpito.
Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n päätökset 30.12.2016
Yhtiön hallitus totesi, että se on antanut KSVV:lle pääomalainaa yhteensä enintään 29 841 358 euroa, mistä oli nostettu 26 629 500 euroa. KSVV:n pääomatilanteen turvaamiseksi ja tukikelpoisuuden varmistamiseksi tuli nostetusta pääomalainasta 1 000 000 euron osuus muuttaa vieraan pääoman ehtoiseksi lainaksi ja jäljelle jäävä osuus 25 692 500 euroa sijoitukseksi KSVV:n vapaaseen omaan pääomaan. KSVH:n hallituksen kokouksen pöytäkirjan mukaan KSVV:n vuoden 2015 tilinpäätöksessä yhtiön oma vapaa pääoma ylitti tappion määrän, joten pääomalainan muuttaminen edellä kuvatulla tavalla oli osakeyhtiölain ja pääomalainasopimusten mukaan mahdollista. KSVH:n hallitus päätti esittää yhtiökokoukselle, että toimenpide toteutetaan KSVV:n pääomatilanteen turvaamiseksi ja tukikelpoisuuden varmistamiseksi. KSVH:n osakkaat hyväksyivät toimenpiteen yksimielisesti 30.12.2017 ja samana päivänä KSVH:n hallitus päätti toteuttaa toimenpiteen.
On selvää, että ilman riittäviä pääomanpalautuksia ja voitonjakoa KSVH ei kykene maksamaan velkaansa Kuntarahoitukselle. Asiakirjoista ei ilmene, että toteutettuun toimenpiteeseen liittyi mitään realistisia liiketaloudellisia voitto-odotuksia. Toimenpide tehtiin KSVH:n hallituksen pöytäkirjoista ilmenevällä tavalla maksuvaikeuksissa olevan KSVV:n maksuvalmiuden ja julkisen rahoituksen saamisen varmistamiseksi. Asiakirjoista ei voi päätellä, että toimenpiteen kannattavuutta puhtaasti pääomasijoituksena olisi rahoittajayhtiössä lainkaan punnittu. Muuttaessaan aikaisemman korollisen ja takaisinmaksuaikaan sidotun pääomalainan korottomaksi SVOP-sijoitukseksi KSVH samalla luopui sopimukseen perustuvasta korkovaatimuksesta.
Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n esittämä selvitys
Yhtiö on esittänyt Viestintävirastolle ja valituksessaan lukuisia kassavirtalaskelmia ja liiketoimintasuunnitelmia. Laskelmat osoittavat, että valituilla muuttujilla yhtiön toiminta voi olla kannattavaa. On mahdollista, että Multian kunta voi saada yhtiön täällä kertomalla tavalla tuottoa yhtiön arvonnousun kautta takaamansa lainamäärän eli omistuksensa mukaisessa suhteessa.
Multian kunnan ja KSVH:n asiakirjoista ei ilmene, että yhtiön toiminnan rahoittajat ovat huolellisen pääomasijoittajan tavoin perustaneet rahoituspäätöksensä realistisiin tai edes sanottuihin laskelmiin perustuviin tuotto-odotuksiin. Sijoitukselle ei tosiasiallisesti ole edellytetty saatavan tuottoa eikä pääoman takaisinmaksusta asiakirjojen mukaan sovittu mitään. Hanke vain suunniteltiin vietävän loppuun myönnetyn valtionavun ja julkisesti taatun velkapääoman turvin.
KSVV:n esittämät selvitykset eivät osoita sen olleen vuoden 2016 lopussa sellainen sijoituskohde, jolle olisi ollut markkinoilta saatavissa 25 696 500 euron sijoitus vapaan oman pääoman rahastoon niillä ehdoilla, millä KSVH päätti kuntien takausvastuulla olleet varat sille antaa.
Selvityksen perusteella tehtyjen johtopäätösten yhteenveto
Multian kunta ja yhdeksän muuta kuntaa sekä niiden yhdessä perustama KSVH ovat ryhtyneet taloudellisiin toimenpiteisiin valokuituverkkohankkeen loppuun saattamiseksi. Multian kunnan antamaa takausta, KSVH:n ja KSVV:n perustamista sekä Kuntarahoitus Oyj:ltä otetun lainan nostamista ja antamista KSVV:n toiminnan rahoitukseksi voidaan tarkastella yhtenä kokonaisuutena.
