Muu päätös 898/2024
Asia
Julkista hankintaa koskeva valituslupahakemus ja valitus
Muutoksenhakija
Poliisihallitus
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Markkinaoikeus 4.11.2022, nro H347/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian seuraamusmaksun määräämistä koskevalta osalta. Poliisihallituksen valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Poliisihallitus velvoitetaan korvaamaan Semantix Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
3. Muita markkinaoikeuden määräämiä seuraamuksia sekä markkinaoikeuden määräämää oikeudenkäyntikulukorvausta koskeva Poliisihallituksen valituslupahakemus hylätään.
Asian tausta
Hankintapäätökset
(1) Poliisihallitus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on hankintailmoituksia julkaisematta pyytänyt valitsemiltaan palveluntarjoajilta tarjouksia käännöspalveluista erikseen kunkin hankintapäätöksen sisältämistä kielistä.
(2) Poliisihallituksen poliisiylitarkastaja on 23.12.2021–20.2.2022 välisenä aikana tekemillään 16 hankintapäätöksellä valinnut yhden tai useamman palveluntuottajan hankintapäätöksistä ilmeneville kielipareille noin 11 kuukaudesta kahteen vuoteen kestäville sopimuskausille.
(3) Poliisihallituksen rikosylitarkastaja on 30.12.2021 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut palveluntuottajat kielipareille tanska-suomi ja suomi-tanska kahden vuoden sopimuskaudelle.
(4) Hankintapäätökset on hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.
Markkinaoikeuden päätös
(5) Semantix Finland Oy on valittanut hankintapäätöksistä markkinaoikeuteen.
(6) Markkinaoikeuden päätöksen mukaan käännöspalveluiden hankinnat ovat yhdessä muodostaneet luontevan hankintakokonaisuuden ja hankintojen yhteenlaskettu ennakoitu arvo 327 000 euroa on ylittänyt EU-kynnysarvon. Markkinaoikeus on katsonut, että Poliisihallitus on hankkinut hankintapäätösten mukaiset käännöspalvelut hankintasäännösten vastaisina suorahankintoina ja että Poliisihallitus on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti.
(7) Markkinaoikeus on määrännyt Poliisihallituksen tekemien hankintasopimusten sopimuskaudet päättymään 31.3.2023 markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 166/2022–170/2022, 172/2022–177/2022 ja 179/2022–181/2022. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Poliisihallituksen, mikäli se aikoo 31.3.2023 jälkeen edelleen toteuttaa valitustenalaisten käännöspalveluiden hankinnan julkisena hankintana, kilpailuttamaan kyseisen hankinnan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti. Velvoite on määrätty noudatettavaksi asetetun 30 000 euron sakon uhalla.
(8) Markkinaoikeus on määrännyt Poliisihallituksen maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 20 000 euroa sekä velvoittanut Poliisihallituksen korvaamaan Semantix Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Markkinaoikeus on hylännyt valitukset muilta osin.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Ville Parkkari, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä (eri mieltä).
Vaatimukset ja kuuleminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(9) Poliisihallitus on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään.
(10) Semantix Finland Oy on vaatinut, että valitus hylätään ja Poliisihallitus velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14 987,65 eurolla viivästyskorkoineen.
(11) Markkinaoikeus on asioita käsitellessään kuullut Semantix Finland Oy:n valituksen johdosta vain hankintayksikköä, vaikka markkinaoikeus on markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 166/2022–170/2022, 172/2022–177/2022 ja 179/2022–181/2022 määrännyt Poliisihallituksen tekemien hankintasopimusten sopimuskaudet päättymään 31.3.2023. Korkein hallinto-oikeus on varannut tilaisuuden lausua asiassa niille valituille toimittajille, joiden hankintasopimuksen sopimuskauden markkinaoikeus on määrännyt lyhennettäväksi.
(12) A ja B ovat antaneet selitykset. Muut toimittajiksi valitut eivät ole varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet selitystä.
