KHO:2014:42

Asemakaavan muutoksella korttelialueelle oli osoitettu kaksi pääkäyttötarkoitusta eli asuinrakentaminen ja toimistorakentaminen. Pääkäyttötarkoituksien välistä suhdetta tai niiden sijoittumista korttelialueelle ei ollut rajattu lisämääräyksellä. Sen sijaan aluevaraukseen oli liitetty indeksillä lisämääräys, jonka mukaan alueelle sai sijoittaa asuntolatoimintaa.

Asuntola oli tarkoitettu lyhytaikaiseen ja suhteellisen itsenäiseen asumiseen. Asuntolatoiminnan salliva indeksimerkintä ei siten ollut ristiriidassa alueen toisen pääkäyttötarkoituksen eli asuinrakentamisen kanssa, vaan täydensi ja tarkensi sitä.

Valitusten mukaan alueelle suunniteltu toiminta ei vastannut asemakaavan muutoksessa osoitettua aluevarausta, ja kaavan vaikutuksia oli joka tapauksessa osoitettuun aluevaraukseen nähden arvioitu riittämättömästi.

Kaavaratkaisun vaikutuksia ja perusteita arvioitiin kaavaselostuksessa esitettyjen tietojen perusteella. Kysymyksessä olleen asemakaavan muutoksen kaavaselostuksesta ilmeni, että kaavahankkeen vaikutuksia ja toteuttamismahdollisuuksia oli arvioitu lähinnä siitä lähtökohdasta, että alueelle sijoitetaan mielenterveyskuntoutujien asuntola.

Kaavaa valmisteltaessa esillä ollut toiminta ei asiassa saadun selvityksen mukaan ollut sellaista, jota ei olisi voitu sijoittaa puheena olevalle alueelle, joka asemakaavan nimenomaisen määräyksen mukaan mahdollisti asuntolatoiminnan. Asiaa ei ollut arvioitava toisin pelkästään sillä perusteella, että henkilökunta saattoi tehdä käyntejä myös yöaikaan tai palveluja mahdollisesti tarjottaisiin myös ulkopuolella asuville. Asemakaavan muutoksen mahdollistamalla toiminnalla ei myöskään alueen aikaisempi maankäyttö huomioon ottaen ollut sellaisia liikenteellisiä tai muita vaikutuksia, että kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi olisi edellyttänyt laajempia vaikutusselvityksiä kuin kaavaa laadittaessa oli tehty. Edellä lausuttuun nähden kaavan valmistelu ei ollut tapahtunut virheellisistä lähtökohdista.

Asemakaavassa osoitettiin sitovasti alueen käyttötarkoitus. Asemakaavalla ei sen sijaan voitu sitovasti määrätä yksityisten keskinäisistä oikeussuhteista. Näin ollen nyt kysymyksessä olevalla asemakaavan muutoksella ei ollut ratkaistu eikä oltu voitukaan ratkaista sitä, mikä taho voi harjoittaa kaava-alueella esimerkiksi asuntolatoimintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 55 § 1, 2 ja 3 momentti

Ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antama asetus 1 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 2.10.2013 nro 13/0664/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunkisuunnittelulautakunta on 6.2.2013 tekemällään päätöksellä (§ 19) hyväksynyt 10.9.2012 päivätyn ja 5.11.2012 muutetun Martinsilta I - Mårtensbro I asemakaavan muutoksen, piirustusnumero 6752, joka koskee osaa korttelista 31068, alue 431602.

Asemakaavan muutoksessa mainittu korttelialue on osoitettu asuin- ja toimistorakennusten korttelialueeksi, jolle saa sijoittaa asuntolatoimintaa (AL-1).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muun ohella Asunto Oy A:n, B:n ja C:n sekä D:n valitukset.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella seuraavaa:

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:ssä ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 24 §:ssä säädetään asemakaavan esitystavasta. Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 1 momentissa säädetään siitä, mitä asemakaavan kaavaselostuksessa esitetään, ja pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitetut seikat on esitettävä siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset). Asemakaavamääräykset voivat koskea muun ohella haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

2. Suunnittelualueen kuvaus ja asemakaavamuutoksen sisältö

Suunnittelualue sijaitsee Espoon 31. kaupunginosan (Kaitaa) Martinkylässä noin 100 metriä Länsiväylän eteläpuolella osoitteessa Hannuntie 6.

