Muu päätös 583/2023
Asia
Ulkomaalaisasiaa koskeva valituslupahakemus ja valitus
Muutoksenhakija
Maahanmuuttovirasto
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Turun hallinto-oikeus 17.2.2022 nro H260/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös 2.11.2021 saatetaan voimaan.
Asian tausta
(1) A ja B sekä heidän alaikäiset lapsensa ovat 23.11.2018 hakeneet Suomesta toisen kerran kansainvälistä suojelua.
(2) Maahanmuuttovirasto on 22.5.2019 hylännyt heidän hakemuksensa ja päättänyt käännyttää heidät Afganistaniin.
(3) Itä-Suomen hallinto-oikeus on 22.5.2020 hylännyt heidän valituksensa Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus on 12.1.2021 hylännyt heidän valituslupahakemuksensa kansainvälisen suojelun osalta. Oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan. Korkein hallinto-oikeus on uuden selvityksen vuoksi kumonnut hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset viimeksi mainituilta osin ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
(4) Maahanmuuttovirasto on tämän jälkeen päätöksellään 2.11.2021 myöntänyt A:lle ja hänen edellä mainituille asiakumppaneilleen ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin nojalla jatkuvat (A) oleskeluluvat yksilöllisestä inhimillisestä syystä päätöspäivämäärästä alkaen vuodeksi. Päätöksen perustelujen mukaan kansainvälisen suojelun osalta asia on ratkaistu korkeimman hallinto-oikeuden 12.1.2021 antamalla päätöksellä, valituslupaa ei ole tuolta osin myönnetty ja asia on kansainvälisen suojelun osalta lainvoimainen.
(5) Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen niiltä osin kuin muutoksenhakijoiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tulkittu jätetyn tutkimatta ja palauttanut asian virastolle noilta osin uudelleen käsiteltäväksi menettelyvirheen vuoksi.
(6) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
(7) Maahanmuuttoviraston päätöksen päätöslauselmassa ei ole todettu, täyttyvätkö kansainvälisen suojelun myöntämisen edellytykset. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin päätöksen perusteluissa katsonut viitaten korkeimman hallinto-oikeuden 12.1.2021 antamaan päätökseen, jolla valittajille ei ole kansainvälisen suojelun osalta myönnetty valituslupaa, että valittajien hakemus on tullut kansainvälisen suojelun osalta lainvoimaiseksi. Hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on näin ollen jättänyt tutkimatta valittajien hakemuksen kansainvälistä suojelua koskevin osin.
(8) Hallinto-oikeuden mukaan asianosaisten kannalta kielteinen kansainvälistä suojelua koskeva hallintotuomioistuimen päätös ei saavuta sellaista oikeusvoimaa, joka yksinään estäisi asian harkitsemisen uudelleen. Jos turvapaikanhakijan henkilökohtaisissa olosuhteissa tai hänen kotimaansa olosuhteissa on tapahtunut kansainvälisen suojelun tarpeen arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia hallintotuomioistuimen päätöksen jälkeen, Maahanmuuttoviraston on sille tuomioistuimesta palautettua asiaa uudelleen käsitellessään voitava ottaa huomioon päätöksen tekohetkellä vallitsevat seikat ja olosuhteet riippumatta siitä, miten tuomioistuin on arvioinut kansainvälisen suojelun edellytyksiä tehdessään omaa päätöstään.
(9) Kansainvälisten joukkojen vetäytyminen on johtanut turvallisuus- ja ihmisoikeustilanteen nopeaan heikkenemiseen suuressa osassa Afganistania (UNHCR: Position on returns to Afghanistan, elokuu 2021).
(10) Hallinto-oikeus on katsonut, että kun otetaan huomioon Afganistanin tilanteen muuttuminen korkeimman hallinto-oikeuden antaman päätöksen jälkeen, Maahanmuuttoviraston olisi tullut tutkia valittajien kansainvälisen suojelun edellytykset Afganistanin nykyolosuhteissa. Asia on hallinto-oikeuden mukaan siten syytä palauttaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi niiltä osin kuin valittajien kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty tutkimatta.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sampo Löf-Rezessy ja Mira Savilaakso, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(11) Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös 2.11.2021 saatetaan voimaan tai toissijaisesti asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
(12) Maahanmuuttovirasto on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
(13) Hallinto-oikeuden lain soveltaminen ja menettely asiassa ovat virheellisiä.
(14) Korkeimman hallinto-oikeuden 12.1.2021 asiassa antama päätös huomioon ottaen kansainvälisen suojelun osalta asiassa on lainvoimainen ratkaisu, eikä asia enää ole vireillä tuolta osin. Asia on ollut Maahanmuuttoviraston käsiteltävänä vain ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaisen oleskeluluvan osalta. Maahanmuuttoviraston myönnettyä hakijoille oleskeluluvat palautuskiellon merkityskään ei enää ole arvioitavana. Oleskeluluvan edellytyksiä arvioidessaan Maahanmuuttovirasto on ottanut huomioon Afganistanin muuttuneen tilanteen.