Välipäätös
(13) Korkein hallinto-oikeus on 23.12.2022 antamallaan välipäätöksellä taltionumero H3800/2022 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin markkinaoikeus on asettamansa 30 000 euron sakon uhalla velvoittanut Poliisihallituksen, mikäli se aikoo 31.3.2023 jälkeen edelleen toteuttaa markkinaoikeudessa valituksen kohteena olleiden käännöspalveluiden hankinnan julkisena hankintana, kilpailuttamaan kyseisen hankinnan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti sekä siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut Poliisihallituksen korvaamaan Semantix Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.
(14) Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksen mukaan julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 168 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden päätös Poliisihallituksen tekemien hankintasopimusten sopimuskausien lyhentämisestä ja seuraamusmaksun määräämisestä voidaan panna täytäntöön vasta, kun niitä koskeva päätös on lainvoimainen, eikä tämän vuoksi asiassa ole tarpeen lausua täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta näiltä osin.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Seuraamusmaksun määräämistä koskeva valitus
1.1 Kysymyksenasettelu
(15) Asiassa on Poliisihallituksen valituksen johdosta ratkaistava, onko markkinaoikeus voinut määrätä Poliisihallituksen maksettavaksi seuraamusmaksun. Tämän ratkaisemiseksi asiassa on arvioitava, onko markkinaoikeus arvioinut oikein Poliisihallituksen toteuttaman hankintamenettelyn hankintasäännösten mukaisuutta.
(16) Asiassa on ensiksi ratkaistava, onko käännöspalveluiden hankinnoissa ollut kysymys luontevasta hankintakokonaisuudesta, jolloin hankinnan eri osien ennakoidut arvot on tullut laskea yhteen ja hankintojen kilpailuttamisen edellytyksenä oleva kynnysarvo on ylittynyt.
(17) Mikäli kysymyksessä olevien hankintojen katsotaan muodostavan luontevan hankintakokonaisuuden, jonka ennakoitu arvo ylittää kilpailuttamisen edellytyksenä olevan kynnysarvon, asiassa on tämän jälkeen ratkaistava, onko hankintayksiköllä ollut peruste toteuttaa hankinnat ilman hankintalain mukaista kilpailutusta.
1.2 Hankintakokonaisuus
1.2.1 Osapuolten kannat
(18) Poliisihallitus on esittänyt muun ohella, että hankintapäätöksistä yksitoista koskee kieliä, joista ei ole tiedossa säännöllistä tai ennakoitua hankintalain kynnysarvon ylittävää hankintatarvetta. Tällaiset käännöstarpeet on hoidettu pienhankintana, kun tarve on ilmennyt. Vaikka osalla hankintapäätöksistä on ollut näennäinen ajallinen yhteys, niillä ei ole ollut toiminnallista yhteyttä. Käännöstarpeet ovat olleet erilaiset ja liittyneet erilaisiin juttukokonaisuuksiin, eikä ole ollut ennakoitavissa, mihin kieliin käännöstarpeet kohdistuvat.
(19) Kääntäminen eri kieliin tai eri kielistä ei muodosta samanlaisten palvelujen ryhmää, vaan kyseessä ovat sisällöltään erilaiset palvelut eri palveluntuottajineen. Eri kielten kääntäjät eivät ole korvattavissa keskenään miltään osin eikä heidän tuotteissaan ole keskinäistä yhtymäkohtaa. Tämä seikka on katsottava sellaiseksi hankintalain 31 §:ää koskevissa esitöissä tarkoitetuksi tekniseksi seikaksi, että palvelujen hankkiminen itsenäisinä kokonaisuuksina on ollut perusteltua.
(20) Merkitystä ei ole sillä, että hankintapäätökset on toteutettu lyhyen ajan sisällä. Hankintayksikön on mahdotonta etukäteen tietää, minkä kielen puitesopimustoimittajat eivät kykene palvelua tuottamaan. Muut pienhankinnat ovat perustuneet ajankohtaiseen tarpeeseen tai poliisin operatiivisen toiminnan varautumispyyntöön. Käännöstarve vaihtelee eri kielissä, ja tarvittavien kielten ennakoiminen on vaikeaa, jopa mahdotonta. Asiassa on otettava myös huomioon poliisin toiminnassa tarvittavien käännöstöiden oikeudellinen luonne, poliisin operatiiviset tarpeet ja salassapitotarpeet sekä kielellisistä perusoikeuksista huolehtimisvelvollisuus.