Asemakaavan muutos koskee osaa korttelista 31068. Alueella sijaitsee kaksikerroksinen toimistorakennus. Lähiympäristö on rakentunut alueella voimassa olevien asemakaavojen mukaisesti erillisten tai kytkettyjen pientalojen korttelialueiksi (AO ja AOR). Lähistöllä ei sijaitse muita toimistorakennuksia eikä palveluita. Suunnittelualueen pohjoispuolella sijaitsee puisto (VP) ja itäpuolella asemakaavoittamaton metsäalue. Länsiväylän liikenteen melu ja päästöt aiheuttavat haittaa suunnittelualueelle.

Suunnittelualueella on voimassa vuonna 2010 lainvoiman saanut Espoon eteläosien yleiskaava, jossa suunnittelualue on osoitettu asuntoalueeksi. Alueella voimassa olevassa Martinsilta I -asemakaavassa muutosalue on toimistorakennusten korttelialuetta (KT). Mainitun asemakaavan kaavamääräysten mukaan alueelle saadaan sijoittaa myös asuntoja kiinteistön hoidon kannalta välttämätöntä henkilökuntaa varten. Lisäksi kortteleissa tulee tontin asuntojen leikki- ja ulko-oleskelualueet Länsiväylään nähden sijoittaa rakennustoimenpitein muodostettuun melukatveeseen, jolla melutaso ei ylitä 55 dBA.

Kaavamuutosalueen pinta-ala on 2 653 m². Muutosalueelle on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 796 k-m², joka vastaa tehokkuuslukua e=0.30. Suurin sallittu kerrosluku on II. Asemakaavan muutoksen myötä rakennusoikeus ja kerrosluku eivät muutu nykyisestä.

Asemakaavan muutoksella mahdollistetaan toimistorakentamisen lisäksi myös asuinrakentaminen. Asemakaavamuutoksessa alue on osoitettu asuin- ja toimistorakennusten korttelialueeksi, jolle saa sijoittaa asuntolatoimintaa (AL-1). Merkintään liittyy muun ohella piha-aluetta koskeva kaavamääräys 2 §, jonka mukaan korttelissa on rakennuslupaa haettaessa esitettävä selvitys, josta ilmenee, että asuntojen ulko-oleskelutilat ovat riittävät ja Länsiväylään nähden melukatveessa siten, etteivät asuntojen ulko-oleskelualueille asetetut melunormit ylity. Pihan ne osat, joita ei käytetä oleskelua, kulkuteitä, pysäköintiä tai muuta vastaavaa tarkoitusta varten, on istutettava. Kaavamääräysten 3 §:n mukaan koneellisen ilmanvaihdon ilmanottoaukot tulee sijoittaa mahdollisimman korkealle ja mahdollisuuksien mukaan Länsiväylään nähden suojan puolelle. Asuintilojen tuloilma on suodatettava. Kaavamääräysten 5 §:n mukaan alueelle ei saa sijoittaa ilmansaasteille herkimpien ihmisryhmien asuntolatoimintaa, esimerkiksi vanhusten palveluasumisyksikköä.

Korttelialueen Länsiväylän suuntaan olevaa rakennusalan sivua koskee kaavamerkintä, jonka mukaan rakennuksen ulkoseinien sekä ikkunoiden ja muiden rakenteiden ääneneristävyyden liikennemelua vastaan on oltava vähintään 32 dBA.

Kaavamuutosalueen lounaisreuna viereistä pientalotonttia vasten on kokonaisuudessaan osoitettu tiheänä, pensain ja puin istutettavana alueen osana.

3. Asian oikeudellinen arviointi

3.1 Yleistä

Valituksissa mainituista maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:ssä määritellyistä alueiden käytön suunnittelun tavoitteita toteuttavista kaavojen sisältövaatimuksista on säädetty kunkin kaavamuodon osalta erikseen, asemakaavan osalta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä. Asemakaavan sisällön lainmukaisuutta ei arvioida suoraan näiden säännösten nojalla eikä myöskään valituksissa mainittujen maankäyttö- ja rakennuslain 1 §:n, joka koskee lain yleisiä tavoitteita, tai rakentamisen ohjauksen tavoitteita koskevan 12 §:n nojalla.

