KHO:2013:147

Kuopion hallinto-oikeus 31.5.2012 nro 12/0184/3

Asian aikaisempi käsittely

K:n kaupunginjohtaja on 22.11.2010 poistanut esityslistalta esityksensä kaupunginhallitukselle lapsiperhepalvelujen päällikön viran perustamisesta ja X:n siirtämisestä kyseiseen virkaan.

Kaupunginhallitus on 7.12.2010 päättänyt perustaa lastensuojelupäällikön viran ja täyttää sen avoimella julkisella haulla.

Kaupungin palvelualuejohtaja on päätöksellään 12.5.2011 (§ 15) valinnut lastensuojelupäällikön virkaan Y:n.

Perusturva- ja terveyslautakunta on päätöksellään 21.6.2011 (§ 89) hylännyt virkaa myös hakeneen X:n oikaisuvaatimuksen palvelualuejohtajan päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus, johon X on valittanut perusturva- ja terveyslautakunnan päätöksestä, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt suullisen käsittelyn toimittamista koskevan X:n vaatimuksen ja Y:n selityksessään esittämän X:n kaupunginhallituksen päätöksiin 22.11.2010 ja 7.12.2010 kohdistuvan väitteen tutkimatta jättämisestä. Hallinto-oikeus on kumonnut perusturva- ja terveyslautakunnan ja palvelualuejohtajan päätökset sekä velvoittanut K:n kaupungin korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut 5 567,21 eurolla korkolain mukaisine viivästyskorkoineen. Hallinto-oikeus on hylännyt Y:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Suullisen käsittelyn toimittaminen

X on pyytänyt, että hallinto-oikeus toimittaisi asiassa suullisen käsittelyn ja kuulisi siinä häntä itseään todistelutarkoituksessa sekä todistajina A:ta, B:tä ja C:tä. Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perusteet, suullisen käsittelyn toimittaminen asiassa on ilmeisen tarpeetonta.

(---)

X:n virka-asema

Perusturva- ja terveyslautakunnan lausunnosta ja sen liitteenä olevista asiakirjoista ilmenee, että X on valittu vakinaiseen alueellisen lapsiperheyksikön osastosihteerin virkasuhteeseen 17.12.2001 lähtien. Sosiaalityön vastuualueella käytössä ollut osastosihteerin virkanimike on muutettu kaupunginvaltuuston 16.6.2003 tekemällä päätöksellä esimiehen virkanimikkeeksi. X:n virkanimike muuttui tässä yhteydessä läntisen lapsiperheyksikön esimiehen viraksi. Sosiaali- ja terveysjohtaja on 6.5.2009 tekemällään päätöksellä nimennyt lapsiperhepalvelujen tulosyksikön päälliköksi 1.6.2009 alkaen läntisen lapsiperheyksikön esimiehen X:n. Päätöksen mukaan nimitys on määräaikainen ja voimassa enintään vuoden 2010 loppuun. Määräaika voi päättyä jo aikaisemminkin, mikäli kaupungin organisaatiouudistus sitä edellyttää.

Lausunnon mukaan kaikki muutetun organisaation tulosyksiköiden päälliköt nimettiin ilman uusien virkojen perustamista muuttamalla viranhaltijalain 23 §:n mukaisesti ao. viranhaltijoiden virantoimitusvelvollisuutta. Tulosyksiköiden päälliköiden nimeämisessä on siten ollut kysymys henkilön määräämisestä johtamistehtävään, ei virkaan nimittämisestä. X:ää ei näin ollen ole nimitetty lapsiperhepalvelujen tulosyksikön päällikön virkaan, vaan kysymys on ollut tulosyksikön päällikön tehtävien määräaikaisesta hoitamisesta. X:n virkana on edelleen ollut lapsiperheyksikön esimiehen virka.

Asian taustaa

Kaupunginhallitus on 12.4.2010 hyväksynyt muun ohella palvelualueuudistuksesta johtuvien henkilöstöjärjestelyjen yleiset periaatteet ja toimintamallin. Mainittujen yleisten periaatteiden 1) kohdan mukaan vakituisen henkilöstön palvelussuhteet järjestellään virkoja ja tehtäviä auki julistamatta sisäisin järjestelyin mm. muuttamalla viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta (viranhaltijalaki 23 §) tai siirtämällä viranhaltija toiseen virkasuhteeseen (viranhaltijalaki 24 §) ja järjestämällä työntekijän työtehtävät uudelleen työnantajan työnjohto-oikeuden perusteella mukaan lukien tarvittavat nimikemuutokset ja palkantarkistukset.

Kaupunginhallituksen esityslistalla on 22.11.2010 ollut kaupunginjohtajan esitys, jonka mukaan kaupunginhallitus perustaa 1.1.2011 lukien perusturvan palvelualueelle lapsiperhepalvelujen päällikön viran. Lapsiperhepalvelujen päällikön virkaan sijoitetaan lapsiperheyksikön esimies X ja sosiaali- ja terveyskeskuksen lapsiperheyksikön esimiehen virka lakkautetaan. Kaupunginjohtaja on kuitenkin poistanut mainitun asian esityslistalta.

Kaupunginhallitus on 7.12.2010 päättänyt perustaa perusturvan palvelualueelle lastensuojelupäällikön viran. Lastensuojelupäällikön virkatehtäviin kuuluvat sosiaalipäivystysyksikön, avo- ja jälkihuollon, sijaishuollon, perheoikeudellisen yksikön sekä riita- ja rikosasiansovitteluyksikön palvelupäällikön tehtävät. Viran tehtävät määräytyvät ao. palvelualueen johto- ja toimintasäännön sekä viranhoitomääräyksen perusteella. Lastensuojelupäällikön kelpoisuusvaatimuksena on sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun lain 3 §:n mukainen kelpoisuus tai tehtävään soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja alan tuntemus sekä niiden lisäksi riittävä johtamistaito. Kaupunginhallitus on edelleen päättänyt, että virka täytetään avoimella julkisella haulla.

Lastensuojelupäällikön virka on julistettu haettavaksi 3.2.2011 päivätyllä hakuilmoituksella. Palvelualuejohtaja on 12.5.2011 valinnut lastensuojelupäällikön virkaan Y:n. Perusturva- ja terveyslautakunta on valituksenalaisella 21.6.2011 tekemällään päätöksellä hylännyt X:n oikaisuvaatimuksen palvelualuejohtajan päätöksestä.

Johtopäätös

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:n 3 momentin mukaan työnantajan on muutoinkin kohdeltava viranhaltijoita tasapuolisesti, ellei siitä poikkeaminen ole viranhaltijoiden tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua.

Kaupungin organisaatiouudistukseen liittyvät henkilöstöjärjestelyt ovat lain ja erityisesti viranhaltijalain asettamissa rajoissa kaupungin harkintavallan piiriin kuuluva asia. Tätä harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin hallinnossa yleisesti noudatettavat periaatteet kuten muun ohella yhdenvertaisuusperiaate ja harkintavallan väärinkäytön kielto.

Yhdenvertaisuusperiaate huomioon ottaen kunnan viranomaisen ratkaisutoiminnan tulee olla johdonmukaista siten, että harkinnan perusteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Ratkaisulinjasta poikkeamisen tulee perustua asianmukaisiin ja hyväksyttäviin syihin.