(21) Semantix Finland Oy on esittänyt muun ohella, että kysymys on ollut sellaisten kielten käännöspalveluista, joiden tarve on ollut säännöllistä ja ennakoitavissa. Hankinnan jakaminen osiin ei ole perustunut todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin. Hankinnoilla on ollut yhteinen tarkoitus sekä keskenään läheinen ajallinen, taloudellinen ja toiminnallinen yhteys. Hankittavan palvelun sisältö on identtinen sen koskiessa poliisin toimintaan ja rikosten selvittämiseen liittyvien materiaalien kääntämistä Poliisihallitukselle. Käännöspalveluiden alalla on yleistä kilpailuttaa monta kieliparia samassa tarjouskilpailussa johtuen hankittavien palveluiden samankaltaisuudesta, niiden ajallisesta yhteydestä, hankintojen sopimuskausien pituudesta ja etenkin samojen tarjoajatahojen joukosta. Kyseessä olevan hankintakokonaisuuden osalta tarjoajina ovat tosiasiallisesti toimineet samat tarjoajat.
(22) Semantix Finland Oy tarjoaa julkisissa tarjouskilpailuissa käännöstöiden toteuttamista yhtä lailla kuin muut yksittäiset toiminimellä käännöspalveluita tarjoavat kääntäjätkin. Alalla ammattimaisesti toimivilla käännöstoimistoilla on vakiintuneesti ollut tapana tarjota käännöspalveluita useisiin kielipareihin hyödyntäen kääntäjiä, jotka ovat käännöstoimistoon joko työsuhteessa tai alihankintasuhteessa. Kaikki hankintayksikön pienhankintoina kilpailuttamat kieliparit ovat sellaisia, joita hankintayksikkö on aikaisemmin tilannut Semantix Finland Oy:ltä. Siten kielten mahdollinen ja konkreettinen käännöstarve on ollut hankintayksiköllä tiedossa myös nyt kyseessä olevia hankintoja tehtäessä.
(23) A on esittänyt muun ohella, että eri kielten käännösten vaatima toisistaan poikkeava osaaminen voidaan tulkita sellaiseksi tekniseksi seikaksi, jonka takia hankinnan jakaminen osiin on hankintalain esitöiden mukaisesti hyväksyttävää. Poliisihallituksen hankinnoissa on ollut kyse erikoisalakääntämisestä, jossa kääntäjän on tullut laadukkaasti toimiakseen hankkia kääntäjän taitojen lisäksi myös syvällistä erikoisalan osaamista. Kääntäjillä ja tulkeilla on äidinkielensä lisäksi yksi tai korkeintaan muutama työkieli. Uuden työkielen lisääminen vie useita vuosia. Markkinoilla ei toimi kääntäjiä, joilla olisi työkielenä usea Poliisihallituksen tarvitsema harvinainen kieli.
1.2.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt
(24) Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.
(25) Saman pykälän 3 momentin mukaan hankinnat on toteutettava tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin.
(26) Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.
(27) Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään kansallisen kynnysarvon tai EU-kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä.
(28) Hankintalain 31 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin hankintalain säännösten soveltamisen välttämiseksi.
(29) Hallituksen esityksessä hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp) on 31 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa olisi luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulisi katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Pykälän vastaista olisi siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa.
(30) Hallituksen esityksessä lausutun mukaan säännös ei kuitenkaan estäisi hankinnan jakamista osiin sellaisissa tapauksissa, joissa kunkin erän hankinta toteutetaan lakiehdotuksen menettelytapavaatimusten mukaisesti. Menettely ei olisi pykälässä tarkoitetun pilkkomiskiellon vastaista, jos sen tavoitteena ei ole lain velvoitteiden kiertäminen. Sitä vastoin ilman kilpailuttamista samanaikaisesti tai lyhyehkön ajan kuluessa tilattavien samanlaisten tavaroiden, palvelujen tai rakennustöiden osalta kysymyksessä voitaisiin katsoa olevan pilkkomiskiellon vastainen menettely.
