Muu päätös H3203/2022

Asia

Valitus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi julkista hankintaa koskevassa asiassa

Muutoksenhakija

Espoon kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 10.01.2022 H2/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Espoon kaupungin valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Espoon kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

(1) Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.5.2020 julkaistulla ja 12.6.2020 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta satamatarvikkeiden tavarahankinnasta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 3 000 000 euroa.

(2) Espoon kaupungin hallinto- ja kehittämisjohtaja on 8.10.2020 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 68) muun ohella valinnut erään tarjoajan toimittajaksi ja AXXA - Tech Oy:n varatoimittajaksi.

(3) AXXA - Tech Oy on 22.10.2020 valittanut edellä mainitusta hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

(4) Markkinaoikeus on 22.4.2021 antamallaan päätöksellä numero 127/21 muun ohella kumonnut Espoon kaupungin hallinto- ja kehittämisjohtajan 8.10.2020 tekemän hankintapäätöksen (§ 68) ja kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 200 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa satamatarvikkeiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

(5) AXXA - Tech Oy on markkinaoikeudelle 21.9.2021 tekemässään hakemuksessa vaatinut, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, että markkinaoikeuden päätöksessä 22.4.2021 asetettu uhkasakko tuomitaan maksettavaksi ja että Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut viivästyskorkoineen.

(6) Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään tuominnut markkinaoikeuden päätöksessä 22.4.2021 Espoon kaupungille määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun uhkasakon maksettavaksi 30 000 euron suuruisena. Lisäksi markkinaoikeus on asettanut Espoon kaupungille uuden 200 000 euron määräisen uhkasakon kiellon tehosteeksi päätöksellä 22.4.2021 asetetun uhkasakon asemesta. Markkinaoikeus on velvoittanut Espoon kaupungin korvaamaan AXXA - Tech Oy:n oikeudenkäyntikulut 1 780 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Espoon kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Liisa Kauramäki.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7) Espoon kaupunki on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan velvollisuuden osalta. Lisäksi Espoon kaupunki on vaatinut, että AXXA - Tech Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

(8) AXXA - Tech Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut selitystä valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(9) Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeuden päätös uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisesta kumotaan. Markkinaoikeus on päätöksensä muutoksenhakuohjauksessa todennut, että muutoksenhausta markkinaoikeuden päätökseen uhkasakkolain mukaisessa hakemusasiassa ei ole säädetty tarkemmin. Markkinaoikeus on katsonut, että hakijamyönteinen tulkinta huomioon ottaen päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

(10) Edellä mainitun johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ensin ratkaistava, onko uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskeva päätös sellainen, josta voidaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä.

(11) Tämän jälkeen asiassa tulee ratkaistavaksi, onko markkinaoikeus menetellyt virheellisesti tuomitessaan uhkasakon maksettavaksi. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Espoon kaupungin valituksen perusteella kysymys siitä, onko päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle ollut pätevä syy.

Muutoksenhaku markkinaoikeuden päätökseen

Sovellettavat säännökset

(12) Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki)161 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

(13) Uhkasakkolain 24 §:n 3 momentin mukaan haettaessa muutosta uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskevaan päätökseen toimivaltainen hallintotuomioistuin ja asiantuntijajäsenten osallistuminen asioiden käsittelyyn määräytyvät päävelvoitteen perusteella. Pykälän 4 momentin mukaan muutoin muutoksenhaussa hallintotuomioistuimeen sovelletaan, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

(14) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden hallintolainkäyttöasiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Erikseen säädetään muutoksenhausta valittamalla muun hallintotuomioistuimen päätökseen.

(15) Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun 1 §:n nojalla markkinaoikeuden päätökseen hankinta-asiassa haetaan muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin kyseisen lain 1 luvun 3 §:ssä mainituissa laeissa säädetään. Viitatussa säännöksessä on mainittu julkisista hankinnoista annettu laki (348/2007), joka on kumottu tässä asiassa sovellettavalla hankintalailla.

(16) Hankintalain 165 §:ssä säädetään muutoksenhausta markkinaoikeuden päätökseen. Hankintalain 165 §:n perusteella markkinaoikeuden päätökseen, jolla markkinaoikeus on kieltänyt hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä, saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(17) Uhkasakkolain 24 §:n 3 momentin perusteella uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskevaan päätökseen haetaan muutosta päävelvoitteen perusteella toimivaltaiselta hallintotuomioistuimelta. Markkinaoikeuden päätöksessä 22.4.2021 päävelvoite, jonka tehosteeksi uhkasakko on asetettu, on kielto tehdä hankintasopimusta kumotun hankintapäätöksen perusteella tai panna hankintapäätöstä muutoin täytäntöön. Hankintalain 165 §:n nojalla muutoksenhaussa markkinaoikeuden 22.4.2021 antamaan päätökseen toimivaltainen tuomioistuin on ollut korkein hallinto-oikeus, ja valittaminen on edellyttänyt valitusluvan myöntämistä.

(18) Uhkasakkolain 24 §:n 3 momentin perusteella päävelvoitetta koskeva muutoksenhakujärjestys ei tule noudatettavaksi siltä osin kuin valittaminen päävelvoitteesta on säädetty valituslupaa edellyttäväksi. Uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskevasta markkinaoikeuden päätöksestä valittaminen ei siten ole valitusluvanvaraista sillä perusteella, että päävelvoitteesta valittaminen edellyttää valitusluvan myöntämistä.

(19) Valitusluvasta muutoksenhaussa markkinaoikeuden päätökseen on säädettävä erikseen. Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa tai hankintalaissa ei ole säädetty siitä, että muutoksenhaku markkinaoikeuden päätökseen uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisesta edellyttäisi valitusluvan myöntämistä. Näin ollen markkinaoikeuden päätöksestä voi valittaa valituslupaa pyytämättä.

Uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi

Sovellettavat oikeusohjeet

(20) Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä.

(21) Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

(22) Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp) mukaan pykälä vastaisi pääosin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 93 §:ssä säädettyä. Kyseisen aiemman säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp) on todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluita käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palveluiden keskeytymätöntä järjestämistä. Hankinnan järjestäminen edellyttäisi arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle olisi lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa.

Markkinaoikeuden päätös

(23) Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on ryhtynyt uuden tarjouskilpailun valmisteluun ja toteuttamiseen riittävän pian markkinaoikeuden päätöksen 22.4.2021 jälkeen. Markkinaoikeuden mukaan asiassa on kuitenkin arvioitava, onko hankintayksikön katsottava panneen hankintapäätöksen täytäntöön jatkamalla hankinnan väliaikaista järjestämistä markkinaoikeuden päätöksen jälkeen.

(24) Markkinaoikeudessa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on markkinaoikeuden 22.4.2021 antaman päätöksen jälkeen heinäkuussa 2021 tilannut toisen raskasponttonilaiturin tarvikkeineen Suomenojan satama-alueelle. Kyseisen hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut hieman yli 200 000 euroa. Hankintayksikön mukaan kyseinen tilaus on tehty hankintayksikön 5.2.2021 tekemän väliaikaisen sopimuksen perusteella.

(25) Markkinaoikeus on katsonut otettuaan huomioon tarjouspyyntöasiakirjoista ja väliaikaisesta sopimuksesta ilmenevät tiedot hankinnan sisällöstä, että satamatarvikkeiden hankinnasta tehty väliaikainen sopimus, jonka perusteella kyseessä oleva laiturihankinta on tehty, on vastannut sisältönsä osalta 8.10.2020 tehdyssä hankintapäätöksessä tarkoitettua hankintaa.

(26) Markkinaoikeuden päätöksen mukaan asiassa esitetystä selvityksestä ei ole käynyt ilmi, että Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos tai muu taho tarvitsisi kyseistä raskasponttonilaituria lakisääteisten palvelujen järjestämiseen. Markkinaoikeus on todennut, että Suomenojan satama-alueella on venepaikkoja yksityishenkilöiden veneille ja että veneitä säilytetään kyseisellä laiturilla pääsääntöisesti vain kesäkuukausien aikana, jolloin myös satama-alueella liikennöinti on vilkkainta. Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö ei ole esittänyt riittävää selvitystä siitä, että tarve heinäkuussa 2021 tilatun raskasponttonilaiturin hankinnalle olisi ainakaan tilatun kokonaisuuden mukaisena ollut hankintalaissa tarkoitetulla tavalla välitön. Hankintayksikön on siten katsottu tosiasiassa tältä osin panneen täytäntöön markkinaoikeuden kumoaman hankintapäätöksen.

(27) Verrattuaan raskasponttonilaituria tarvikkeineen koskevan hankinnan kokonaisarvoa koko alkuperäisen hankinnan ennakoituun kokonaisarvoon markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on vain osittain jättänyt noudattamatta markkinaoikeuden 22.4.2021 antamassa päätöksessä määrättyä kieltoa. Tämä huomioon ottaen ja asiaa kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus on harkinnut maksettavaksi tuomittavan uhkasakon määräksi 30 000 euroa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) Espoon kaupunki on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt perusteena raskasponttonilaituria koskevan hankinnan tekemiselle markkinaoikeudessa esittämäänsä vastaavasti, että Suomenojan satama-alueella oleva laituri on ollut pakko uusia, sillä seuraava myrsky olisi saattanut hajottaa huonokuntoisen laiturin ja aiheuttaa erittäin mittavia vahinkoja ja vaaraa satama-alueella. Espoon kaupungin mukaan raskasponttonilaiturin tilaus on tehty 1.7.2021 ja toimitus on ollut viikolla 42, jolloin työn tekeminen on ollut mahdollista veneilykauden sitä häiritsemättä tai estämättä.

(29) Espoon kaupunki on lisäksi lausunut, ettei hankinnan väliaikaista järjestämistä ole hankintalaissa sidottu ainoastaan lakisääteisten palvelujen järjestämiseen. Espoon kaupungin mukaan sillä on ollut hankintalain 153 §:n nojalla oikeus hankkia väliaikaisen sopimuksen perusteella raskasponttonilaituri torjuakseen huomattavia omaisuusvahinkoja kaupungille ja veneilijöille ja torjuakseen vakavia henkilövahinkoja sataman käyttäjille.

(30) Uhkasakko voidaan tuomita maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Päävelvoitetta noudattamatta jättäneen on esitettävä selvitys pätevän syyn olemassaolosta. Arvioitaessa, onko hankintapäätöksen täytäntöönpanolle asetetusta kiellosta huolimatta ollut pätevä syy, voidaan asiassa ottaa huomioon myös se, olisiko hankinta voitu toteuttaa hankintalain 153 §:ssä tarkoitettuna hankinnan väliaikaisena järjestämisenä ennen uuden tarjouskilpailun toteuttamista hankintayksikön markkinaoikeusvaiheessa tekemän järjestelyn perusteella.

(31) Espoon kaupunki ei ole esittänyt laiturin kunnosta sellaista selvitystä, jonka perusteella kaupungin viittaamien omaisuus- ja henkilövahinkojen mahdollisuus olisi arvioitavissa. Lisäksi asian markkinaoikeuskäsittelyssä on esitetty, että hankintayksikkö on myynyt vanhat laiturit jatkokäyttöön veneseuroille, eikä asiassa ole ilmennyt tämän väitteen olevan virheellinen. Tämäkään seikka ei tue Espoon kaupungin esittämää laiturin huonosta kunnosta ja siitä aiheutuvasta omaisuus- ja henkilövahinkojen vaarasta.

(32) Kuten markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, laiturin ei ole esitetty olevan Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen tai muun lakisääteisiä palveluja tarjoavan tahon käytössä, vaan laiturilla on venepaikat yksityishenkilöiden veneille, joita säilytetään laiturilla pääsääntöisesti vain kesäkuukausien aikana. Myöskään näiden seikkojen perusteella ei ole katsottavissa, että tarve heinäkuussa 2021 tilatulle laiturille olisi ollut hankintayksikön esittämällä tavalla välitön.

(33) Espoon kaupunki ei näin ollen ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että hankintaa ei olisi voitu sen luonteen vuoksi lykätä ja että päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle olisi ollut pätevä syy. Espoon kaupunki on siten jättänyt noudattamatta markkinaoikeuden 22.4.2021 antamassa päätöksessä määrättyä kieltoa siitä, ettei kumottua hankintapäätöstä saa panna täytäntöön.

(34) Tämän vuoksi markkinaoikeus on voinut päätöksellään tuomita Espoon kaupungin maksettavaksi 30 000 euron uhkasakon. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole tältä osin perusteita.

Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

(35) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n l momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(36) Kun otetaan huomioon erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, jos AXXA - Tech Oy olisi joutunut itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiselle ei ole perusteita myöskään siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut Espoon kaupungin korvaamaan AXXA-Tech Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(37) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Espoon kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.