K:n kaupungissa suoritetun organisaatiouudistuksen osalta on käynyt ilmi, että organisaatiouudistuksen aiheuttamien henkilöstöjärjestelyjen suhteen kaupunginhallitus on hyväksynyt yleisen periaatteen, jonka mukaan vakinaisen henkilöstön palvelussuhteet järjestellään virkoja ja tehtäviä auki julistamatta sisäisin järjestelyin. Kaupunginhallitus on pääsääntöisesti noudattanutkin mainittua periaatetta päättäessään palvelualueuudistuksen edellyttämistä henkilöstöjärjestelyistä, sillä perusturva- ja terveyslautakunnan lausunnosta ilmenee, että sosiaali- ja terveysjohtajan 6.5.2009 nimeämistä tulosyksiköiden päälliköistä muut kuin lastensuojelupäällikkö ja aikuissosiaalityön päällikkö nimitettiin kaupunginhallituksen päätöksellä 22.11.2010 uuteen organisaatioon palvelupäällikön virkaan.

Kun kaupunginjohtaja oli 22.11.2010 vetänyt pois esityksensä lapsiperhepalvelujen päällikön (sittemmin lastensuojelupäällikön) viran perustamisesta ja X:n siirtämisestä mainittuun virkaan, kaupunginhallitus ei 22.11.2010 ole ottanut kantaa siihen, miksi tätä virkaa ei täytetä samoin kuin muiden tulosyksiköiden päällikköjen osalta. Kaupunginhallituksen 7.12.2010 tekemästä päätöksestä perustaa lastensuojelupäällikön virka ja täyttää se avoimella haulla ei myöskään ilmene perusteita sille, miksi kaupunginhallitus on tämän viran osalta päätynyt aikaisemmasta periaatepäätöksestään ja muuten noudattamastaan menettelystä poikkeavaan ratkaisuun. Perusturva- ja terveyslautakunnan X:n oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä ja X:n valitukseen antamasta lausunnosta ei myöskään ilmene, millä perusteella juuri lastensuojelupäällikön ja myös aikuissosiaalityön päällikön virkojen kohdalla poikettiin muiden henkilöstöjärjestelyjen osalta noudatetusta menettelystä.

Koska asianmukaisia ja hyväksyttäviä syitä organisaatiouudistuksen henkilöstöjärjestelyjen yleisistä periaatteista poikkeamiselle ei ole esitetty, kaupunginhallituksen päätöstä täyttää lastensuojelupäällikön virka avoimella haulla on pidettävä yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena. Virantäytön valmistelussa tapahtuneen virheen johdosta palvelualuejohtajan päätös nimittää lastensuojelupäällikön virkaan Y sekä perusturva- ja terveyslautakunnan X:n oikaisuvaatimuksen johdosta antama päätös ovat näin ollen lainvastaisia.

Koska palvelualuejohtajan ja perusturva- ja terveyslautakunnan päätökset tulevat edellä mainitulla perusteella kumotuiksi, lausuminen muista X:n valituskirjelmässä esitetyistä valitusperusteista raukeaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Kuntalaki 90 § ja 91 §
Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti ja 74 §

Päätöksen ovat tehneet tuomareiden nimittämisestä annetun lain 19 a §:n 1 momentin nojalla määrättyinä hallinto-oikeustuomarit Marja Mattila, Anne Niemi, joka on myös esitellyt asian, ja Anne-Mari Keskitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K:n kaupungin perusturva- ja terveyslautakunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä tutkii X:n valituksen ja hylkää sen. Toissijaisesti lautakunta on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian hallinto-oikeudelle virantäytön laillisuuden osalta tutkittavaksi. Lisäksi lautakunta on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan myös oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevin osin ja X:n mahdollinen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Lautakunta on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Uudistukseen liittyvät virkajärjestelyt ja X:n asema järjestelyissä

Lastensuojelupäällikön viran täyttömenettelyssä ei ole tapahtunut hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa todettuja virheellisyyksiä. Kaupunki ei ole kohdellut X:ää yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti eikä rikkonut viranhaltijalain 12 §:n säännöksiä syrjintäkiellosta.

X:n virka-asema on ollut ja on edelleen, kuten hallinto-oikeus päätöksensä perusteluissa oikein toteaa, läntisen lapsiperheyksikön esimiehen virka. Näin ollen X:n asema virkajärjestelyissä on määräytynyt viranhaltijalain 24 §:n 1 momentin mukaisesti.

Virkasuhteeseen ottaminen edellyttää viranhaltijalain mukaan julkista hakumenettelyä. Muissa kuin laissa mainituissa tapauksissa ei julkisen hakumenettelyn vaatimuksesta voida poiketa. Mikäli virka täytetään sisäisellä henkilöstösiirrolla, julkisen hakumenettelyn voi välttää vain, mikäli siirto tapahtuu viranhaltijalain 24 §:n 1 momentin mukaisesti. Edellytyksenä on tällöin kyseisen säännöksen mukaan se, että viranhaltija täyttää viran kelpoisuusehdot, on sopiva, hänen asemansa ei muutu, perusteena on toiminnan tai tehtävien uudelleen järjestely ja hänen palkkansa ei alene tai hän on antanut siirtoon suostumuksensa. Viranhaltijalain 24 §:n mukainen siirto on mahdollinen myös silloin, kun siirtoon on muu hyväksyttävä syy ja viranhaltija on antanut siirtoon suostumuksensa.

Viranhaltijan oikeuksista tehtävien uudelleenjärjestelyiden yhteydessä on säädetty myös viranhaltijalain 37 §:ssä, jossa säädetään taloudellisista ja tuotannollisista irtisanomisperusteista. K:n kaupungin henkilöstöllä on vuonna 2011 tapahtuneen kuntaliitoksen vuoksi kuntajakolain mukainen viiden vuoden irtisanomissuoja. Tämä on merkinnyt sitä, että mikäli palvelualueuudistuksessa tehtävät vähenisivät olennaisesti ja pysyvästi, vakinaista henkilöstöä ei voida irtisanoa taloudellisilla, tuotannollisilla tai toiminnallisilla syillä. Viranhaltijalain valmisteluaineistossa todetaan viranhaltijalain 37 §:n osalta muun muassa, että sijoittaminen toiseen virkasuhteeseen edellyttäisi, että irtisanottava viranhaltija täyttää asianomaiset kelpoisuusvaatimukset. Viranhaltijalle tulisi tarjota ensisijaisesti sellaista virkaa tai virkasuhdetta, joka lähinnä vastaa hänen entistä virkasuhdettaan ja tämän jälkeen muuta virkasuhdetta, johon hän on ammattitaitonsa ja kykyjensä puolesta sopiva.

Ottaen huomioon edellä todetut viranhaltijalain säännökset, on lastensuojelupäällikön virka tullut täyttää julkisella hakumenettelyllä, ja X:n siirtäminen virkaan olisi merkinnyt julkisesta hakumenettelystä poikkeamista ilman erityisiä syitä. Hänen vakinaista virkaansa ei ole uudistuksessa ollut tarkoitus lakkauttaa. Virkaa hoiti tuolloin ja hoitaa edelleen sijainen.