(31) Hankintalain 25 §:n 2 momentin mukaan, ellei hankintalaissa toisin säädetä, hankintalakia ei sovelleta hankintasopimuksiin, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot. Hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on 60 000 euroa palveluhankinnoissa, jollei 3–4 kohdassa toisin säädetä.
(32) Hankintalain 26 §:n 1 momentin 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna hankintalain 26 §:n 3 momentin ja Euroopan komission delegoidun asetuksen (EU) 2019/1828 nojalla, tarkoitettu valtion keskushallintoviranomaisten palveluhankintojen EU-kynnysarvo on ollut vuonna 2021 139 000 euroa ilman arvonlisäveroa. Vuonna 2022 sama EU-kynnysarvo on ollut hankintalain 26 §:n 3 momentin ja Euroopan komission delegoidun asetuksen (EU) 2021/1952 nojalla muutettuna 140 000 euroa ilman arvonlisäveroa.
1.2.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(33) Markkinaoikeuden päätöksessään lausuman mukaisesti hankintayksiköllä on hankintalain 31 §:n esitöissä kuvatulla tavalla velvollisuus näyttää toteen, että hankinnan jakaminen osiin on perustunut todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin. Kuten markkinaoikeus on päätöksessään lausunut, hankintalain 31 §:n esitöissä on lisäksi korostettu suunnitelmallisen hankintatoimen merkitystä vertailukohtana, kun arvioidaan esimerkiksi ajanjaksoja, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina.
(34) Markkinaoikeus on todennut, että hankintayksikkö on valituksenalaisilla päätöksillään hankkinut käännöspalveluita kahden kuukauden aikana 20 eri kielen osalta. Valtaosa hankintakausista on ollut noin kahden vuoden ja osa noin vuoden mittaisia. Valituksenalaiset hankintapäätökset on siten tehty hyvin lyhyen ajan sisällä, joten niillä on katsottava olleen ajallinen yhteys toisiinsa.
(35) Markkinaoikeus on katsonut, että rikosasioihin liittyvien käännöspalveluiden tarve eri kielten osalta on vaihtelevaa mutta kuitenkin jatkuvaa, joten asiassa ei voida katsoa, että kyse olisi ollut kertaluontoisista hankinnoista, joille ei hankintakausien jälkeen enää olisi tarvetta. Viron, englannin ja ruotsin kieltä koskevissa kyseessä olevissa hankinnoissa sopimuskausi on ollut korkeintaan vuoden pituinen, vaikka kyse on ollut kielistä, joiden osalta käännöspalveluiden tarpeen ei voida olettaa huomattavasti vähentyvän seuraavinakaan vuosina.
(36) Markkinaoikeuden päätöksen mukaan käsillä olevien hankintapäätösten arvot ovat olleet siinä määrin korkeat, että yhteensä kyse on ollut merkittävien lisähankintojen tekemisestä hankintayksiköllä voimassa olleen puitejärjestelyn ohelle. Kyseisen menettelyn ei voida lähtökohtaisesti katsoa osoittaneen hankintalain 31 §:n esitöiden mukaista suunnitelmallista hankintatointa.
(37) Markkinaoikeus on todennut, että kaikkien muiden kielten paitsi arabian, englannin ja ruotsin osalta hankittavien käännöspalveluiden toimeksiannot ovat pääosin koskeneet poliisin esitutkintamateriaalien kääntämistä. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan arabian kielen osalta toimeksiannot ovat kohdistuneet palauttamismenettelyihin liittyneiden asiakirjojen kääntämiseen, englannin kielessä hankittavat käännöstyöt ovat koskeneet rikosteknisen laboratorion ja rikosteknisten tutkimuslaitosten työmenetelmien ja -laitteiden auditointeihin liittyviä asiakirjoja ja ruotsin kielen osalta toimeksiannot ovat koskeneet Poliisihallituksen ja sen alaisten poliisiyksiköiden julkisten asiakirjojen kääntämistä. Markkinaoikeus on katsonut, että vaikka arabian, englannin ja ruotsin kohdalla käännöstöiden kohde on ollut tarkkarajaisempi, kaikki hankinnat ovat olleet hyvin samankaltaisia, koska kyse on ollut poliisin toimintaan ja rikosten selvittämiseen liittyvien materiaalien kääntämisestä. Lisäksi markkinaoikeus on todennut, että esitutkintamateriaalien sisältö voi myös vaihdella eri asioiden välillä suuresti, joten käännettävällä sisällöllä ei ole merkittävää vaikutusta arvioitaessa hankintojen samankaltaisuutta.
