KHO:2013:120

Helsingin hallinto-oikeus 27.1.2012 nro 12/0090/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarkko Sipilä oli 4.1.2010 pyytänyt Maahanmuuttovirastolta saada tutustua kaikkiin sen hallussa oleviin A:ta koskeviin asiakirjoihin.

Maahanmuuttovirasto on toimittanut Sipilälle osittain peitettynä Maahanmuuttoviraston tekemän päätöksen A:n kansalaisuushakemusasiassa. Maahanmuuttovirasto on samalla ilmoittanut, ettei A:ta koskevaa karkottamisesitystä ole tehty Maahanmuuttovirastolle. Maahanmuuttovirasto on 12.1.2010 tekemällään päätöksellä hylännyt muilta osin Sipilän tietopyynnön.

Helsingin hallinto-oikeus on 16.2.2011 tekemällään päätöksellä nro 11/0159/2 kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja ottamatta asiaa enemmälti ratkaistavakseen palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on katsonut, ettei Maahanmuuttoviraston ole tullut mainitsemillaan perusteilla hylätä tietopyyntöä, ja että asiaa uudelleen käsitellessään Maahanmuuttoviraston on tullut ottaa huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevät näkökohdat.

Maahanmuuttovirasto on 6.5.2011 tekemällään uudella päätöksellä hylännyt Sipilän asiakirjapyynnön. Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Pyydetyt asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä. Niitä ei ole mahdollista luovuttaa yleisöjulkisina osittain peitettyinä. Kyseisten asiakirjojen luovuttamiselle näissä olosuhteissa, kun otetaan huomioon Sipilän tietopyyntö ja pyynnölle esitetyt perustelut ja se, että virasto velvoittaisi hänet tietojen saajana julkisuuslain 17 §:n 3 momentin ja 23 §:n 2 momentin perusteella vaitiolovelvollisuuteen, ei ole painavaa yleistä syytä.

Uuden pyynnön perusteella Maahanmuuttovirasto voi luovuttaa Sipilälle sellaisia A:ta koskevia tietoja, jotka eivät ole ehdottoman salassapitovelvollisuuden alaisia, ja joiden osalta voidaan tehdä julkisuuslain 17 §:n 2 mukainen harkinta siitä, ettei Sipilälle luovuttaminen ilmeisesti aiheuta vahinkoa A:n omaisille tai muille läheisille tai mahdolliselle muulle suojattavalle intressille. Sipilän on kuitenkin esitettävä tietopyynnössään julkisuuslain 13 §:n 2 momentin mukainen tietojen käyttötarkoitus ja pyynnölleen sellaiset perustelut, että virasto voi arvioida tiedon antamiselle olevan painava yleinen syy, jonka merkitys ei häviä vaitiolovelvollisuuden vuoksi.

Maahanmuuttoviraston hallussa olevat tiettyä henkilöä koskevat asiakirjat ovat vain sellaisten asioiden vireille tulon, käsittelyn ja päätöksenteon asiakirjoja, jotka kuuluvat Maahanmuuttoviraston lakisääteisiin tehtäviin. Maahanmuuttoviraston tehtävänä on käsitellä ja ratkaista ne ulkomaalaisia ja Suomen kansalaisuutta koskevat asiat, jotka lailla tai valtioneuvoston asetuksella on säädetty sen tehtäviksi. Tämä tarkoittaa ulkomaalaislain ja kansalaisuuslain mukaisten hallintoasioiden käsittelyä ja ratkaisemista.

Ulkomaalaista koskevat edellä mainitut asiat tulevat vireille viraston ulkopuolelta tulleen asiakirjan perusteella. Kun virasto käsittelee tällaista asiaa, se voi pyytää muilta viranomaisilta ja viranomaisrekistereistä kyseiseen asiaan liittyviä selvityksiä. Myös asianosainen henkilö voi toimittaa vireilletuloasiakirjan lisäksi muita asiakirjoja Maahanmuuttovirastolle asian käsittelemistä varten.

Myös viraston laatimat asiakirjat, kuten selvityspyynnöt, päätökset ja tiedoksiantoasiakirjat, sisältävät aina tietoja vireilletuloasiakirjasta ja muista ulkoa tulleista asian käsittelyyn liittyvistä selvityksistä.

Viraston käsittelemien asioiden asiakirjat voivat koskea julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan salassapitosäännöksessä tarkoitettua pakolaista, turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa. Asiakirjojen tietoihin voivat soveltua muutkin 24 §:n 1 momentin kohdat tai muun lain salassapitosäännökset.

A:ta koskevat viraston ulkopuolelta saadut tiedot ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla eli jos niin lailla säädetään tai lain nojalla määrätään taikka, jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen. Salassapitolauseke vastaa julkisuuslain 17 §:n 2 momentissa tarkoitettua salassapito-olettamaan perustuvaa salassapitosäännöstä. Yleisöltä salassa pidettävää tietoa on näin ollen, mikä A:ta koskeva asia on tullut virastoon käsiteltäväksi tai on ollut viraston käsiteltävänä.

On ilmeistä, että A:lla on ollut oleskelulupia Suomessa, koska hän oli asunut Suomessa jo pitkään. Hän on ollut siis oleskeluluvan hakijan asemassa. A:n oleskelulupahakemusasioiden asiakirjat, jotka ovat Maahanmuuttoviraston hallussa, ovat kuitenkin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdassa tarkoitettuja asiakirjoja ja siten lähtökohtaisesti salassa pidettäviä.

Asiakirjat, jotka virasto laatii sille viraston ulkopuolelta toimitettujen vireilletuloasiakirjojen käsittelyn ja ratkaisemisen yhteydessä, sisältävät kaikki ainakin tiedon ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla salassa pidettävästä vireilletuloasiakirjasta eli siitä, mikä asia on kyseessä ja ketä se koskee. Lisäksi ne voivat sisältää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan ja muiden julkisuuslain tai muun erityislain salassapitoperusteiden alaisia tietoja. Maahanmuuttoviraston laatimista päätös- ja käsittelyasiakirjoista ei voida poistaa ainakaan sitä tietoa, mistä asiassa on kyse, niin että mainittujen asiakirjojen sisältö olisi tiedon poistamisen jälkeen ymmärrettävissä oikein.

Sipilän tarkoituksena on saattaa ainakin osittain julkisuuteen ja käyttää hyväksi saamiaan tietoja toimittajan työssään. Koska pyydetyt asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä, Maahanmuuttoviraston tulisi asiakirjoja Sipilälle antaessaan velvoittaa Sipilä julkisuuslain 17 §:n 3 momentin nojalla vaitioloon saamistaan salassa pidettävistä tiedoista. Lisäksi Sipilällä tulisi olla painava syy tietojen saamiseen.

Sipilän pyynnössä ei ole esitetty painavaa syytä tietojen saamiseen, koska Sipilä haluaa tiedot ainoastaan yleisöjulkisina. Viranomaistoiminnan valvontatarve ja -mahdollisuus eivät ole sellainen painava yleinen syy, jonka nojalla tietopyyntöön tulisi suhtautua myönteisesti. Sipilä ei muutoinkaan ole esittänyt mitään erityistä seikkaa, jota hän Maahanmuuttoviraston ja sen edeltäjäviranomaisten toiminnassa A:ta koskevien asiakirjojen avulla haluaisi valvoa tai tarkistaa. Yhden henkilön asiakirjoihin perehtymällä ei voida saada kuvaa Maahanmuuttoviraston tai sen edeltäjäviranomaisen toiminnasta ja siten valvoa viranomaista siten, että luovuttamiselle olisi julkisuuslain 17 §:n 3 momentissa edellytetty painava yleinen syy.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen siltä osin kuin päätös kansalaisuushakemusasiassa on annettu osittain peitettynä, ja oikeuttanut Sipilän saamaan A:ta koskevan kansalaisuuspäätöksen kokonaisuudessaan. Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin, 17 §:n 1–3 momentin ja 24 §:n 1 momentin 24 kohdan sekä ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (ulkomaalaisrekisterilaki) 1 §:n 1 momentin, 2 §:n 2 momentin ja 11 §:n säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

(---)

Taustaa

Asiakirjapyyntö liittyy Espoossa 31.12.2009 tapahtuneeseen viiteen murhaan. Keskusrikospoliisin antamien tietojen mukaan A murhasi ensin entisen naisystävänsä yksityisasunnossa ja sen jälkeen ampui neljä Prisma-kauppaliikkeen työntekijää. A ampui murhien jälkeen itsensä 31.12.2009.

Tietopyyntö

Sipilä on 4.1.2010 pyytänyt saada tutustua kaikkiin Maahanmuuttoviraston hallussa oleviin A:ta koskeviin asiakirjoihin. Hänelle on annettu osittain peitettynä Ulkomaalaisviraston päätös 23.5.2006 A:ta koskevaan kansalaisuushakemukseen. Muiden asiakirjojen osalta Maahanmuuttovirasto on hylännyt pyynnön.

Asian oikeudellinen arviointi

Yleistä

Asiakirjojen salassapito asiassa on perustettu ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n ohella julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohtaan, joka on säädetty siinä mainitun henkilön tai hänen läheisensä turvallisuuden suojaamiseksi. Hallinto-oikeus toteaa, että Maahanmuuttoviraston hallussa olevat pyydetyt asiakirjat eivät ole yleisöjulkisia, vaan lähtökohtaisesti salassa pidettäviä.

Salassapidosta voidaan kuitenkin poiketa, mikäli tiedon antaminen ei ilmeisesti aiheuta haittaa tai vahinkoa sille edulle, jota salassapidolla halutaan suojata. Asiakirjojen julkisuus harkitaan tapauskohtaisesti ja tiedon antamisesta aiheutuvien seurauksien arviointiin voi vaikuttaa se, kuka pyytää tietoa asiakirjasta ja mihin käyttötarkoitukseen tietoa pyydetään.

Hallintovaliokunnan mietinnön (9/2005 vp) mukaan julkisuuslain 17 §:n 3 momentissa tähdennetään tiedon vastaanottajan vaitiolovelvollisuutta tilanteissa, joissa yleisöltä salassa pidettäviä tietoja annetaan julkisuus- ja salassapitolausekkeen osoittamissa rajoissa. Maininnalla painavasta yleisestä syystä on tarkoitus ilmaista sitä, että yleisöltä salassa pidettävien tietojen antamiseen muille kuin viranomaisille ja niissä toimiville tulee suhtautua pidättyvästi.

Ulkomaalaisrekisteriin kirjatut tiedot ja ns. massasalaaminen

Tietopyynnön kohteena on muun muassa ote Maahanmuuttoviraston diaarista, joka sisältää diaaritietojen (asian käsittelyvaihetietojen) lisäksi A:n kohdalla kertyneet asiakirjat kuten esimerkiksi hakemukset, selvitykset ja päätökset.

Jotta säännönmukainen diaaritieto voisi olla salassa pidettävä, on itse diaaritietoon sisällyttävä suoranainen salassa pidettävä tieto. Diaaritietojen julkisuus on arvioitava asiassa ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n ohella julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan perusteella.

Maahanmuuttovirasto ei ole antanut tietoa diaarissa olevista merkinnöistä, koska asiakirjaryhmäinen ja -kohtainen yksilöinti paljastaisi asiakirjojen salassa pidettävän tiedon tietopyynnön kohteena olevasta henkilöstä. Hallinto-oikeus on tutustunut ulkomaalaisrekisterijärjestelmään kirjattuihin A:ta koskeviin tietoihin muun ohella sen perusteella, mitä hallinto-oikeudelle on esitetty Maahanmuuttoviraston toimittamassa 30.3.2010 päivätyssä selvityksessä. Sanotussa selvityksessä on esitetty merkintöjä, jotka ovat edellä mainittujen lainkohtien perusteella salassa pidettäviä.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei tiedon antaminen mainituista salassa pidettävistä tiedoista ennalta määritellylle tiedonsaajalle eli Jarkko Sipilälle sinänsä aiheuta vahinkoedellytyslausekkeen mukaisia haitallisia vaikutuksia. Yleisöltä salassa pidettävän tiedon antamisen edellytyksenä on julkisuuslain 17 §:n 3 momentin nojalla kuitenkin, että tiedonsaajalla on vaitiolovelvollisuus ja että tiedon antamiselle on painava syy.

Koska Sipilä on tehnyt asiakirjapyynnön työn puolesta MTV3:n uutistoimittajana ja pyyntö liittyy asiakirjoissa olevien tietojen käyttämiseen vapaassa tiedonvälityksessä ja viranomaistoiminnan julkisessa arvioinnissa, mainittuja tietoja ei voida antaa, koska laissa edellytetty vaitiolovelvollisuus ei näissä olosuhteissa tulisi toteutumaan. Tämän vuoksi myöskään painavien syiden arvioinnilla ei ole oikeudellista merkitystä asiassa.

Päätös kansalaisuushakemusasiassa

Sipilälle on toimitettu osittain peitettynä Maahanmuuttoviraston (oikeastaan aikaisemmalta nimeltään Ulkomaalaisviraston) tekemä A:ta koskeva päätös kansalaisuushakemusasiassa siten, että päätöksestä on peitetty osa sen perusteluista. Maahanmuuttovirasto on myös ilmoittanut, ettei A:ta koskevaa karkottamisesitystä ole tehty Maahanmuuttovirastolle.

Maahanmuuttovirasto on salassapidon osalta perustellut päätöstään sillä, että päätöksestä on peitetty tiedot, jotka ovat salassa pidettäviä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n nojalla. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on tältä osin kysymys Maahanmuuttoviraston tekemästä hallintopäätöksestä, jonka julkisuus ratkaistaan julkisuuslain nojalla. Kansalaisuushakemukseen annettuja päätöksiä ei ole mainittu julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettävinä viranomaisen asiakirjoina, eivätkä mainitussa päätöksessä olevat tiedot ole salassa pidettäviä sen vuoksi, että niitä koskevia tietoja on mahdollisesti merkitty eri tunnistetiedoin myös ulkomaalaisrekisteriin. Hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, ettei mainittujen tietojen antaminen aiheuta myöskään ulkomaalaisrekisterilain 11 §:ssä tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen. Päätöksessä mainitut tiedot ovat siten yleisöjulkisia.

Kysymyksessä olevasta päätöksestä on lisäksi peitetty henkilötunnus sekä hakijan syntymäpaikka ja syntymävaltio. Hallinto-oikeus toteaa, että henkilötunnus, syntymäpaikka ja syntymävaltio eivät ole julkisuuslain mukaan salassa pidettävää tietoa paitsi silloin, kun se, ketä asiakirjassa oleva tieto koskee, on pidettävä salassa. Tästä ei asiassa ole ollut kysymys. Koska tapauksen olosuhteet huomioon ottaen henkilön yksiselitteinen yksilöiminen ilmoittamalla täydellinen henkilötunnus on tärkeää, eikä asiassa ole myöskään henkilötietolaista johdettavaa perustetta henkilötunnuksen antamatta jättämiselle, on Sipilän tietopyynnössä tarkoitettu päätös kansalaisuushakemusasiassa katsottava myös edellä mainituilta osin ja siten kokonaisuudessaan yleisöjulkiseksi asiakirjaksi, josta yleisöllä on oikeus saada tieto.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä
Suomen perustuslaki 12 § 2 momentti
Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annettu laki 2 §, 3 §, 9 § 1 momentti, 10 §, 23 § 2 momentti ja 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Väinämö, Sirpa Tammisalo ja Jaana Moilanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jarkko Sipilä on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja pyydetyt asiakirjat todetaan julkisiksi. Lisäksi Sipilä on vaatinut Maahanmuuttoviraston velvoittamista korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 300 eurolla.

Pyydettyjen asiakirjojen julkisuuden osalta Sipilä on viitannut aiemmissa asiakirjapyynnöissä ja valituksissa esittämäänsä. Lisäksi hän on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys vahinkoedellytyslausekkeen soveltamisesta. Hallinto-oikeus on tulkinnut lakia virheellisesti siltä osin, kun se on todennut, ettei tietojen antaminen aiheuta vahinkoedellytyslausekkeen mukaisia haitallisia vaikutuksia, mutta toteaa, ettei Sipilällä ole julkisuuslain 17 §:n 3 momentin nojalla oikeutta saada asiakirjoja.

Asiakirjat voidaan jakaa lähtökohtaisesti julkisiin ja salassa pidettäviin. Julkisuuslain 24 §:n 1 momentti sisältää listan, jonka perusteella asiakirjat jaetaan asiaryhmittäin ehdottomasti salassa pidettäviin, salassapito-olettaman alaisiin ja julkisuusolettaman alaisiin asiakirjoihin. Nyt kyseessä olevat asiakirjat kuuluvat salassapito-olettaman alaisiin asiakirjoihin. Asiakirjat ovat siis salaisia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta. Yksittäisen asiakirjan salassapito tulee arvioida tapauskohtaisesti lainkohdan sisältämä vahinkoedellytyslauseke huomioon ottaen.

Jos vahinkoedellytyslausekkeen mukainen arvio johtaa siihen, ettei suojattava etu vaadi asiakirjan salassapitoa, asiakirja on julkinen, eikä julkisuuslain 17 §:n 3 momentti tule enää sovellettavaksi.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä ja Sipilän oikeudenkäyntikulujen määräämistä tämän itsensä vastattaviksi. Maahanmuuttovirasto on viitannut lausunnossaan asiassa antamiinsa päätöksiin sekä lausuntoihin ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asiassa on arvioitava ensisijaisesti julkisuuslain 17 §:n 3 momentin mukaista tiedonsaantioikeutta asiakirjasta ja sen nojalla tehtäviä viranomaisen perusteluita.

Myös eduskunnan oikeusasiamies on päätöksessään 3.2.2005 katsonut, että vahinkoedellytyslausekkeita tulee arvioida suhteessa siihen, millaista vahinkoa aiheutuisi, jos asiakirjan sisältämä tieto olisi julkinen kaikille. Oikeuskirjallisuudessakin mainittu tulkinta on vallitseva.

Julkisuuslain hengen ja kirjaimen mukaista on tarkastella aina tapauskohtaisesti kulloinkin käsillä olevaa asiakirjapyyntöä. Tässä tapauksessa kysymys on A:ta koskevien asiakirjojen luovuttamisesta Sipilälle. Kysymys ei ole siitä, voiko lähtökohtainen salassapito missään tilanteessa kumoutua. Ainoastaan tunnistetiedot peittämällä voidaan asiakirjasta antaa tieto ilman, että asiakirjan antamisesta aiheutuisi ilmeisellä tavalla haittaa tai vahinkoa suojatulle edulle.

Nyt soveltuvien säännösten harkinnanvaraisuudella on tavoiteltu viranomaisten välistä tiedonsaantia ulkomaalaisasioiden käsittelystä. Ainakin kun on kyse yksityisen edun suojaamisesta, yleisöjulkisuus ei voine tulla kysymykseen. Tällöin ei ole arvioitavissa, kuka tiedot saa haltuunsa ja missä tarkoituksessa niitä käytetään. Kuolleen henkilön turvallisuus ei voi vaarantua, mutta jos ei voida sulkea pois sitä, että henkilöllä ei ole elossa ketään läheisiä ihmisiä – tiedossa olevia tai tuntemattomia – ei ole kiistatonta ja selvää, etteivät suojattavat edut vaarannu, jos tiedot annetaan yleisöjulkisina.