Kaupunki voi päättää asemakaavamuutoksen sisällöstä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten puitteissa alueen voimassa olevasta asemakaavasta riippumatta. Siten kaavapäätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa ei ole oikeudellista merkitystä sillä, mitä odotuksia korttelialueen naapuruston asukkailla on voimassa olevan asemakaavan perusteella korttelialueen tulevasta rakentamisesta. Kaavavalmistelun aikana vuorovaikutusmenettely on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Vuorovaikutusmenettelyssä esitetyt muistutukset eivät ole rajoittaneet kaupunkisuunnittelulautakunnan harkintavaltaa kaavamuutoksesta päätettäessä. Asemakaavan muutosta koskeva päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, etteivät kaavaa laadittaessa esitetyt mielipiteet ole johtaneet muutoksiin kaupunkisuunnittelulautakunnan hyväksymässä kaavassa.

Asemakaavaa koskeva valitus on kunnallisvalitus ja hallinto-oikeus voi tutkia vain sen, onko päätös valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta eikä siis esimerkiksi sitä, olisiko joku muu paikka ollut kaavamuutoksen mahdollistamalle maankäytölle parempi.

3.2. Korttelialueen osoittaminen AL-1-alueeksi ja asuntolatoiminnan salliminen alueella

Ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen (342/2000) 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) nojalla laadittavissa maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa käytetään tämän asetuksen liitteen mukaisia merkintöjä. Kaavoissa voidaan tarvittaessa käyttää muitakin merkintöjä. Kun kaavassa käytetään tämän asetuksen mukaista merkintää, sitä tulee käyttää asetuksessa esitetyssä tarkoituksessa. Merkintää voidaan täsmentää kaavamääräyksillä.

Asetuksen mainitussa liitteessä on esitetty asemakaavoissa käytettävänä asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialuetta osoittavana merkintänä merkintä AL.

Ympäristöministeriön oppaassa Asemakaavamerkinnät ja -määräykset (2003), joka on annettu edellä mainitun asetuksen soveltamisesta, todetaan, että alueen käyttötarkoitus on kaavassa yksilöitävä niin tarkoin, että toimintojen vaikutukset ympäristöön ja yhdyskuntarakenteeseen voidaan riittävästi arvioida. Merkintään voidaan liittää indeksi, jolloin kaavamääräyksellä ilmaistaan kaavan tarkoitus riittävän yksityiskohtaisesti. Nyt puheena olevassa tapauksessa indeksimerkinnällä ja siihen liittyvällä kaavamääräyksellä on ilmaistu, että korttelialuetta voidaan käyttää myös asuntolatoimintaan. Korttelialueen käyttötarkoitus on AL-1-merkinnällä yksilöity riittävän tarkasti.

Alueiden osoittaminen asemakaavassa eri tarkoituksiin on lähtökohtaisesti kunnan harkinnassa asemakaavan sisältövaatimusten puitteissa. Kiinteistönomistajien tai yritysten ja eri toiminnanharjoittajien toiveiden huomioon ottaminen kaavoituksessa ei ole lainvastaista. Näin ollen sillä seikalla, että asemakaavan muuttamista on alun perin hakenut kiinteistön osaomistaja, ei ole merkitystä arvioitaessa valituksenalaisen asemakaavan lainmukaisuutta. Asemakaavalla ei sinällään ratkaista sitä, kuka toimintaa esimerkiksi nyt puheena olevalla AL-1-korttelialueella harjoittaa, vaan ainoastaan se, millaisen käytön asemakaava korttelialueella mahdollistaa. Rakennuksen sisätiloja koskeva suunnittelu ja niiden soveltuminen asumistarkoituksiin ratkaistaan rakennuslupamenettelyn yhteydessä.

Kun otetaan huomioon, että kaavamuutosalue on jo voimassa olevassa yleiskaavassa osoitettu asuntoalueeksi, korttelialue on asemakaavan muutoksella voitu osoittaa myös asuntolatarkoituksiin.