Multian valokuituverkkohankkeen I-vaiheen rahoittaminen Viestintäviraston myöntämällä valtionavustuksella oli ylipäätään mahdollista vain alueilla, joihin ei ole ollut odotettavissa markkinaehtoista verkkoinvestointia. Hankkeeseen osallistuneen Multian kunnan keskeisenä tavoitteena oli saada aikaisemman toimijan kesken jättämä valokuituverkko valmiiksi. Rahoitusjärjestelyyn ei ole Multian kunnan näkökulmasta liittynyt rahoitettuun toimintaan kohdistuvia kaupallisia tavoitteita eikä järjestelyä kokonaisuudessaan voida pitää markkinaehtoisena sijoitustoimintana.
Valokuituverkkohankkeen toteuttamiseksi tehtyjen yhtiö- ja rahoitusjärjestelyjen keskeinen tavoite on ollut varmistaa hankkeelle riittävä yksityisenä pidettävä rahoitusosuus, jotta Viestintäviraston Verkko-osuuskunta Kuuskaistalle myöntämän valtionavun loppuosa saadaan hankkeen hyväksi. Useat peräkkäiset osittain keinotekoiselta vaikuttavat järjestelyt eivät kuitenkaan poista sitä, että hankkeen rahoittamisessa on käytetty hyväksi omavelkaisiin takauksiin menneiden kuntien taloudellisia voimavaroja ja että kunnat ovat näin ollen tosiasiallisesti ottaneet vastuulleen hankeen rahoittamisen.
KSVH:n KSVV:n sijoitetun vapaan oman pääoman rahastoon tekemää sijoitusta on edellä kerrotuista syistä pidettävä julkisena rahoituksena, joka tulee ottaa huomioon laajakaistarakentamisen tuen enimmäismäärässä. Tästä sijoituksesta kohdistuu Multian hankkeeseen Multian kunnalle tulleen takaajakohtaisen takausvastuun mukainen määrä.
Oikeudellinen arviointi
Multian laajakaistahankkeelle myönnettävän julkisen tuen enimmäismäärä on tuen myöntämistä koskevan päätöksen ja siihen myöhemmin tehdyn muutoksen mukaan 90 prosenttia tukeen oikeuttavista kustannuksista.
Yhtiön omarahoitusosuudeksi hyväksytyt 2 250 000 euron suuruiset lainat ovat vähemmän kuin 10 prosenttia valtion ja kuntien yhtiölle järjestämästä kokonaisrahoituksesta.
Multian laajakaistahankkeen tukeen oikeuttavien kustannusten määrä on 1 604 445 euroa. Kun otetaan huomioon Multian kunnan vahvistettu maksuosuus ja Multian kunnan hankkeeseen kohdistama muu julkinen tuki, Multian laajakaistahanke on saanut julkista tukea yhteensä 2 121 956 euroa. Enemmän julkisen tuen myöntämiselle tai maksamiselle ei ole ollut laillisia edellytyksiä ja Viestintäviraston on tullut määrätä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja hylätä yhtiön valtionavustuksen loppuosan maksamista koskenut hakemus.
Yhtiö on valittanut myös sillä perusteella, että jotkut toiset hankkeet ovat yhtiön käsityksen mukaan saaneet lukea yksityiseen rahoitusosuuteen SVOP-sijoituksia kevyemmin perustein kuin valittaja. Tältä osin voidaan todeta, että Viestintävirastolla ei ole ollut lakiin perustuvaa velvollisuutta taikka oikeutta jättää edellä tämän päätöksen perusteluissa esitetyt seikat huomaamatta ja huomioon ottamatta yhtiön maksuhakemusta käsitellessään. Laissa säädettyä tuen enimmäismäärää ei voida harkinnalla ylittää. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.
Oikeudenkäyntikulut
Valituksen tullessa hylätyksi ei ole kohtuutonta, että yhtiö saa pitää kulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut ja
Valtionavustuslaki 1 §, 3 § ja 14 §
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Euroopan komission päätös 6.5.2010 K(2010)3062 asiassa valtiontuki N 62/2010 – Suomi. Tuki nopeiden laajakaistayhteyksien rakentamiselle Suomen haja-asutusalueille sekä sitä koskeva muutospäätös 7.9.2012 C (2012)6182
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, joka on myös esitellyt asian, Mia Ekman ja Jyri Vesanto.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Keski-Suomen Valokuituverkot Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös sekä Viestintäviraston päätökset kumotaan. Asia on palautettava Liikenne- ja viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi siten, että Multian laajakaistahankkeelle myönnetään ja maksetaan valtiontuki hakemuksen mukaisesti. Liikenne- ja viestintävirasto on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut asiassa viivästyskorkoineen.