Sipilä on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Asia on erityisen ongelmallinen tiedon pyytäjän näkökulmasta sen takia, että Maahanmuuttovirasto ei missään vaiheessa ole yksilöinyt, mitä kaikkia asiakirjoja sen salassapitopäätös koskee. Tieto siitä, mitä kaikkea on salattu, ei voi olla salainen, koska salassapitopäätökset olisi perusteltava. A:ta koskevien viranomaisten päätösten ja asiakirjojen julkisuudesta on tehtävä päätös niiden sisällön mukaan, eikä sen mukaan, onko niistä tehty merkintöjä ulkomaalaisrekisteriin.

Olennainen kysymys asiassa on se, aiheuttaako asiakirjojen antaminen salassapito-olettaman edellyttämiä haitallisia vaikutuksia. Jos niitä ei 24 kohdan edellytysten mukaisesti aiheudu, asiakirjat eivät voi olla salassa pidettäviä, jolloin ne ovat julkisuusperiaatteen mukaisesti julkisia.

A:n oma turvallisuus ei voi enää vaarantua. Jos asiassa katsotaan, että läheisille voisi syntyä jotain haittaa, on silti pohdittava asian yhteiskunnallista merkitystä ja yleistä oikeutta tiedonsaantiin julkisuuslain 3 §:n mukaisesti.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) päätöksissä on korostettu median roolia yhteiskunnassa. Tuomioistuin on pitänyt erityisen tärkeänä sananvapauden turvaamista tiedotusvälineille, joiden keskeisenä tehtävänä on levittää kansalaisille tietoja ja mielipiteitä yleisistä asioista. Tätä tiedotusvälineiden velvollisuutta vastaa kansalaisten oikeus saada informaatiota. (Esimerkiksi Sunday Times v. Yhdistynyt kuningaskunta 26 April 1979, Series A no. 30 ja Oberschlick v. Itävalta, A 204, 1991). Demokraattisen yhteiskunnan on turvattava toimittajille mahdollisuus tehokkaasti hyödyntää sananvapauttaan, jonka rajoittaminen edellyttää erityisen painavia perusteita.

Yhteiskunnallisesti merkittävästä asiasta on kysymys, kun henkilö syyllistyy viiteen murhaan saman päivän aikana. Oikea tieto ehkäisee huhuja ja väärinkäsityksiä. Tällaisessa tapauksessa on olennaista se, että tiedotusvälineet saavat viranomaisilta laajasti tietoja asian taustoista, jotta myös asian yksityiskohdat ovat oikein, esimerkiksi maahantulon taustoista ja perusteista. Näin esimerkiksi 1990-luvun alussa oletettavasti tehdyt turvapaikkapuhuttelut ovat yhteiskunnallisesti merkittävää tietoa, joiden on kuitenkin vaikea nähdä enää aiheuttavan läheisille vaaraa tai vahinkoa.

A:n tapauksessa merkittävin tiedonsaannin perustelu liittyy kuitenkin mahdollisuuteen arvioida viranomaisten eli tässä tapauksessa Maahanmuuttoviraston ja sen edeltäjän Ulkomaalaisviraston toimintaa. Oletettavasti viraston salaamista asiakirjoista löytyy tietoa siitä, millä perusteella oleskelulupa ja sen jatko on aikanaan myönnetty ja minkälaista mahdollista muuta viranomaisharkintaa hänen tapaukseensa on vajaan 20 vuoden aikana liittynyt. Myös se on tärkeää, mitä tietoa Maahanmuuttovirastolle ei mahdollisesti ole kertynyt.

Julkisuuspunninnassa pitää siis ottaa huomioon julkisuuslain tarkoituksessa mainittu mahdollisuus valvoa julkisen vallan käyttöä, jota Maahanmuuttovirasto on tässä tapauksessa omalta osaltaan käyttänyt. Lisäksi julkisuutta puoltava seikka on A:n tekemien rikosten erittäin poikkeuksellinen törkeys.

Lausunnossaan Maahanmuuttovirasto tuo esille vielä uuden salassapitoperusteen, jossa se viittaa Maahanmuuttoviraston diaarin ja ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n kautta valtion turvallisuuteen ja viraston kansainvälisiin suhteisiin.

Tältä osin kyse ei ole ulkomaalaisrekisterin julkisuudesta vaan yksittäisten viranomaisten asiakirjojen ja päätösten julkisuudesta, ja diaari on tässä tapauksessa vain väline asiakirjojen hallinnointiin ja yksilöintiin.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tutustunut asiakirjapyynnön kohteena oleviin asiakirjoihin, jotka käsittävät A:n perhettä koskevan turvapaikka- ja oleskelulupahakemuksen 18.12.1990, siihen liittyvän selvitysaineiston ja asiassa 25.3.1992 annetun päätöksen sekä kansalaisuushakemuksen 27.9.2000, siihen liittyvän selvitysaineiston ja asiassa 23.5.2006 annetun päätöksen.

Ulkomaalaisrekisteritiedot käsittävät hallintodiaarimerkintöjä, merkintöjä poliisin lupa-asioihin kuuluvista jatko-oleskelulupa-, viisumi- ja passiasioista sekä valvontailmoitusluonteisia merkintöjä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Sipilän oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

1.1 Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) säännökset

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon. Tiedon pyytäjän ei tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään, ellei tämä ole tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Pykälän 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä asiakirjat, jotka koskevat pakolaista tai turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta.

Ulkomaalaisrekisteristä annetun lain (ulkomaalaisrekisterilaki) säännökset

Ulkomaalaisrekisterilain 2 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään ja käytetään ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittelyä, päätöksentekoa ja valvontaa varten, valtion turvallisuuden suojaamiseksi ja turvallisuusselvityksistä annetussa laissa (177/2002) tarkoitetun perusmuotoisen turvallisuusselvityksen ja laajan turvallisuusselvityksen tekemiseksi.

Pykälän 3 momentin mukaan ulkomaalaisrekisteriä pidetään lisäksi Suomen kansalaisuuden saamista, säilyttämistä ja menettämistä sekä kansalaisuusaseman määrittämistä koskevien asioiden käsittelyä ja päätöksentekoa varten.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n mukaan 2 §:n mukaisten tehtävien hoitamista varten saadut tiedot ja asiakirjat on pidettävä salassa, jos niin lailla säädetään tai lain nojalla määrätään taikka jos ei ole ilmeistä, että tiedon antaminen ei aiheuta vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille, kansainväliselle yhteistyölle taikka hakijalle tai hänen läheiselleen.

1.2 Lainvalmisteluaineisto

Julkisuuslain esitöissä (HE 30/1998 vp) lausutaan 17 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa: "Tiedonsaantioikeuksien huomioon ottaminen päätöksenteossa. Pykälän mukaan viranomainen olisi ehdotetun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviä hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista sen toiminnasta ei lain tarkoitus huomioon ottaen rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Säännöksellä korostettaisiin julkisuusperiaatteen ensisijaisuutta ja merkitystä. Oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta on pääsääntö, josta voidaan poiketa vain, jos laissa niin erikseen säädetään. Säännöksellä ohjattaisiin viranomaista sen tehdessä lain mukaan päätöksiä, erityisesti sen päättäessä tiedon antamisesta keskeneräisissä asioissa. Velvollisuus ottaa huomioon lain tarkoitus merkitsee muun ohella sitä, että kysymyksen ollessa julkisen vallan käytön tai kansalaisten osallistumismahdollisuuksien kannalta keskeisistä valmisteluasioista, lähtökohtana on tiedon antaminen sitä pyytävälle. Jos sen sijaan kysymys on esimerkiksi keskeneräisestä yksityishenkilön etuutta koskevasta asiasta, jonka käsittelyyn ulkopuoliset eivät voi osallistua, tiedon antamiseen ei ole samanlaista velvoitetta.

Pykälään on otettu maininta tiedon tarvitsijoiden tasapuolisesta kohtelusta. Tämä vaatimus korostuu erityisesti silloin, kun tietojen antaminen on viranomaisen harkinnassa, esimerkiksi annettaessa tietoja keskeneräisistä asiakirjoista tai annettaessa lupia salassa pidettävien asiakirjojen saamiseen taikka tuotettaessa pyytäjille tietoaineistoja viranomaisen tietopalveluna. Tasapuolisuus ja tietojen yleisesti julkisuuteen saattaminen on erityisen tärkeätä silloin, kun tiedot vaikuttavat yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksiin tai kun kysymys on tiedoista, jotka voivat vaikuttaa esimerkiksi yritysten kilpailuasemiin."

Lain 22 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan: "Asiakirja on pykälän 1 momentin mukaan pidettävä salassa, kun se ehdotetussa tai muussa laissa säädetään salassa pidettäväksi. Asiakirjan salassapito voisi siten perustua vain laissa olevaan säännökseen. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettaisiin normaalissa lainsäätämisjärjestyksessä, eikä sillä voitaisi estää salassapitosäännösten ottamista muuhun lakiin. Tämän vuoksi lainkohdassa todetaan, että asiakirjasalaisuus voi perustua myös muuhun lakiin. Uudistuksen tavoitteena on kuitenkin ollut, että uusilla säännöksillä voitaisiin vähentää tarvetta ottaa salassapidosta säännöksiä erityislakeihin."

