Muu päätös 1927/2024

Asia

Sähkömarkkina-asiaa koskeva valitus

Muutoksenhakija

Fingrid Oyj

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 3.4.2023 nro 154/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Fingrid Oyj:n vaatimus ennakkoratkaisupyynnön tekemisestä Euroopan unionin tuomioistuimelle hylätään.

Energiaviraston päätös ja markkinaoikeuden päätös, jolla Fingrid Oyj:n valitus Energiaviraston päätöksestä on hylätty, kumotaan. Asiaa ei palauteta Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Energiavirasto velvoitetaan, vaatimus enemmälti hyläten, korvaamaan Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 50 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöelin (jäljempänä ACER) on 5.8.2020 antanut päätöksen 22/2020, jolla se on vahvistanut markkinapohjaisen jakamisprosessin menetelmän perusteet alueiden väliseen kapasiteetin jakamiseen Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueella. Menetelmän perusteet ja niille asetetut vaatimukset on esitetty päätöksen liitteessä 1. ACER:n päätöksen edellä mainitun liitteen 6 artiklan 4 kohdan mukaan siirtoverkonhaltijoiden, joihin on kuulunut muiden ohella Fingrid Oyj (jäljempänä myös yhtiö), on tullut toimittaa päätöksessä tarkemmin yksilöity muutosehdotus vahvistettavaksi 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Päätöksen mukaan muutosehdotuksen tuli vähintään sisältää vuorokausimarkkinoiden suojelemiseksi tarkoitettu dynaaminen marginaali laskettuna jokaiselle tarjousaluerajalle ja jokaiselle suunnalle. Päätöksen mukaan muutosehdotuksen tuli tukeutua päätöksessä yksityiskohtaisesti eriteltyyn arviointiin.

(2) Fingrid Oyj on 22.6.2021 toimittanut muutosehdotuksen Energiavirastolle hyväksyttäväksi.

(3) Energiavirasto on päätöksellään 13.1.2022 (dnro 3644/433/2021) hylännyt Fingrid Oyj:n toimittaman ehdotuksen ja päättänyt asian käsittelyn. Energiavirasto on perustellut hylkäävää päätöstään keskeisesti sillä, että yhtiön tekemä ehdotus ei ole ollut sisällöltään tosiasiassa sellainen muutosehdotus, jonka tekemiseen yhtiöllä on ollut velvollisuus ACER:n edellä mainitun päätöksen johdosta.

(4) Virasto on päätöksessään lausunut muun ohella, että Fingrid Oyj:n Energiavirastolle toimittaman ehdotuksen pääasiallisena sisältönä on ollut poistaa ACER:n päätöksessä asetettu velvoite toimittaa uusi päätöksen mukaiseen analyysiin perustuva ehdotus. Viraston mukaan asiassa on ollut kysymys siitä, että ehdotus ei ole täyttänyt kriteereitä, joiden perusteella asian käsittelyä olisi ollut perusteltua tai mahdollista jatkaa esitetyltä pohjalta sääntelyn mukaisten määräaikojen puitteissa johtuen ehdotuksen materiaalisista puutteista.

(5) Viraston päätökseen sisältyy lisäksi lausuma, jonka mukaan virasto tulee antamaan ACER:n päätöksen täytäntöön panemiseksi erillisen valituskelpoisen päätöksen, mikäli se päätöksen täytäntöön panemiseksi on edelleen tarpeen.

(6) Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Fingrid Oyj:n valituksen Energiaviraston päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

(7) Markkinaoikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(8) Energiaviraston hoitaessa kansalliselle sääntelyviranomaiselle kuuluvia tehtäviä sen tulee sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti olla toiminnassaan täysin riippumaton ja itsenäinen suhteessa kaikkiin muihin sähkömarkkinoiden toimijoihin, mukaan lukien siirtoverkonhaltijat, sekä suhteessa muihin viranomaisiin. Tämä täydellinen riippumattomuus sisältää myös sen, että Energiavirasto tekee päätöksensä täysin itsenäisesti ja ilman, että sen olisi noudatettava muilta julkisilta tai yksityisiltä elimiltä saamiaan ohjeita. Mainittua riippumattomuutta koskevat sähkömarkkinadirektiivin säännöt voidaan katsoa myös sellaiseksi olennaiseksi osaksi mainittua direktiiviä, ettei niiden sisältöä ole voitu muuttaa tai täydentää direktiivin nojalla annetulla delegoidulla sääntelyllä, kuten komission tasehallinnan suuntaviivoilla.

(9) Tasehallinnan suuntaviivojen mukainen menettely 5 artiklan 3 kohdan h alakohdan mukaisen menetelmän hyväksymisessä sisältää siirtoverkonhaltijan velvollisuuden laatia ehdotus menetelmäksi ja toimittaa se sääntelyviranomaisen hyväksyttäväksi.