Uudistuksen virkajärjestelyjen toteutuksesta yleensä

K:n kaupungin palvelualueuudistuksessa korvattiin koko kaupungin johtamisjärjestelmä uudella prosessiajatteluun perustuvalla järjestämis- ja tuottamisvastuun erottavalla organisaatiolla. Uudistus toteutettiin johtosääntöjä muuttamalla. Kaupunginhallitukselle siirrettiin väliaikaisella johtosäännön muutoksella toimivalta päättää keskitetysti kaupungin palvelualueuudistuksen edellyttämistä virkajärjestelyistä ja kaupungin toimialaorganisaation virkojen lakkauttamisesta. Kaupunginhallitus käsitteli johtamisjärjestelmän edellyttämiä virkajärjestelyjä ja virkojen lakkauttamisia kokouksessaan 22.11.2010. Lastensuojelupäällikön ja aikuissosiaalityön päällikön viran perustamisen osalta valmistelua jatkettiin vielä siten, että niiden perustamisesta ja täyttämisestä kaupunginhallitus päätti 7.12.2010.

Järjestelyt koskivat uuden palvelualueorganisaation asiakkuusjohtajien ja palvelupäälliköiden virkojen muodostamista joko olemassa olevan viran tehtäviä muuttamalla tai perustamalla kokonaan uusi virka. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen tapahtui viranhaltijalain 23 §:n mukaisina työnantajan työnjohto-oikeuden perusteella tehtävinä muutoksina viranhaltijan tehtäviin. Virantoimitusvelvollisuuden ja viran nimikkeen muutoksista päätettiin 47 vakinaisen viranhaltijan osalta. Uusia asiakkuusjohtajien ja palvelupäälliköiden virkoja perustettiin 21. Viimeksi mainitut perustettiin tehtäviin, jotka poikkesivat olennaisesti kaupungin toimialaorganisaation johtavien virkojen tehtävistä ja joita ei katsottu voitavan muodostaa silloiseen kaupungin toimialaorganisaatioon perustetuista viroista.

Jokainen virantoimitusvelvollisuuden muutos sekä uuden viran perustaminen ja sen hoidon järjestely valmisteltiin erikseen kaupunginhallitukselle. Kaupunginhallituksella oli tällä tavalla mahdollisuus harkita erikseen jokaisen virkajärjestelyn tarkoituksenmukaisuus. Toisaalta jos kaikki virkajärjestelyt olisi tehty yhteisellä päätöksellä, olisi mahdollinen oikaisuvaatimus tai valitus jonkin järjestelyn osalta siirtänyt päätöksen lainvoimaiseksi tuloa kaikkien järjestelyjen osalta. Jokaisen päätöksen perusteluosassa todettiin, että virkajärjestelyllä toteutetaan palvelualueuudistukselle asetettuja tavoitteita ja jokainen virkajärjestely on yksilöllinen ja perustuu kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain soveltamiseen.

Perustettujen 21 uuden viran täyttäminen tapahtui 14 viran osalta viranhaltijan siirrolla viranhaltijalain 37 §:n mukaisesti vastaavaan tai muuten viranhaltijalle soveltuvaan uuteen virkaan. Näissä 14 tapauksessa viranhaltijan entinen toimialaorganisaation mukaisen viran tehtäviä ei enää uudessa organisaatiossa ollut ja virat oli lakkautettava. Kaksi henkilöstön siirrolla toteutettua virantäyttöä perustui suoraan ja yksi välillisesti kuntaliitoksesta johtuvaan kuntajakolain mukaiseen henkilöstön sijoittamisvelvoitteeseen ja yksi jätehuollon yhteistoiminta-alueen perustamisen edellyttämään järjestelyyn. Perustettujen uusien virkojen täyttömenettely tapahtui 18 tapauksessa viranhaltijalain 4 §:n, 24 §:n ja 37 §:n mukaisesti, eikä täyttö edellyttänyt viranhaltijalain mukaista julkista hakuprosessia. Yhden viran kohdalla virantäyttö tapahtui ilman, että perusteena olisi ollut viranhaltijalain säännöksissä tarkoitettu järjestely. Kahdessa tapauksessa, joista toinen on riidanalainen lastensuojelupäällikön viran täyttö, täytettiin virka julkisella hakumenettelyllä.

Vuoden 2009 organisaatiouudistuksen yhteydessä johtamistehtäviin nimetyille viranhaltijoille oli annettu viranhaltijalain 23 §:n mukaisella määräyksellä vastuualuejohtajan tai tulosyksikön päällikön tehtävät muuttamalla heidän vakinaisen virkansa tehtäviä.

Hallinto-oikeuden päätöksen arviointia

Hallinto-oikeus on katsonut, että kaupunginhallitus on lastensuojelupäällikön virantäytössä poikennut vahvistamistaan organisaatiouudistuksen virkajärjestelyjen yleisistä periaatteista, eikä päätöksessä ole esitetty asianmukaisia ja hyväksyttäviä syitä poikkeamiselle. Kaupunginhallitus on hyväksynyt 12.4.2010 (§ 176) palvelualueuudistuksesta johtuvien henkilöstöjärjestelyjen yleiset periaatteet ja asettanut tällöin uudistuksen edellyttämien virkajärjestelyjen valmistelua varten kaksi työryhmää. Kaupunginhallitus päätti yleisperiaatteista siten tilanteessa, jolloin tulevasta hallinto- ja organisaatiorakenteesta ei ollut vielä tehty päätöstä. Henkilöstöjärjestelyjen tarve, mahdollisuus toteuttaa uudistuksen edellyttämät johtamisjärjestelmän virat sekä henkilöstösiirtojen käyttömahdollisuus järjestelyissä riippuivat organisaatiouudistuksen sisällöstä, josta kaupunginhallitus teki päätöksen 24.5.2010 (§ 263). Vasta tällä päätöksellä vahvistettiin kaupungin uusi palvelualueisiin, avainprosesseihin ja palveluprosesseihin jakautuva organisaatiorakenne ja niiden johtaminen.

Kaupunginhallituksen henkilöstöjärjestelyiden yleisperiaatteet eivät sisältäneet linjauksia siitä, millä perusteilla uuden johtamisjärjestelmän virat järjestellään ja täytetään, vaan yleisperiaatteet jättivät harkintavallan valmistelijoille ja viime kädessä virantäytöstä päättävälle. Yleisperiaatteissa painottuvat lähinnä viranhaltijoiden ja työntekijöiden palvelussuhteen turvaamiseen ja yhteistoimintasäännösten noudattamiseen liittyvät näkökohdat.

Erityisesti johtavia virkoja koskevat virkajärjestelyt ja niihin liittyvät henkilöstösiirrot olivat kriittisiä uudistuksen onnistumisen kannalta. Valmisteluun hyväksytyillä periaatteilla ei voitu sulkea pois eikä niiden tarkoitukseksi ole voitu asettaa sitä, ettei uuden organisaation edellyttämiä virkoja voitaisi ollenkaan täyttää muuten kuin sisäisin henkilöstösiirroin myös julkisella haulla. Yleisillä ohjeilla ei ole voitu poiketa viranhaltijalaissa säädetystä julkisen hakumenettelyn noudattamisvelvollisuudesta virkasuhteeseen otettaessa.

X:n asiassa ei ole osoitettu rikotun yhdenvertaisuusperiaatetta. X on valituksessaan vedonnut muun muassa siihen, että kaupungilla on todistustaakka hänen syrjintää koskevan väitteensä johdosta. Syrjinnällä tarkoitetaan yhdenvertaisuuslain mukaan sitä, että jotakuta kohdellaan epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai kohdeltaisiin vertailukelpoisessa tilanteessa. X:n siirtämiselle lastensuojelupäällikön virkaan ei ollut samanlaista perustetta kuin muissa tapauksissa, joissa viranhaltija siirrettiin uuteen virkasuhteeseen, koska X:n virkaa ei uudistuksessa lakkautettu toisin kuin näissä muissa tapauksissa tehtiin.

