Muu päätös 149/2026
Asia
Asemakaavaa koskeva valituslupahakemus ja valitus
Muutoksenhakija
Rovaniemen kaupunki
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 6.6.2024 nro 975/2024
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää Rovaniemen kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.
Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan Rovaniemen kaupungin valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Rovaniemen kaupunginvaltuuston päätöksen. A:n, Rovaniemen 1. kaupunginosan asukasyhdistys ry:n (nykyään Rovaniemen keskikaupungin asukasyhdistys ry) sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemät valitukset hylätään näiltä osin.
Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen A:n, Rovaniemen 1. kaupunginosan asukasyhdistys ry:n sekä B:n ja hänen asiakumppaneidensa valitukset niiltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole niistä ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi lausunut. Valitukset Rovaniemen kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään myös näiltä osin.
Rovaniemen kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten voimaan.
Asian tausta
(1) Rovaniemen kaupunginvaltuusto on 14.11.2022 (§ 132) hyväksynyt 2. kaupunginosan korttelia 48 sekä katu- ja virkistysalueita koskevan asemakaavan muutoksen (Sairaalanniemen asemakaava).
(2) Hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään A:n, Rovaniemen 1. kaupunginosan asukasyhdistys ry:n sekä B:n ja tämän asiakumppaneiden valituksista kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.
(3) Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan alueella voimassa olevan osayleiskaavan ei voida katsoa olevan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen vanhentunut. Hallinto-oikeus on katsonut, että edellytyksiä osayleiskaavan ohjausvaikutuksesta poikkeamiselle ei ole ollut. Hallinto-oikeus on lisäksi katsonut, että asiassa saadun selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että asemakaavan muutoksen mahdollistama rakentaminen Rovaniemen kirkon valtakunnallisesti merkittävän rakennetun kulttuuriympäristön (RKY-alue) välittömässä läheisyydessä voidaan asianmukaisesti sovittaa yhteen rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen kanssa.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Renne Pulkkinen, Markus Haho, joka on myös esitellyt asian, ja Anni Kontturi.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(4) Rovaniemen kaupunki on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kaupunki on perustellut kantaansa seuraavasti:
(5) Vaikka asemakaavan muutos poikkeaa alueella voimassa olevasta osayleiskaavasta, on tämä poikkeaminen ollut perusteltua, koska osayleiskaava on Sairaalanniemen osalta ilmeisen vanhentunut terveyskeskustoimintojen lakkaamisen vuoksi. Terveyskeskustoimintojen lakkaaminen ei ole eikä ole voinut olla kaupungilla tiedossa osayleiskaavaa hyväksyttäessä, koska osayleiskaava on hyväksytty vuonna 2012 ja terveyskeskuksen lakkauttamista koskevat päätökset on tehty vuosina 2016 ja 2017.
(6) Kukaan valittajista ei ole hallinto-oikeudessa vedonnut Rovaniemen kirkon RKY-alueen välittömään läheisyyteen. Asemakaavan muutoksen valmistelussa on selvitetty ja arvioitu riittävästi sen vaikutuksia muun muassa kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön. Viereinen RKY-alue on otettu huomioon osana Sairaalanniemeä koskevaa selvitystä. Koska hyväksytyllä kaavaratkaisulla ei ole oleellisia vaikutuksia mainittuun kulttuuriympäristöön, lisäselvityksiä ei ole ollut tarpeen tehdä.
(7) A on vaatinut, että valitus hylätään.
(8) Rovaniemen keskikaupungin asukasyhdistys ry on vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään.
(9) B asiakumppaneineen on vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään.
(10) Rovaniemen kaupunki on antanut vastauksen. Kaupungin vastaus on lähetetty tiedoksi A:lle, Rovaniemen keskikaupungin asukasyhdistys ry:lle ja B:lle asiakumppaneineen.
(11) B asiakumppaneineen on toimittanut lisäselvitystä.
(12) A on toimittanut lisäselvitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(13) Asiassa on Rovaniemen kaupungin valituksesta ratkaistavana, onko kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä lainvastainen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä, yleiskaavan ohjausvaikutuksen vastaisuuteen ja Rovaniemen kirkon RKY-alueeseen kohdistuvien vaikutusten puutteelliseen selvittämiseen liittyvillä perusteilla.
