Muu päätös H87/2021

AsiaLuonnonsuojelulain mukaista toimenpidekieltoa koskeva valituslupahakemus ja valitus

MuutoksenhakijaPro Luonto ry

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus, 05.11.2020, H770/2020

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jatkossa ELY-keskus) on päätöksellään 2.6.2020 (UUDELY/6315/2020) hylännyt Pro Luonto ry:n luonnonsuojelulain 57 §:n mukaista pakkokeinojen käyttämistä koskevan vaatimuksen, joka on koskenut toimenpidekiellon asettamista Helsingin Pirkkolassa kiinteistölle 91-28-2015-2.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Pro Luonto ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä ja Pirkkolan Liikuntahalli Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(---)

Kysymyksenasettelu ja vaatimuksen peruste

Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys siitä, olisiko Uudenmaan ELY- keskuksen luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisella hallintopakkopäätöksellä Pro Luonto ry:n vireillepanon johdosta tullut kieltää Helsingin Pirkkolan metsä- alueella alkavat monitoimihallin ja pysäköintialueen rakennustoimenpiteet. Rakennustyömaan toimenpiteisiin sisältyy muun muassa puiden kaatamista monitoimihallin ja pysäköintialueen tieltä. Vaatimuksen perusteena on esitetty, että liikuntahallin rakentamisalueelta on löydetty neljä ja pysäköintialueen laajennusalueelta kaksi lahokaviosammaleen kasvupaikkaa ja alueella on mahdollinen liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka. Lisäksi lintujen pesimäajalle ajoittuvat rakennustyöt haittaisivat lintujen pesintää.

Uudenmaan ELY-keskuksen maastokatselmus

Uudenmaan ELY-keskus on tehnyt 26.5.2020 maastokäynnin Pirkkolan liikuntahallin tontille ja siihen liittyvän pysäköintipaikan laajennuksen alle jäävälle metsäalueelle. Maastokäynnistä laaditun muistion 29.5.2020 mukaan maastokäynnillä on tehty havaintoja alueen luontoarvoista ja erityisesti alueen soveltuvuudesta ja merkityksestä hakijan esittämien luontoarvojen suojelulle.

Maastokäynnin tausta-aineistona oli käytössä Helsingin liito-oravakartoitus 2016 ja Helsingin Pirkkolan monitoimihallin liito-oravalausunto 2019 sekä lahokaviosammaleen osalta Suomen lajitietokeskukseen (Laji.fi) tallennetut tiedot lahokaviosammaleen kasvupaikoista.

Liikuntahallin alueella ei juurikaan ole liito-oravan elinympäristöksi hyvin soveltuvaa metsää. Lähinnä tontin koilliskulmassa kasvava haaparyhmä voisi esimerkiksi ruokailualueena soveltua lajille, mutta papanahavaintoja lajista tai sopivista kolopuista ei ole tälläkään kohdalla koskaan tehty (selvitykset 2016 ja 2019). Pysäköintipaikan laajennukseen suunnitellulla alueella kasvaa varttunutta sekametsää, joka on liito-oravan elinympäristöksi soveltuvaa. Alueella kasvaa myös yksittäisiä järeitä haapoja, mutta niissä ei ole havaittu merkkejä liito-oravasta tai sopivia koloja vuoden 2019 selvityksessä.

Myöskään ELY-keskuksen maastokäynnillä ei tehty papanahavaintoja tai löydetty koloja alueen haavoista. ELY-keskuksen johtopäätös on selvitysten ja maastokäynnin havaintojen perusteella, että liikuntahallin alueella ja pysäköintipaikan laajennusalueella ei ole LSL 49 §:n 1 momentin tarkoittamia liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja.

Suomen lajitietokeskukseen (Laji.fi) tehtyjen merkintöjen mukaan Pirkkolan urheilupuiston alueelta on havaittu 6.5.2020 yhdeksän lahokaviosammal- esiintymää.