X on antanut selityksen. Perusturva- ja terveyslautakunnan valitus on hylättävä ja K:n kaupunki on velvoitettava korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 235,75 eurolla laillisine viivästyskorkoineen. Mikäli kaupungin valitus hyväksytään, tulee asia palauttaa hallinto-oikeudelle X:n esittämien muiden valitusperusteiden tutkimiseksi.

X on ennen nimitystään määräaikaiseksi lapsiperhepalveluiden tulosyksikön päälliköksi ollut Läntisen lapsiperheyksikön esimiehen virassa. X:n käsitys on, ettei kyseistä virkaa ole enää ollut olemassa 1.6.2009 jälkeen. X on päällikkövirkansa ohella hoitanut myös sijaishuoltoyksikön lähiesimiestehtävät.

X:n virkanimitys oli valmisteltu organisaatiouudistuksen yhteydessä samalla tavalla kuin muidenkin viranhaltijoiden nimitykset viranhaltijalain 24 §:n nojalla. X oli antanut kirjallisen suostumuksensa lapsiperhepalvelujen päällikön virkaan siirtämiselle kaupungin pyynnöstä. Kaupunki esittää valituksessaan virheellisesti, ettei X:n vakinaista virkaa ollut uudistuksessa tarkoitus lakkauttaa. K:n kaupunginhallituksen päätöspöytäkirjan 22.11.2010 (§ 606) esitysosassa todetaan, että sosiaali- ja terveyskeskuksen lapsiperheyksikön esimiehen virka lakkautetaan. Virka on päätetty säilyttää vasta sen jälkeen, kun Y on tullut valituksi lastensuojelupäällikön virkaan.

Kaupungin valituksessa on virheellisesti todettu, että X:n lapsiperheyksikön esimiehen virkaa olisi hoitanut sijainen. Kaupungin tulee yksilöidä se, kuka henkilö sijaisena on ollut. X ei ole työssä ollessaan tällaista sijaista havainnut, vaikka hän on toiminut esimiesasemassa. Sen jälkeen kun Y valittiin lastensuojelupäällikön virkaan, on sijaishuoltoyksikön esimiehen virkaa otettu hoitamaan sijainen 1.9.2011 lukien. Sen sijaan X:n aiempaan Läntisen lapsiperheyksikön esimiehen virkaan ei ole otettu sijaista tuolloinkaan, eikä kyseistä virkaa ole organisaatiossa kesän 2009 jälkeen ollut. X:n siirtämisestä kaupungin mainitsemaan sijaishuoltoyksikön esimiehen virkaan ei ole tehty mitään päätöstä. Myöskään päätöstä Läntisen lapsiperheyksikön esimiehen viran muuttamisesta sijaishuoltoyksikön esimiehen viraksi ei ole tehty.

Kaupunki on lausunnossaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että kaupunginhallitus on asiassa käyttänyt harkintavaltaa, jonka mukaan tasapuolisesta kohtelusta voidaan poiketa, jos se on ollut viranhaltijoiden tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua. Missään asian käsittelyn vaiheessa ei ole tällaisia perusteluja X:n muista poikkeavalle kohtelulle kuitenkaan esitetty. Kaupunki on vasta valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt väitteen, jonka mukaan nyt kyseessä ollut lastensuojelupäällikön virka on tullut laittaa julkiseen hakuun. Kaupunginhallitukselle on esitetty X:n siirtämistä lastensuojelupäällikön virkaan, eikä asian ottamista pois esityslistalta ole perusteltu millään tavalla. Mikäli päätöksen perusteena olisi viranhaltijalaista johtuva julkisen hakumenettelyn välttämättömyys, olisi tämä seikka kirjattu päätöksen perusteeksi.

Sillä seikalla, onko X:n mahdollinen aiempi esimiehen virka lakkautettu, ei ole asiassa merkitystä. Alun perin X:n kohdalla tehtiin muiden viranhaltijoiden virkajärjestelyä vastannut esitys siirrosta uuteen virkaan ja vanhan viran lakkauttamisesta. Lisäksi asumispalvelujen päällikön viran siirto tehtiin kaupungin selvityksen mukaan ilman, että asiaan liittyi viranhaltijan viran lakkauttamista tai muuta vastaavaa syytä. X:n kohdalla olisi myös voitu toimia samoin kuin kahdeksan muun viranhaltijan kohdalla eli järjestellä virka sen tehtäviä muuttamalla.

Kaupunki ei ole perustellut sitä, mistä syystä X:n kohdalla ei noudatettu yleisperiaatteita, joita muiden viranhaltijoiden osalta noudatettiin. X:n käsityksen mukaan kysymys on ollut henkilöstä johtuvasta epäasiallisesta syystä, johon viittaa kaupungin valituksessa oleva viittaus henkilökohtaisesta kyvykkyydestä. X on kuitenkin esimiehensä A:n ja muidenkin arvioiden mukaan hoitanut virkatehtävänsä moitteetta ja hyvin, minkä on vahvistanut myös soveltuvuusselvitys.

Y on antanut selityksen, jossa hän on yhtynyt perusturva- ja terveyslautakunnan valitukseen. Lisäksi Y on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Lastensuojelupäällikön ja aikuissosiaalityön päällikön valintamenettelyssä ei ole ollut kyse samanlaisesta asetelmasta ja tilanteesta kuin muiden henkilöstöjärjestelyjen kohdalla. Näiden virkojen kohdalla ei ole myöskään poikettu muiden henkilöstöjärjestelyjen osalta noudatetusta menettelystä. X:llä on ollut ja on edelleen lapsiperhepalvelujen esimiehen virka, josta hän on palkattomalla virkavapaalla. X:n virkaa ei ole 22.11.2010 kokouksessa tai myöhemminkään lakkautettu. Mikäli hallinto-oikeudella olisi ollut päätöstä tehdessään käytettävissään kaupungin valituksessaan esittämä virkakohtainen selvitys virkojen täyttämisestä, ei hallinto-oikeus olisi voinut päätyä valituksenalaiseen ratkaisuun. Kaupungin organisaatiota on haluttu vahventaa perustamalla kokonaan uusi virka sen lisäksi, että lastensuojelussa on säilytetty X:n vakinainen esimiehen virka. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei kaupungin esittämää uutta selvitystä voida ottaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteeksi, tulee asia palauttaa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi.

K:n kaupungin perusturva- ja terveyslautakunta on antanut vastaselityksen. X:n läntisen lapsiperheyksikön esimiehen virkaa ei lakkautettu vuoden 2009 organisaatiouudistuksen yhteydessä. X on kaupungin organisaatiouudistuksen voimaan tulon jälkeen 1.1.2011 lähtien hakenut virastaan virkavapautta. Toisin kuin kaupunki on valituksessaan esittänyt, X:n esimiehen virkaan ei otettu aluksi sijaista, koska X halusi hoitaessaan määräaikaisesti lastensuojelupäällikön virkaa hoitaa myös sijaishuoltoyksikön esimiehen tehtävät. X:n virkaan otettiin 1.9.2011 lukien sijainen, koska sijaishuollon esimiestehtävien nähtiin vaativan päätoimisen viranhaltijan. Kyseisen viran lakkauttaminen olisikin ollut virheratkaisu, koska virka on nähty välttämättömäksi ottaa uudelleen käyttöön. Viran tehtävien määrittelyssä ei kuultu X:ää, koska hän ei tullut hoitamaan virkaansa, vaan haki siitä virkavapautta. X on ilmoittanut palaavansa virkaansa vuoden 2013 alusta lukien, mitä ennen hänen kanssaan käydään virkatehtävien muutoksista yhteistoimintalain mukainen menettely.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut huomioon viran julkisen hakumenettelyn vaatimusta. Kun X:n vakinaista virkaa ei ole lakkautettu, ei julkisesta hakumenettelystä ole voitu poiketa.

