Muu päätös 3391/2024
Asia
Julkista hankintaa koskeva valituslupahakemus ja valitus
Muutoksenhakija
Turun kaupunki
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Markkinaoikeus 23.8.2023 nro 382/2023
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus myöntää Turun kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.
Markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on kumottu Turun kaupungin hankintapäällikön hankintapäätös 15.2.2023 Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjouksen valinnasta ja kielletty Turun kaupunkia tekemästä tältä osin hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asetetun sakon uhalla.
Markkinaoikeuden päätös kumotaan myös siltä osin kuin sillä on velvoitettu Turun kaupunki korvamaan Anlog Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.
2. Anlog Oy:n ja Turun kaupungin markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.
Asian tausta
Hankintapäätös
(1) Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta pieniä infraurakoita koskevasta hankinnasta ajalle 1.3.2023–28.2.2025 ja optiokaudelle 1.3.2025–28.2.2027.
(2) Turun kaupungin hankintapäällikkö on 15.2.2023 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 23) valinnut Finaco Oy:n ja Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjoukset.
Markkinaoikeuden päätös
(3) Anlog Oy on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa ensisijaisesti vaatinut, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, että markkinaoikeus kumoaa Turun kaupungin hankintapäätöksen Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjouksen valinnan osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä tältä osin ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Anlog Oy on vaatinut myös oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
(4) Anlog Oy on perusteena vaatimuksilleen esittänyt muun ohella, että Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjouksesta on puuttunut tarjoukseen liitettäväksi vaadittu alustava valmius- tai varautumissuunnitelma, joten yhtiön tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
(5) Markkinaoikeus on kumonnut Turun kaupungin hankintapäällikön 15.2.2023 tekemän hankintapäätöksen (§ 23) siltä osin kuin siinä on valittu Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjous. Markkinaoikeus on kieltänyt Turun kaupunkia tekemästä tältä osin hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Kieltoa on määrätty noudatettavaksi asetetun 300 000 euron sakon uhalla.
(6) Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Turun kaupungin korvaamaan Anlog Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Turun kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
(7) Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin hankintapäätös on kumottu, muun ohella seuraavasti:
(8) Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoukseen on liitettävä alustava valmius- tai varautumissuunnitelma. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjous hylätään, jos tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vaatimukset eivät täyty tai jos tarjous ei muilta osin vastaa tarjouspyyntöä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Maanrakennus Kivelä Oy ei ole liittänyt tarjoukseensa alustavaa valmius- ja varautumissuunnitelmaa.
(9) Markkinaoikeus on todennut, että julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (hankintalaki) säännellyn hankintamenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Vaikka hankintalain 74 §:ssä on säädetty hankintayksikön mahdollisuudesta pyytää tarjoajaa toimittamaan tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja tietyin edellytyksin, on hankintayksikkö edellä kuvatulla tavalla asettanut tarjouspyynnössä vaatimuksen alustavan valmius- ja varautumissuunnitelman toimittamisesta tarjouksessa sen poissulkemisen uhalla. Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (asia C-336/12, Manova, 39 ja 40 kohta) todettu, hankintayksiköllä on katsottava olleen velvollisuus sulkea Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjous tarjouskilpailusta, vaikka suunnitelmaa ei ole tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan otettu huomioon tarjousvertailussa ja vaikka suunnitelmalle ei ole asetettu nimenomaisia vaatimuksia.
(10) Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Hannamaria Nurminen ja Markus Ukkola.
Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(11) Turun kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on kumottu Turun kaupungin hankintapäällikön hankintapäätös 15.2.2023 Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjouksen valinnasta ja siltä osin kuin kaupunki on velvoitettu korvaamaan Anlog Oy:n oikeudenkäyntikulut. Kaupunki on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään valituksenalaiselta osin, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.
(12) Kaupunki on myös vaatinut, että Anlog Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
(13) Anlog Oy on vaatinut, että valitus hylätään ja Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
(14) Maanrakennus Kivelä Oy on antanut lausuman.