Käynnillä tehtyjen havaintojen mukaan liikuntahallin tontti on pääosin melko avointa ja harvapuustoista kalliomännikköä ja osin myös avokalliota. Tontin pohjoisosassa on runsaammin puustoa, männyn ohella myös koivuja ja kuusia sekä järeitä haapoja ryhmänä koilliskulmassa. Pysäköintipaikan laajennukseen suunnitellulla alueella kasvaa varttunutta sekametsää. Alueella kasvaa myös yksittäisiä järeitä haapoja. Muistion mukaan tieto lahokaviosammalen runsaudesta ja levinneisyydestä on merkittävästi kasvanut muutaman viime vuoden aikana. Lajin uusia yksittäisiä kasvupaikkoja on löytynyt useita tuhansia pääkaupunkiseudulta. Pelkästään Helsingin Vuosaaren alueen lahokaviosammalselvityksessä 2020 löydettiin yli 3 700 uutta kasvupaikkaa. ELY-keskus on katsonut, ettei Pirkkolan liikuntahallin ja siihen liittyvän pysäköintialueen laajennuksen alueelta löydetyillä kuudella lahokavio- sammalen yksittäisellä kasvupaikalla ole edellä sanotun perusteella suurta merkitystä lajin suotuisan suojelutason säilyttämisen kannalta. Lahopuun määrä, havaintopaikkojen lukumäärä sekä alueeseen kohdistuva voimakas virkistyskäyttöpaine huomioiden kyse ei ole luonnonsuojelulain 47 §:n tarkoittamasta lahokaviosammalen säilymiselle tärkeästä esiintymispaikasta.

Alueella parhaillaan mahdollisesti pesivää linnustoa ei tarkemmin selvitetty. On todennäköistä, että ainakin yksittäisiä pesiviä lintupareja olisi löydettävissä alueelta, vaikka pääosin melko karussa kalliometsässä pesivien parien tiheys on luontaisesti alhainen. Lintujen pesimärauhan kunnioittamiseksi olisi perusteltua kuitenkin ajoittaa rakentamistyöt pesimäajan ulkopuolelle.

Tarkastelun lähtökohdat hallinto-oikeudessa

Asiassa on ratkaistava, onko ELY-keskus saamansa selvityksen ja tekemänsä maastokatselmuksen perusteella voinut päättää olla ryhtymättä luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentissa tarkoitettujen pakkokeinojen käyttämiseen rakennushankkeen kieltämiseksi yhdistyksen vireillepanon johdosta. Pakkokeinojen käyttäminen edellyttää, että joku toimii lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti esimerkiksi siten, että jättää noudattamatta toiminnassaan luonnonsuojelulain säännöksiä.

Vaikka luonnonsuojelun mukainen oikeussuojajärjestelmä on itsenäinen suhteessa maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmään, on asiassa osana kokonaisharkintaa otettava huomioon, että hankkeelle on 3.5.2019 § 97 myönnetty rakennuslupa, joka on tullut lainvoimaiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Valittajan esittämät luonnonsuojelulain soveltamiseen liittyvät näkökohdat on siten tullut huomioida osana rakennuslupaharkintaa siltä osin kuin ne ovat olleet tuossa vaiheessa tiedossa. Lainvoimaisellakaan rakennusluvalla ei yksinään ole ratkaisevaa oikeudellista merkitystä arvioitaessa luonnonsuojelulain mukaisten velvoitteiden täyttymistä erityisesti tilanteessa, jossa rakennusluvan myöntämisen jälkeen on ilmennyt uutta lajisuojelun kannalta merkityksellistä tietoa.

Hallinto-oikeus toteaa edelleen, että hallintopakon käyttöedellytysten arviointia koskevana näkökohtana on otettava huomioon, että luonnonsuojelulain 57 §:n tarkoittamien pakkokeinojen käyttäminen merkitsisi näissä oloissa, että lainvoimaisen rakennusluvan mukaisen hankkeen toteuttamiseen puututtaisiin sellaisiin näkökohtiin liittyen, jotka on tullut ottaa huomioon osana rakennuslupaharkintaa. Näissä oloissa lainvoimaiselle rakennusluvalle ja tähän liittyville luvansaajan oikeutetuille odotuksille on annettava täydentävää oikeudellista merkitystä yhtenä arviointikriteerinä tarkasteltaessa hallintopakon käyttökynnystä.