Kaupunginjohtajalla on kaupunginhallituksen asioiden esittelijänä ja valmistelijana ollut toimivalta poistaa X:n virkajärjestelyä koskenut asia esityslistalta. Kaupunginhallitus ei ole tehnyt asiassa päätöstä. Kyse ei ole ollut sellaisesta hallintolaissa tarkoitetusta päätöksestä, joka olisi tullut perustella.

Perusturvan ja terveydenhuollon palvelualueen uusista viroista kahdeksan virkaa täytettiin siten, että viranhaltijan entinen virka lakkautettiin. Valituksessa on tältä osin todettu virheellisesti, että virat olisi muodostettu aiempien virkojen tehtäviä muuttamalla. Ainoastaan asumispalvelujen päällikön virka täytettiin siirtämällä siihen osastonhoitajan virkaan aiemmin nimitetty henkilö ilman, että tuon henkilön virkaa olisi tässä yhteydessä lakkautettu. Tästä yksittäisestä poikkeustapauksesta ei voi muodostaa perustetta sille, että muita viranhaltijoita syrjittäisiin.

Vuoden 2009 organisaatiouudistuksen johtamisjärjestelyissä oli kysymys virkatehtävien muuttamisesta, eikä uusien virkojen perustamisesta. Tätä puoltaa se, että johtamistehtävästä maksettiin lisävastuupalkkiota viranhaltijan viran tehtäväkohtaisen palkkion lisäksi. Virkojen perustamisvalta kuului johtosäännön mukaan kaupunginhallitukselle, eikä virkojen perustamisesta ole voitu päättää lautakunta- tai viranhaltijatasolla. Uudistus oli tarkoitettu väliaikaiseksi, eikä uusien virkojen perustamista edes harkittu, koska kaupungin kokonaisorganisaation uudistus oli jo tuolloin valmisteilla.

X:lle on lähetetty tiedoksi Y:n selitys ja perusturva- ja terveyslautakunnan vastaselitys.

Y:lle on lähetetty tiedoksi perusturva- ja terveyslautakunnan vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden tulee päätöksessään lausua oikeudenkäyntikuluista sekä hallinto-oikeuden että korkeimman hallinto-oikeuden osalta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 4 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottaminen edellyttää julkista hakumenettelyä, jollei laissa jäljempänä toisin säädetä.

Pykälän 3 momentin mukaan virkasuhteeseen voidaan pykälän 1 momentista poiketen ottaa ilman hakumenettelyä, kun kysymyksessä on sijaiseksi tai avoinna olevaan virkasuhteeseen ottaminen määräajaksi, taloudellisista ja tuotannollista syistä irtisanotun viranhaltijan ottaminen toiseen virkasuhteeseen, viranhaltijalain 22 §:ssä tarkoitettu virkasuhteen tarjoaminen osa-aikaiselle viranhaltijalle, saman lain 24 §:ssä tarkoitettu tai muussa laissa säädetty viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen, muun työnantajan palveluksessa olevan henkilön ottaminen virkasuhteeseen lain tai sopimuksen nojalla tapahtuvan toiminnan siirtämisen yhteydessä taikka muu näihin rinnastettava johtosäännössä määrätty peruste.

Viranhaltijalain 12 §:n 3 momentin mukaan työnantajan on muutoinkin kohdeltava viranhaltijoita tasapuolisesti, ellei siitä poikkeaminen ole viranhaltijoiden tehtävät ja asema huomioon ottaen perusteltua.

Esitetty selvitys ja oikeudellinen arviointi

K:n kaupungin perusturva- ja terveyslautakunnan valituksen mukaan X:ää ei ole siirretty nyt kyseessä olevaan lastensuojelupäällikön virkaan siitä syystä, ettei X:n vakinaista lapsiperheyksikön virkaa ole organisaatiouudistuksen yhteydessä lakkautettu. Valituksen mukaan myös toisen avoimella julkisella haulla täytetyn aikuissosiaalityön päällikön virkajärjestely on perustunut siihen, ettei aikuissosiaalityön määräaikaisessa tulosyksikön päällikön tehtävässä työskennelleen henkilön vakinaista perusturvayksikön esimiehen virkaa lakkautettu. Valituksesta ilmenee edelleen, että asumispalvelujen päällikön virka on täytetty siten, että asumispalvelujen tulosyksikön määräaikaisen päällikön tehtävässä aiemmin ollut henkilö on siirretty virkaan, vaikka hänen vakinaista palvelukeskuksen johtajan virkaa ei ole lakkautettu. Muut sosiaali- ja terveysjohtajan 6.5.2009 nimeämät tulosyksiköiden määräaikaiset päälliköt on avointa julkista hakumenettelyä noudattamatta siirretty uuteen organisaatioon palvelupäällikön virkaan siten, että heidän vakinaiset virkansa on samassa yhteydessä lakkautettu.

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko X:ää kohdeltu viranhaltijalain 12 §:n 3 momentissa tarkoitetun tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti, kun sosiaali- ja terveysjohtajan 6.5.2009 nimeämistä määräaikaisista päälliköistä kaikki muut paitsi X ja aikuissosiaalityön tulosyksikön määräaikaisen päällikön tehtävissä työskennellyt henkilö on siirretty uusiin päällikkövirkoihin viranhaltijalain 24 §:n nojalla ilman julkista hakumenettelyä.

Asian arvioinnissa on otettava lähtökohtana huomioon se, että viranhaltijalain 4 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisen tulee perustua julkiseen hakumenettelyyn. Viranhaltijalain esitöissä (HE 196/2002 vp) on lain 4 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa korostettu sitä, että julkinen hakumenettely on yksi julkisen hallinnon perusteisiin liittyvä olennainen seikka, jolla turvataan hallinnon uskottavuutta, oikeudenmukaisuutta, tasapuolisuutta ja parhaan mahdollisen henkilöstön saamista julkishallinnon palvelukseen. Viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa on erikseen säädetty niistä tilanteista, joissa kunta voi poiketa julkisesta hakumenettelystä. Näin ollen lain ilmeinen lähtökohta on se, että kunnalla on aina mahdollisuus ja yleensä myös velvollisuus käyttää avointa julkista hakumenettelyä virkoja täyttäessään.

Viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen julkista hakumenettelyä noudattamatta edellyttää viranhaltijalain 24 §:ssä säädettyjen edellytysten täyttymistä. Edellytysten täyttyessä säännös mahdollistaa siirtämisen ilman julkista hakumenettelyä, mutta ei perusta kenellekään oikeutta tulla siirretyksi uuteen virkaan. Virkaa täytettäessä voidaan aina käyttää selkeänä pääsääntönä olevaa julkista hakumenettelyä. Myöskään yhdenvertaisuusperiaatteesta ei voida johtaa edellä mainituista säännöksistä poikkeavaa oikeutta tulla siirretyksi virkaan ilman hakumenettelyä.