(15) Ulkomaalaislain mukaan turvapaikkamenettely käynnistyy hakemuksesta. Maahanmuuttovirastolla ei ole toimivaltaa menettelyn oma-aloitteiseen, viran puolesta tehtävään vireillepanoon. Maahanmuuttovirasto toteaa, että annettaessa hakijoille tiedoksi Maahanmuuttoviraston päätös oleskelulupien myöntämisestä, on päätöksen yhteydessä hakijoille samalla luovutettu tiedote oikeudesta hakea kansainvälistä suojelua uudelleen. Hakijat eivät 11.3.2022 mennessä olleet jättäneet uusia turvapaikkahakemuksia.
(16) Maahanmuuttovirasto katsoo lisäksi, että valituksenalaisessa asiassa on kyse siinä määrin tulkinnanvaraisesta ja epäselvästä tilanteesta, että hallinto-oikeuden olisi tullut pyytää Maahanmuuttovirastolta lausunto valituksen johdosta, jotta Maahanmuuttovirastolla olisi ollut mahdollisuus antaa selostuksensa asiasta ja vastata muutoksenhakijoiden esittämiin vaatimuksiin ja perusteisiin.
(17) A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet Maahanmuuttoviraston valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä muun ohella seuraavaa:
(18) Turvapaikan antaminen on ensisijainen oleskelulupaperuste. Palautettua asiaa käsitellessään Maahanmuuttoviraston on tutkittava kansainvälisen suojelun edellytykset tuolloin vallitsevien olosuhteiden valossa. Vaikka valituslupahakemus on hylätty kansainvälisen suojelun osalta, virasto ei voi sivuuttaa hakijoiden henkilökohtaisissa tai kotimaan oloissa tapahtuneita muutoksia. Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa vain valitusluvan edellytyksiin. Kansainvälistä suojelua koskeva hallinto-oikeuden päätös ei saavuta uuden lupaharkinnan estävää oikeusvoimaa. Kansainvälisen suojelun edellytykset voidaan arvioida uudelleen, kun turvapaikan tarve on osoitettu, kuten tässä tapauksessa. Tiedote oikeudesta hakea turvapaikkaa uudelleen ei poista tätä arvioimisvelvollisuutta. Hakijoiden toimitettua Maahanmuuttovirastolle kirjelmän otsikolla ”Lisäselvitys turvapaikka-asiassa” virasto ei ole oikaissut hakijoiden vilpitöntä käsitystä turvapaikkahakemuksensa vireilläolosta, kuten viraston neuvonta- ja palveluvelvollisuutensa perusteella olisi tullut tehdä. He ovat myös edelleen saaneet turvapaikanhakijoille kuuluvia palveluja.
(19) Kysymys on yhdellä hakemuksella suojelun tarpeen vuoksi vireille pannusta prosessista. Maahanmuuttoviraston tekemä lupalajien eriyttäminen on tähän nähden tarpeetonta ja perusteetonta. Kansainvälinen suojelu mainitaan myös viraston päätöksen otsikossa ja valitusosoituksessa sekä päätöksessä, jolla Helsingin hallinto-oikeus on siirtänyt asian Turun hallinto-oikeudelle. Kansainvälistä suojelua koskeva asia ei muutu toiseksi ainoastaan sen vuoksi, että asia on palautettu Maahanmuuttovirastolle vain joltain osin. Kysymyksessä olevan asian on katsottava edelleen koskevan kansainvälistä suojelua, eikä viraston valituksessa mainittua uutta vireillepanoa tarvita.
(20) Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen. Vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja hänen asiakumppaneilleen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(21) Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmalla päätöksellään hylännyt valituslupahakemuksen kansainvälisen suojelun osalta, mutta myöntänyt valitusluvan ja kumonnut hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ulkomaalaislain 52 §:n 1 momentin mukaisen oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta ja palauttanut asian noilta osin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Asiaa virastossa uudelleen käsiteltäessä turvallisuustilanne hakijoiden kotimaassa Afganistanissa on muuttunut. Asiassa on Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistavana, onko viraston, korkeimman hallinto-oikeuden valituslupa-asiassa tekemästä edellä mainitusta ratkaisusta huolimatta ja hakijoiden kotimaan muuttunut tilanne huomioon ottaen, tullut tutkia, ovatko hakijat kansainvälisen suojelun tarpeessa. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus lausuu myös siitä, onko hallinto-oikeus voinut kumota Maahanmuuttoviraston päätöksen pyytämättä asiassa lausuntoa Maahanmuuttovirastolta.