Yhtiö on lisäksi pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus ottaisi arvioinnissaan huomioon Viestintäviraston päätöksen jälkeen konsernissa tehdyt rahoituksen muutostoimenpiteet.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Kunnat ovat antaneet lainojen takaukset Keski-Suomen Verkkoholding Oy:n Kuntarahoitus Oyj:ltä ottamille lainoille sijoitusmielessä. Kunnilla ei ole ollut tarkoituksena maksaa lainoja KSVH:n puolesta, eikä ajatuksena ole ollut, että yhtiötä tarvitsisi rahoittaa talousvaikeuksien vuoksi. Konsernin tuli hoitaa Kuntarahoitus Oyj:n lainat, maksaa voittoa omistajakunnille ja kasvattaa yhtiön arvoa. Vuosien päästä konsernilla olisi merkittävää myyntiarvoa.
Multian kunnanvaltuuston päätökseen 14.4.2014 on sisältynyt tuottovaatimus. Päätöksen liitteenä on ollut KSVV:n liiketoimintasuunnitelma sekä investointi- ja rahoitussuunnitelma, jossa on esitetty muun muassa omistajalle maksettava voitto ja oman pääoman tuotto. Oman pääoman tuottolaskelmassa on otettu huomioon pääomalainan korko ja takaisinmaksu. Omistajille maksettavan voiton määrää ja oman pääoman tuottoa kasvattaa merkittävästi toiminnan laajentaminen kaupalliselle alueelle.
Päätöksessä 14.4.2014 on myös arvioitu hankkeeseen liittyviä riskejä, ja KSVV:n liiketoimintariskin on arvioitu olevan korkeahko. Tämän vuoksi päätöksessä on edellytetty, että yhtiön tulee hankkia myös muuta toimintaa ja muita asiakkaita. Päätöksessä on hyväksytty KSVV:n toiminta-alueeksi laajakaistaliiketoiminta, joka käsittää tietoliikenneverkkojen rakentamisen, omistamisen ja ylläpidon sekä kokonaistietoliikennepalvelujen tuottamisen koko Suomessa, pääasiallisena markkina-alueena Keski-Suomi. Päätöksen mukaan yhtiön on tullut siis hakea tuottavaa liiketoimintaa lähes mistä hyvänsä päästäkseen asetettuihin tuottotavoitteisiin.
Kun Multian kunnan takausta, KSVH:n ja KSVV:n perustamista sekä KSVH:n Kuntarahoitus Oyj:ltä otetun lainan nostamista ja KSVH:n antamaa lainaa tai sijoitusta KSVV:n toiminnan rahoittamiseksi tarkastellaan yhtenä kokonaisuutena, huomataan, että Multian kunnan 14.4.2014 tekemänsä päätöksen yhteydessä odottama omistajille maksettava voitto ja rahoituksesta syntyvä tuotto on ollut vaatimuksena yhtiöiden välisille rahoitusjärjestelyille. Takauksen kattamaa lainarahaa ei ole tarkoitettu käytettäväksi yksinomaan Multian kunnan laajakaistahankkeelle.
KSVH:n hallitus on ollut tietoinen KSVV:n tekemistä ja Viestintävirastolle toimitetuista liiketoimintalaskelmista sekä sijoituksen ja lainojen markkinaehtoisuuden vaatimuksista. Liiketoimintalaskelmat osoittavat, että markkinasijoittajaperiaatteen edellyttämä tuotto-odotus täyttyy. KSVH:n hallituksen kokouksessa 25.11.2016 on todettu Viestintäviraston tekemän liiketoimintalaskelman tuottotavoitteiden olevan helposti saavutettavissa. Yhtiön omissa liiketoimintalaskelmissa myyntitavoitteet ovat vielä 2–3 kertaa suuremmat ja toteutunut myynti 7–10 kertaa suurempi. Yksistään liian optimistinen liiketoimintalaskelma tai liian kovat tuottotavoitteet eivät voi tehdä sijoituksesta julkista tukea, sillä Viestintäviraston tuottovaatimukset ovat huomattavasti pienemmät.