Lahokaviosammal

Pääkaupunkiseudun alueella tehdyt lahokaviosammalselvitykset

Uudenmaan ELY-keskus on teettänyt Ympäristösuunnittelu Enviro Oy:llä selvityksen, jonka tarkoituksena oli tarkastella ja käydä läpi Uudeltamaalta tiedossa olevat lahokaviosammaleen esiintymispaikat ja laatia niistä yhteenveto. Lisäksi toimeksiantoon kuului kriteeristön laatiminen ja sen pohjalta tehtävä lahokaviosammalen esiintymien luokittelu (Esa Lammi & Marko Vauhkonen: Uudenmaan lahokaviosammalesiintymien luokittelu ja priorisointi, 2019). Selvitysraportin mukaan vuoden 2018 loppuun mennessä Uudeltamaalta oli tiedossa kaikkiaan 378 lahokaviosammaleen kasvupaikkaa (lähekkäiset kannot tai rungot on tulkittu eri kasvupaikoiksi). Helsingistä tiedetään kaikkiaan 96 lahokaviosammaleen kasvupaikkaa, jotka jakautuvat 44 erilliselle esiintymäalueelle. Varhaisin lahokaviosammalhavainto on Helsingin Isosaaresta. Muut Helsingin lahokaviosammallöydöt jakautuvat eri puolille kaupungin metsäalueita ja ovat vuosilta 2015–2018. Useita lähekkäisiä kasvupaikkoja on tiedossa Malminkartanosta, Keskuspuiston pohjois- ja keskiosasta, Mustavuoren eteläpuolelta, Östersundomista sekä Talosaaresta ja Karhusaaresta. Lähes joka toisella kasvupaikalla on havaittu vain yksi itiöpesäke ja vain kuudessa paikassa on löytynyt samaan aikaan vähintään kymmenen itiöpesäkettä. Kesän 2018 havainnot osoittivat, että kasvupaikkoja voi olla monta lähellä toisiaan: noin kolmanneksella kohteista löytyi useita kasvupaikkoja melko pieneltä alueelta.

Raportissa on esitetty pisteytysjärjestelmä lahokaviosammalesiintymien vertailemiseksi keskenään. Pisteytys perustui ensisijaisesti havaittujen itiöpesäkkeellisten kasvupaikkojen määrään, minkä lisäksi pisteitä annettiin esiintymäalueen koon, itiöpesäkkeiden määrän, muiden lähistöllä sijaitsevien esiintymäalueiden ja suojelualueen läheisyyden perusteella. Erittäin merkittäviksi luokiteltiin esiintymät, jotka saivat 7–13 pistettä ja merkittäviksi esiintymät, jotka saivat 3–6 pistettä. Alle 3 pistettä saaneet esiintymät katsottiin lisäselvityksiä vaativiksi. Erittäin merkittäviksi esiintymiksi luokiteltiin muun muassa Rajatorpan Honkasuon ja Paloheinän esiintymät. Honkasuon ja Malminmäen täyttömäen välinen esiintymä oli kasvupaikkojen määrällä (12) mitattuna Helsingin suurin. Paloheinän alueen kolmesta lähekkäisestä esiintymästä täyttömäen pohjoispuolella oleva luokiteltiin erittäin merkittäviin esiintymiin (7 kasvupaikkaa). Raportin mukaan kaikkia raportin yhteenvedossa erittäin merkittäviksi arvioituja esiintymiä (arvoluokka 1) voidaan pitää luonnonsuojelulain tarkoittamina lajin säilymisen kannalta erityisen tärkeinä esiintyminä.