Välipäätös
(15) Korkein hallinto-oikeus on 26.10.2023 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3102/2023 kieltänyt markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin hankintayksikkö on velvoitettu käsittelemään ja vertailemaan tarjoukset uudelleen sekä tekemään uusi perusteltu hankintapäätös toisen sopimuskumppaniksi otettavan tarjoajan valinnasta ottaen huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat. Muilta osin hakemus on hylätty. Täytäntöönpanoa koskeva määräys on voimassa, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Tarjouksen täydentäminen
1.1 Kysymyksenasettelu
(16) Asiassa on ratkaistava, onko hankintayksikkö voinut tarjousten jättämisen jälkeen pyytää tarjoajaa täydentämään tarjoustaan siitä puuttuneella alustavalla valmius- tai varautumissuunnitelmalla.
1.2 Osapuolten kannat
(17) Turun kaupunki on esittänyt, että alustava valmius- ja varautumissuunnitelma on ollut hankintamenettelyn kannalta vähämerkityksellinen liite, jonka hankintayksikkö on voinut pyytää toimittamaan jälkikäteen. Täydentämisessä on ollut kysymys epäolennaisen puuttuvan tiedon täsmentämisestä. Alustava valmius- ja varautumissuunnitelma ei ole liittynyt tarjousten vertailuun. Kyseinen suunnitelma ei ole myöskään liittynyt tarjoajien soveltuvuuden arviointiin tai hankittavan palvelun vähimmäisvaatimusten todentamiseen. Sillä ei ole ollut merkitystä arvioitaessa tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta, vaan kyse on ollut liitteestä, jota on mahdollisesti tarvittu sopimuskauden aikana. Hankintayksikön menettely ei ole vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.
(18) Markkinaoikeus on virheellisesti todennut, että hankintayksikkö olisi asettanut tarjouspyynnössä vaatimuksen alustavan valmius- ja varautumissuunnitelman toimittamisesta tarjouksessa sen poissulkemisen uhalla. Tarjouspyynnön hylkäämisperusteet ovat olleet yleisluontoisia ja koskeneet tarjouksen hylkäämistä yleisesti tarjouspyynnön vastaisena, mikäli tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Hylkäämisperusteissa ei ole nimenomaisesti mainittu tarjouksen hylkäämisestä sen takia, että siitä puuttuisi liitteitä. Alustavan valmius- ja varautumissuunnitelman toimittamatta jättämiseen ei ole sidottu myöskään nimenomaista tarjouksen poissulkemisehtoa.
(19) Hankinnan kohde ei ole sillä tavalla kriittinen palvelu, jossa alustavalla valmius- ja varautumissuunnitelmalla olisi kriittistä tai olennaista merkitystä hankintayksikön perustoimintojen kannalta. Suunnitelmalla ei ole myöskään vaikutusta hankintasopimuksen mukaisen palvelun toteuttamiseen. Lisäksi kyse on ollut alustavasta suunnitelmasta, mikä ilmenee esimerkiksi Anlog Oy:n ja Finaco Oy:n varautumissuunnitelmien sisällöstä.
(20) Anlog Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä on nimenomaisesti edellytetty, että tarjoukseen on liitettävä alustava valmius- tai varautumissuunnitelma. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että tarjous hylätään, jos tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset eivät täyty tai jos tarjous ei muilta osin vastaa tarjouspyyntöä. Maanrakennus Kivelä Oy ei ole liittänyt tarjoukseensa ehdottomasti vaadittua alustavaa valmius- tai varautumissuunnitelmaa, ja sen tarjous olisi tullut hylätä tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö ei ole voinut tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen pyytää Maanrakennus Kivelä Oy:tä toimittamaan tarjouksesta kokonaan puuttunutta olennaista asiakirjaa, joka on tarjouspyynnössä edellytetty liitettävän tarjoukseen.
(21) Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Jos tarjouspyynnössä vaaditaan ehdottomasti jonkin asiakirjan liittämistä tarjoukseen, voidaan sen perustellusti olettaa olevan olennainen asiakirja tarjouksen kannalta. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, ettei tarjoajille anneta mahdollisuutta tarjouksensa olennaiseen muuttamiseen. Hankintadirektiivin ja hankintalain säännöksillä ei ole ollut tarkoitus antaa hankintayksikölle vapaata harkintavaltaa sen suhteen, millä perusteilla täydennyksiä tai puuttuvia asiakirjoja voi pyytää.