KSVV ei ole ollut missään vaiheessa talousvaikeuksissa. KSVV on voinut jatkaa verkon rakentamista suunnitelman mukaisesti valtiontuen viivästymisestä huolimatta. Rahoituksen tarkoituksena ei ole ollut tytäryhtiön konkurssin välttäminen.
Ennen KSVH:n 30.12.2016 tekemää päätöstä KSVV:n tuottoa on analysoitu kattavasti tehdyillä liiketoimintalaskelmilla ja käydyissä keskusteluissa Viestintäviraston kanssa. Liiketoimintalaskelmat osoittavat sijoitukselle saatavan tuoton. Liiketoimintalaskelmat ja vaadittava sijoituksen tuotto on ollut molempien yhtiöiden tiedossa. KSVH on analysoinut KSVV:n toimintaa ja liiketoiminnasta saatavaa tuottoa. KSVH on toiminut huolellisen pääomasijoittajan tavoin.
Koska Viestintävirasto on katsonut, ettei KSVH:n KSVV:hen tekemä SVOP-sijoitus ole markkinaehtoinen, sijoitus on asian ollessa vireillä hallinto-oikeudessa konvertoitu markkinaehtoiseksi vieraan pääoman ehtoiseksi lainaksi. KSVH on tehnyt myös tarvittavat päätökset takausprovision maksamiseksi kuntien täysimääräisistä omavelkaisista takauksista. Muutostoimenpiteillä on olennainen vaikutus hankkeen valtiontukiarviontiin, ja kyse on sellaisesta selvityksestä, jolla voi olla olennainen vaikutus Viestintäviraston päätökseen.
Merkitään, että Liikenne- ja viestintävirasto on 17.4.2019 antamallaan päätöksellä hylännyt Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n vaatimuksen asioiden uudelleen käsittelemiseksi ja asiavirheen korjaamiseksi.
Liikenne- ja viestintävirasto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Liikenne- ja viestintävirasto on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen, Viestintäviraston päätöksiin sekä asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös on perustunut arvioon siitä, ovatko yhtiön toiminnan rahoittajat perustaneet rahoituspäätöksensä huolellisen pääomasijoittajan tavoin realistisiin tuotto-odotuksiin. KSVV on tuonut asian eri käsittelyvaiheissa esiin ristiriitaista tietoa taloudellisesta tilanteestaan, minkä vuoksi yhtiön taloudellista tilannetta ei ole voitu jättää arvioinnissa täysin huomiotta. Yhtiö on muun ohella oikaisuvaatimuksessaan todennut, että sijoitus on tehty ainoastaan sen vuoksi, ettei yhtiö ajautuisi maksukyvyttömyyteen. Tietojen ristiriitaisuus on otettava huomioon myös yhtiön toimittamien uusien selvitysten arvioinnissa. KSVV:n valituksessa viitatuissa eri laskelmissa esitettyjä toisistaan poikkeavia liittymämäärä- ja kokonaispotentiaaliennusteita on pidettävä epäuskottavina.
KSVV:n toimittamat liiketoimilaskelmat ja hankkeiden rahoitusta koskevat suunnitelmat ja toteutus ovat muuttuneet lukuisia kertoja hakumenettelyn ja vielä valitusprosessin aikana. Valtiontukiviranomainen arvioi rahoituksen sisältämää muuta julkista tukea lähtökohtaisesti tuki- ja maksupäätöksen tekohetkellä. Esitetyn rahoituksen tulisi lähtökohtaisesti olla sillä tavoin harkittu ja pysyvä, että valtiontukiviranomainen pystyy arvioimaan tuen myöntämisen kriteerit luotettavasti. Lisäksi rahoituksen tulisi olla sellainen, että se täyttää tuen myöntämisen ja maksamisen edellytykset myös päätöksen antamisen jälkeen. Laajakaistatukilain 9 §:n mukaiset tuen myöntämisen yleiset edellytykset koskevat tuenhakijan sitoutumista muun muassa tarjoamaan tuen avulla rakennettuja verkko- ja viestintäpalvelulta vähintään 10 vuoden ajan tuen viimeisen erän maksamisen jälkeen. Hankkeen ja sen rahoituksen tulee täyttää tuen myöntämisen ja maksamisen edellytykset vielä 10 vuotta tuen viimeisen erän maksamisen jälkeen.