Asemakaavalla ei ole rajoitettu alueelle sijoitettavaksi sallitun asuntolatoiminnan laatua muutoin kuin kaavamääräysten 5 §:llä, eikä siis määrätty, että korttelialue on tarkoitettu mielenterveyskuntoutettavien asuntolaa varten. Asiassa ei näin ollen ole merkitystä niillä valituksissa esitetyillä seikoilla, joiden mukaan alue ei olisi mielenterveyskuntoutettavien asuinpaikaksi sopiva. Siltä osin kuin asemakaavan valmisteluaineistossa on esitetty selvitystä mielenterveyskuntoutettavien asuntolapalveluista ja Pihlajakoti Oy:n asumispalveluyksiköstä, toiminta vastaa sisällöltään AL-1-kaavamerkinnän osoittamaa asuntolatoimintaa, vaikka siihen sisältyisi jossain määrin hoidoksikin luettavia palveluita. Asemakaavamuutoksen valmistelua ei tältä osin ole pidettävä harhaanjohtavana.

Korttelialueen käyttö esimerkiksi asemakaavamuutoksen sallimaan ympärivuorokautiseen asumiseen merkitsee muutosta alueen nykyiseen toimistokäyttöön verrattuna. Kaavamuutoksen ei kuitenkaan voida katsoa aiheuttavan kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Valittajat eivät ole kaavamuutosalueen maanomistajia tai muita oikeuden haltijoita, joten maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettu kohtuuttomuus ei tule valitusten perusteella arvioitavaksi.

Asemakaavamuutoksen vaikutuksia on selvitetty ja esitetty kaavaselostuksessa sillä tavalla ja siinä laajuudessa kuin kaavan tarkoitus edellyttää. Siltä osin kuin valituksissa on viitattu Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan rooliin kaavavalmistelun aikana, hallinto-oikeus toteaa, että kun otetaan huomioon asemakaavamuutoksen sisältö, Espoon sosiaali- ja terveyslautakunnan kannanotto asiaan on ollut tarpeen hankkia.

= = =

4. Lopputulos

Edellä perusteluissa lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että asemakaava perustuu riittäviin selvityksiin ja sitä on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten mukaisena. Päätös ei ole valituskirjelmissä esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 § 1 mom, 62 § ja 206 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Marja Viima, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Asunto Oy A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksestaan tarkemmin ilmenevillä perusteilla vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunkisuunnittelulautakunnan päätökset kumotaan.

2) B ja C ovat pyytäneet korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunkisuunnittelulautakunnan päätökset kumotaan.

B ja C ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohella, että kaavaselostuksessa mainitaan käyttötarkoituksena ainoastaan mielenterveyskuntoutettavien asuntola. Tähän nähden kaavamuutoksen vaikutuksia ei voida katsoa selvitetyn, kun hallinto-oikeus sinällään aivan oikein toteaa, että asemakaavalla ei ole rajoitettu alueelle sijoitettavaksi sallitun asuntolatoiminnan laatua muutoin kuin kaavamääräysten 5 §:llä. Toisin kuin hallinto-oikeus toteaa, merkitystä täytyy olla seikoilla, joiden vuoksi valittajat ovat katsoneet, että alue ei ole sopiva mielenterveyskuntoutettavien asuinpaikaksi.

Kannanottoa, jonka mukaan kaava sallii mielenterveyskuntoutettavien sijoittaminen tontille, ei myöskään ole perusteltu. Mielenterveyskuntoutettavien asuntolaa ei voida sijoittaa AL-1-kaavamerkinnällä osoitetulle tontille. Kysymyksessä olevassa asuntolassa on tarkoitus tarjota palveluita myös muualla asuville. Ympäristöministeriön oppaan "Asemakaavamerkinnät ja -määräykset" mukaan tämä ei ole mahdollista AL-1-alueeksi merkityllä tontilla ilman tätä ilmaisevaa kaavamerkintää tai määräystä. Oppaassa on lisäksi todettu, että "Koska kaavamääräyksillä on huomattavia oikeudellisia vaikutuksia, on niiden selvyyteen ja yksiselitteisyyteen kiinnitettävä erityistä huomiota." Näin on tehty noin kilometrin päässä olevalla tontilla. Siellä on YSA-2-merkinnällä varustettu korttelinosa "Sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialue, johon saa sijoittaa vanhusten palvelukeskuksen siihen liittyvine asuntoloineen." Tämän kaavamääräyksen perusteella kaikki tietävät, mitä tontille voi sijoittaa.

3) D on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunkisuunnittelulautakunnan päätökset kumotaan.

D on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että ympäristöministeriön oppaassa "Asemakaavamerkinnät ja -määräykset" ei ole mainintaa siitä, että AL-1-merkintä voisi sisältää mielenterveyskuntoutettavien asumisen ja heidän hoitamisensa. Oppaassa yleisten rakennusten korttelialueista todetaan muun ohella seuraavaa: "Yksityisluonteiseen asumiseen verrattuna yleisten rakennusten korttelialueella sijaitsevan asumisen ominaisuuksia ovat muun muassa hoivapalveluja edellyttävä, pääasiallinen vastuu muilla kuin asukkailla, pysyvä henkilökunta, ympärivuorokautinen päivystys tai palvelujen tarjoaminen myös ulkopuolisille." Kaavamuutoksessa esille tuodut toiminnot, joita kiinteistöllä on tarkoitus harjoittaa, edellyttävät oppaassa tarkoitettua Y-merkintää.

Asunto Oy A on toimittanut lisäkirjoituksen. B ja C sekä D ovat toimittaneet lisäkirjoituksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Asunto Oy A:n valituslupa³hakemuksen. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua yhtiön valitukseen.

Sen perusteella, mitä Asunto Oy A:n valituslupahakemuksessa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi yhtiön valituslupahakemuksen johdosta ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

2. Korkein hallinto-oikeus myöntää B:lle ja C:lle sekä D:lle valitusluvan siltä osin kuin he ovat esittäneet, että aluevarausmerkintä AL-1 on lainvastainen.

Korkein hallinto-oikeus on mainitulta osin tutkinut asian. B:n ja C:n sekä D:n valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei heidän valituksistaan muuteta.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää B:n ja C:n sekä D:n valituslupahakemukset muilta kuin kohdassa 2 mainituilta osin. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua heidän valituksiinsa muilta kuin kohdassa 2 mainituilta osin.

Sen perusteella, mitä B ja C sekä D ovat valituslupahakemuksissaan esittäneet ja mitä asiakirjois³ta muutoin ilmenee, asian saattamiseen muilta osin korkeimman hallin³to-oikeuden ratkaistavaksi heidän valituslupahakemuksistaan ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Perustelut siltä osin kuin B:n ja C:n sekä D:n valitukset on tutkittu (kohta 2)

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan muun ohella ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa-alueet on aiottu käytettäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Ympäristöministeriön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä antaman asetuksen (342/2000) 1 §:n mukaan maankäyttö- ja rakennuslain nojalla laadittavissa maakunta-, yleis- ja asemakaavoissa käytetään mainitun asetuksen liitteen mukaisia merkintöjä. Kaavoissa voidaan tarvittaessa käyttää muitakin merkintöjä. Kun kaavassa käytetään mainitun asetuksen mukaista merkintää, sitä tulee käyttää asetuksessa esitetyssä tarkoituksessa. Merkintää voidaan täsmentää kaavamääräyksillä.

Edellä mainitun asetuksen liitteen mukaan asemakaavoissa käytettävän AL-merkinnän selitys on asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialue. Saman liitteen mukaan asemakaavoissa käytettävän YS-merkinnän selitys on sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialue.

Ympäristöministeriön opas

Ympäristöministeriö on julkaissut vuonna 2003 oppaan (Asemakaavamerkinnät ja -määräykset, opas 12), jonka tarkoituksena on asemakaavan laadintatyön ja käytäntöön soveltamisen tukeminen. Opas ei ole oikeudellisesti sitova.

Koska kaavamääräyksillä on huomattavia vaikutuksia, on niiden selvyyteen ja yksiselitteisyyteen oppaan mukaan kiinnitettävä erityistä huomiota. Tavoitteena tulee olla, että oikeusvaikutukset voidaan määritellä ilman tulkintavaikeuksia. Selvyyden vaatimus edellyttää myös, että määräyksen vaikutukset maankäyttöön, ympäristöön ja rakentamiseen voidaan todeta riittävän täsmällisesti.

Oppaassa todetaan, että ympäristöministeriön asetus kaavoissa käytettävistä merkinnöistä sisältää käyttötarkoituksen yksityiskohtaisen jaottelun. Se ei oppaan mukaan kuitenkaan ole riittävän yksityiskohtainen kaikkia tapauksia varten. Käyttötarkoituksen yksilöimiseksi tarkemmin voidaan kaavassa käyttää muitakin kuin ministeriön asetuksen mukaisia merkintöjä ja niiden selityksiä.

Oppaassa on asuinrakennusten korttelialueiden (A) osalta muun ohella todettu, että A-merkintään voidaan liittää indeksi A-1, jolloin kaavamääräyksellä ilmaistaan kaavan tarkoitus riittävän yksityiskohtaisesti. Oppaan mukaan on myös mahdollista käyttää erilaisia yhdistelmämerkintöjä rakennustyypin tai käyttötarkoituksen yksilöimiseksi. Esimerkiksi asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella (AL) voi olla asuinrakennuksia, liike- ja/tai toimistorakennuksia sekä yhdistettyjä asuin-, liike- ja toimistorakennuksia, ellei käyttötarkoituksien suhdetta ole rajattu lisämääräyksellä. Asuntolarakennusten merkintää (AS) voidaan oppaan mukaan käyttää, kun kysymys ei ole tavanomaiseen rinnastettavasta asumisesta ja asuntolaluonne halutaan ilmaista. Asuntola on usein tarkoitettu suhteellisen lyhytaikaiseen itsenäiseen asumiseen, johon lisäksi liittyy tavanomaista asumista enemmän yhteistiloja.

Oppaassa on yleisten rakennusten (Y) korttelialueiden osalta todettu, että yksityisluonteiseen asumiseen verrattuna yleisten rakennusten korttelialueella sijaitsevan asumisen ominaisuuksia ovat muun muassa hoivapalveluja edellyttävä, pääasiallinen vastuu muilla kuin asukkailla, pysyvä henkilökunta, ympärivuorokautinen päivystys tai palvelujen tarjoaminen myös ulkopuolisille.

Oppaan mukaan sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueelle (YS) voidaan rakentaa sairaaloita, vanhainkoteja ja muita sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevia rakennuksia. Käytännössä on usein jouduttu ottamaan kantaa siihen, millä edellytyksillä erityyppiset vanhusten ynnä muiden palvelutalot voidaan sijoittaa asuinrakennusten tai sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialueelle. Vanhusten tai muu palveluasuminen voidaan yleensä sijoittaa asuinrakennusten korttelialueelle, vaikka kaavassa ei olekaan tätä koskevaa merkintää. Kuitenkin, jos kysymys on myös muualla asuville tarjottavista palveluista, jotka lisäävät esimerkiksi liikennettä, on toiminta syytä ilmaista kaavamerkinnällä ja määräyksellä. YS-korttelialue ei ole kuitenkaan tarkoitettu pelkästään asuinrakennuksia varten silloinkaan, kun kysymys on esimerkiksi erityisesti vanhusten asumisesta. Edelleen oppaassa on todettu, että ulkopuolisten käyttöön tarkoitettujen palvelujen, pysyvää henkilökuntaa edellyttävien palvelujen tai muuten tavanomaiseen sosiaali- tai terveydenhuollon palveluihin verrattavissa olevien palvelujen sijoittaminen asuinrakennusten korttelialueelle edellyttää toiminnan luonnetta osoittavaa kaavamääräystä.

Kaava-alue ja kaavassa osoitettu maankäyttö

Asemakaavan muutos koskee korttelin 31068 pohjoisosaa. Mainittu alue on voimassa olevassa Martinsilta I -asemakaavassa osoitettu toimisto³rakennusten korttelialueeksi (KT). Toimistorakennusten lisäksi kaava mahdollistaa kiinteistön hoidon kannalta välttämätöntä henkilökuntaa varten olevien asuntojen sijoittamisen alueelle. Korttelialueen pinta-ala on 2 653 neliömetriä ja sille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 796 k-m² (e=0.30). Suurin sallittu kerrosluku on II.

KT-korttelialueen länsiosassa sijaitsee kaksikerroksinen toimistorakennus, jonka kerrosala on asiassa saadun selvityksen mukaan 441,5 k-m². Lähiympäristö on rakentunut alueella voimassa olevien asemakaavojen mukaisesti erillisten tai kytkettyjen pientalojen korttelialueiksi (AO ja AOR). Lähistöllä ei sijaitse muita toimistorakennuksia eikä palveluita.