(38) Markkinaoikeuden mukaan olennaisin ero hankintojen välillä on ollut hankittujen käännöspalveluiden kieli, sillä käännöspalveluita tuottavat asiantuntijat ovat lähtökohtaisesti keskittyneet vain yhteen tai muutamaan kieleen. Ottaen kuitenkin huomioon hankintojen muu samankaltaisuus, niiden ajallinen yhteys ja hankintojen sopimuskausien pituudet markkinaoikeus on katsonut, että hankintapäätösten mukaiset hankinnat ovat muodostaneet sellaisen luontevan hankintakokonaisuuden, jonka pilkkominen osiin ei ole ollut hankintasäännösten tarkoittamalla tavalla mahdollista eri kielten perusteella.
(39) Markkinaoikeus on päätöksessään tuonut esiin, että hankintayksikön olisi ollut esitetyn selvityksen perusteella mahdollista järjestää hankintakokonaisuudesta hankintalain mukainen tarjouskilpailu ja esimerkiksi jakaa hankintakokonaisuus kielikohtaisiin osa-alueisiin. Markkinaoikeuden mukaan tällöin hankintayksikkö olisi voinut turvata sekä yksittäiseen kieleen keskittyneiden palveluntarjoajien että useamman kielen käännöspalveluita tarjoavien toimijoiden yhtäläiset osallistumismahdollisuudet tarjouskilpailuun.
(40) Markkinaoikeus on lisäksi todennut, että hankittavan palvelun laadun vähimmäistaso kuuluu hankintayksikön harkintavaltaan, ja hankintayksikön on mahdollista turvata laadun toteutuminen tarjouspyynnössä asetettavilla vähimmäisvaatimuksilla. Markkinaoikeuden mukaan käännöspalveluilta vaadittava korkea laatutaso ja rikosasioiden hoitamiseen liittyvien lakisääteisten määräaikojen noudattaminen ei ole ollut hyväksyttävä peruste hankinnan pilkkomiselle, sillä kyseiset vaatimukset olisi voitu asettaa tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksiksi myös hankintalain mukaan järjestettävässä tarjouskilpailussa.
(41) Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksessään esittämillä perusteluilla, että käännöspalveluiden hankinnat ovat yhdessä muodostaneet luontevan hankintakokonaisuuden. Hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on näin ollen tullut ottaa huomioon kaikkien hankintojen ennakoidut arvot yhteensä 327 000 euroa. Hankintakokonaisuuden arvonlisäveroton ennakoitu arvo on siten ylittänyt EU-kynnysarvon.
1.3 Suorahankintaperuste
1.3.1 Osapuolten kannat
(42) Poliisihallitus on esittänyt muun ohella, että hankintapäätöksistä kaksi koskee kieliä, joista hankintayksikkö ei saanut tarjouksia julkisella hankinnalla. Neljä hankintapäätöksistä koskee puolestaan kieliä, joissa poliisilla on julkisen hankinnan tuloksena syntynyt puitesopimus yhden tai useamman toimittajan kanssa, mutta konkreettisten käännöstarpeiden aktualisoiduttua puitesopimustoimittajat eivät ole systemaattisesti pystyneet palvelua tarjoamaan, koska sopimuksissa ei voida määrätä toimittamisvelvollisuutta. Viron, ruotsin ja englannin kielen pienhankintapäätösten taustalla on ollut se, että puitesopimustoimittajat eivät ole kyenneet toimittamaan palvelua. Ellei julkinen hankinta tuota toimittajaa, hankinta tulee voida tehdä pienhankintana tai suorahankintana.