Hallinto-oikeuden tekemään arvioon KSVV:n saamasta julkisesta tuesta ei vaikuta se, että rahoitusmuoto on myöhemmin muutettu toisenlaiseksi.
Valittaja on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäkirjelmän, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Laajakaistahankkeen alkuperäisessä rahoitusjärjestelyssä oli kysymys kuntien takaamasta oman pääoman ehtoisesta korollisesta lainasta. Alku-peräinen rahoitusjärjestely on toteutettu markkinaehtoisesti, mikä on selvitetty ja arvioitu ennen rahoitusjärjestelyä koskevaa päätöksentekoa. Jälkikäteisillä rahoituksen muutoksilla ei ole merkitystä markkinaehtoisuusarvioinnissa. KSVV ei ole rikkonut sille myönnetyn valtiontuen ehtoja myöskään alkuperäisen rahoitusjärjestelyn osalta.
KSVH:n ja KSVV:n välisen pääomalainan markkinaehtoisuus ilmenee korkoa, takaisinmaksua ja pääomalainan erääntymistä heti maksettaviksi koskevista pääomalainasopimuksen kohdista.
Pääomalaina on annettu KSVV:lle vaihtoehtona suoralle sijoitukselle. Tätä osoittavat kuntien takauspäätösten liitteenä olleet liiketoimintalaskelma ja tuottoprosentit. Multian kunta on odottanut saavansa takaukselle tuottoa investointi- ja rahoitussuunnitelman mukaisesti. Kuntien yhteinen selvitysryhmä on selvittänyt muun muassa kuntien laajakaistahankkeiden riskejä ja sijoituksen tuottoa.
Multian kunnan päätöksen mukaan takauksen piirissä olevat lainat käytetään kokonaisuudessaan KSVV:n verkkojen hankintaan Verkko-osuuskunta Kuuskaistalta sekä mahdollisten uusinvestointien tekemiseksi. Lainaa ei ole tarkoitettu käytettäväksi yksin kulloinkin kysymyksessä olevan kunnan alueen laajakaistahankkeen rahoittamiseen. KSVH:n rahoitusta KSVV:lle ei ole mahdollista eritellä hankekohtaisesti.
Multian kunnan takauksen suuruudessa on otettu huomioon kaupallisen alueen ja rakentamisen muu rahoitus sekä se, että KSVV:n on kyettävä rakentamaan verkko valmiiksi ennen valtiontuen saamista, koska kuntien maksukyvyn mukainen valtiontuki maksetaan vasta maksukuitteja vastaan. Valtiontuen maksamisen jälkeen rahaa vapautuu käytettäväksi KSVV:n laajenemiseen ja muuhun liiketoimintaan.
Kuntien omistusosuus KSVH:ssä määräytyy takausten määrän, ei kunkin kunnan alueelle rakennettavan verkon arvon mukaisesti. Kunnan kantama riski takauksesta on tasapainossa omistuksen myötä saatavaan voittoon. Multian kunta saa tuottoa yhtiön arvonnousun kautta takaamansa lainamäärän eli omistuksensa mukaisessa suhteessa.
Koska taattua lainamäärää on käytetty myös muihin KSVH:n laajakaistahankkeisiin, hankkeen enimmäistukimäärä ei ole takauksen johdosta ylittynyt niin, että KSVV:n voitaisiin katsoa rikkoneen myönnetyn valtiontuen ehtoja.
Liikenne- ja viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi valittajan vastaselitys ja lisäkirjelmä.
Valittaja on toimittanut lisäkirjelmän, jossa valittaja on ilmoittanut KSVH:n peruuttaneen SVOP-sijoituksen muuttamisen vieraan pääoman ehtoiseksi lainaksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Perustelut
1. Pääasia
Asiassa on ratkaistavana, onko Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n valituksesta kumottava hallinto-oikeuden päätös, jolla on hylätty yhtiön valitus Viestintäviraston oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä 15.9.2017. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei Viestintäviraston 7.6.2017 tekemän valtionavustuksen loppuerän maksamista koskevan hylkäävän päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa ole merkitystä mainitun ajankohdan jälkeen tehdyillä Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:n rahoitusjärjestelyjen muutoksilla. Tämän vuoksi myöskään hallinto-oikeuden päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena ensi asteen päätöksen jälkeen tehtyjen muutosten perusteella.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §, Keski-Suomen Valokuituverkot Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Saija Laitinen.