Vantaan kaupunki on teettänyt Faunatica Oy:llä lahokaviosammaleen suojelusuunnitelman vuonna 2019 (Manninen, 0. & Nieminen, M. 2020: Lahokaviosammal Vantaalla: esiintymisselvitys ja suojelusuunnitelma - Faunatican raportteja 1/2020). Selvitysraportin mukaan työ oli paitsi laajuudeltaan myös inventointimenetelmiltään historiallinen, sillä syksyn 2019 aikana opittiin tunnistamaan lahokaviosammaleen asuttamia lahopuurunkoja myös ilman itiöpesäkehavaintoja itujyväsrihmojen perusteella. Tämä uusi tietämys mullisti käytännön inventointityötä ja käsitystä lajin esiintymisestä ja huomioimisesta maankäytössä. Selvityksessä käytettiin lahokaviosammaleen ydinalueiden laajennettua pisteytystä, jossa oli Lammin & Vauhkosen 2019 menetelmän mukaisen pisteytyksen lisäksi huomioitu itujyväsryhmien kasvupaikkojen runsaus, kartoitustarkkuus sekä elinympäristön rakennepiirteet ja kuluminen. Lammin & Vauhkosen pisteytyksestä poiketen pisteet laskettiin myös yhden kasvupaikan esiintymille.

Helsingin kaupunki on teettänyt Faunatica Oy:llä selvityksen lahokavio- sammaleen esiintymisestä Helsingin Vuosaaren alueella keväällä 2020 (Nieminen, M., Makkonen, H. & Manninen, E. 2020: Vuosaaren alueen lahokaviosammalselvitys vuonna 2020. - Faunatican raportteja 24/2020). Työssä kartoitettiin lahokaviosammaleen itiöpesäkkeiden esiintymien lisäksi myös muut lahokaviosammaleen asuttamat lahopuut itujyväsryhmien perusteella. Raportin mukaan itujyväsryhmäkasvupaikkojen avulla lajin läsnäolo alueella voidaan havaita kattavammin ja luotettavammin kuin pelkästään itiöpesäkekasvupaikkoja etsittäessä. Lajin esiintyminen selvitettiin noin 245 hehtaarin alueelta. Itiöpesäkkeitä havaittiin yhteensä 20 kuviolla ja itujyväsryhmien kasvupaikkoja havaittiin yhteensä 3 995.

Lahokaviosammaleen uhanalaisuudesta

Hallinto-oikeus toteaa, että lahokaviosammaleen uhanalaisuus on arvioitu julkaisussa Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2010 uhanalaisuus- luokkaan CR eli äärimmäisen uhanalainen ja 8.3.2019 julkaistulla Suomen lajien Punaisella listalla 2019 luokkaan EN eli erittäin uhanalainen.

Oikeudellinen arviointi lahokaviosammaleen osalta

Luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan, jos luonnonvaraisen kasvilajin olemassaolo käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji rauhoittaa asetuksella koko maassa tai jossakin osassa maata. Saman pykälän 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi.

Lahokaviosammal (Buxbaumia viridis) on luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin nojalla annetun luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n liitteen 3(a) mukainen koko maassa rauhoitettu kasvilaji sekä luonnonsuojelulain 46 §:n ja 47 §:n 1 momentin nojalla annetun luonnonsuojeluasetuksen 21 §:n ja 22 §:n mukainen asetuksen liitteessä 4 mainittu uhanalainen, erityisesti suojeltava laji. Kysymyksessä olevaa esiintymispaikkaa ei ole ELY-keskuksen päätöksellä määritelty luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin perusteella erityisesti suojeltavan lajin tärkeäksi esiintymispaikaksi. Lahokaviosammal on myös luontodirektiivin 92/43/ETY liitteessä II (b) mainittu laji, jonka suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymispaikkojen hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.

Vireillepanon lähtökohtana on lahokaviosammalen osalta ollut, että liikuntahallin rakentamisalueelta on löydetty neljä ja pysäköintialueen laajennusalueelta kaksi lahokaviosammaleen kasvupaikkaa. Lahokaviosammaleeseen liittyviä kysymyksiä ei ole käsitelty hankkeen rakennusluvan yhteydessä.