(43) Semantix Finland Oy on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö ei ole saanut käännöspalvelua puitesopimustoimittajilta puitesopimuksen korkeiden vähimmäisvaatimusten vuoksi. Nyt kysymyksessä olevissa pienhankinnoissa ei ole käytetty samoja vähimmäisvaatimuksia vaan selvästi kevennetympiä vaatimuksia, joiden nojalla myös Semantix Finland Oy olisi pystynyt tarjoamaan palvelua, mikäli siltä olisi palvelua näiden ehtojen nojalla pyydetty. Mikäli epäonnistuneen puitesopimuskilpailutuksen myötä valitut palveluntarjoajat eivät ole pystyneet tarjoamaan käännöspalveluita, hankintayksikön tulisi joko kääntyä toisen puitesopimustoimittajan puoleen tai hyödyntää esimerkiksi hankintasopimuksen kateosto-oikeutta.
1.3.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt
(44) Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion viranomaisten on kilpailutettava hankintansa siten kuin mainitussa laissa säädetään.
(45) Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan suorahankinnassa hankintayksikkö neuvottelee valitsemiensa toimittajien kanssa hankintasopimuksen ehdoista julkaisematta etukäteen hankintailmoitusta.
(46) Hankintalain 40 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan osallistumishakemuksia tai tarjouksia taikka soveltuvia osallistumishakemuksia tai tarjouksia; lisäedellytyksenä on, että alkuperäisiä tarjouspyynnön ehtoja ei olennaisesti muuteta. Saman momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.
(47) Hankintalain 40 §:n 1 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 108/2016 vp) mukaan hankintalaissa esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen ja avoimeen kilpailuttamisvelvollisuuteen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti.
(48) Hankintalain 58 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta.
(49) Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 842/2011 kumoamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2015/1986 vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen.
1.3.3 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(50) Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että hankintayksikkö ei ole julkaissut hankinnoista hankintailmoitusta, vaan se on pyytänyt tarjouksia valitsemiltaan tarjoajilta suoraan ja valinnut siten itse palveluntarjoajat ja neuvotellut niiden kanssa hankintojen toteuttamisesta. Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten toteutumisesta kuuluu hankintayksikölle. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hankintayksikkö ei ole esittänyt edes väitettä, saati erityistä selvitystä siitä, että sillä olisi ollut ainakaan valituksenalaisten päätösten käsittämässä laajuudessa mitään hankintalain mukaista hyväksyttävää perustetta suorahankintojen tekemiselle.
(51) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintayksikön esittämän perusteella 11 hankintapäätöksen osalta niillä hankittuja kielten käännöspalveluja ei ole kilpailutettu hankintalain mukaisesti, koska hankintojen ennakoidun arvon ei ole katsottu ylittävän hankintalain soveltamisen edellytyksenä olevaa kansallista kynnysarvoa. Asiassa ei ole näiden kielten osalta esitetty suorahankintaperustetta.
(52) Hankintayksikkö on tuonut esiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa, että viron, ruotsin ja englannin kielten käännöspalvelujen hankinnan syynä on ollut se, etteivät kilpailutetut puitesopimustoimittajat ole pystyneet toimittamaan käännöspalveluja. Hankintayksikkö on viitannut siihen, että viron kielen käännöspalveluja koskevan hankinnan tarjouspyynnössä on todettu hankinnalla täydennettävän puitesopimusjärjestelyn mukaisia palveluja. Myös markkinaoikeudessa hankintayksikkö on tuonut esiin, etteivät puitesopimustoimittajat ole kyenneet tarjoamaan hankintayksikön tarvitsemia palveluja, mutta hankintayksikkö ei ole tässä yhteydessä viitannut viron, ruotsin tai englannin kielen käännöspalvelujen toimitusvaikeuksiin.