(22) Valmius- tai varautumissuunnitelma on olennainen asiakirja arvioitaessa tarjouskilpailuun osallistujien kykyä suoriutua velvollisuuksistaan poikkeus- ja kriisitilanteissa. Tarjouspyynnössä on lueteltu kohtia liittyen valmiuteen ja varautumiseen, eikä niitä voi tulkita siten, että alustava valmius- tai varautumissuunnitelma olisi merkityksetön tai epäolennainen. Muut tarjoajat paitsi Maanrakennus Kivelä Oy ovat liittäneet suunnitelman tarjoukseensa.
(23) Maanrakennus Kivelä Oy on esittänyt, että asia tulee ratkaista Turun kaupungin esittämällä tavalla.
1.3 Sovellettavat oikeusohjeet
1.3.1 Hankintalaki ja sen esityöt
(24) Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
(25) Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.
(26) Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.
(27) Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.
(28) Hallituksen esityksessä hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp) 74 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että lainkohdan nojalla hankintayksikön tulisi lähtökohtaisesti hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa hankinta-asiakirjoissa esitettyjä vaatimuksia. Pykälän 2 momentissa annettaisiin hankintayksiköille nykyistä laajemmat mahdollisuudet pyytää ehdokkaita ja tarjoajia toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Säännös perustuu hankintadirektiivin 56 artiklan 3 kohtaan. Vaikka lähtökohtana hankintamenettelyissä on 1 momentin mukaisesti osallistumishakemusten ja tarjousten lopullisuus, tarjousmenettelyn joustavuuden ja sujuvuuden kannalta olisi tarkoituksenmukaista mahdollistaa ehdokkaiden ja tarjoajien antamissa asiakirjoissa olevien epäolennaisten puutteiden, ristiriitojen ja virheiden korjaaminen. Säännös mahdollistaisi myös sen, ettei hankintayksiköllä olisi velvollisuutta hylätä tarjouksia kokonaisuuden kannalta vähämerkityksellisten virheiden tai puutteiden takia.
(29) Hallituksen esityksen mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen olisi sallittua, jos kysymys olisi epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Sallittua olisi esimerkiksi pyytää tarjoajaa korjaamaan tarjouksessa oleva muotovirhe, kuten puuttuva allekirjoitus taikka täydentämään puuttuva tarjouksen voimassaoloa koskeva tieto. Tarjoajaa voitaisiin pyytää myös täsmentämään tarjoustaan sellaisten tarjouspyynnön vastaisuuksien vuoksi, jotka eivät ole olennaisia. Hankintayksikkö voisi pyytää tarjoajaa myös toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten.
(30) Hallituksen esityksessä todetaan, ettei hankintayksikön kuitenkaan tulisi sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei olisi pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä olisi olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Siten hankintayksikön ei olisi sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon. Hankintayksikkö ei voisi myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.
(31) Hallituksen esityksen mukaan hankintamenettelyn asiakirjojen täsmentämisessä ja täydentämisessä tulisi noudattaa ehdokkaiden ja tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, jonka mukaisesti täsmentämis- ja täydentämismahdollisuus tulisi antaa samalla tavalla kaikille samassa asemassa oleville ehdokkaille tai tarjoajille.
1.3.2 Unionin oikeus ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä
(32) Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi 2014/24/EU) 56 artiklan 3 kohdan mukaan, jos talouden toimijoilta edellytettävät tiedot tai asiakirjat ovat epätäydellisiä tai virheellisiä tai vaikuttavat sellaisilta taikka jos jotkut asiakirjat puuttuvat, hankintaviranomaiset voivat – ellei kansallisessa lainsäädännössä, jolla tämä direktiivi pannaan täytäntöön, toisin säädetä – pyytää asianomaisia talouden toimijoita toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään asiaankuuluvia tietoja tai asiakirjoja asianmukaisessa määräajassa, edellyttäen että pyyntöjen esittämisessä noudatetaan täysin yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteita.
(33) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY säännösten tulkintaa koskevasta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, joka perustuu erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteeseen ja jota on vastaavasti sovellettava hankintadirektiivin 2014/24/EU 56 artiklan 3 kohdan yhteydessä, johtuu, ettei talouden toimijalle tämän säännöksen mukaisesti esitetyllä selvennyspyynnöllä voida korjata sellaisen asiakirjan tai tiedon puuttumista, jota on vaadittu hankinta-asiakirjoissa, sillä hankintaviranomaisen on noudatettava tarkasti perusteita, jotka se on itse vahvistanut. Tällainen pyyntö ei myöskään voi johtaa siihen, että asianomainen tarjoaja esittää tosiasiallisesti uuden tarjouksen (C-927/19, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(34) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tilanteessa, jossa julkista hankintaa koskevissa asiakirjoissa oli selkeästi asetettu velvollisuuksia menettelyn ulkopuolelle sulkemisen uhalla, hankintaviranomainen ei voi hyväksyä mitä hyvänsä korjauksia mainittuja velvollisuuksia koskeviin puutteisiin (C309/18, Lavorgna, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(35) Unionin tuomioistuin on lausunut, että hankintaviranomainen voi pyytää, että menettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen yksittäisiä kohtia korjataan tai täydennetään, kunhan tällainen pyyntö koskee julkaistun taseen kaltaisia seikkoja tai tietoja, joiden voidaan objektiivisesti todeta olevan peräisin ennen menettelyyn osallistumista koskevan hakemuksen esittämiselle asetetun määräajan päättymistä. On kuitenkin täsmennettävä, että tilanne olisi toinen, jos tarjouspyyntöasiakirjoissa vaadittaisiin puuttuvan asiakirjan tai tiedon ilmoittamista poissulkemisen uhalla. Hankintaviranomaisen on nimittäin noudatettava tarkasti arviointiperusteita, jotka se on itse vahvistanut (C-336/12, Manova, 39 ja 40 kohta).
1.4 Keskeiset tosiseikat
(36) Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia pienistä infrahankkeista. Tarjouspyynnön mukaan kohteet sisältävät muun ohella pieniä rakenteiden purkutöitä, kerrosrakenteiden rakentamista, kiveystöitä, vihertöitä sekä liikenteenohjauslaitteiden asennus- ja valaistustöitä. Hankintasopimuksen tekoperusteeksi on ilmoitettu hinta.
(37) Tarjouspyynnössä on ollut kohta ”Muut ehdot”. Tämän otsikon alla on kuvattu tarjoajan soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset sekä muita hankintaan liittyviä ehtoja ja eräissä kohdin edellytetty tiedon syöttämistä tarjouslomakkeelle. Lisäksi kyseisessä kohdassa on todettu, että tarjoajan on pyydettäessä toimitettava kohdassa mainitut selvitykset.
(38) Otsikon ”Hankinnan kohteen kriteerit” alla on puolestaan kuvattu, miten vertailuhinta on muodostunut tarjoajan erillisellä hintaliitteellä ilmoitettavien tietojen perusteella, ja edellytetty tuon hintaliitteen lataamista tarjouksen liitteeksi.
(39) Lisäksi tarjouspyynnössä on ollut kohta ”Muut tiedot”. Tämän otsikon alla on omissa alaotsikoissaan muun ohella esitelty hankintayksikkö, kuvattu hankinnan taustaa ja sen kokonaismäärää, selostettu hankintamenettelyä koskevia lisätietoja sekä tarjoukseen lähettämiseen liittyvät tiedot, esitelty hinta- ja kaupalliset ehdot, mainittu laskutus- ja maksuehdot ja kuvattu asiakirjojen salassapitoon liittyvät seikat.