Esitetyn selvityksen mukaan X:n taustavirkaa ei ole lakkautettu, vaan X on ollut kyseisestä virastaan virkavapaana. X:llä ei ole ollut kaupungin organisaation muutostilanteessa viranhaltijalakiin taikka muuhunkaan lakiin perustuvaa oikeutta tulla siirretyksi uuteen lastensuojelupäällikön virkaan. X:lle ei ole syntynyt tällaista oikeutta myöskään siitä syystä, että kaupunki on ilman julkista hakumenettelyä siirtänyt muita viranhaltijoita viranhaltijalain 24 §:n nojalla uuden organisaation mukaisiin uusiin virkoihin. Viranhaltijoiden tasapuolisen kohtelun kannalta on otettava huomioon se, ettei X, jonka taustavirka on edellä esitetysti säilynyt, ole vertailukelpoisessa tilanteessa niihin viranhaltijoihin nähden, joiden taustavirat on uudistuksen yhteydessä lakkautettu. X ei voi tasapuolisen kohtelun periaatteen nojalla edellyttää siirtoa toiseen virkaan siihen vedoten, että muu viranhaltija on mahdollisesti ilman viranhaltijalaista johtuvaa perustetta siirretty uuteen virkaan ilman julkista hakumenettelyä.

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, on myös X:n osalta tehty esitys hänen sijoittamisestaan päällikkövirkaan ja vakinaisen lapsiperheyksikön esimiehen viran lakkauttamisesta. Uudistuksen valmistelun yhteydessä tehdyt esitykset tai kaupunginhallituksen hyväksymät palvelualueuudistuksesta johtuvien henkilöstöjärjestelyjen yleiset periaatteet eivät kuitenkaan ole olleet luonteeltaan kaupunginhallitusta oikeudellisesti velvoittavia. Kaupunginhallituksella on sitä vastoin ollut laaja harkintavalta päättää siitä, miten organisaatiouudistuksen edellyttämät virkajärjestelyt toteutetaan.

Edellä mainituista syistä korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät K:n kaupungin palvelualuejohtajan sekä perusturva- ja terveyslautakunnan päätökset lastensuojelupäällikön viran täyttämisestä ole lainvastaisia sillä perusteella, että virka on täytetty avoimella julkisella hakumenettelyllä. Hallinto-oikeudella on ollut tästä toinen käsitys. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle virkavaalin laillisuuden osalta uudelleen käsiteltäväksi.

Koska Kuopion hallinto-oikeuden päätös on kaupungin valituksesta kumottu, hallinto-oikeuden päätös on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla kumottava myös siltä osin kuin kaupunki on hallinto-oikeudessa velvoitettu korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut edellä hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevällä tavalla ja Y:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty.

Hallinto-oikeus ratkaisee asiaa uudelleen käsitellessään myös kysymyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Elina Ranz.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Anne E. Niemen äänestyslausunto:

"Hylkään kaupunginhallituksen valituksen enkä muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. Perustelen kantaani seuraavasti:

Hallinto-oikeudelle tehdyn kunnallisvalituksen valitusperusteista

Hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen kohteena on K:n kaupungin palvelualuejohtajan päätös lastensuojelupäällikön viran täyttämisestä ja perusturva- ja terveyslautakunnan päätös hylätä virkaa myös hakeneen X:n oikaisuvaatimus. Hallinto-oikeudelle on valittanut X. Hänen keskeinen valitusperusteensa on se, että lastensuojelupäällikön ja erään toisen viran kohdalla meneteltiin eri tavalla kuin muiden vastaavanlaisten virkojen kohdalla kun vain nämä kaksi virkaa julistettiin haettaviksi. Tältä pohjalta hän pitää menettelyä virheellisenä ja katsoo, että kaupunki on rikkonut tasapuolisen kohtelun vaatimusta ja syrjinnän kieltoa. Hän on vastaselityksessään hallinto-oikeudelle korostanut sitä, että virantäyttö tulee käsitellä kokonaisuutena, jossa lastensuojelupäällikön virkanimitys konkretisoi syrjivän lopputuloksen verrattuna muihin viranhaltijoihin.

Päätös viran haettavaksi julistamisesta on osa virkanimityksen valmistelua, eikä tällaiseen päätökseen voi kuntalain 91 § huomioon ottaen hakea erikseen muutosta. Tuossa vaiheessa tapahtuneisiin mahdollisiin virheisiin voi vedota, kun haetaan muutosta viran täyttämistä koskevaan lopulliseen päätökseen. Katson, että X:n kunnallisvalituksen valossa lastensuojelupäällikön viran täyttämistä koskevaa päätöstä on tarkasteltava ensin päätöksen valmistelun asianmukaisuuden kannalta ja vasta tämän jälkeen tarvittaessa siirryttävä arvioimaan itse nimityspäätöstä.

Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella arvioin, että lastensuojelupäällikön nimityspäätöksen valmistelun tarkastelu on ulotettava palvelualueuudistuksesta johtuvien henkilöstöjärjestelyjen alkuvaiheisiin asti. Tarkastelun kannalta keskeisiä vaiheita ovat kaupunginhallituksen kokous 22.11.2010 sekä sen päätös 7.12.2010.

Virkanimityksen valmistelun vaiheita

Kaupunginhallitus on 12.4.2010 (§ 176) käsitellyt palvelualueuudistuksesta johtuvia henkilöstöjärjestelyjä. Pöytäkirjasta ilmenee, että palvelualueuudistuksen toteuttaminen 1.1.2011 tarkoittaa muun ohessa johto- ja toimintasääntöjen uudistamista, josta seuraa palvelussuhteiden uudelleenjärjestelyjä. Kaupunginhallitus hyväksyi hankeryhmän valmistelemat henkilöstöjärjestelyjen yleiset periaatteet. Ensimmäiseksi periaatteeksi on hyväksytty, että vakituisen henkilöstön palvelussuhteet järjestellään virkoja ja tehtäviä auki julistamatta sisäisin järjestelyin mm. muuttamalla viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta tai siirtämällä viranhaltija toiseen virkasuhteeseen ja järjestämällä työntekijän työtehtävät uudelleen työnantajan työnjohto-oikeuden perusteella mukaan lukien tarvittavat nimikemuutokset ja palkantarkistukset. Kuudentena periaatteena on mainittu, että virka- ja tehtäväjärjestelyjä koskeva kokonaisuus käsitellään kaupungin kehittämistoimikunnassa ja toimialojen kehittämistoimikunnissa.

Kaupunginhallitus hyväksyi samassa yhteydessä 12.4.2010 hankeryhmän valmisteleman ehdotuksen, jonka mukaan toimialajohtajia koskevat virkajärjestelyt valmistelee työryhmä kaupunginjohtajan johdolla ja muut virkajärjestelyt valmistelee kaupunginjohtajan nimeämä työryhmä. Kaupunginjohtajan esitykseen kaupunginhallitukselle on sisältynyt vielä toteamus, että hänen mukaansa molemmilla työryhmillä pitää olla selkeästi kaupunginhallituksen mandaatti.

Kaupunginjohtaja on 27.4.2010 nimennyt työryhmän valmistelemaan muita kuin toimialajohtajia koskevia virkajärjestelyjä. Työryhmän puheenjohtajana on toiminut hallinto- ja henkilöstöjohtaja.