(10) Tasehallinnan suuntaviivojen menettelysäännösten perusteella ei ole mahdollista päätyä sellaiseen tulkintaan, että sääntelyviranomaisen olisi kaikissa tapauksissa, riippumatta mahdollisesti täydennetyn menetelmäehdotuksen sisällöstä, lopulta päädyttävä ehdotuksen hyväksymiseen. Tällainen tulkinta olisi tosiasiallisessa ristiriidassa sääntelyviranomaisen riippumattomuuden, delegoidun EU-lainsäädännön rajoitteiden ja myös tasehallinnan suuntaviivojen tavoitteiden kanssa.

(11) Edelleen markkinaoikeus on katsonut, että tässä asiassa ei ole ollut kysymys tasehallinnan suuntaviivojen 4 artiklan 7 kohdan tarkoittamasta tilanteesta, jossa siirtoverkonhaltijat eivät olisi päässeet sopimukseen sääntelyviranomaisille annettavan menetelmää koskevan ehdotuksen sisällöstä.

(12) ACER:n päätös on sisältänyt selkeän velvoitteen laatia tasehallinnan suuntaviivojen 39 artiklan 5 kohtaan perustuva ehdotus uudesta menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten Nordic kapasiteetinlaskenta-alueella. Muutoksenhakijankin toteamin tavoin muutoksenhakija ei ole tällaista ehdotusta uudeksi menetelmäksi toimittanut.

(13) Energiavirasto ei ole menetellyt säännösten vastaisesti, kun se on sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 b kohdan mukaisesti varmistanut, että Fingrid Oyj noudattaa ACER:n päätöstä ja hylännyt Fingrid Oyj:n toimittaman ehdotuksen, joka ei ole sen omankaan ilmoituksen mukaan sisältänyt menetelmän muutosehdotusta sellaisena kuin se on mainitussa päätöksessä määritelty.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(14) Fingrid Oyj on vaatinut, että markkinaoikeuden ja Energiaviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Energiavirasto tulee velvoittaa korvaamaan Fingrid Oyj:n asianosais- ja oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen. Yhtiö on ilmoittanut asianosais- ja oikeudenkäyntikulujensa yhteismäärän olleen markkinaoikeudessa 84 381 euroa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vastaavasti 99 506,50 euroa

(15) Energiavirasto on ensisijaisesti vaatinut valituksen hylkäämistä ja markkinaoikeuden ja Energiaviraston päätösten pysyttämistä voimassa. Toissijaisesti Energiavirasto on vaatinut asian palauttamista virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi Energiavirasto on vaatinut, että Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset hylätään.

(16) Fingrid Oyj ja Energiavirasto ovat korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antaneet lisälausunnot. Osapuolet ovat vahvistaneet, että Energiaviraston 23.10.2023 antamalla lainvoimaisella päätöksellä (dnro 1760/040303/2022) on vahvistettu Fingrid Oyj:n uusi muutettu ehdotus Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen siirtoverkonhaltijoiden yhteisestä markkinapohjaista jakamisprosessia koskevasta menetelmästä.

(17) Fingrid Oyj on lisäksi täsmentänyt esittämiään vaatimuksiaan niin, että se on luopunut vaatimuksestaan asian palauttamisesta Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Fingrid Oyj on kuitenkin katsonut, että sillä on edelleen oikeussuojan tarve saada ratkaisu valitusasiassaan.

(18) Edelleen Fingrid Oyj on vaatinut ennakkoratkaisupyynnön esittämistä unionin tuomioistuimelle liittyen siihen, onko Energiavirasto voinut asiaan sovellettavien EU-säännösten perusteella hylätä muutosehdotuksen vai olisiko sen tullut soveltaa velvoittavan EU-sääntelyn mukaisia menettelysäännöksiä.

(19) Energiavirasto on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että ennakkoratkaisupyynnön tekeminen ei ole asiassa tarpeellista.

(20) Virasto on paljoksunut korvattaviksi vaadittujen asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen määriä. Mikäli virastolle määrätään miltään osin asianosais- ja oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoite, vaadittuja määriä tulee kohtuullistaa, kun otetaan huomioon muutoksenhakijan oma menettely eli ACER:n päätöksen mukaisten velvoitteiden tietoinen noudattamatta jättäminen sekä ennakkoratkaisupyynnön esittäminen aivan käsittelyn loppuvaiheessa. Korvausvelvoitteiden osalta asiassa tulisi päätyä siihen, että molemmat osapuolet vastaavat omista kuluistaan. Virasto on toiminut asiassa EU-oikeuden ja kansallisen oikeuden mukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskeva vaatimus

(21) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on lähtökohtaisesti saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

(22) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, jos kyseinen kansallinen tuomioistuin toteaa, että kysymys on vailla merkitystä tai että unionin tuomioistuin on jo tulkinnut kyseessä olevaa unionin oikeuden säännöstä tai määräystä taikka että se, miten unionin oikeutta on tulkittava, on niin ilmeistä, ettei tästä ole mitään perusteltua epäilystä (unionin tuomioistuimen suuren jaoston 6.10.2021 antama tuomio asiassa C-561/19 Consorzio Italian Management kohta 51 sekä tuomio 6.10.1982 asiassa 283/81 CILFIT).