(40) Mainitun ”Muut tiedot” otsikon alla on ollut myös erillinen alakohta ”Hylkäämisperusteet”, jossa on todettu, että tarjous hylätään, jos tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vaatimukset eivät täyty tai jos tarjous ei muilta osin vastaa tarjouspyyntöä. Tämän jälkeen kohdassa ”Muut tiedot” on vielä kuvattu sopimusmenettelyyn, asiakirjojen julkisuuteen, päätöksenteon perusteisiin ja erimielisyyksien ratkaisemiseen liittyvät seikat. Alakohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on toistettu, että tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset hylätään. Edellä mainituissa kohdissa ei ole vaadittu liitteiden liittämistä osaksi tarjousta.
(41) Viimeisenä kohdassa ”Muut tiedot” on ollut alakohta ”Muut asiat”. Kyseisessä alakohdassa on todettu, että häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa varautumista koskevat ehdot ovat ensisijaisia suhteessa muihin tarjouspyynnössä esitettyihin ehtoihin. Tilaajalla on häiriötilanteessa (esimerkiksi poikkeukselliset sääolosuhteet) oikeus priorisoida sopimuksen mukaisia töitä sopimuksesta poiketen esimerkiksi määrittelemällä uusi työkohde tai järjestelemällä sovittuja toimeksiantoja. Häiriötilanteessa palveluntuottaja sitoutuu asettamaan sopimuksen mukaisen henkilöresurssinsa ja välineistön tilaajan käyttöön täysimääräisenä. Mikäli tästä aiheutuu lisäkustannuksia, vastaa niistä tilaaja.
(42) Mainitussa kohdassa on lopuksi todettu, että tarjoukseen on liitettävä alustava valmius- tai varautumissuunnitelma ja että varautumista koskevat tarkemmat ehdot on esitetty sopimusluonnoksessa. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusluonnoksessa ei kuitenkaan ole ollut ehtoja valmiuteen ja varautumiseen liittyen.
(43) Tarjouskilpailuun on osallistunut seitsemän tarjoajaa. Toimitettujen tarjousasiakirjojen perusteella kaksi tarjoajaa seitsemästä on liittänyt tarjoukseen alustavan valmius- tai varautumissuunnitelman. Maanrakennus Kivelä Oy ei ollut liittänyt tarjoukseensa alustavaa valmius- tai varautumissuunnitelmaa, ja hankintayksikkö on jälkikäteen pyytänyt Maanrakennus Kivelä Oy:tä toimittamaan kyseisen alustavan suunnitelman. Hankintayksikkö ei ole sulkenut kenenkään tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta alustavaan valmius- tai varautumissuunnitelmaan liittyvien seikkojen vuoksi.
1.5 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(44) Hankintalain 74 §:n 2 momentin perusteella, vaikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat tarjouksesta, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa toimittamaan tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan hankintalain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita. Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen HE 108/2016 vp perusteella säännöksen tarkoituksena on antaa hankintayksikölle aiempaa laajemmat mahdollisuudet pyytää tarjoajia toimittamaan tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja tai asiakirjoja. Tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys olisi epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä.
(45) Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan, että hankintayksikkö voisi pyytää tarjoajaa toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten. Hallituksen esityksen mukaan hankintayksikkö ei kuitenkaan voisi pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.
(46) Unionin tuomioistuimen edellä selostetun oikeuskäytännön perusteella hankintaviranomaisen on noudatettava hankintamenettelyssä tarkasti perusteita, jotka se on itse vahvistanut, eikä selvennyspyynnöllä voida korjata sellaisen asiakirjan tai tiedon puuttumista, jota on vaadittu hankinta-asiakirjoissa (C-927/19, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jos hankinta-asiakirjoissa on selkeästi asetettu velvollisuuksia menettelyn ulkopuolelle sulkemisen uhalla, hankintaviranomainen ei voi hyväksyä mitä hyvänsä korjauksia mainittuja velvollisuuksia koskeviin puutteisiin (C309/18, Lavorgna, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(47) Turun kaupungin tarjouspyynnön lopussa kohdassa ”Muut asiat” on valmiuteen ja varautumiseen liittyen todettu, että tilaajalla on häiriötilanteessa oikeus priorisoida sopimuksen mukaisia töitä sopimuksesta poiketen ja että palveluntuottaja sitoutuu asettamaan sopimuksen mukaisen henkilöresurssinsa ja välineistön tilaajan käyttöön täysimääräisenä. Mikäli tästä aiheutuu lisäkustannuksia, vastaa niistä tilaaja. Samassa tarjouspyynnön kohdassa on todettu, että tarjoukseen on liitettävä alustava valmius- tai varautumissuunnitelma.
(48) Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella alustavaa valmius- tai varautumissuunnitelmaa ei käytetä tarjousten vertailussa eikä sillä ole merkitystä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Alustavaa valmius- tai varautumissuunnitelmaa ei ole myöskään edellytetty liitettäväksi tarjoukseen tarjouspyyntölomakkeen kohdassa ”Muut ehdot”, jossa hankintayksikkö on esittänyt keskeisiä hankintaa koskevia ehtoja ja johon on tietyissä kohdin tullut täyttää vastaus tai ladata erillinen liite.
(49) Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa ”Muut asiat” on todettu, että varautumista koskevat tarkemmat ehdot on esitetty sopimusluonnoksessa. Sopimusluonnoksessa ei ole kuitenkaan ollut tarkoitettuja valmiutta ja varautumista koskevia ehtoja. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole myöskään muutoin asetettu vaatimuksia alustavan valmius- tai varautumissuunnitelman sisällölle.
(50) Tarjousta laatiessaan tarjoajilla ei ole siten ollut tiedossa hankintayksikön asettamat tarkemmat valmiutta ja varautumista koskevat ehdot. Tämä seikka on käytännössä vaikuttanut annettuihin tarjouksiin sekä esitettyjen valmius- ja varautumissuunnitelmien sisältöön. Vain kaksi seitsemästä tarjoajasta on ylipäänsä toimittanut alustavan suunnitelman tarjouksensa mukana. Toimitetut alustavat valmius- tai varautumissuunnitelmat ovat sisällöltään ja laajuudeltaan poikenneet toisistaan ja olleet varsin yleisluontoisia.
(51) Alustavan valmius- tai varautumissuunnitelman toimittamista on pyydetty tarjouspyyntöasiakirjan lopussa tarjouksen hylkäämisperusteiden ja päätöksenteon perusteiden jälkeen erillisen ”Muut asiat” otsikon alla. Tämän on voinut ymmärtää viittaavan siihen, ettei alustavan valmius- tai varautumissuunnitelman puuttuminen ole merkinnyt tarjoajalta edellytetyn soveltuvuuden puuttumista ja ettei suunnitelman toimittamatta jättämistä ole koskenut tarjouspyyntöön sisältynyt yleinen tarjouksen hylkäämisperuste sen vuoksi, ettei tarjous vastaa tarjouspyyntöä.
(52) Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei alustava valmius- tai varautumissuunnitelma ole ollut tarjousmenettelyssä annettavan tarjouksen kannalta olennainen asiakirja, jonka puuttuminen tai toimittamatta jättäminen olisi johtanut tarjoajan poissulkemiseen tai tarjouksen hylkäämiseen. Näin ollen se, että Maanrakennus Kivelä Oy:tä on pyydetty toimittamaan puuttunut asiakirja tarjousten jättämisen määräajan jälkeen, ei ole tarkoittanut, että se olisi saanut parantaa tarjoustaan tarjousten jättämisen jälkeen. Täydennysmenettelyn perusteella ei muutoinkaan ole perusteettomasti suosittu tai syrjitty tarjoajia. Täydennysmenettely on ollut hankintalain 3 §:n 1 momentissa mainittujen periaatteiden mukainen.
(53) Korkein hallinto-oikeus katsoo, toisin kuin markkinaoikeus, että Turun kaupunki ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Maanrakennus Kivelä Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta. Markkinaoikeuden päätös on edellä todettu huomioon ottaen kumottava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
2. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(54) Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 luvussa säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
(55) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
(56) Kun otetaan huomioon erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Anlog Oy joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Turun kaupunki on vapautettava velvollisuudesta korvata Anlog Oy:n oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeudessa.
(57) Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, ei ole kohtuutonta, että Turun kaupunki korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.