(53) Tilanteessa, jossa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan, sopimuskumppanin kykenemättömyys toimittaa palveluja ja hankinnan kiireellisyys voivat muodostaa suorahankintaperusteen. Tässä asiassa hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt eräitä esimerkkejä puitesopimustoimittajien toimitusvaikeuksista, mutta ne eivät ole liittyneet niihin kieliin, joiden osalta hankintayksikkö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt olevan kyse hankinnasta puitesopimustoimittajien toimitusvaikeuksien vuoksi. Myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole esitetty sellaista selvitystä, josta voitaisiin päätellä, että näiden kielten osalta on ollut olemassa suorahankintaperuste puitesopimustoimittajien toimitusvaikeuksien ja hankinnan kiireellisyyden vuoksi.
(54) Hankintayksikkö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että kaksi valituksenalaisista päätöksistä on koskenut kieliä, joista se ei ole saanut tarjouksia julkisella hankinnalla. Mainittua perustetta ei ole esitetty markkinaoikeudessa. Hankintayksikkö ei ole myöskään korkeimmassa hallinto-oikeudessa selvittänyt, mistä kielistä on kysymys. Hankintapäätöksissä tai tarjouspyynnöissä ei ole esitetty hankintalain mukaisen kilpailutuksen tekemättä jättämisen perusteeksi sitä, että jossakin kielessä ei ole saatu aiemmassa menettelyssä tarjouksia. Kun otetaan vielä huomioon se, että lisäedellytyksenä tällaisessa tilanteessa on, että alkuperäisiä tarjouspyynnön ehtoja ei olennaisesti muuteta, hankintayksikkö ei ole esittänyt sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin todeta, että suorahankintaperuste on ollut olemassa joidenkin kielten osalta aiemmassa kilpailutuksessa saamatta jääneiden tarjousten vuoksi.
(55) Näin ollen hankintayksikön on katsottava hankkineen valitustenalaisten hankintapäätösten mukaiset käännöspalvelut hankintasäännösten vastaisina suorahankintoina.
(56) Hankintojen on katsottu muodostaneen luontevan kokonaisuuden, jonka ennakoitu arvo on ylittänyt EU-kynnysarvon. Hankinnasta olisi tullut julkaista Euroopan unionin laajuinen ilmoitus vakiolomaketta käyttäen, mutta hankintayksikkö ei ole tällaista ilmoitusta tehnyt.
(57) Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että hankintayksikön menettely on ollut omiaan estämään potentiaalisia tarjoajia osallistumasta tarjouskilpailuun ja hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.
1.4 Seuraamusmaksun määrääminen
1.4.1 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt
(58) Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi: 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; 4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä; 5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen; 6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun; 7) lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.
(59) Saman pykälän 2 momentin mukaan markkinaoikeus voi 1 momentin 4–7 kohdassa tarkoitettuja seuraamuksia määrätessään katsoa hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen syntyneeksi olosuhteiden perusteella, jos hankintayksikkö on nimenomaisesti ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen.
(60) Saman pykälän 3 momentin mukaan tehottomuusseuraamus, seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen voidaan määrätä vain kansallisen kynnysarvon ylittävässä liitteen E mukaisia palveluja koskevassa hankinnassa ja käyttöoikeussopimuksessa sekä EU-kynnysarvon ylittävässä muussa hankinnassa.
(61) Hankintalain 154 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp) on todettu, että pykälä vastaa pääosin aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä vanha hankintalaki) 94 §:ssä säädettyä. Hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp) muun ohella laiksi julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta on vanhan hankintalain 94 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että jos kirjallista sopimusta ei ole tehty, sopimuksen syntymistä tulisi arvioida olosuhteiden perusteella. Oikeussuojakeinojen tehokkaan käytön ja seuraamusten harkinnan kannalta kirjalliseen sopimukseen tulisi rinnastaa tilanteet, joissa olosuhteista voidaan päätellä hankintayksikön ja tarjoajan nimenomaisesti ryhtyneen hankinnan toteuttamiseen. Hiljaisen sopimuksen olemassaolon toteaminen olosuhteista ei ole täysin yksiselitteistä. Harkinnassa tulee erityisesti kiinnittää huomiota siihen, onko hankintayksikkö hankintapäätöksen jälkeen antanut hankinnan toteuttamiselle nimenomaisen suostumuksen tai onko tarjoaja ryhtynyt hankinnan toteuttamiseen hankintayksikölle siinä määrin, että kyse ei ole enää tavanomaisista, kyseiseen hankintaan kuuluvista valmistelutoimenpiteistä.