Asemakaavan muutoksella KT-korttelialue on osoitettu asuin- ja toimistorakennusten korttelialueeksi, jolle saa sijoittaa asuntolatoimintaa (AL-1). Aluevarausta koskevat lisäksi kaavan määräykset (§ 1–5). Niissä on muun ohella määrätty, että alueelle ei saa sijoittaa ilmansaasteille herkimpien ihmisryhmien asuntolatoimintaa, esimerkiksi vanhusten palveluasumisyksikköä. Asemakaavan muutoksella ei ole muutettu voimassa olevassa kaavassa osoitettua rakennusoikeuden määrää eikä kerroslukua.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että asemakaavan muutoksen hakijana on ollut Kiinteistö Oy Espoon Hannuntie 6, joka omistaa osan kaava-alueesta. Yhtiön tarkoituksena on vuokrata omistamansa kiinteistö mielenterveyskuntoutujien asumispalveluja tuottavalle Pihlajakoti Oy:lle.

Kaavaselostuksen mukaan toimitilaan on tulossa 16 asukaspaikkaa sekä yhteisiä päivätoimintotiloja. Korttelin käyttämätön rakennusoikeus antaa tarvittaessa mahdollisuuden laajentaa toimintaa arviolta 12 asukaspaikalla. Kaavaselostuksen mukaan kyseessä ei ole hoitolaitos, vaan asumispalveluyksikkö. Henkilökuntaa on paikalla päiväaikaan ja öisin käyntejä on tarvittaessa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asemakaavan muutoksella korttelialueelle on osoitettu kaksi pääkäyttötarkoitusta eli asuinrakentaminen ja toimistorakentaminen. Pääkäyttötarkoituksien välistä suhdetta tai niiden sijoittumista korttelialueelle ei ole rajattu lisämääräyksellä. Sen sijaan aluevaraukseen on liitetty indeksillä lisämääräys, jonka mukaan alueelle saa sijoittaa asuntolatoimintaa.

Asuntola on tarkoitettu lyhytaikaiseen ja suhteellisen itsenäiseen asumiseen. Asuntolatoiminnan salliva indeksimerkintä ei siten ole ristiriidassa alueen toisen pääkäyttötarkoituksen eli asuinrakentamisen kanssa, vaan täydentää ja tarkentaa sitä.

Valitusten mukaan alueelle suunniteltu toiminta ei vastaa asemakaavan muutoksessa osoitettua aluevarausta, ja kaavan vaikutuksia on joka tapauksessa osoitettuun aluevaraukseen nähden arvioitu riittämättömästi.

Kaavaratkaisun vaikutuksia ja perusteita arvioidaan kaavaselostuksessa esitettyjen tietojen perusteella. Nyt kysymyksessä olevan asemakaavan muutoksen kaavaselostuksesta ilmenee, että kaavahankkeen vaikutuksia ja toteuttamismahdollisuuksia on arvioitu lähinnä siitä lähtökohdasta, että alueelle sijoitetaan mielenterveyskuntoutujien asuntola.

Kaavaa valmisteltaessa esillä ollut toiminta ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole sellaista, jota ei voisi sijoittaa puheena olevalle alueelle, joka asemakaavan nimenomaisen määräyksen mukaan mahdollistaa asuntolatoiminnan. Asiaa ei ole arvioitava toisin pelkästään sillä perusteella, että henkilökunta saattaa tehdä käyntejä myös yöaikaan tai palveluja mahdollisesti tarjottaisiin myös ulkopuolella asuville. Asemakaavan muutoksen mahdollistamalla toiminnalla ei myöskään alueen aikaisempi maankäyttö huomioon ottaen ole sellaisia liikenteellisiä tai muita vaikutuksia, että kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arviointi olisi edellyttänyt laajempia vaikutusselvityksiä kuin kaavaa laadittaessa on tehty. Edellä lausuttuun nähden kaavan valmistelu ei ole tapahtunut virheellisistä lähtökohdista.

Asemakaavassa osoitetaan sitovasti alueen käyttötarkoitus. Asemakaavalla ei sen sijaan voida sitovasti määrätä yksityisten keskinäisistä oikeussuhteista. Näin ollen nyt kysymyksessä olevalla asemakaavan muutoksella ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista sitä, mikä taho voi harjoittaa kaava-alueella esimerkiksi asuntolatoimintaa.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen valituksissa esitettyjen alueen käyttötarkoitusta koskevien näkökohtien johdosta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.