(23) Kun otetaan huomioon jäljempänä pääasian yhteydessä asiassa sovellettavien unioninoikeudellisten säännösten sisällöstä ja tulkinnasta todettu, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

Pääasia

Kysymyksenasettelu

(24) Asiassa on ratkaistavana, onko Energiavirasto voinut sovellettavien säännösten nojalla hylätä Fingrid Oyj:n tekemän muutosehdotuksen sekä päättää asian käsittelyn.

Sovellettavat oikeusohjeet

Kansallinen oikeus

(25) Energiavirastosta annetun lain 1 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan Energiavirasto hoitaa tehtävät, jotka sille on annettu sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetussa laissa.

(26) Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (jäljempänä valvontalaki) 4 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tavoitteena on sen suorittaessa tässä laissa tarkoitettuja tehtäviä edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sähkömarkkinalaissa ja maakaasumarkkinalaissa asetettujen tavoitteiden mukaisesti (1 kohta) sekä edistää läheisessä yhteistyössä energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston, muiden ETA-valtioiden sääntelyviranomaisten ja Euroopan komission kanssa kilpailulle avoimia, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia sähkön ja maakaasun sisämarkkinoilla Euroopan talousalueella sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden tehokasta avaamista kaikille talousalueen asiakkaille sekä sähkön ja maakaasun toimittajille (2 kohta).

(27) Valvontalain 6 §:n 1 momentin mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti varmistaa, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijat sekä muut sähkö- ja maakaasualan yritykset noudattavat kansallisesta ja unionin lainsäädännöstä johtuvia velvollisuuksiaan, ja päättää toimivaltansa mukaisesti tarvittavista ja oikeasuhtaisista toimenpiteistä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (2 kohta). Mainitun momentin 4 kohdan mukaan viraston tehtävänä on panna täytäntöön toimialaansa kuuluvat, oikeudellisesti sitovat energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston ja komission päätökset.

Euroopan unionin oikeus

(28) Euroopan unionin energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyöviraston perustamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/942 (jäljempänä ACER-asetus) 6 artiklan 10 kohdan mukaan ACER:lla on muun ohella toimivalta antaa yksittäisiä päätöksiä ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla seuraavissa tilanteissa:

a) kun toimivaltaiset sääntelyviranomaiset eivät ole päässeet sopimukseen kuuden kuukauden kuluessa asian saattamisesta kyseisistä sääntelyviranomaisista viimeisen käsiteltäväksi (…) tai

b) toimivaltaisten sääntelyviranomaisten yhteisen pyynnön perusteella.

(29) Sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista annettu komission asetus (EU) 2017/2195 (jäljempänä tasehallinnan suuntaviiva-asetus) on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetun asetuksen 714/2009 18 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdan ja 5 kohdan nojalla. Asetuksen 714/2009 18 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti komission antamien suuntaviivojen tarkoitus on varmistaa asetuksen 714/2009 tavoitteiden saavuttamisen edellyttämä yhdenmukaistamisen vähimmäistaso. Tasehallinnan suuntaviiva-asetus on sen johdanto-osion 21 kohdan mukaisesti annettu komiteamenettelyssä asetuksen 714/2009 23 artiklan 1 kohdassa edellytetyllä tavalla. Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksessa on siten kysymys asetuksen 714/2009 nojalla annetusta täytäntöönpanoasetuksesta.

(30) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen johdanto-osion 5 kohdan mukaan asetuksessa vahvistetaan EU:n laajuinen kokonaisuus teknisiä, operatiivisia ja markkinasääntöjä, joilla hallitaan sähkön tasehallintamarkkinoiden toimintaa.

(31) Asetuksen 4−6 artikla sisältävät yksityiskohtaiset menettelysäännöt ehtojen, edellytysten ja menetelmien antamisesta, hyväksymisestä ja muuttamisesta.

(32) Asetuksen 4 artiklan, sellaisena kuin se on muutettu komission asetuksella 2021/280, 1 kohdan mukaan siirtoverkonhaltijoiden on laadittava tässä asetuksessa edellytetyt ehdot ja edellytykset tai menetelmät ja annettava ne viraston hyväksyttäviksi 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai asianomaisten sääntelyviranomaisen hyväksyttäviksi 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti tässä asetuksessa asetettuihin määräaikoihin mennessä.