Muista virkajärjestelyistä vastaavan työryhmän pöytäkirjasta 3.9.2010 ilmenee otsikon "Palvelualueorganisaation asiakkuuspäällikkö- ja palvelupäällikkövirat", että kaupunginhallituksen 12.4.2010 tekemän päätöksen mukaisesti "vakinaisen henkilöstön palvelussuhteet järjestellään virkoja ja tehtäviä auki julistamatta sisäisin järjestelyin mm. muuttamalla viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta tai siirtämällä viranhaltija toiseen virkasuhteeseen. Yksittäisten virkojen täytön osalta käytetään kiinnostuksen ilmoitus -menettelyä. Ko. tapauksissa ei ole kysymys virkojen normaalista hakumenettelystä". Pöytäkirjan liitteenä oli työryhmän valmistelema luonnos asiakkuuspäällikkö- ja palvelupäällikkövirkojen virkanimikkeiksi ja virkojen hoitajaksi 1.1.2011 alkaen.

Edellä mainitussa luonnoksessa "Perusturvan palvelualue", alakohdassa 5.2. "Lapsiperhepalvelut" lukee esimiehen virkanimikkeen kohdalla "Lapsiperhepalvelujen johtaja X".

Työryhmän muistiosta 11.8.2010 ilmenee, että työryhmä tekee virkajärjestelyistä esityksen kaupunginjohtajalle, joka tekee esityksen asiasta edelleen kaupunginhallitukselle.

Kaupunginhallitus on kokouksessaan 22.11.2010 päättänyt useista asiakkuusjohtajiin ja palvelupäälliköihin liittyvistä järjestelyistä 1.1.2011 alkaen. Kaupunginhallituksen esityslistalla 22.11.2010 (§ 606) on ollut myös lapsiperhepalvelujen päällikön viran perustaminen ja viran hoidon järjestäminen. Esittelyosassa on viitattu 1.1.2011 voimaan tulevaan johtosääntöön, joka merkitsee johtamisjärjestelmän muutosta ja laajoja tehtävien uudelleenjärjestelyjä. Virkajärjestelyillä toteutetaan palvelualueuudistukselle asetettuja tavoitteita ja jokainen virkajärjestely on yksilöllinen. Virkajärjestelyjen valmistelussa on otettu huomioon kaupunginhallituksen päätös 24.5.2010 (§ 265) palvelualueiden henkilöstöorganisaatioista, jonka mukaan palvelualueen palveluprosessien järjestämisvastuu kuuluu asiakkuusjohtajille ja tuottamisvastuu palvelupäälliköille.

Kaupunginhallituksen esittelylistalla kokoukseen 22.11.2010 esitettiin edellä olevan perusteella perusturvan palvelualueelle perustettavaksi lapsiperhepalvelujen päällikön virka, johon esitettiin siirrettäväksi määräaikainen lapsiperhepalvelujen tulosyksikön päällikkö, lapsiperheyksikön esimies X. Esityslistalla kaupunginjohtajan ehdotus vastasi esittelytekstiä siten lisättynä, että sosiaali- ja terveyskeskuksen lapsiperheyksikön esimiehen virka lakkautetaan ja että X on antanut järjestelyyn suostumuksensa. Kaupunginhallituksen päätökseksi on kirjattu: "Kaupunginjohtaja poisti asian esityslistalta".

Kaupunginhallitus on 7.12.2010 (§ 676) käsitellyt asiaa uudelleen. Asian esittelyosa on sama kuin kokouksessa 22.11.2010, mutta kaupunginjohtaja on muuttanut päätösehdotusta siten, että virkanimike on lastensuojelupäällikkö ja virka täytetään avoimella julkisella haulla. Kaupunginhallitus hyväksyi muutetun ehdotuksen. Päätös ei sisältänyt lapsiperheyksikön esimiehen viran lakkauttamista.

Palvelualuejohtaja on sittemmin 12.5.2011 valinnut lastensuojelupäällikön virkaan Y:n.

Vaiheita nimityspäätöksen jälkeen

K:n kaupungin perusturva- ja terveyslautakunnan kokouksessa 21.6.2011 on käsitelty X:n oikaisuvaatimusta lastensuojelupäällikön viran täytöstä. Lautakunnan päätöksen esittelyosassa on todettu muun ohessa, että virkajärjestelyt ja virkojen nimitysoikeus kuuluvat työnantajan työnjohto-oikeuteen. Kaupunginhallituksen päätettävissä on ollut, hyväksyikö se esitetyn järjestelyn. Virkajärjestelyesitysten sisältö perustui valmisteluun, joka tapahtui ao. palvelualuejohtajan, työnantajanpalvelun ja silloisen toimialajohdon yhteistyönä. Viranhaltijan oikeudet järjestelyssä ratkaisi se, millä organisaatiotasolla hänen vakinainen virkansa oli. Kaupunginhallitus päätti siten jokaisen järjestelyn yhtenäisin periaattein huomioiden kohteena olleiden viranhaltijoiden palvelussuhdeturvan. X:n osalta katsottiin, että hänen vakinainen virkansa on yksikön esimiehen virka, eikä siis seuraavalla organisaatiotasolla oleva palvelupäällikön virka, koska tulosyksikön päällikkönä hän oli määräaikaisessa työsuhteessa.

Perusturva- ja terveyslautakunta on X:n valituksen johdosta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut muun ohessa, että sosiaali- ja terveystoimessa oli tehty vuonna 2009 organisaatiouudistus. Sosiaali- ja terveysjohtaja nimesi tulosyksiköille määräaikaiset päälliköt ja X nimettiin lapsiperhepalvelujen tulosyksikön päälliköksi. Järjestelyssä ei perustettu lastensuojelupäällikön virkaa, vaan järjestely merkitsi viran tehtävien määräaikaista muuttamista.

Perusturva- ja terveyslautakunta on lausunnossaan todennut myös, että nyt valituksen kohteena olevien virkajärjestelyjen valmistelu oli laajaa ja tapahtui useissa työryhmissä. Virkajärjestelyjen valmistelussa arvioitiin jokaisen uuden johtamisjärjestelmän johtavan viran osalta, vastaako virka aikaisemmassa organisaatiossa olevaa virkaa, jolloin uutta virkaa ei tarvitse perustaa vaan järjestely voi tapahtua muuttamalla silloisen viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta. Huomattava osa uuden johtamismallin johtotehtävistä todettiin olevan sellaisia, joita ei voi muodostaa olemassa olevista viroista. Sosiaali- ja terveysjohtajan vuonna 2009 nimeämistä tulosyksiköiden päälliköistä muut kuin lastensuojelupäällikkö ja aikuissosiaalityön päällikkö nimitettiin kaupunginhallituksen 22.11.2010 tekemällä päätöksellä uuteen organisaatioon palvelupäällikön virkaan. Kaupunginhallitus käytti näin menetellessään työnantajan direktio-oikeutta ko. virkajärjestelyjen suhteen. Kaupunginhallituksen päätösharkinnasta seurasi, että mainitut virat täytettiin julkisella hakumenettelyllä muista virkajärjestelyistä poiketen. Menettely ei kuitenkaan ole voinut rikkoa syrjintäkieltoa, koska laissa mainittua syrjinnän perustetta ei ole ollut.