(14) Mikäli hallinto-oikeuden päätös kumotaan Rovaniemen kaupungin valituksesta, asiassa on perusteltua vielä tämän jälkeen ottaa kantaa niihin valitusperusteisiin, jotka hallinto-oikeus on hylännyt, sekä enemmän viivästyksen välttämiseksi ratkaista ne hallinto-oikeudelle esitetyt valitusperusteet, joista hallinto-oikeus ei ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi ole lausunut.
Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt
(15) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.
(16) Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
(18) Saman pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.
(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.
(20) Saman pykälän 4 momentin mukaan, jos yleiskaava on ilmeisen vanhentunut, asemakaava voidaan perustellusta syystä laatia tai muuttaa sisällöltään 1 momentissa säädetystä poiketen. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että asemakaava sopeutuu yleiskaavan kokonaisuuteen ja otettava huomioon, mitä 39 §:ssä säädetään yleiskaavan sisältövaatimuksista.
(21) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentin yksityiskohtaisten perustelujen (HE 251/2016 vp) mukaan yleiskaavan vanhentuneisuutta arvioitaessa on mietittävä, ohjaako yleiskaava tarkoituksenmukaisella tavalla yhdyskuntien ja maankäytön kehittämistä ja asemakaavoitusta. On myös selvitettävä, ovatko olosuhteet muuttuneet niin merkittävästi, että yleiskaavan mukaiset ratkaisut eivät enää ole perusteltuja. Vanhentuneisuuden yhtenä kriteerinä voitaisiin pitää yleiskaavan ikää, vaikkakaan pelkästään iän perusteella ei voida päätellä yleiskaavan vanhentuneisuutta. Esimerkiksi alueilla, joilla ympäristön säilyttämiseen ja suojelemiseen liittyvät arvot ja tavoitteet korostuvat, voi vanhakin yleiskaava olla edelleen sisällöltään tarkoituksenmukainen. Yleiskaavan vanhentuneisuuden kriteerinä voitaisiin pitää myös sitä, jos se on ristiriidassa alueelle myöhemmin laaditun maakuntakaavan kanssa. Asemakaavaa laadittaessa voitaisiin tällöin maakuntakaavan periaatteet ottaa huomioon. Myös eri viranomaisten kannanotoilla olisi merkitystä asian arvioimisessa. Lähtökohtana näissäkin tilanteissa olisi kuitenkin ensisijaisesti yleiskaavan tarkistaminen eikä asemakaavojen laatiminen yleiskaavan vastaisesti.
(22) Hallituksen esityksen mukaan perusteltuna syynä asemakaavan laatimiselle yleiskaavasta poiketen voitaisiin pitää sitä, että asemakaavan vaikutukset on mahdollista arvioida ilman sen kytkemistä laajempaan yleiskaavalliseen tarkasteluun. Myös parhaillaan laadittavana olevan yleiskaavan linjaukset ja sisältö olisi mahdollista ottaa huomioon. Asemakaavan on sovelluttava yleiskaavalliseen kokonaisuuteen ja asemakaavan sisältövaatimusten täyttymisen lisäksi on voitava arvioida, että myös yleiskaavan sisältövaatimukset täyttyvät. Menettelyä voitaisiin käyttää erityisesti sellaisissa tilanteissa, joissa yleiskaava on vanhentunut jonkin yksityiskohdan osalta, mutta ei kokonaisuutena.
(23) Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.
(24) Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.
(25) Saman pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.
(26) Maankäyttö- ja rakennuslain nimike on muutettu alueidenkäyttölaiksi 1.1.2025 voimaan tulleella lailla 752/2023. Uusi nimike ei ole ollut vielä voimassa, kun kaupunginvaltuusto on hyväksynyt asemakaavan muutoksen.
Kaava-alue ja alueen kaavoitustilanne
(27) Kysymyksessä oleva Sairaalanniemen kaava-alue sijaitsee kaupungin keskustan tuntumassa Kemijoen rannalla. Kaava-alueella on Jyrhämän puistoalue sekä rakennuksia, jotka ovat olleet alueella toimineen terveyskeskuksen käytössä.
(28) Kaava-alue rajautuu luoteisosastaan Rovaniemen kirkon RKY-alueeseen kuuluvaan vanhaan hautausmaahan. Kiviaidan ympäröimällä vanhalla hautausmaalla on kansalaissodan sankaripatsas sekä edellisten kirkkojen ja kellotapulin muistomerkki. Muutoin RKY-alueen kuvauksessa todetaan, että Rovaniemen kirkko ja sen viereinen hautausmaa sankarihautoineen oli aikanaan Lapin hallinnollisen keskuksen tuhon ja jälleenrakentamisen vaikuttavin symboli.