(33) Saman artiklan 2 kohdan mukaan, jos tässä asetuksessa tarkoitettuja ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskeva ehdotus on laadittava ja siitä on sovittava useamman siirtoverkonhaltijan kesken, osallistuvien siirtoverkonhaltijoiden on tehtävä tiivistä yhteistyötä. Siirtoverkonhaltijoiden, joita avustaa Sähkö-ENTSO, on säännöllisesti tiedotettava asianomaisille sääntelyviranomaisille ja virastolle edistymisestä näiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien laatimisessa.

(34) Saman artiklan 7 kohdan mukaan, jos siirtoverkonhaltijat eivät pysty antamaan asianomaisille sääntelyviranomaisille tai virastolle 5 ja 6 artiklan mukaista ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevaa alkuperäistä tai muutettua ehdotusta tässä asetuksessa asetettuihin määräaikoihin mennessä, niiden on toimitettava asianomaisille sääntelyviranomaisille ja virastolle kyseiset ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevien ehdotusten luonnokset ja selvitettävä, miksi niistä ei ole päästy sopimukseen. Viraston, kaikkien asianomaisten sääntelyviranomaisten yhdessä tai asianomaisen sääntelyviranomaisen on toteutettava asianmukaiset toimet vaadittujen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymiseksi 5 artiklan mukaisesti, esimerkiksi pyytämällä muutoksia tai tarkistamalla ja täydentämällä luonnoksia tämän kohdan mukaisesti, myös jos luonnoksia ei ole toimitettu, ja hyväksyttävä ne.

(35) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettu komission asetuksella 2021/280, säädetään siirtoverkonhaltijoiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymisestä.

(36) Artiklan 1 kohdan mukaan kunkin sääntelyviranomaisen tai tarvittaessa viraston on hyväksyttävä 2, 3 ja 4 kohdan mukaiset siirtoverkonhaltijoiden laatimat ehdot ja edellytykset tai menetelmät. Ennen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymistä virasto tai asianomaiset sääntelyviranomaiset tarkistavat tarvittaessa ehdotuksia, kuultuaan ensin asianomaisia siirtoverkonhaltijoita, sen varmistamiseksi, että ne ovat yhdenmukaisia tämän asetuksen tarkoituksen kanssa ja edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa.

(37) Artiklan 3 kohdan mukaan seuraavia ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskeville ehdotuksille tarvitaan asianomaisen alueen kaikkien sääntelyviranomaisten hyväksyntä: 41 artiklan 1 kohdan mukainen menetelmä alueiden välisen kapasiteetin markkinapohjaista jakamisprosessia varten kullekin kapasiteetin laskenta-alueelle (alakohta h).

(38) Artiklan 6 kohdan mukaan, jos ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevan ehdotuksen hyväksyminen tämän artiklan 3 kohdan mukaisesti tai muutoksen hyväksyminen 6 artiklan mukaisesti edellyttää useamman kuin yhden sääntelyviranomaisen päätöstä, asianomaisten sääntelyviranomaisten on kuultava toisiaan, tehtävä tiivistä yhteistyötä ja koordinoitava toimiaan sopimukseen pääsemiseksi. Jos virasto antaa lausunnon, asianomaisten sääntelyviranomaisten on otettava se huomioon. Sääntelyviranomaisten tai viraston, jos sillä on toimivalta, on tehtävä 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti ehdotettuja ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevat päätökset kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun virasto tai asianomainen sääntelyviranomainen tai, soveltuvissa tapauksissa, viimeinen asianosainen sääntelyviranomainen on vastaanottanut ehdot ja edellytykset tai menetelmät. Määräaika alkaa kulua sitä päivää seuraavana päivänä, jona ehdotus toimitettiin virastolle 2 kohdan mukaisesti, viimeiselle asianomaiselle sääntelyviranomaiselle 3 kohdan mukaisesti tai tarvittaessa asianomaiselle sääntelyviranomaiselle 4 kohdan mukaisesti.

(39) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 6 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettu komission asetuksella 2021/280, säädetään siirtoverkonhaltijoiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamisesta.

(40) Artiklan 1 kohdan mukaan, jos virasto, kaikki asianomaiset sääntelyviranomaiset yhdessä tai asianomainen sääntelyviranomainen vaatii 5 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti toimitettujen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista ennen hyväksymistä, asianomaisten siirtoverkonhaltijoiden on annettava ehdotus muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden kuluessa viraston tai asianomaisten sääntelyviranomaisten pyynnöstä. Viraston tai asianomaisten sääntelyviranomaisten on päätettävä muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden kuluessa niiden esittämisestä.

(41) Artiklan 2 kohdan mukaan, jos asianomaiset sääntelyviranomaiset eivät ole päässeet sopimukseen ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kahden kuukauden määräajassa tai niiden yhteisestä pyynnöstä tai viraston pyynnöstä asetuksen (EU) 2019/942 5 artiklan 3 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti, virasto tekee päätöksen muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä kuuden kuukauden kuluessa asetuksen (EU) 2019/942 5 artiklan 3 kohdan ja 6 artiklan 10 kohdan toisen alakohdan mukaisesti. Jos asianomaiset siirtoverkonhaltijat eivät anna ehdotusta muutetuista ehdoista ja edellytyksistä tai menetelmistä, sovelletaan 4 artiklassa säädettyä menettelyä.

(42) Artiklan 3 kohdan mukaan virasto tai sääntelyviranomaiset, silloin kun kukin niistä vastaa ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymisestä 5 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan mukaisesti, voivat pyytää näiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista koskevia ehdotuksia ja määrittää määräajan ehdotusten jättämiselle. Ehtoja ja edellytyksiä tai menetelmiä koskevan ehdotuksen laatimisesta vastaavat siirtoverkonhaltijat voivat ehdottaa muutoksia sääntelyviranomaisille ja virastolle. Ehtojen ja edellytysten tai menetelmien muuttamista koskevista ehdotuksista on järjestettävä kuuleminen 10 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti, ja ehdotukset on hyväksyttävä 4 ja 5 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti.

(43) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 39 artiklan 5 kohdan mukaan alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon on perustuttava jompaankumpaan seuraavista vaihtoehtoisista periaatteista:

a) läpinäkyvien markkinaindikaattoreiden käyttö, jotka osoittavat alueiden välisen kapasiteetin markkina-arvon; tai

b) sellaisen ennustemenetelmän käyttö, joka mahdollistaa alueiden välisen kapasiteetin markkina-arvon tarkan ja luotettavan arvioinnin.

(44) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 41 artiklan 1 kohdan mukaan kapasiteetin laskenta-alueen kaikki siirtoverkonhaltijat voivat viimeistään kahden vuoden kuluttua mainitun asetuksen voimaantulosta laatia ehdotuksen menetelmästä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista varten. Menetelmää on sovellettava tasehallintakapasiteetin vaihtoon tai reservien jakamiseen, kun sopimuskauden kesto on enintään yksi päivä ja sopimus tehdään viimeistään yksi viikko ennen tasehallintakapasiteetin tarjoamista. Menetelmään on sisällyttävä

a) markkinapohjaisen jakamisprosessin käytön ilmoitusprosessi;

b) yksityiskohtainen kuvaus siitä, kuinka määritetään tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellinen markkina-arvo ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustettu markkina-arvo sekä tarvittaessa energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellinen markkina-arvo ja tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustettu markkina-arvo;

c) yksityiskohtainen kuvaus sen alueiden välisen kapasiteetin hinnoittelumenetelmästä, sitovuusperiaatteista ja pullonkaulatulojen jakamisesta, joka on jaettu tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista koskeville tarjouksille markkinapohjaisen jakamisprosessin kautta;

d) prosessi, jonka mukaisesti määritellään 2 kohdan mukainen tasehallintakapasiteetin vaihtoa tai reservien jakamista varten jaetun alueiden välisen kapasiteetin enimmäismäärä.

(45) Artiklan 3 kohdan mukaan menetelmän on perustuttava tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon vertailuun tai tasehallintakapasiteetin vaihdossa tai reservien jakamisessa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin ennustetun markkina-arvon ja energian vaihdossa käytetyn alueiden välisen kapasiteetin todellisen markkina-arvon vertailuun.

Asiassa saatu selvitys

(46) Pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat, mukaan lukien Fingrid Oyj, toimittivat 15.4.2019 ehdotuksensa markkinapohjaisen jakamisprosessin menetelmän perusteista alueiden väliseen kapasiteetin jakamiseen Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueella (jäljempänä ”ehdotus”) pohjoismaisille sääntelyviranomaisille, mukaan lukien Energiavirasto. Sääntelyviranomaisten vaadittua ehdotukseen muutoksia siirtoverkonhaltijat toimittivat muutetun ehdotuksensa viranomaisille 17.12.2019. Koska kansalliset sääntelyviranomaiset eivät päässeet sopimukseen siirtoverkonhaltijoiden toimittamasta muutetusta ehdotuksesta tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen mukaisessa kahden kuukauden määräajassa, toimivalta päätöksen tekemiseen siirtyi Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolle (ACER) tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 6 artiklan 2 kohdan sekä ACER-asetuksen 6 artiklan 10 kohdan nojalla. Kansalliset sääntelyviranomaiset olivat samanaikaisesti myös pyytäneet ACER:a ottamaan asian päätettäväkseen.