Lahokaviosammal on luonnonsuojelulain 47 §:ssä ja luontodirektiivin liitteessä II tarkoitettu erityisesti suojeltava uhanalainen eliölaji, jonka säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Hallinto-oikeus toteaa, että lahokaviosammaleen suojelukategoria on korkea, mutta kysymyksessä olevaa esiintymispaikkaa ei ole ELY-keskuksen päätöksellä määritelty luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin perusteella erityisesti suojeltavan lajin tärkeäksi esiintymispaikaksi, eikä se ole myöskään luonnonsuojelulain ja luontodirektiivien järjestelmässä tiukimman luonnon- suojelulain 49 §:n ja luontodirektiivin liitteen IV (b) mukaisen suojelun piirissä. Siten lahokaviosammaleen esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty vain, jos kyseessä saattaisi olla suojeltavan lajin kannalta tärkeä esiintymispaikka. Tässä asetelmassa on siten arvioitava erityisesti sitä, onko kysymys hallintopakon käyttökynnyksen ylittävällä todennäköisyydellä tällaisesta esiintymispaikasta, jonka johdosta alue olisi asetettava toimenpidekieltoon lainvoimaisesta rakennusluvasta huolimatta.

ELY-keskuksen 26.5.2020 tekemän maastokäynnin tarkoituksena on asiakirjojen mukaan ollut tehdä havaintoja alueen suojeluarvoista ja merkityksestä hallintopakkohakemuksen tekijän esittämien luontoarvojen suojelulle. Kyse ei siten ole ollut maastokatselmuksesta, jossa olisi etsitty lahokaviosammalta vaan asiakirjoista syntyvän käsityksen mukaan kyseessä on lahokaviosammaleen osalta ollut lähinnä yleispiirteinen havainnointi- tilaisuus, jossa on yleisesti selvitetty alueen luontoarvoja suhteessa ELY- keskukselle tehtyyn hallintopakkohakemukseen. Maastokäynnistä laaditusta muistiosta ilmenee, että alueelta löydetyillä kuudella lahokaviosammaleen yksittäisellä kasvupaikalla ei tehtyjen havaintojen perusteella ole katsottu olevan suurta merkitystä lajin suotuisan suojelutason säilyttämisen kannalta. Muistiossa on tehty havaintoja lähinnä alueen puustosta silmällä pitäen alueen soveltuvuutta liito-oravan elinympäristöksi. Lahokaviosammaleen elinympäristön laadusta, kuten lahopuun määrästä, ei ole esitetty yksityiskohtaista selvitystä.

Hallinto-oikeus toteaa, että maastokatselmuksesta laadittua muistiota on sinänsä lahokaviosammaleen osalta pidettävä melko yleispiirteisenä. Hallinto- oikeudella ei toisaalta ole syytä kyseenalaistaa tehtyjä havaintoja.

Kun otetaan kokonaisharkinnassa huomioon, mitä edellä on lausuttu lahokaviosammaleen yleisyydestä pääkaupunkiseudulla tehdyistä havainnoista ja muutoksenhakijan esittämien havaintojen vähäisyydestä, ELY-keskuksen hankkimalla selvityksellä on näissä oloissa voitu riittävästi varmistua siitä, että kyseessä ei ole sellainen lahokaviosammaleen tärkeä esiintymispaikka, että hankkeesta aiheutuisi saadun selvityksen mukaan sellaista riittävän todennäköistä lahokaviosammaleen säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittämisen tai heikentämisen vaaraa. Tähän nähden ELY-keskus on voinut olla ryhtymättä lahokaviosammaleen osalta enempiin toimiin.

Liito-oraviin liittyvät valitusperusteet

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojeluasetuksen 23 §:n mukaan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momenttia sovelletaan Suomessa luonnonvaraisena esiintyviin luonto- direktiivin liitteessä IV (a) mainittuihin eläinlajeihin, jotka on lueteltu mainitun asetuksen liitteessä 5. Liito-orava (Pteromys volans) on mainitun asetuksen liitteen 5 mukaan luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitettu eläinlaji.

Vireillepanon lähtökohtana liito-oravan osalta on ollut, että alueella saattaa sijaita luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa suojeltu liito-oravan alue. Tältä osin on erityisesti katsottu, että alueelta puuttuu ajantasainen liito- oravakartoitus. Edelleen vireillepanossa on katsottu, että suunnitellut puiden poistot heikentävät liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaa ja että kulkuyhteydet tulevat osittain katkeamaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että liito-oraviin liittyviä kysymyksiä on tarkasteltu hankkeen rakennusluvan yhteydessä. Rakennusluvassa on ehto, jonka mukaan ennen rakentamiseen ryhtymistä on toimitettava kolmannen osapuolen laadittu ja päivitetty selvitys, josta ilmenee missä määrin rakennuspaikka tällä hetkellä on liito-oravien käyttämä. Sen perusteella arvioidaan hallin edessä olevan puistikon säilymisen laajuudesta. Asiassa ei ole ELY-keskuksen maasto- katselmuksen perusteella tai muutoinkaan ilmennyt, että alueella olisi sellaisia liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, että ELY-keskuksen olisi tämän johdosta tullut ryhtyä luonnonsuojelulain 57 §:ssä tarkoitettuihin toimen- piteisiin.

Lintujen pesintään liittyvät valitusperusteet

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Pykälän 2 momentin mukaan sellainen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt, että hanke aiheuttaisi sellaisia luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia rauhoitetuille eläinlajeille, että ELY-keskuksen olisi tämän johdosta tullut ryhtyä luonnonsuojelulain 57 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin.

Muut valitusperusteet

Pirkkolan hallille on myönnetty rakennuslupa kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaoston päätöksellä 3.5.2019 (§ 97), joka on lainvoimainen. Rakennuslupa on perustunut lainvoimaiseen asemakaavaan, joka on tullut voimaan 14.3.2014 ja Helsingin kaupungin rakennusvalvontapäällikön 26.2.2019 (§ 2) tekemään poikkeamispäätökseen.

Valituksenalaisessa asiassa on kysymys luonnonsuojelulain mukaisen hallintopakon käyttämisestä. Tämän asian yhteydessä ei siten voida tutkia hanketta koskevaan lainvoimaiseen asemakaavaan, poikkeamispäätökseen tai rakennuslupaan kohdistuvia vaatimuksia. Hallinto-oikeus ei tämän asian yhteydessä liioin voi rakennusvalvonta-asiana ensi asteena tutkia valitusperusteita, joiden mukaan rakennusluvan ehtoja ei olisi noudatettu.

Sillä, että Helsingin kaupunginvaltuuston 26.10.2016 hyväksymästä yleiskaavasta on myöhemmin hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto- oikeudessa tullut kumotuksi osa keskuspuiston alueelle sijoittuvista rakentamisalueista, ei ole oikeudellista merkitystä asian arvioinnissa. Oikeudellista merkitystä ei liioin ole valtuuston asian käsittelyn yhteydessä tekemillä toivomusponsilla.

Yhteenveto ja lopputulos

Edellä esitetyillä perusteilla ELY-keskus on ennen päätöksensä tekemistä huolehtinut asian riittävästä selvittämisestä hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. ELY-keskus on hankkimansa selvityksen perusteella voinut olla ryhtymättä luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisiin pakkokeinoihin vireillepanon johdosta.

Oikeudenkäyntikulut

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei tässä hallintopakkoasiassa ole ollut kysymys oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 96 §:ssä tarkoitetusta oikeudenkäynnin pitkittämisestä. Kun otetaan huomioon asian luonne ja oikeudellinen epäselvyys, ei ole kohtuutonta, että Pirkkolan liikuntahalli Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 81 § 3 momentti, 124 ja 126 § Luonnonsuojelulaki 5 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Esa Hakkola ja Elena Feldman (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pro Luonto ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Vaatimusten tueksi on uudistettu hallinto-oikeudelle esitetyt perusteet ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Monitoimihallin lupakäsittelyssä on laiminlyöty muun ohella lain edellyttämät luontoarvoselvitykset. Hallinto-oikeudelle esitetty luontoarvoselvitys on huolimattomasti laadittu ja tästä syystä epäluotettava.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan viitannut asiassa aiemmin lausumaansa.

Pirkkolan liikuntahalli Oy on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen ja täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Pro Luonto ry on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiö on selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Monitoimihallin lainvoimaisiin lupiin perustuvat rakentamistoimenpiteet eivät johda luonnonsuojelulain säännösten rikkomiseen. Keskuspuiston alueen liito-oravakantaa on selvitetty vuosina 2014, 2016 ja 2018. Monitoimihallin suunnittelualueelta ei ole keväällä 2019 tehdyssä inventoinnissa eikä toukokuussa 2020 tehdyssä ELY-keskuksen maastokatselmuksessa löydetty merkkejä liito-oravan lisääntymis- tai levähdyspaikoista. Suunnittelualueelta toukokuussa 2020 tehdyssä maastokatselmuksessa löydetyt kuusi lahokaviosammalen kasvupaikkaa eivät muodosta luonnonsuojelulain 47 §:ssä tarkoitettua lajin säilymiselle tärkeää esiintymispaikkaa eikä niitä ole ELY-keskuksen päätöksellä rajattu. Alueella 2020 tehdyn pesimälinnuston kartoituksen mukaan alueella ei myöskään ole sellaisia linnustoon liittyviä luonnonarvoja, joihin toimenpidekielto voitaisiin perustaa.

Pro Luonto ry on vastaselityksessään vaatinut Pirkkolan liikuntahalli Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Pro Luonto ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Pirkkolan liikuntahalli Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta siltä osin kuin niitä on vaadittu hallinto-oikeuden käsittelyn osalta ja muilta osin vaatimus hylätään.

3. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1.Pääasiaratkaisu

1.1.Sovellettavat oikeusohjeet lahokaviosammalen osalta

Luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan, jos luonnonvaraisen kasvilajin olemassaolo käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji rauhoittaa asetuksella koko maassa tai jossakin osassa maata.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 46 §:n mukaan asetuksella voidaan säätää uhanalaiseksi lajiksi sellainen luonnonvarainen eliölaji, jonka luontainen säilyminen Suomessa on vaarantunut.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan mitä 42 §:n 2 momentissa säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.

Luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentin mukaan jos joku lyö laimin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella.

Luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n mukaan luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaisesti koko maassa rauhoitetut kasvilajit on lueteltu asetuksen liitteessä 3(a).

Luonnonsuojeluasetuksen 21 §:n mukaan luonnonsuojelulain 46 §:ssä tarkoitetut uhanalaiset lajit on lueteltu asetuksen liitteessä 4.

Luonnonsuojeluasetuksen 22 §:n mukaan luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityisesti suojeltavat lajit on merkitty *-merkinnällä asetuksen liitteessä 4.

Lahokaviosammal (Buxbaumia viridis) on luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 3 (a) tarkoitettu koko maassa rauhoitettu kasvilaji sekä liitteessä 4 tarkoitettu uhanalainen ja erityisesti suojeltava laji.

Neuvoston direktiivin luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (92/43/ETY, luontodirektiivi) 3 artiklan 1 kohdan mukaan perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ”Natura 2000”. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Lahokaviosammal on mainittu luontodirektiivin liitteessä II (b).

1.2.Oikeudellinen arviointi lahokaviosammalen osalta

Uudenmaan ELY-keskus on päätöksellään 2.6.2020 hylännyt Pro Luonto ry:n vaatimuksen luonnonsuojelulain 57 §:n mukaisten pakkokeinojen käyttämisestä Helsingin Pirkkolan monitoimihallin lainvoimaisen rakennusluvan mukaisiin rakennustoimenpiteisiin alueella esiintyvän liito-oravan, lahokaviosammalkasvustojen sekä lintujen pesinnän häiriintymisen perusteella. Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt Pro Luonto ry:n valituksen.

Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä hallinto-oikeuden päätöksessä selostettuihin tosiseikkoihin ja selvityksiin.

Lahokaviosammal on luontodirektiivin liitteessä II (b) mainittu yhteisön tärkeänä pitämä kasvilaji, jota koskee direktiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioihin kohdistuva velvoite sisällyttää niiden elinympäristöjä Natura 2000 -verkostoon. Liitteen II (b) lajeihin ei luontodirektiivistä seuraa suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymispaikkojen hävittämis- tai heikentämiskieltoa.

Lahokaviosammal on luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettu kasvilaji. Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentti huomioon ottaen rauhoitetun lajin lain 42 §:n mukainen hävittämiskielto ei estä alueen käyttämistä rakennustoimintaan.

Lahokaviosammal on lisäksi luonnonsuojelulain 47 §:n nojalla luonnonsuojeluasetuksella säädetty uhanalaiseksi ja erityisesti suojeltavaksi lajiksi, jonka säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Pirkkolan liikuntahallin ja pysäköintipaikan tonteilla on saadun selvityksen mukaan löytynyt yhteensä kuusi lahokaviosammalen kasvupaikkaa, joihin ei ole kohdistunut luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentissa tarkoitettua rajauspäätöstä.

Asiassa ei siten lahokaviosammalen osalta ole lähtökohtaisesti kyse siitä, että rakentamistoimenpiteillä olisi ryhdytty luonnonsuojelulain tai -asetuksen vastaiseen toimeen. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että luonnonsuojelussa noudatettavan varovaisuusperiaatteen mukaisesti ELY-keskuksen on tullut ryhtyä hallintopakkoasian vireillepanon johdosta toimenpiteisiin sen selvittämiseksi, onko yhdistyksen toimenpidekieltovaatimuksessa tarkoitetun erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan osalta ollut tarpeen ryhtyä luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisen rajausmenettelyyn.

Uudenmaan ELY-keskus on tehnyt Pirkkolan liikuntahallin ja pysäköintipaikan alueella 26.5.2020 maastokatselmuksen. ELY-keskuksen päätöksen mukaan maastokatselmuksella on tehty havaintoja alueen luontoarvoista ja alueen soveltuvuudesta ja merkityksestä lahokaviosammalen suojelulle. Päätöksen mukaan liikuntahallin tontti on pääosin melko harvapuustoista kalliomännikköä ja osin myös avokalliota, mutta tontin pohjoisosassa on runsaammin puustoa. Päätöksen tausta-aineistona on lisäksi ollut käytössä Suomen lajitietokeskuksen (laji.fi) tallennetut tiedot lahokaviosammalen kasvupaikoista. Liikuntahallin ja pysäköintialueen laajennuksen alle jäävältä metsäalueelta on löytynyt kuusi lahokaviosammalen kasvupaikkaa.

Ottaen huomioon, että rakennustoimenpiteiden kohteena oleva alue on pääosin karua ja avointa kalliometsää, jossa lahopuun ja alueella havaittujen lahokaviosammaleen kasvupaikkojen määrä on vähäinen, korkein hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskus on voinut päätyä arvioimaan, ettei kyse ole lahokaviosammalen säilymiselle tärkeästä esiintymispaikasta, johon olisi tarpeen kohdistaa erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajauspäätös. Näissä oloissa lahokaviosammalen esiintymistä rakennusalueella ei ole myöskään ollut tarpeen selvittää tarkemmin.

1.3.Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä perustelujen kohdassa 1.2. lausuttu sekä tältä osin edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyt tosiseikat sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei lahokaviosammalta koskevilta osin ole perusteita.

Liito-oravaan ja lintujen pesintään liittyvien valitusperusteiden osalta hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2.Oikeudenkäyntikulut

Pirkkolan liikuntahalli Oy ei ole hakenut valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa on tämän vuoksi jätettävä tutkimatta.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Pro Luonto ry:tä ei ole velvoitettava maksamaan korvausta Pirkkolan liikuntahalli Oy:n oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3.Täytäntöönpanon kieltäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Satu Sundberg.