Sovellettavat oikeusohjeet
(22) Ulkomaalaislain 94 §:n 1 momentin mukaan turvapaikkamenettelyssä käsitellään Suomen rajalla tai alueella viranomaiselle esitetty hakemus, jonka perusteena on tarve saada kansainvälistä suojelua. Pykälän 2 momentin mukaan ihmisoikeuksiensa vaarantumiseen vetoavan ulkomaalaisen katsotaan hakevan turvapaikkaa, jollei hän nimenomaan muuta ilmoita. Pykälän 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan oleskeluoikeuden myöntäminen myös muilla esille tulevilla perusteilla.
(23) Ulkomaalaislain 95 §:n 1 momentin mukaan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian sen jälkeen. Pykälän 3 momentin mukaan poliisin tai rajatarkastusviranomaisen on rekisteröitävä hakemus viipymättä. Jos kansainvälistä suojelua koskeva hakemus tehdään Maahanmuuttoviraston, vastaanottokeskuksen, säilöönottoyksikön tai Tullin henkilöstölle, hakija on ohjattava jättämään hakemus poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle.
(24) Ulkomaalaislain 102 §:n 1 momentin mukaan uusintahakemuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta, jonka ulkomaalainen tekee saatuaan lainvoimaisen päätöksen Maahanmuuttovirastolta tai hallintotuomioistuimelta aikaisemmin tekemäänsä hakemukseen, kun hän oleskelee edelleen maassa tai on päätöksen saatuaan lyhyeksi ajaksi poistunut maasta.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Asian selvittäminen hallinto-oikeudessa
(25) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 37 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Hallintotuomioistuimen on tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle viranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.
(26) Mainitun lain 42 §:n 1 momentin mukaan päätöksen tehneen viranomaisen on hallintotuomioistuimen pyynnöstä annettava selostuksensa asiasta, vastattava oikeudenkäynnin osapuolen esittämiin vaatimuksiin ja niiden perusteluihin sekä lausuttava esitetystä selvityksestä.
(27) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus on tulkinnut, että Maahanmuuttovirasto on jättänyt tutkimatta hakijoiden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ja katsonut, että Maahanmuuttovirasto on tältä osin menetellyt virheellisesti.
(28) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on ollut kyse siinä määrin tulkinnanvaraisesta ja epäselvästä tilanteesta, että hallinto-oikeuden olisi tullut pyytää Maahanmuuttovirastolta lausunto hakijoiden valituksesta, jossa oli katsottu, ettei Maahanmuuttovirasto voi vapautua velvollisuudestaan arvioida hakijoiden kansainvälisen suojelun tarvetta yksinomaan sillä perusteella, että korkein hallinto-oikeus ei ollut asiassa aiemmin antamassaan päätöksessä myöntänyt tältä osin valituslupaa. Kun otetaan huomioon hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, hallinto-oikeudessa ei ole ollut kysymys oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöissä (HE 29/2018 vp) mainituista tilanteista, joissa lausunnon pyytäminen asiaa ratkaisseelta viranomaiselta ei ole tarpeen. Ottaen huomioon korkeimman hallinto-oikeuden edellä ilmenevä ratkaisu sekä jäljempänä mainitut perustelut, asiaa ei kuitenkaan ole syytä palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi hallinto-oikeudessa tapahtuneen Maahanmuuttoviraston kuulematta jättämistä koskevan menettelyvirheen perusteella.
Asian käsittelyn laajuus Maahanmuuttovirastossa
(29) Korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä valituslupahakemuksen kansainvälisen suojelun osalta Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ovat tulleet lainvoimaisiksi siltä osin kuin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty, ja turvapaikka-asian vireilläolo on päättynyt. Korkeimman hallinto-oikeuden mainitun ratkaisun jälkeen asiassa ei siten ole enää ollut kysymys hakijoiden kansainvälisestä suojelusta. Ulkomaalaislain 94 ja 95 § ja niin sanottu uudelleen laadittu menettelydirektiivi 2013/32/EU huomioon ottaen Maahanmuuttovirastolla ei ole toimivaltaa tutkia kansainvälisen suojelun edellytysten täyttymistä, jos Maahanmuuttovirastossa ei ole vireillä hakemusta, jonka asianomainen on tehnyt saadakseen kansainvälistä suojelua. Huolimatta muuttuneesta turvallisuustilanteesta hakijoiden kotimaassa Maahanmuuttovirasto ei ole voinut oma-aloitteisesti tehdä ratkaisua hakijoille mahdollisesti myönnettävästä kansainvälisestä suojelusta.
(30) Koska hallinto-oikeudella on ollut ratkaistavasta oikeuskysymyksestä ja sen laajuudesta virheellinen käsitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös on saatettava voimaan.
(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että tilanteen kotimaassa muututtua A asiakumppaneineen voi saattaa kansainvälisen suojelun tarpeensa tutkittavaksi toimittamalla Maahanmuuttovirastolle uuden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Leinonen.