(47) ACER on 5.8.2020 antamallaan päätöksellä 22/2020 vahvistanut markkinapohjaisen jakamisprosessin menetelmän perusteet alueiden väliseen kapasiteetin jakamiseen Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueella (“The market-based allocation process of cross-zonal capacity for the exchange of balancing capacity for the Nordic CCR in accordance with Article 41(1) of Regulation (EU) 2017/2195 is adopted as set out in Annex I to this Decision.”).

(48) ACER:n päätös on osoitettu pohjoismaisille siirtoverkonhaltijoille, mukaan lukien Fingrid Oyj. Päätöksen liitteestä 1 ilmenee ACER:n hyväksymän menetelmän perusteet ja niille asetetut vaatimukset.

(49) Edellä mainitun liitteen 6 artiklan 4 kohdan mukaan siirtoverkonhaltijoiden on tullut toimittaa yhtä menetelmän osa-aluetta koskeva muutosehdotus (jäljempänä ”muutosehdotus”) vahvistettavaksi 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Asetettu velvoite on määritelty seuraavalla tavalla:

(50) “No later than 12 months after approval of this methodology, the TSOs shall submit an amendment to this methodology based on one of the alternative principles pursuant to Article 39(5). This amendment shall at least include a calculation of a dynamic mark-up value, for each bidding zone border and for each direction, replacing paragraph 3 and 4, and shall be supported by an assessment that shows at least: (a) the accuracy of the forecasted market value when applying different ranges of historical time series as input data for determining the mark-ups, per bidding zone border and per direction; (b) the accuracy of the forecasted market value when applying different time intervals for defining and updating the mark-ups, per bidding zone border and per direction; (c) the accuracy of the forecasted market value when applying different reference days; (d) the accuracy of the forecasted market value when applying additional relevant factors influencing demand and generation patterns in the different bidding zones; (e) the estimated welfare effect for a range of confidence levels of the positive forecast errors, per bidding zone border and per direction.”

(51) Fingrid Oyj pyysi 22.6.2021 Energiavirastoa vahvistamaan Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen siirtoverkonhaltijoiden yhteisen markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan muutosehdotuksen liittyen ACER:n päätöksen edellä tarkoitetun liitteen 6 artiklaan.

(52) Energiavirasto hylkäsi päätöksellään 13.1.2022 Fingrid Oyj:n muutosehdotuksen ja päätti asian käsittelyn. Energiavirasto katsoi, että Fingrdid Oyj:n tekemä muutosehdotus ei ole ollut ACER:n päätöksen edellyttämä muutosehdotus, koska siinä ei ollut tosiasiassa esitetty mitään sisällöllistä muutosta sovellettavaan ACER:n päätöksen 6 artiklan mukaiseen menetelmään, vaan ainoastaan ehdotettu kyseistä menetelmää noudatettavan myös jatkossa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(53) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että osapuolet ovat yksimielisiä siitä, että Fingrid Oyj:n 22.6.2021 tekemä muutosehdotus ei ole sisältänyt olennaista muutosta ACER:n päätöksessä asetettuun menetelmään verrattuna, ja johon liittyen päätöksessä oli asetettu siirtoverkonhaltijoille velvollisuus toimittaa menetelmää koskeva muutosehdotus 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Sen sijaan erimielisyys koskee sitä, miten Energiaviraston olisi sovellettavien säännösten nojalla tullut käsitellä tätä tehtyä muutosehdotusta ja onko sillä ollut toimivalta hylätä ehdotus.

(54) Yhtiö katsoo valituksessaan, että Energiaviraston hylkäävä päätös on annettu tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen säännösten vastaisesti. Viraston olisi tullut soveltaa asian käsittelyssä suuntaviiva-asetuksen mukaisia menettelysäännöksiä, sillä kysymys on suuntaviiva-asetuksen mukaan vahvistettavasta menetelmästä tai sen muuttamisesta. Kun virasto on katsonut, että tehty muutosehdotus ei täyttänyt ACER:n päätöksen vaatimuksia, viraston olisi tullut joko muuttaa ehdotusta itse tai vaatia siirtoverkonhaltijoita toimittamaan muutettu ehdotus. Yhtiö katsoo valituksessaan, että tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen menettelysäännösten mukaan siirtoverkonhaltijan antaman muutosehdotuksen hylkääminen ei ole mahdollista.

(55) Energiavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausumassa katsonut, että asiassa on kysymys ACER:n lainvoimaisen päätöksen täytäntöönpanosta, joka sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan mukaisesti kuuluu kansallisille sääntelyviranomaisille ja jonka toteuttamisessa ne ovat riippumattomia. Fingrid Oyj:n velvollisuutena on ollut täyttää täysimääräisesti ACER:n päätöksellä asetetut velvoitteet, eikä sääntelyviranomainen voi olla vastuussa siirtoverkonhaltijalle lainvoimaisella päätöksellä asetettujen velvoitteiden täyttämisestä. Viraston mukaan kysymys ei ole ollut tavanomaisesta tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen soveltamisalaan kuuluvan ehdotuksen hyväksymisprosessista. Ehdotusta ei ole voitu pitää ACER:n päätöksen mukaisena muutosehdotuksena eikä muitakaan edellytyksiä asian käsittelyn jatkamiselle Energiavirastossa ole ollut.

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys menettelystä, jonka tarkoituksena on ollut saada hyväksytyksi tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 41 artiklassa tarkoitettu menetelmä markkinapohjaiselle jakamisprosessille, jota käytetään alueiden välisen kapasiteetin jakamiseen tasehallintakapasiteetin vaihtoa varten Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueella. Valituksenalainen Energianviraston päätös on tehty tilanteessa, jossa mainitulla kapasiteetinlaskenta-alueella käytettävä menetelmä oli vahvistettu ACER:n lopullisella päätöksellä muutoin kuin sen menetelmän osa-alueen osalta, jota ACER:n päätöksen 6 artikla (liitteessä 1) koskee. Menetelmän tältä osin siirtoverkonhaltijoille oli asetettu velvollisuus toimittaa muutettu ehdotus hyväksyttäväksi 12 kuukauden kuluessa ACER:n päätöksen antamisesta. Tämä tarkoittaa, että menettely markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan menetelmän hyväksymiseksi kapasiteetinlaskenta-alueella ei ollut kokonaisuudessaan vielä päättynyt ACER:n päätöksen myötä, vaan lopullisen menetelmän vahvistaminen edellytti sääntelyviranomaisen erillistä päätöstä.

(57) Vastoin Energiaviraston esittämää, korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymys ei ole ollut ACER:n päätöksen täytäntöönpanosta ja siihen liittyvästä viraston toimivallasta, vaan siirtoverkonhaltijan tekemän markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan muutosehdotuksen arvioinnista, johon on lähtökohtaisesti sovellettava tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen säännöksiä. Koska muutosehdotuksen perusteena on ollut ACER:n antama muutoin lopullinen päätös, sovellettavaksi tulee tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 6 artiklan 3 kohta, jonka mukaan viraston tai sääntelyviranomaisten edellyttämien muutosehdotusten hyväksymisessä tulee noudattaa 4 ja 5 artiklassa säädettyjä menettelyitä.

(58) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti siirtoverkonhaltijoiden on laadittava tässä asetuksessa edellytetyt ehdot ja edellytykset tai menetelmät ja annettava ne sääntelyviranomaisen hyväksyttäviksi. On siten selvää, että myös nyt esillä olevassa tilanteessa siirtoverkonhaltijana toimivan yhtiön velvollisuutena on ollut laatia ACER:n päätöksessä edellytetty muutosehdotus ja toimittaa se päätöksessä asetetussa määräajassa sääntelyviranomaiselle hyväksyttäväksi.

(59) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti sääntelyviranomaisten tehtävänä on puolestaan hyväksyä siirtoverkonhaltijoiden laatimat ehdot ja edellytykset tai menetelmät. Ennen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymistä sääntelyviranomaisten tulee tarvittaessa tarkistaa ehdotuksia, kuultuaan ensin asianomaisia siirtoverkonhaltijoita, sen varmistamiseksi, että ne ovat yhdenmukaisia tämän asetuksen tarkoituksen kanssa ja edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa.

(60) Edelleen tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa on säädetty menettelyistä, joita on noudatettava silloin, kun siirtoverkonhaltijat eivät pysty antamaan sääntelyviranomaisille menetelmäehdotusta asetetussa määräajassa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainitun säännöksen sanamuodon perusteella on selvää, että menetelmän hyväksymisprosessi ei pääty tai keskeydy edes sellaisessa tilanteessa, jossa siirtoverkonhaltijat eivät ole kyenneet toimittamaan minkäänlaista ehdotusta tai sen luonnosta sääntelyviranomaisille. Sääntelyviranomaisten on nimittäin tällöin toteutettava asianmukaiset toimet vaadittujen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymiseksi 5 artiklan mukaisesti, esimerkiksi pyytämällä muutoksia tai tarkistamalla ja täydentämällä luonnoksia, myös jos luonnoksia ei ole toimitettu, ja hyväksyttävä ne.