(29) Alueella voimassa oleva asemakaava koostuu vuosien 1946–2003 aikana voimaan tulleista asemakaavoista, joissa valtaosa alueesta on osoitettu sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YS). YS-korttelialueen rakennusoikeus on osoitettu tehokkuuslukuna e=0.8 ja kerrosluku on V.
(30) Alueella voimassa olevassa Rovaniemen keskustan oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa, joka on hyväksytty vuonna 2012 ja tullut lainvoimaiseksi vuonna 2015, asemakaavan muutosalue on osoitettu pääosin julkisten palvelujen ja hallinnon alueeksi (PY). Yleiskaavassa on osoitettu myös alueen rakennusten likimääräinen enimmäiskorkeus mitattuna viereisen kadun pinnasta (13–15 m) ja likimääräinen aluetehokkuusluku (e=0.8). PY-alueelle on osoitettu suojeltava rakennus (sr7) ja kolme muinaismuistokohdetta sekä luo-alue. Ranta-alueet on osoitettu pääosin puistoalueeksi (VP). Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksesta ilmenee, että PY-alueen yleiskaavan mukainen laskennallinen rakennusoikeus on 18 898 k-m2.
(31) Vuonna 2001 vahvistetussa Rovaniemen maakuntakaavassa asemakaavan muutosalue sijoittuu taajamatoimintojen alueelle (A). Syyskuussa 2022 voimaan kuulutetussa, mutta vielä vailla lainvoimaa olevassa Rovaniemen ja Itä-Lapin maakuntakaavassa asemakaavan muutosalue sijaitsee keskustatoimintojen alueella (C). Merkinnällä osoitetaan keskustahakuisten palvelu-, hallinto- ja muiden toimintojen alueita, sisältäen myös asumista sekä liikenne-, puisto- ja viheralueita.
(32) Asiassa saadun selvityksen mukaan Rovaniemen kaupunginhallitus oli 6.6.2016 pidetyssä kokouksessaan päättänyt perusturvalautakunnan esityksen mukaisesti, että terveyskeskuksen toiminnot Sairaalanniemessä päättyvät 31.12.2017. Kaupunginhallitus on 2.12.2019 päättänyt saattaa Sairaalanniemen asemakaavan muutoksen vireille.
(33) Asemakaavan muutoksen tavoitteena on ollut tutkia vaihtoehtoisia ratkaisuja suojeltavan sairaalakiinteistön kehittämiseksi ja luoda kaupunkikuvallisesti omaleimainen, toiminnallisesti korkeatasoinen sekä houkutteleva kaupunkikortteli, joka luo viihtyisän sekä turvallisen asuinympäristön.
Asemakaavan muutoksessa osoitettu maankäyttö
(34) Asemakaavan muutoksella kaava-alueen pohjoisosaan on osoitettu palvelurakennusten korttelialue esimerkiksi palvelu-/hoivakotia ja sairaalapalveluja varten, johon saa sijoittaa lisäksi myös asuin-, toimisto-, kulttuuri-, ateljee- ja galleriatiloja (P-1). Korttelialueen rakennusoikeus on yhteensä 6 600 k-m2. Sairaalakatua lähinnä olevan rakennusalan suurin sallittu kerrosluku on V. Tämän eteläpuolella olevalla rakennusalalla sijaitsee suojeltava sairaalarakennus (sr-1/ur), joka on kulttuurihistoriallisesti, rakennustaiteellisesti ja kaupunkikuvan säilymisen kannalta tärkeä ja jonka vanhaa osaa vuodelta 1937 ei saa purkaa. Suojelun piiriin kuuluvia kokonaisia kerroksia on neljä, minkä lisäksi sallitaan uudiskerros. Suojellun rakennuksen itäpuolelle on osoitettu asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialue (AL-1). jonka rakennusoikeus on 3 100 k-m2 ja suurin sallittu kerrosluku VII(3/4).
(35) Kaava-alueen koillisosaan on osoitettu liikerakennusten korttelialue (KL-13), jolle saa sijoittaa ravintolapalveluita ja siihen liittyviä toimitiloja. Liikerakennuksen yhteyteen saa rakentaa yleisen saunan. Korttelialueen rakennusoikeus on 250 k-m2 ja suurin sallittu kerrosluku I.
(36) Kaava-alueen eteläinen rakentamiseen varattu osa on osoitettu asuinkerrostalojen korttelialueeksi (AK), jolle on osoitettu neljä rakennusalaa, joista yhden rakennusoikeus on 2 700 k-m2 ja suurin sallittu kerrosluku VI(3/4) ja kolmen muun rakennusoikeus kunkin 3 100 k-m2 ja suurin sallittu kerrosluku VII(3/4).
(37) Kaava-alueen luoteisreunalle on osoitettu rakennusala, jolle saa sijoittaa katoksen/katoksia, mikäli niissä on viherkatto (kt-1).
(38) Kaava-alueen ranta-alue on osoitettu pääosin puistoalueeksi (VP).
(39) Kaavassa on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 21 950 k-m2.
Asemakaavamuutosta koskeva selvitysaineisto
(40) Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksessa on käsitelty kaavan muutoksen suhdetta voimassa olevaan osayleiskaavaan. Kaavaselostuksessa on arvioitu sitä, täyttääkö kaavan muutos yleiskaavan sisältövaatimukset sekä perusteltu osayleiskaavasta poikkeamista kerrosluvun, rakennusoikeuden määrän ja rannan puistovyöhykkeen kasvamisen osalta. Kaavanlaatijan vuorovaikutusmenettelyssä laatimissa vastineissa on esitetty yleiskaavan olevan vanhentunut.
(41) Asemakaavan muutoksen selvitysaineistoon kuuluu Sairaalanniemen rakennushistoriaselvitys (Arkkitehtitoimisto Jorma Teppo Oy, 31.12.2021), jossa tarkastellaan Rovaniemen Korkalonniemeen vuonna 1937 valmistuneen ja vuonna 1963 laajennetun Lapin lääninsairaalan rakennushistoriaa. Selvityksen yhteenvedossa kuvataan alueen kaupunkikuvallisia arvoja muun ohella seuraavasti: Sairaalanniemen sairaalarakennusten kaupunkikuvallinen merkitys ilmenee selkeimmin Rovaniemen kaupungin kaukomaisemassa sekä sairaalan suhteessa kirkollisiin rakennuksiin ja rakennelmiin. Sairaalan ja kirkon pääsisäänkäyntien välillä on merkittävä kaupunkikuvallinen akseli. Sen varrelle sijoittuu vanha hautausmaa kivimuureineen ja muistomerkkeineen. Vaikka vanha ristikirkko, kellotapuli ja funkissairaalan päätyfasadi ovat kadonneet, kirkon ja sairaalan visuaalinen yhteys on säilynyt.
(42) Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia kulttuuriympäristöön muun ohella seuraavasti: Sairaalanniemen asemakaava-alueen toteuttaminen ei vähennä Rovaniemen kirkon ympäristön valtakunnallisesti arvokkaan kulttuuriympäristön (kirkko, vanha hautausmaa, Kirkonjyrhämä) suojeluarvoa. Kaava mahdollistaa vanhan sairaalarakennuksen palauttamisen alkuperäiseen ulkoasuun. Erityisesti länsipuolen päädyn palauttaminen nostaa alueen rakennustaiteellista ja historiallista arvoa, kun 1960-luvun laajennusosat puretaan ja sairaalarakennus saa tilaa ympärilleen. Kaavaselostuksessa on lisäksi todettu, että korjattava ja osin alkuperäiseen asuun palautettava sairaalan vanhin osa, erityisesti sen pääsisäänkäynnin puoleinen länsipääty, nostaa viereisen RKY-alueen arvoa.
Oikeudellinen arviointi
Yleiskaavan ohjausvaikutus
(43) Hallinto-oikeus on kumonnut asemakaavan muutoksen hyväksymispäätöksen ensinnäkin sillä perusteella, että alueella voimassa oleva osayleiskaava ei ole ollut säädetyllä tavalla ohjeena asemakaavaa muutettaessa. Edellytyksiä osayleiskaavan ohjausvaikutuksesta poikkeamiselle ei hallinto-oikeuden mukaan ole ollut, koska yleiskaavan ei voida katsoa olevan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen vanhentunut. Tältä osin hallinto-oikeuden perusteluissa on viitattu keskeisesti siihen, että sairaala- ja terveyskeskustoiminnan päättyminen Sairaalanniemen alueella on ollut osayleiskaavaa valmisteltaessa tiedossa ja että alue on osayleiskaavassa osoitettu tästä huolimatta edelleen julkisten palvelujen alueeksi. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan mainitun olosuhdemuutoksen ei tässä tilanteessa voida katsoa osoittavan osayleiskaavan ilmeistä vanhentuneisuutta.