Lain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan: "Osa asiakirjan salassapitovelvollisuuden perustavista säännöksistä olisi sellaisia, että niiden mukaan asiakirjat olisivat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä. Tällaisia säännöksiä ehdotetaan tapauksiin, joissa asiakirjan julkisuuden säännönmukaisesti voidaan katsoa vaarantavan salassapidon suojaamaa etua. Vähäistäkin harkinnanvaraisuutta on pidetty suojattavaa etua vaarantavana. Tällaisia säännöksiä olisivat muun muassa yksityisyyden suojaa koskevat 23–32 kohdan säännökset. Näissä tapauksissa on useimmiten kysymys asiakirjoista, jotka liittyvät tosiasialliseen toimintaan ja jotka eivät siten sisällä tietoja julkisen vallan käytöstä.

Kaikissa tapauksissa ei tiedon laatuun perustuvaa ehdotonta salassapitoa ole pidetty tarpeellisena, koska se saattaa helposti johtaa tarpeettoman laajaan salassapitoon asioissa, joissa on tarvetta julkisen vallan käytön valvomiseen. Tämän estämiseksi useissa säännöksissä edellytetään viranomaisen arvioivan asiakirjakohtaisesti myös tiedon antamisesta aiheutuvaa haittaa (vahinkoedellytys). Tällöin salassapitosäännökseen sisältyy niin sanottu vahinkoedellytyslauseke. Lausekkeiden muotoilussa on käytetty kahta erilaista tapaa. Toisen mukaan asiakirja on salassa pidettävä, jos tiedon antamisesta aiheutuu haittaa suojattaville eduille. Tällainen muotoilu merkitsee olettamaa asiakirjan julkisuudesta. Jos vahinkoedellytyslauseke sen sijaan edellyttää olevan ilmeistä, ettei tiedon antamisesta aiheudu haittaa suojattaville eduille, olettamana on asiakirjan salassapito.

(---)

Salassapitoperusteena 23–32 kohdassa on yksityisyyden suoja. Yksityisyyden suojalla ymmärretään tässä yhteydessä sitä yksityiselämän suojaa, joka kohdistuu yksilöä koskeviin tietoihin.

(---)

Yksilöllä tulee olla oikeus elää omaa elämäänsä ilman viranomaisten tai muiden ulkopuolisten aiheetonta puuttumista hänen yksityiselämäänsä. Tämän vuoksi oikeus yksityiselämän suojaan on kirjattu perusoikeudeksi hallitusmuodon 8 §:n 1 momenttiin. Momentin mukaan henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Henkilötietojen suojan järjestämistä koskevia velvoitteita sisältyy myös henkilötietojen suojasta annettuun direktiiviin.

(---)

Momentin 24 kohta koskisi pakolaisen sekä turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijan turvallisuutta. Sen mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka koskevat pakolaista sekä turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen tai hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta. Vastaava säännös turvapaikan hakijaa koskevien tietojen salassapidosta on nykyisin ulkomaalaislain (378/1991) 65 §:ssä, joka ehdotetaan kumottavaksi. Ehdotuksessa on vahinkoedellytyslauseke kuitenkin muotoiltu uudelleen niin, että olettamana olisi tietojen salassapito. Salassapito laajenisi koskemaan myös pakolaista sekä oleskeluluvan ja viisumin hakijaa koskevia tietoja. Siten kohta vaikuttaisi esimerkiksi pakolaisten sijoittamista kuntiin koskevien asiakirjojen julkisuuteen."

Ulkomaalaisrekisterilain esitöiden (HE 206/1997 vp) yleisperusteluissa lausutaan: "Ulkomaalaisrekisterin tietoihin sovellettaisiin lähtökohtaisesti yleisten asiakirjain julkisuudesta annettua lakia (83/1951), mutta lakiehdotukseen sisältyy myös erityissäännös salassapidosta."

Lain 11 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan: "Laissa säädettäisiin ulkomaalaisrekisteriin talletettavien tietojen salassapidosta. Salassapitosäännös koskisi muun kuin asianosaisen oikeutta saada tieto asiakirjasta. Asianosaisen oikeus asiakirjaan määräytyisi edelleen yleisten asiakirjain julkisuudesta annetun lain 3 a luvun mukaisesti.

Pykälään otettu vahinkoedellytyslauseke sisältää lähtökohtaisen salassapidon periaatteen. Tämä merkitsee sitä, että sen, joka haluaa tietoja, tulee esittää, että tiedon antaminen ei aiheuta haittaa."

1.3 Oikeudellinen arvio

Ulkomaalaisrekisterilain salassapitosäännöksen merkitys tässä asiassa

Maahanmuuttoviraston ylläpitämän ulkomaalaisrekisterin pääasiallisena tarkoituksena on sujuvan päätöksenteon varmistamiseksi yhdistää useita eri viranomaistoimijoita, jotka tekevät joko päätöksiä ulkomaalaisasioissa tai toimittavat selvitystä toiselle viranomaiselle tällaisten päätösten tekemiseksi. Usean viranomaisen käytettävissä olevan rekisterin avulla tiedot saadaan nopeammin ja tietoturvallisesti varmemmalla tavalla kuin selvityspyyntökirjelmin ja niihin annetuin vastauksin. Viranomaisilta saatavat tiedot koskevat usein henkilöiden yksityiselämää ja sisältävät suurelta osin arkaluonteisia tietoja.

Ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n vahinkoedellytyslauseke käsittää paitsi vahingon myös haitan aiheutumisen riskin. Säännöstä on tulkittava suppeasti, eikä sitä voida soveltaa muihin kuin lain 2 §:n mukaisten tehtävien hoitamista varten saatuihin tietoihin ja asiakirjoihin. Tältä osin kysymys on yksityishenkilöiltä tai viranomaisilta saaduista tiedoista ja asiakirjoista. Tiedon tai asiakirjan salassapito ei voi perustua yksinomaan siihen, että tietopyynnön kohteena olevan henkilöllisyys on selvillä.

Ulkomaalaislain ja kansalaisuuslain nojalla tehtävistä päätöksistä ja niiden sisällöstä tehdään merkintä ulkomaalaisrekisteriin. Viranomaisten tekemissä hallintopäätöksissä ei kuitenkaan ole kysymys ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n mukaisista, tehtävien hoitamista varten saaduista tiedoista ja asiakirjoista. Näin ollen ulkomaalaisrekisterilain salassapitosäännös ei ulotu hallintopäätöksiin, vaan niiden osalta on sovellettava julkisuuslakia.

Ulkomaalaisrekisterin tietojen vaikutukset kohdistuisivat A:n läheisiin. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei ole ilmeistä, että tietojen luovuttamisesta ei, siltä osin kuin asiassa on sovellettava ulkomaalaisrekisterilakia, aiheudu heille vahinkoa tai haittaa.

Julkisuuslain vahinkoedellytyslausekkeen arviointi

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan vahinkoedellytyslauseke edellyttää asiakirjakohtaista harkintaa siitä, aiheutuuko tiedon antamisesta säännöksessä tarkoitettuja seurauksia. Arviointia tehtäessä on kiinnitettävä huomiota siihen, mistä asiakirjassa on kyse, millaisia tietoja se sisältää ja kuinka kauan asian vireillä olosta on kulunut aikaa. Mikäli vahinkoedellytysarvioinnin perusteella on ilmeistä, että tiedon antaminen asiakirjoista ei vaaranna kyseisten henkilöiden tai näiden läheisten turvallisuutta, eikä kysymys ole muustakaan julkisuuslain salassapitoperusteesta, asiakirjaa on pidettävä julkisena. Tällöin tiedonsaajan vaitiolovelvollisuudella ja painavan syyn esittämisellä ei ole vaikutusta asiakirjan julkisuuden arvioimiseen.

Tietojen salassapito on riippumaton kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen annetun päätöksen lopputuloksesta. Salassapito ei myöskään voi rajoittua ainoastaan hakemusvaiheeseen. Salassapidon ajallista ulottuvuutta on arvioitava tapauskohtaisesti. Ajan kuluminen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tekemisestä saattaa vaikuttaa vahinkoedellytysarviointiin siten, ettei salassapito henkilön ja hänen läheistensä suojaamiseksi ole enää tarpeen ainakaan samassa määrin kuin aiemmin.

Nyt kyseessä olevassa asiassa ei ole kansalaisuuspäätöstä lukuun ottamatta ollut muita kuin ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n tai julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdan mukaisia salassapito-olettaman alaisia asiakirjoja. Myönnettyjen jatko-oleskelulupien osalta merkintä myönnetystä oleskeluluvasta on tehty sekä ulkomaalaisrekisterilain 11 §:n mukaiseen salassapito-olettaman alaiseen hakemusasiakirjaan että oleskeluluvan saaneen passiin liitettävänä oleskelulupatarrana. Jatko-oleskelulupien myöntäjänä on ollut poliisiviranomainen, joten hakemukseen liittyvien asiakirjojen arkistointi tapahtuu luvat myöntäneessä viranomaisessa. Näin ollen on enää arvioitava turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevaan hakemukseen annetun päätöksen julkisuutta.

Asiakirjapyynnön taustalla olevat tapahtumat ovat hyvin poikkeuksellisia, ja ne on yhteiskunnallisen merkittävyytensä vuoksi otettava huomioon asiaa ratkaistaessa.

Asiakirjojen luovuttamisen vaikutukset kohdistuisivat A:n läheisiin, myös alaikäiseen henkilöön. Turvapaikka- ja oleskelulupahakemus, selvitysaineisto ja asiassa annettu päätös sisältävät perhekohtaisia arvioita. Vahinkoedellytyslausekkeen mukainen seuraus ei olisi kovin todennäköinen, mutta asiassa saadun selvityksen perusteella ei kuitenkaan ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 24 kohdassa tarkoitetuin tavoin ilmeistä, että päätöksen antaminen ei vaaranna A:n läheisten turvallisuutta.

Edellä mainituin perustein hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Sipilälle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Pirita Pesonen.