(61) Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen menettelyä koskevista säännöksistä käy ilmi, että sääntelyviranomaisilta edellytetään aktiivista roolia sen varmistamiseksi, että hyväksyttävä menetelmä vastaa sisällöltään suuntaviiva-asetuksen tarkoitusta. Tämä aktiivinen rooli, johon tietyissä tilanteissa kuuluu myös menetelmän sisällön tarkistaminen tai täydentäminen oma-aloitteisesti, on erityisen korostunut silloin, kun siirtoverkonhaltijat eivät ole päässeet sopimukseen menetelmän sisällöstä eivätkä siksi ole pystyneet toimittamaan minkäänlaista ehdotusta sääntelyviranomaisten hyväksyttäväksi.

(62) Nyt esillä olevassa asiassa kysymys ei ole siitä, että siirtoverkonhaltijat eivät olisi päässeet sopimukseen muutosehdotuksen sisällöstä suuntaviiva-asetuksen 4 artiklan 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla, vaan siitä, että esitetty muutosehdotus ei ole tosiasiassa sisältänyt olennaista muutosta ACER:n päätöksellä asetettuun väliaikaisesti sovellettavaan menetelmään verrattuna. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tarkoitus ja siinä asetettujen velvoitteiden luonne huomioon ottaen on kuitenkin perusteltua tulkita käsillä olevan tilanteen rinnastuvan menettelysäännösten soveltamisen osalta sellaiseen tilanteeseen, jossa ehdotusta ei olisi toimitettu lainkaan sääntelyviranomaisille. Koska sääntelyviranomaisella on tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen menettelysäännösten perusteella velvollisuus edistää menetelmän hyväksymistä aktiivisesti silloinkin, kun siirtoverkonhaltijat eivät ole tehneet sille mitään ehdotusta, on ilmeistä, että tämän velvollisuuden on tarkoitettu koskevan myös sellaista tilannetta, jossa sääntelyviranomainen katsoo tehdyn ehdotuksen sisällöllisesti puutteelliseksi.

(63) Edelleen korkein hallinto-oikeus katsoo, että Energiaviraston toimintaa ei ole perusteltua arvioida toisin sen johdosta, mitä markkinaoikeus on päätöksessään todennut kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomasta asemasta. Kuten edellä kohdassa 56 on todettu, asiassa on kysymys menettelystä, jonka tarkoituksena on ollut saada hyväksytyksi tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 41 artiklassa tarkoitettu menetelmä markkinapohjaiselle jakamisprosessille. Koska tasehallinnan suuntaviiva-asetuksessa on annettu sekä siirtoverkonhaltijoita että sääntelyviranomaisia velvoittavia ja niiden tehtäviä määritteleviä yksityiskohtaisia säännöksiä, Energiaviraston on päätöksenteossaan meneteltävä näiden säännösten mukaisesti silloin, kun se käsittelee markkinapohjaista jakamisprosessia koskevaa menetelmää. Nämä säännökset eivät mahdollista menetelmän hyväksymistä koskevan käsittelyn päättämistä hylkäävällä päätöksellä.

(64) Edellä esitetystä seuraa, että Energiavirasto ei ole voinut hylätä yhtiön tekemää muutosehdotusta ja päättää asian käsittelyä, vaan sen olisi tullut noudattaa tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 4 artiklan 7 kohdan ja 5 artiklan mukaisia menettelyitä muutosehdotuksen arvioinnissa huolimatta ehdotuksen sisällöllisistä puutteista. Energiaviraston ja markkinaoikeuden päätökset on siten lainvastaisina kumottava.

(65) Koska Energiavirasto on sittemmin 23.10.2023 tekemällään uudella lainvoimaisella päätöksellä vahvistanut Nordic-kapasiteetinlaskenta-alueen siirtoverkonhaltijoiden yhteisen markkinapohjaista jakamisprosessia koskevan menetelmän, asiaa ei ole tarpeen palauttaa Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

(66) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(67) Pykälän yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 29/2018 vp) mukaan lähtökohta on, että mikäli julkinen osapuoli häviää asian, se velvoitettaisiin korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut. Perusteluiden mukaan korvausvelvollisuuden perusteita arvioitaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota asiassa annettuun ratkaisuun. Asian lopputulos ei kuitenkaan ole oikeudenkäyntikulujen korvaamista arvioitaessa ainoa määräävä tekijä, vaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevassa ratkaisussa on kysymys kuluvastuun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnista.

(68) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Fingrid Oyj joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan kokonaisuudessaan. Toisaalta asiassa on kuluvastuun kohtuullisuutta arvioitaessa otettava huomioon yhtiön oma toiminta, jonka johdosta Energiaviraston arvioitavana on alun perin ollut ehdotus, joka ei ole sisältänyt olennaista muutosta ACER:n päätöksessä asetettuun menetelmään verrattuna. Tämän vuoksi Energiavirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimat Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Mikko Pikkujämsä, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.