(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavaratkaisu poikkeaa Rovaniemen keskustan osayleiskaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta ja likimääräisestä aluetehokkuusluvusta siinä määrin, ettei yleiskaavan voida katsoa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena asemakaavan muutosta laadittaessa. Näin ollen asemakaavan muutoksen hyväksyminen ilman osayleiskaavan muuttamista on mahdollista vain, jos yleiskaavan katsotaan nyt kysymyksessä olevan alueen osalta olevan maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen vanhentunut ja jos muut lainkohdan mukaiset edellytykset täyttyvät.
(45) Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momenttia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan yleiskaavan vanhentuneisuutta arvioitaessa on selvitettävä, ohjaako yleiskaava edelleen tarkoituksenmukaisella tavalla asemakaavoitusta ja ovatko olosuhteet alueella muuttuneet niin merkittävästi, että yleiskaavan mukaiset ratkaisut eivät enää ole perusteltuja.
(46) Asemakaavan muutoksen kaavaselostuksesta tai hyväksymispäätöksestä ei ilmene, että kaupunki on pitänyt osayleiskaavaa nyt kysymyksessä olevilta osin ilmeisen vanhentuneena. Asemakaavan muutoksen hyväksymispäätöstä ei kuitenkaan ole syytä pitää lainvastaisena yksin tämän puutteen vuoksi, kun maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitettujen edellytysten täyttyminen on hyväksymispäätöstä tehtäessä ollut kaavaselostuksen perusteella arvioitavissa. Kaavaselostuksessa on mainitun säännöksen mukaisesti arvioitu sitä, kuinka asemakaavan muutos täyttää yleiskaavan sisältövaatimukset, perusteltu yleiskaavasta poikkeamisia sekä tuotu esiin se konkreettinen olosuhdemuutos, eli terveyskeskustoimintojen päättyminen, johon yleiskaavasta poikkeamisen tarve on perustunut.
(47) Rovaniemen keskustan osayleiskaavan kaavaselostuksesta ilmenee, että osayleiskaavaa laadittaessa on sinänsä ollut tiedossa, että kaupunki on tarkastelemassa terveys- ja sairaanhoitopalvelujen järjestämistä ja että terveyskeskuksen siirtämistä pois Sairaalanniemeltä on suunniteltu. Kaavaselostuksessa on kuitenkin tuotu esiin myös se, että sairaalakiinteistön tulevasta käytöstä ei ole tehty päätöksiä ja että kiinteistö on merkitty kaavaan nykyisen käytön mukaisesti julkisille palveluille. Osayleiskaava on hyväksytty vuonna 2012 ja päätös Sairaalanniemen terveyskeskuksen toiminnan lakkaamisesta vaiheittain on tehty vasta vuonna 2016. Nyt kysymyksessä olevan asemakaavan muutoksen vireille tulosta on päätetty vuonna 2019 terveyskeskuksen toiminnan päätyttyä. Näissä olosuhteissa terveyskeskustoiminnan päättyminen on ollut sellainen merkittävä olosuhteiden muutos, jonka vuoksi osayleiskaavan Sairaalanniemen korttelia 48 koskeva ratkaisu ei ole enää ollut perusteltu. Osayleiskaava on mainituilta osin ilmeisen vanhentunut ja yleiskaavasta poikkeamiseen on ollut perusteltu syy.
(48) Asemakaava-alue on myös osayleiskaavassa osoitettu pääosin rakentamiseen ja sen lähialueelle on osayleiskaavassa osoitettu kerrostalovaltaisia asuinalueita. Nykyiselle maa-alueelle asemakaavan muutoksella osoitettu puisto on selvästi osayleiskaavassa osoitettua puistoaluetta suurempi. Nämä seikat huomioon ottaen asemakaavaratkaisun on katsottava sopeutuvan yleiskaavan kokonaisuuteen maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla.
(49) Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisten yleiskaavan sisältövaatimusten täyttyminen on maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla ollut asianmukaisesti arvioitavissa asemakaavan muutosta varten laadittujen selvitysten pohjalta.
(50) Edellä mainituin perustein ja koska asemakaavan muutos on jäljempänä kuvatulla tavalla myös yleiskaavan sisältövaatimusten mukainen, yleiskaava on asemakaavan muutosta laadittaessa otettu säädetyllä tavalla huomioon.
(51) Asemakaavan muutos ei siten ole lainvastainen sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että yleiskaavan ohjausvaikutusta ei olisi otettu asianmukaisesti huomioon.
RKY-alueeseen kohdistuvien vaikutusten selvittäminen
(52) Hallinto-oikeus on kumonnut asemakaavan muutoksen hyväksymispäätöksen lisäksi sillä perusteella, että asiassa saadun selvityksen perusteella ei voida varmistua siitä, että asemakaavan muutoksen mahdollistama rakentaminen Rovaniemen kirkon RKY-alueen välittömässä läheisyydessä voidaan asianmukaisesti sovittaa yhteen rakennetun ympäristön vaalimista koskevan asemakaavan sisältövaatimuksen kanssa.
(53) Rovaniemen kaupunki on täällä esittänyt, että kukaan valittajista ei ole hallinto-oikeudessa vedonnut Rovaniemen kirkon RKY-alueen sijaintiin kaava-alueen välittömässä läheisyydessä. Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus toteaa, että A on valituksessaan hallinto-oikeudelle nimenomaisesti esittänyt, ettei asemakaavan vaikutuksia sen välittömässä läheisyydessä sijaitsevaan RKY-alueeseen ole selvitetty ja arvioitu laissa edellytetyllä tavalla ja että kulttuuriympäristön arvoja ei ole otettu kaavaratkaisussa asianmukaisesti huomioon. Hallinto-oikeus on siten voinut arvioida asemakaavan muutoksen lainmukaisuutta myös tällä perusteella.
(54) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaava-alueen luoteisreunaan rajoittuvan Rovaniemen kirkon RKY-alueen arvoihin liittyvä selvitys ja arvio asemakaavan muutoksen toteuttamisen vaikutuksesta alueen ominaispiirteisiin jäävät kaavan valmisteluaineistossa suhteellisen yleispiirteiselle tasolle. Mainittuja seikkoja on kuitenkin käsitelty kaavaselostuksessa, kaavan perusteena olevassa rakennushistoriaselvityksessä sekä viranomaisten kaavaluonnoksen ja kaavaehdotuksen johdosta antamissa lausunnoissa ja kaavoittajan niihin antamissa vastineissa.
(55) Selvitysten riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että asemakaavan muutosalueella voimassa oleva asemakaava jo sallii, ja alueelle on myös toteutunut, varsin huomattavaa rakentamista. Asemakaavan muutoksella ei ole osoitettu varsinaisia rakennuksia olennaisesti nykytilannetta lähemmäksi RKY-aluetta.
(56) Kaavamuutoksen mukaan vanhan hautausmaan lähelle merkityillä autokatoksilla on oltava viherkatto, ja niiden ja hautausmaan väliin on kaavamuutoksella osoitettu säilytettävä/istutettava puurivi, joten katoksilla ei voida arvioida olevan olennaisia vaikutuksia RKY-alueen arvoihin.
(57) Kaavan mukaisten suhteellisen korkeiden uudisrakennusten toteuttaminen vaikuttaa vanhalta hautausmaalta avautuviin näkymiin. Kyseisillä näkymillä ei kuitenkaan voida katsoa olevan RKY-alueen ominaispiirteiden kannalta erityistä merkitystä lukuun ottamatta kirkon ja vanhan sairaalan länsipäädyn välistä visuaalista yhteyttä. Kaavan toteuttaminen nimenomaan edistäisi sen säilymistä, kun sairaalan kolmikerroksinen lisäsiipi purettaisiin hautausmaan ja sairaalan päädyn välistä ja korvattaisiin sairaalan päädyn vain osittain peittävällä yksikerroksisella rakennuksella. Lisäksi kaavan toteuttaminen avaisi nykytilanteeseen verrattuna uusia vaikkakin kapeita näkymiä hautausmaalta itään Kemijoen suuntaan.
(58) Kaavan toteuttamisen ei siten voida arvioida aiheuttavan merkityksellisiä haitallisia vaikutuksia RKY-alueen keskeisille ominaispiirteille.
(59) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Rovaniemen kirkon RKY-alueen arvoista ja asemakaavan muutoksen toteuttamisesta niille aiheutuvista vaikutuksista on kaavaa hyväksyttäessä ollut käytettävissä kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimiseksi riittävä selvitys. Asemakaavaratkaisu perustuu siten mainituilta osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.
(60) Asemakaavan muutos ei siten ole lainvastainen sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että kaavamuutoksen vaikutuksia RKY-alueeseen ei olisi selvitetty riittävästi.
Kaavoitus- ja vuorovaikutusmenettely
(61) Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että kaavoitusmenettely tai vuorovaikutusmenettely eivät ole hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla tapahtuneet virheellisessä järjestyksessä tai olleet muutoinkaan lainvastaisia.
Muut valitusperusteet
(62) Koska hallinto-oikeus on päätöksensä lopputuloksen perusteella jättänyt muilta kuin edellä mainituilta osin lausumatta hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyistä valitusperusteista, korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset näiltäkin osin välittömästi tutkittavakseen.
(63) Nämä hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyt valitusperusteet, joihin hallinto-oikeus ei ole päätöksessään vastannut, ovat koskeneet ensinnäkin sitä, että asemakaavan muutos on Rovaniemen kirkon RKY-alueen arvojen vaalimista edellyttävien kaavan sisältövaatimusten vastainen. Lisäksi A on valituksessaan esittänyt, että kaavan muutoksella ei ole osoitettu riittävästi puistoja ja että kaavan muutoksella Sairaalanniemeen mahdollistettu rakennustehokkuus on liian suuri.
(64) B asiakumppaneineen on valituksessaan esittänyt, että vanhan sairaalarakennuksen kunnosta esitettyjen selvitysten perusteella ei voida varmistua siitä, että kaavaratkaisu luo edellytykset terveelliselle ja turvalliselle elinympäristölle. Valituksen mukaan kaavan liikenteellisiä vaikutuksia ei ole selvitetty riittävästi ja kaava ei täytä liikenteen järjestämiseen liittyviä kaavan sisältövaatimuksia erityisesti Jyrhämänkujan kautta kulkevan ajoneuvoliikenteen osalta. Kaava aiheuttaa heille kaavan sisältövaatimusten vastaista elinympäristön laadun heikkenemistä ja kohtuutonta haittaa, koska aivan heidän omistamansa omakotitalon viereen on osoitettu kaksi korkeaa kerrostaloa, pysäköintihalli sisäänajoineen sekä pysäköintikansi. Edelleen valituksessa on katsottu, että kaavaratkaisu on maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen, koska Sairaalakadun kiinteistöt on rakennuksia sijoiteltaessa asetettu selkeästi heidän kiinteistöään parempaan asemaan ilman hyväksyttävää perustetta.
(65) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä tässä päätöksessä asemakaavan muutoksen toteuttamisen vaikutuksista Rovaniemen kirkon RKY-alueelle lausuttu huomioon ottaen asemakaavan muutoksen toteuttamisesta ei voida arvioida aiheutuvan merkityksellisiä haitallisia vaikutuksia RKY-alueen kulttuurihistoriallisille, rakennustaiteellisille tai maisemallisille ominaispiirteille. Tähän nähden kaupunkikuvan muutos RKY-alueen vieressä ei tässä tapauksessa merkitse rakennetun ympäristön erityisten arvojen häviämistä. Asemakaavan muutos täyttää siten rakennetun ympäristön vaalimista koskevat kaavan sisältövaatimukset. Näin ollen ja kun otetaan huomioon se, mitä edellä on todettu yleiskaavan ohjausvaikutuksen noudattamisesta ja se, että kaava-alue sijoittuu kaupungin keskusta-alueelle, kaavamuutoksen mahdollistaman rakennustehokkuuden ei voida katsoa olevan kaavan sisältövaatimusten vastainen.
(66) Asemakaavan muutoksella on osoitettu koko kaava-alueen ranta-alueen kattava, kaikkien käytössä oleva puistoalue, jolle sijoittuu myös rannassa kulkeva jalankululle ja pyöräilylle varattu alueen osa. Kaavoitettavalle alueelle on näin ollen kaavan sisältövaatimusten mukaisesti osoitettu riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että nykytilanteeseen verrattuna kuntalaisten virkistykseen käytettävissä oleva alue kaavamuutoksen toteuttamisen myötä jossain määrin pienenee.
(67) Asemakaavan muutoksella suojeltavaksi osoitetun, palvelurakennusten korttelialueella sijaitsevan vanhan sairaalarakennuksen kuntoarviossa (31.5.2007) on tunnistettu rakennuksessa erinäisiä korjaustarpeita. Kuntoarvion yhteenvedossa on kuitenkin rakennusteknisten järjestelmien osalta todettu, että oikea-aikaisilla huolto- ja kunnossapitotoimilla rakennus saadaan pidettyä jatkossakin hyväkuntoisena. Selvityksen perusteella on ollut arvioitavissa, että kaavaratkaisu täyttää terveelliseen ja turvalliseen elinympäristöön liittyvät kaavan sisältövaatimukset.
(68) Asemakaavan muutoksen perusteena olevien liikenneselvitysten on esitetty olevan riittämättömiä ja kaavaratkaisun liikenteen järjestämistä koskevien kaavan sisältövaatimusten vastainen erityisesti siltä osin kuin kaavassa osoitetun maankäytön edellyttämistä autopaikoista 190 on sijoitettu pysäköintihalliin, johon ajo tapahtuu Yliopistonkadun kanssa risteävän Jyrhämänkujan kautta.
(69) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaavaselostukseen liitettyä liikenteellisten vaikutusten arviointia (Ramboll 10/2022) on pidettävä suhteellisen yleispiirteisenä, kun otetaan huomioon, että Jyrhämänkujalla on nykytilanteessa vain hyvin vähän liikennettä. Arvioinnin johtopäätöksenä on esitetty, että kokonaisuutena alueen uuden maankäytön vaikutusten autoliikenteeseen arvioidaan jäävän vähäisiksi. Vastaavaan johtopäätökseen on sittemmin päädytty myös kaavan hyväksymispäätöksen jälkeen laaditussa laajemmassa liikennetarkastelussa (Ramboll 12/2022). Sen mukaan Jyrhämänkujan liittymä Yliopistonkadulle toimii vuoden 2021 liikennemallin mukaisilla liikennemäärillä hyvin. Vuoden 2040 liikenne-ennustetta käytettäessä Jyrhämänkujan liikenne olisi sujuvampaa, mikäli Yliopistokadun ja Vapaudentien liittymän kaistoja ja valo-ohjausta muokataan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksin näihin tuleviin muokkaustarpeisiin liittyvän selvityksen puuttumisen ei voida katsoa tekevän vaikutusarviointeja puutteellisiksi. Liikenneselvitysten johtopäätöksiin nähden asemakaavan muutoksen hyväksymispäätöstä ei ole syytä kumota yksin sillä perusteella, että tarkempi liikenneselvitys ei ole ollut vielä kaavan hyväksymispäätöksen tekohetkellä käytettävissä.
(70) Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että kaupunginhallituksen lausunnossa hallinto-oikeudelle on tuotu esiin, että kaavan toteuttamisen yhteydessä Jyrhämänkuja rakennetaan uudelleen ja korjataan katuverkkoon liittymisen ongelmat kujan pituuskaltevuuden parantamisella sekä liittymäkohdan sijaintia tarkistamalla, asemakaavan muutoksen hyväksymispäätöstä ei ole syytä kumota liikenneselvitysten puutteellisuutta tai liikenteen järjestämiseen liittyviä kaavan sisältövaatimuksia koskevien valitusperusteiden perusteella.
(71) B ja hänen asiakumppaninsa ovat osakkaina kuolinpesissä, jotka omistavat kaava-alueen lounaisosaan rajoittuvan kiinteistön. Kiinteistöllä sijaitsevan omakotitalon lyhyin etäisyys sitä lähimmästä asemakaavan muutoksella osoitetusta kerrostalosta on noin 20 metriä. Rakennusten väliin sijoittuu kaava-alueen maanalaiseen pysäköintihalliin johtava ajoluiska ja maanpäällinen pysäköimispaikka. Kaavan selvitysaineistoon kuuluu muun ohella muutoksenhakijoiden kiinteistöä koskeva varjostusselvitys. Kun otetaan huomioon sijainti kaupungin keskusta-alueella, rakennusten välinen etäisyys ja se, että muutoksenhakijoiden kiinteistön ja ajoluiskan väliin on asemakaavan muutoksella osoitettu istutettava alueen osa ja puurivi, samoin kuin edellä kaavan liikenteellisistä vaikutuksista lausuttu, kaavan ei voida katsoa aiheuttavan muutoksenhakijoille maanomistajina kaavan sisältövaatimusten vastaista kohtuutonta haittaa taikka heidän elinympäristönsä laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Kaavan hyväksymispäätös ei myöskään ole maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastainen muutoksenhakijoiden esittämillä perusteilla.
(72) Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskeva päätös ole lainvastainen muillakaan hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla.
Lopputulos
(73) Kaupunginvaltuuston päätös ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen myöskään muilla hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on hylättävä. Kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan muutoksen hyväksymisestä jää siten voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Hanna-Maria Schiestl.