(62) Hankintalain 158 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, jos markkinaoikeus ei ole yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä 157 §:n mukaisesti määrännyt hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen tehottomuusseuraamusta. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa markkinaoikeus voi seuraamusmaksun määräämisen lisäksi tai sen sijasta lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.
(63) Saman pykälän 3 momentin mukaan seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo. Seuraamusmaksun määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen arvosta.
1.4.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(64) Markkinaoikeus on seuraamusharkinnassaan ensin arvioinut, onko hankintasopimukset katsottava tehdyiksi, jolloin hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset reaalikeinot eivät ole asiassa sellaisinaan käytettävissä.
(65) Markkinaoikeus on todennut hankintayksikön ilmoittaneen, että hankintapäätökset on pantu täytäntöön, mutta asiassa ei ole tehty erillisiä hankintasopimuksia, vaan tarjouspyynnöt ja hankintapäätökset ovat kunkin kielen kohdalla muodostaneet oman erillisen hankintasopimuksensa. Markkinaoikeus on todennut, että hankintayksikkö ei ole siten tehnyt hankintalain 128 §:n mukaisesti erillisiä kirjallisia hankintasopimuksia, mutta hankintayksikkö on kuitenkin itse ilmoittanut tehneensä hankintasopimukset sekä todennut, että se on ennen käännöstöiden aloittamista tehnyt palveluntarjoajista turvallisuusselvitykset ja kerännyt niiltä vaitiolositoumukset.
(66) Markkinaoikeus on todennut, että valituksenalaiset hankintapäätökset on tehty 23.12.2021–20.2.2022 välisenä aikana ja hankintakausien pituudet ovat olleet noin 11 kuukaudesta kahteen vuoteen. Markkinaoikeus on todennut, että hankintapäätösten teon jälkeen hankintayksikkö on tehnyt yhteistyössä palveluntarjoajien kanssa ne toimenpiteet, eli turvallisuusselvityksen laatimisen ja vaitiolositoumusten keräämisen, jotka ovat olleet edellytyksenä käännöspalveluiden toteuttamisen aloittamiselle. Ottaen huomioon hankintayksikön oma ilmoitus käännöspalveluiden toteutusta edellyttävien toimenpiteiden suorittamisesta ja toteutuksen aloittamisesta, markkinaoikeus on katsonut, että seuraamuksia harkittaessa asiassa on olosuhteiden perusteella katsottava, että hankinnan toteuttamiseen on jo ryhdytty siinä määrin, että hankintasopimukset on katsottava tehdyiksi.
(67) Hankintayksikön korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämän perusteella se on kaikissa hankintapäätösten kohteena olevissa kielissä tehnyt hankintoja toimittajilta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankinnan toteuttamiseen on ryhdytty ja että hankintasopimukset on katsottava tehdyiksi. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, ettei hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaisia reaalikeinoja ole voitu asiassa sellaisinaan käyttää.
(68) Markkinaoikeus on jättänyt tehottomuusseuraamuksen määräämättä yleiseen etuun liittyvistä pakottavista syistä. Kun tehottomuusseuraamus on jätetty määräämättä, asiassa on tullut harkita seuraamusmaksun määräämistä.
(69) Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että hankintayksikkö on jättänyt hankintalain mukaisesti kilpailuttamatta EU-kynnysarvon ylittäneen hankintakokonaisuuden. Ottaen huomioon hankintayksikön virheen laadun ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvon, markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 20 000 euroa.
(70) Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen seuraamusmaksun määräämisen ja seuraamusmaksun määrän osalta ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(71) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Semantix Finland Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Poliisihallitus on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Semantix Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
3. Valituslupahakemuksen hylkääminen
(72) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:
1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;
2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai
3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.
(73) Sen perusteella, mitä hankintayksikkö on esittänyt ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole muiden markkinaoikeuden määräämien seuraamusten ja markkinaoikeuden määräämän oikeudenkäyntikulukorvauksen osalta valitusluvan myöntämisen perustetta.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.