Kaupunginhallitus on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunut muun ohessa, että sille valmisteltiin päätöksentekoa varten erikseen jokainen virantoimitusvelvollisuuden muutos sekä jokainen uuden viran perustaminen ja sen hoidon järjestely. Kaupunginhallituksella oli tällöin mahdollisuus harkita erikseen jokaisen virkajärjestelyn tarkoituksenmukaisuus. Toisaalta, jos kaikki virkajärjestelyt olisi päätetty yhteisellä päätöksellä, mahdollinen oikaisuvaatimus tai valitus jonkin järjestelyn osalta olisi siirtänyt päätöksen lainvoimaiseksi tuloa kaikkien järjestelyjen osalta. Perusturvan ja terveydenhuollon palvelualueiden osalta lausunnossa todetaan, että virat olivat aikaisempien organisaatiorakenteiden mukaisia. Vuoden 2009 sosiaali- ja terveystoimen vastuualue- ja tulosyksikköjaon uudistuksen yhteydessä ei katsottu tarkoituksenmukaiseksi muuttaa virkarakennetta, koska tiedossa oli vuonna 2011 toteutettava koko kaupungin johtamista koskeva laaja uudistus. Kaikkien johtamistehtäviin vuoden 2009 organisaatiouudistuksessa nimettyjen viranhaltijoiden juridinen asema oli sen vuoksi sellainen, että heille oli työnjohdollisella määräyksellä annettu vastuualuejohtajan tai tulosyksikön päällikön tehtävät muuttamalla heidän vakinaisen virkansa tehtäviä.

Kaupunginhallituksen valituksessa on myös kiinnitetty huomiota siihen, että kaupunginhallitus on 12.4.2010 hyväksynyt henkilöstöjärjestelyjen yleiset periaatteet tilanteessa, jossa tulevasta hallinto- ja organisaatiorakenteesta ei vielä ollut tehty päätöstä. Kaupunginhallitus on vasta 24.5.2010 (§ 263) vahvistanut kaupungin uuden palvelualueisiin, avainprosesseihin ja palveluprosesseihin jakautuvan organisaatiorakenteen ja niiden johtamisen. Yleisperiaatteet jättivät harkintavallan valmistelijoille ja viime kädessä virantäytöstä päättävälle. X:n kohdalla siirrolla lastensuojelupäällikön virkaan ei ollut samanlaista perustetta kuin niissä täytöissä, joissa viranhaltija siirrettiin, koska X:n virkaa ei lakkautettu toisin kuin muissa tapauksissa.

Oikeudellinen arvio

K:n kaupungissa on vuoden 2010 aikana toteutettu laajoja organisaatiouudistukseen liittyviä virkajärjestelyjä. Virkajärjestelyjen valmistelua varten on asetettu kaksi työryhmää. Peruslähtökohtana on ollut, että palvelussuhteet järjestellään sisäisin järjestelyin julistamatta virkoja auki. Virka- ja tehtäväjärjestelyjä koskeva kokonaisuus tuli käsitellä kehittämistoimikunnassa ja toimialojen kehittämistoimikunnissa.

Virkajärjestelyjä valmistelleen työryhmän ehdotus on hyväksytty kaupunginhallituksessa sellaisenaan lukuun ottamatta kahta virkaa. Nämä eivät tulleet kaupunginhallitukseen käsiteltäväksi samassa yhteydessä kuin muut virkajärjestelyt, koska kaupunginjohtaja poisti ehdotuksen esityslistalta. Vaikka hän onkin voinut poistaa asian esityslistalta, tehdyn kunnallisvalituksen valossa on arvioitava, onko menettely ollut epäasianmukaista.

Kaupungin taholta on menettelyn syyksi esitetty muun ohessa, että mahdollinen oikaisuvaatimus tai valitus jonkun viran osalta aiheuttaisi sen, että päätökset eivät tulisi lainvoimaisiksi miltään osin. Tämä ei ole oikeudellisesti kestävä argumentti, sillä päätöksestä voi valittaa myös osittain. Lisäksi on huomattava, että kuntalain mukaisen pääsäännön mukaan päätökset voidaan panna täytäntöön mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Kaupungin esittämä perustelu ei siten asianmukaisella tavalla perustele sitä, että lapsiperhepalvelujen päällikön virkaa ei tuotu kaupunginhallituksen ratkaistavaksi samana päivänä kuin muut työryhmän valmistelemat virkajärjestelyt.

Kaupunginhallituksen valituksessa on todettu, että kaupunginhallituksen 12.4.2010 hyväksymät yleiset periaatteet on tehty valmistelun alkuvaiheessa. Kaupunginhallitus on vasta 24.5.2010 vahvistanut organisaatiorakenteen. Tämän näkökohdan osalta voidaan kuitenkin todeta, että työryhmän luonnos virkajärjestelyiksi on 3.9.2010 pidetyn kokouksen liitteenä, eli työryhmä on ollut tietoinen kaupunginhallituksen viime mainitusta päätöksestä. Lisäksi kaupunginhallituksen kokouksen 22.11.2010 esityslistatekstin mukaan "Virkajärjestelyjen valmistelussa on otettu huomioon kaupunginhallituksen päätös 24.5.2010 (§ 265) palvelualueiden henkilöstöorganisaatioista".

Kaupungin taholta on edelleen esitetty, että lapsiperhepalvelujen päällikön virka siirtyi jatkovalmisteluun. Asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, että asiaa olisi jatkovalmisteltu enemmälti kuin kaupunginjohtajan toimesta ennen kuin kaupunginjohtaja toi asian muutetussa muodossa kaupunginhallituksen ratkaistavaksi noin kahden viikon kuluttua edellisestä kokouksesta. Asiasta päättävällä luottamuselimellä on sinänsä laaja harkintavalta sen suhteen, minkälaisen valmistelun se katsoo riittäväksi. Toisaalta tässä asiassa kiinnittyy huomio siihen, että valmistelu oli nimenomaan tarkoitettu ohjata työryhmään, jolla on selkeästi ollut pöytäkirjaan kirjatuin sanoin "kaupunginhallituksen mandaatti". Kaupunginhallituksen 7.10.2010 päätöksen esittelyosa on jopa niin niukka, että kaupunginjohtajan muutetun päätösehdotuksen tueksi ei ole lausuttu mitään uutta, vaan esityslistan tekstinä on edelleen aikaisempi teksti. Tämän perusteella ei siis voi päätellä, mikä jatkovalmistelussa on antanut aiheen päätösehdotuksen muuttamiseen.

Virkanimityspäätöksen jälkeen kaupungin taholta on esitetty, että X:n vakinainen virka on yksikön esimiehen virka eikä seuraavalla organisaatiotasolla oleva palvelupäällikön virka. Tällaista perustelua ei ole löydettävissä asian valmisteluvaiheista eikä erityisesti kaupunginhallitukselle tehdystä kaupunginjohtajan muutetusta ehdotuksesta.

Kaupunginhallituksella on sinänsä ollut toimivalta päättää virkajärjestelyistä toisella tavalla kuin asiaa valmistellut työryhmä oli esittänyt. Valituksen kohteena olevan viran osalta asian valmistelu on kuitenkin poikennut selvästi muiden virkojen vastaavasta. Katson, että näin selvään valmistelun erilaisuuteen tulisi osoittaa asiallinen syy, jollaista en kuitenkaan pysty havaitsemaan kaupunginhallituksen taholta esitetyistä selvityksistä. Tämän vuoksi katson, että viran perustamiseen ja sen auki julistamiseen liittyvistä syistä lastensuojelupäällikön virkavaalia koskeva päätös on syntynyt kuntalain 90 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä. Näillä perusteilla en muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta."