KHO:2014:89

Ranta-asemakaava oli laadittu rantayleiskaavassa pääosin matkailupalvelujen alueeksi varatulle alueelle (RM), jota ei ollut tarkoitettu toteutettavaksi suoraan rakennusluvin, vaan laatimalla alueelle ranta-asemakaava. Rantayleiskaavan perustaksi laadittu rakennusoikeuslaskelma ei koskenut tällaisia RM-alueita, eikä alueen rakennuspaikkojen määrää ollut osoitettu yleiskaavassa.

Hallinto-oikeus oli kumonnut valtuuston päätöksen muun muassa sillä perusteella, ettei ranta-asemakaavan pohjaksi ollut laadittu laajempaa aluetta koskenutta rakennusoikeuslaskelmaa. Hallinto-oikeus oli kumonnut valtuuston päätöksen myös sillä perusteella, ettei ollut arvioitavissa, täyttikö kaava terveellisyyden vaatimukset siltä osin kuin maankäyttöä oli osoitettu alueella vuoteen 1985 toimineen turkistarhan alueelle.

KHO kumosi hallinto-oikeuden päätöksen.

KHO lausui rakennusoikeuslaskelman tarpeen osalta, että maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellytti samanlaista kohtelua vain osoitettaessa alueita samanlaisiin käyttötarkoituksiin. Matkailupalveluihin rakentamista voitiin osoittaa erilaisin mitoitusperustein ja myös tehokkaammin kuin tavanomaisen loma-asumisen alueille. Lainvoimaisessa yleiskaavassa alueen soveltuvuus matkailupalveluihin oli todettu, eikä vertailua niihin emätiloihin, joiden alueelle oli osoitettu tavanomaista suoraan yleiskaavan pohjalta toteutettavissa olevaa rakennusoikeutta, ollut pidetty tarpeellisena.

Siltä osin, täyttikö kaavaratkaisu terveellisyyden vaatimukset, KHO lausui, että tarhasta mahdollisesti aiheutunutta maaperän pilaantumista oli selvitetty alueen porakaivosta otetuilla näytteillä, joissa oli todettu veden täyttävän talousveden vaatimukset. KHO lausui, ettei alueella aikaisemmin sijainnut turkistarha edellyttänyt maaperän tai pohjaveden pilaantumisen selvittämistä laajemmin. Tältä osin otettiin huomioon, että rakennuslupahakemuksiin oli tarvittaessa liitettävä selvitys rakennuspaikkojen terveellisyydestä. Rakennuslupien myöntämisen edellytyksenä puolestaan oli, että rakennukset täyttivät terveellisyyden vaatimukset, joten kaava salli rakennuslupien myöntämisen vain, jos terveellisyyden vaatimukset täyttyivät.

Kuntalaki 90 § 2 momentti

Suomen perustuslaki 6 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 54 § 1 ja 2 momentti, 73 §, 117 § 2 momentti, 117 c § ja 135 § 1 momentti 2 kohta

Maankäyttö- ja rakennusasetus 49 § 2 momentti

VNA maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 26.1.2012 nro 12/0054/3

Asian aikaisempi käsittely

Kerimäen kunnanvaltuusto on 31.1.2011 tekemällään päätöksellä (§ 8) hyväksynyt Kiinteistö Oy Kerimäen Hautaniemen aloitteesta Uus-Pihlajaniemen kylässä olevien tilojen Remula RN:o 17:21 ja Koivuniemi RN:o 17:30 alueille Hautaniemen ranta-asemakaavan.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A ja hänen valituskirjelmästä ilmenevät asiakumppaninsa ovat valittaneet hallinto-oikeuteen kunnanvaltuuston päätöksestä. Valituksessaan he ovat vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan ja että Kiinteistö Oy Kerimäen Hautaniemi ja Kerimäen kunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat perustelleet vaatimuksiaan hallinto-oikeudessa seuraavasti:

Ranta-asemakaava laajentaa matkailupalvelualuetta yleiskaavassa esitetystä.

Kaava ei täytä lain vaatimuksia rantarakentamiselle. Kaava mahdollistaa seitsemän uuden rakennuksen rakentamisen alle 100 metrin etäisyydelle rannasta. Viisi rakennusta tulisi noin 30 metrin päähän rannasta.

Kaavoitettava alue ei ole tavanomainen haja-asutusalue, vaan erityisiä luontoarvoja omaava kapea niemenkärki, jota ympäröi haavoittuva vesistöalue. Rakentamisen mitoituksen tulee olla tällaisella herkällä alueella olla erilainen kuin tavanomaisella haja-asutusalueella. Lisärakentaminen, rantojen käyttö ja vesiliikenteen lisääntyminen lisäävät kuormitusta hiekkamaiden niukkaravinteisiin vesiin ja selkävesilinnustoon. Etelä-Savon luonnonsuojelupiiri on lausunnossaan todennut, ettei Puruvesi tule kestämään mittavaa lisärakentamista. Valitukseen on liitetty Pro Puruvesi ry:n muistio, jonka mukaan Hautaniemi on yksi koko Puruveden pahimmista ongelma-alueista.

Kaavaehdotuksessa rakennusoikeuksiin tehty vähennys on suurimmaksi osaksi keinotekoista, koska olemassa oleville suojelluille rakennuksille oli luonnosvaiheessa merkitty niiden todellista kokoa huomattavasti suuremmat rakennusoikeudet. Päärakennuksen 350 kerrosneliömetrin rakennusala on edelleen huomattavasti rakennuksen todellista kokoa suurempi. Kaava on täysin ylimitoitettu, kun loma-asunnoista neljä tulee sijoittumaan ranta-alueelle vain noin 20–30 metrin päähän rannasta. Valitukseen on liitetty arkkitehti Olli Pekka Jokelan lausunto, jossa on käsitelty muun muassa mitoitusta ja maisemallisia arvoja.

Kaavoitettavalle alueelle johtavaa Hautaniemen yksityistietä ei ole tarkoitettu ympärivuotiseen jatkuvaan ulkopuolisten käyttöön. Tie sijaitsee lähellä olemassa olevaa asutusta. Se on monin paikoin niin kapea, että kaksi henkilöautoa ei mahdu ohittamaan toisiaan. Kaavaratkaisulla on tältä osin vaikutusta kaavan alueen ulkopuolelle.

Vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen ovat ranta-asemakaavan erityisiä sisältövaatimuksia. Vesi- ja viemäröintisuunnitelma vaikuttaa ylimalkaiselta, kun otetaan huomioon Itä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Etelä-Savon elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen lausunnot, joissa on kiinnitetty huomiota alueella aikaisemmin toimineeseen minkkitarhan ympäristöhaittoihin. Turkistarhauksessa yleisesti käytettyä DDT:tä tulee todennäköisesti löytymään maaperästä. Alueella tehtävät rakennustyöt tulevat vapauttamaan maaperään sitoutuneita ympäristömyrkkyjä ja aiheuttamaan vesistön ja alueen pohjaveden saastumista. Maaperää ei ole tutkittu, joten ympäristövaikutusten arviointi on tältä osin puutteellinen eikä ehdotukseen liitetty suunnitelma huomioi maaperän saastumisen vaikutuksia vesihuoltoon ja vesialueelle.

Alueella on tärkeää selvittää veden riittävyys, jos alueelle tulee ympärivuotista loma-asutusta 30–50 hengelle. Kaivovettä ei riitä Hautaniemen nykyisillekään asukkaille.

Kaavoituksen hakijayhtiö harjoittaa tällä hetkellä pienimuotoista bed & breakfast -toimintaa alueella sijaitsevassa kunnostetussa upseerin talossa, mikä soveltuu alueelle ja luontomatkailuun. Toimintaa olisi nykyisissä puitteissa ilman mittavaa uudisrakentamista mahdollisuus laajentaa luonto- ja maisema-arvoja heikentämättä.

Kerimäen kunta on antanut hallinto-oikeudessa lausunnon.

Kiinteistö Oy Kerimäen Hautaniemi on antanut hallinto-oikeudessa vastineen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet hallinto-oikeudessa vastineen. Kaava-alueella on lepakoita, vaikka niistä ei ole luontoselityksessä mainintaa. Kunnanhallituksen lausunnosta ilmenee, että merkittäviä asioita tullaan ratkaisemaan vasta rakennustapaohjeessa. Tällaisia ovat esimerkiksi jätevedet, rakennusten sijoittelu, maaperän saastuneisuuden tutkiminen ja rantarakenteet. Rakennustapaohjeeseen eivät naapurit tai muut osalliset voi vaikuttaa eikä ympäristön kannalta merkittäviä asioita sen vuoksi voi jättää ohjeistuksen varaan, vaan niistä tulee päättää kaavoituksella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kunnanvaltuuston päätöksen ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia koskevalla valitusperusteella ja hylännyt heidän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Perustelut

---

Rakennustapaohjeiden merkitys kaavan sisältövaatimusten kannalta

Kunnanhallituksen lausunnossa on todettu myöhemmin laadittavien rakennustapaohjeiden täydentävän rakentamisen yksityiskohtia.

Rakennustapaohjeilla olisi asiassa oikeudellista merkitystä, mikäli kyseiset ohjeet olisi hyväksytty ranta-asemakaavan yhteydessä ne asemakaavamääräyksiin sisällyttäen ja ohjeet olisivat olleet mukana kaavan laadintaan liittyvässä osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyssä. Tässä tapauksessa kunnanhallituksen myöhemmin laadittavilla rakennustapaohjeilla ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa ranta-asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettuja sisältövaatimuksia. Myöhemmin laadittavilla rakennustapaohjeilla ei voida korvata kaavan edellyttämiä selvityksiä.

---

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä sanotussa laissa säädetään. Saman pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Kaava-alue

Suunnittelualue sijaitsee kymmenen kilometrin päässä Kerimäen kirkolta Puruveden rannalla Hautaniemen kärjessä. Kaava-alueen maapinta-ala on 4,32 hehtaaria. RM-alueella rakennusoikeutta on yhteensä 1 605 kerrosneliömetriä ja AO-alueella 372,20 kerrosneliömetriä. Rakennustehokkuus on koko kaava-alueella 0,041 ja RM-alueella 0,066.

Kaava-alueella on voimassa Puruveden rantayleiskaava, jossa suunnittelualueen niemenkärki on merkitty matkailupalvelujen alueeksi määräämättä alueen rakentamisen määrästä mitään. RM-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin nojalla määrätään, että tätä yleiskaavaa ei ole laadittu siten, että yleiskaavaa voitaisiin käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena RM-alueella. Yleiskaavan kaavaselostuksen mukaan matkailupalvelujen alueet vaativat rantayleiskaavaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua, useimmiten erillistä ranta-asemakaavaa. Osa valituksenalaisesta suunnittelualueesta on yleiskaavassa erillispientalojen aluetta (AO), jonka kaavamääräyksen mukaan alueelle saa rakentaa pysyvää asutusta ja asumista häiritsemätöntä työpaikkatoimintaa. Lisäksi alue on yleiskaavassa osittain maa- ja metsätalousvaltaista aluetta (M).

Valituksenalainen ranta-asemakaava poikkeaa jossain määrin rantayleiskaavan esittämästä RM-alueen rajauksesta siten, että niemenkärki on ranta-asemakaavassa merkitty kokonaan lähivirkistysalueeksi (VL), jota on täydennetty sekä maa- että vesialueen osalta kaavamerkinnöillä arvokas luonnonympäristö (luo 1) ja luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävä alue (luo 2). RM-aluetta on yleiskaavasta poiketen siirretty niemenkärjestä kohti mannerta. Tästä johtuen yleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi merkitty alue on ranta-asemakaavassa jonkin verran pienentynyt. Edellä mainittu M-alue on asemakaavassa merkitty lähivirkistysalueeksi (VL). Lomarakentaminen keskittyy olemassa olevan päärakennuksen tuntumaan siten, että kolme loma-asuntoa sijaitsee niemen eteläpuolella ja kolme niemen koillispuolella kaavamääräyksellä luonnontilaisena säilytettävän kumpareen molemmin puolin. Olemassa oleva huoltorakennus säilytetään huoltorakennuksena ja nykyinen päärakennus on merkitty säilytettäväksi rakennukseksi. Etelärannalla sijaitseva olemassa oleva rantasauna on säilytetty kaavassa ja pohjoisrannalle on merkitty uuden rantasaunan rakennusala. Kaava-alueen pohjoisosassa on erillispientalojen korttelialue rantayleiskaavan mukaisesti. Kaava-alueella sijaitsevat mäkikumpareet, päärakennuksen ympäristö ja osittain ranta-alueet on merkitty kaavamääräyksellä luonnontilassa säilytettävänä alueen osana.

Ranta-asemakaavan sisältövaatimukset

Kaavakarttatarkastelun perusteella Hautaniemi on matkailupalvelua palvelevien rakennusten korttelialueen kohdalla reilun 200 metrin levyinen niemi. Valituksenalaisen ranta-asemakaavan matkailua palvelevien rakennusten korttelialue kaava-alueen eteläpuolella mahdollistaa kolmen 100 kerrosneliömetrin suuruisen loma-asunnon ja kolmen 30 kerrosneliömetrin niihin liittyvän varasto-, aitta- ja huoltorakennusten rakentamisen lyhyimmillään noin 10 metrin päähän rannasta. Kaava-alueen koillispuolella on mahdollista rakentaa vastaavat kolme loma-asuntoa huoltorakennuksineen lyhyimmillään noin 20 metrin päähän rannasta. Lisäksi kaava-alueen eteläpuolella on säilytetty olemassa oleva 100 kerrosneliömetrin puolitoista kerroksinen saunarakennus, joka sijaitsee kaavakartan mukaan vain noin viiden metrin päässä rannasta. Alueen koillisrannalle on merkitty rakennusala 100 kerrosneliömetrin suuruiselle saunarakennukselle noin 15 metrin päähän rannasta. Erillispientalojen korttelialueelle (AO) on mahdollista rakentaa 372 kerrosneliömetriä ja alueen rakennusalaa koskevan merkinnän mukaan alueelle on mahdollista rakentaa omakotirakennusten, huoltorakennusten ja rantasaunan lisäksi tiloja asumista häiritsemätöntä työpaikkatoimintaa varten lyhyimmillään noin 20 metrin päähän rannasta.

Luontoselvityksen mukaan mahdollisuuksien mukaan olisi hyvä tarkastella rakennuspaikkojen sijoittelua välittömän rantavyöhykkeen ulkopuolelle. Kaikkien edellä mainittujen kaavan rakennusten rakennusalat mahdollistavat rakentamisen hyvin lähelle rantaviivaa. Koillisosan lomarakennusten rakennusalat sijoittuvat lisäksi lähelle alueen itäosaa, joka luontoselvityksen mukaan tulisi säilyttää rakentamattomana luontoarvojen ja linnuston kannalta.

Ranta-asemakaavaa laadittaessa tulee maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan vaalia luonnonympäristöä eikä siihen liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Lisäksi on katsottava, että maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Kun otetaan huomioon kaikkien edellä mainittujen rakennusten etäisyydet rantaviivasta ja rakennusten kerrosalat sekä rakennusten sijainti niemenkärjessä arvokkaan luonnonympäristön ja luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävän alueen läheisyydessä, kaavapäätös ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia luonnonympäristön vaalimista ja suunnitellun rakentamisen sopeutumista rantamaisemaan koskevia vaatimuksia. Edellä mainituissa olosuhteissa luonnonympäristön vaalimista ja rantamaisemaan sopeutumista koskevat vaatimukset eivät täyty valituksenalaisessa kaavassa olevilla kaavamääräyksillä.

Ranta-asemakaava on lisäksi laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle ja turvalliselle elinympäristölle. Kaava-alueella on aikaisemmin sijainnut turkistarha, jossa kaava-asiakirjojen mukaan olisi käytetty torjunta-aineita haittaeliöiden torjuntaan (DDT). Kaavavalmistelun yhteydessä alueella olevan porakaivon veden laadusta on 27.5.2010 tehty talousveden suppea tutkimus, jonka mukaan tutkittujen ominaisuuksien perusteella näyte täyttää talousveden laatuvaatimukset ja -suositukset. Muuta tutkimusta lopetetun turkistarhan vaikutuksista maaperään ja pohjaveden laatuun ei ole tehty. Turkistarhan alueelle on kaavassa osoitettu RM-alueen rakennusala.

Asiassa ei ole riitaa, etteikö alueella olleessa turkistarhassa olisi aikanaan käytetty DDT:tä haittaeliöiden torjuntaa. DDT on yleisen tietämyksen mukaan erittäin myrkyllinen aine, jonka käyttö on nykyisin kielletty. Nämä seikat huomioon ottaen asiassa olisi tullut joko suorittaa tarkempia tutkimuksia myös entisen turkistarhan alueen maaperän soveltuvuudesta terveyden kannalta suunniteltuun toimintaan tai osoittaa asiantuntijalausunnoin tai muulla vastaavalla luotettavalla tavalla, ettei tällaisiin tutkimuksiin ole aihetta. Kaavaselostuksen ja sen liitteenä olevien asiakirjojen perusteella ei ole nyt arvioitavissa, täyttääkö ranta-asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset terveellisyyttä ja turvallisuutta koskevat sisältövaatimukset.

Kaavan yleisten asemakaavamääräysten mukaan alueelle tulee suunnitella ja rakentaa oma puhtaan veden saanti- ja jätevesien puhdistusjärjestelmä. Edelleen on todettu, että alueella tulee noudattaa Kerimäen kunnan jätehuoltomääräyksiä.

Kaavassa ei ole edellä mainitun sisällöltään lähinnä toteavan yleisen määräyksen lisäksi määräyksiä kaava-alueen vesi- eikä jätevesihuollosta. Kaavaselostuksen liitteenä olevalla periaatteellisella vesi- ja viemäröintisuunnitelmakartalla ei ole oikeudellista merkitystä asiassa, koska kaavaselostus ei ole kaavan osa. Kun otetaan huomioon kaavalla osoitetun rakentamisen laatu, määrä ja sijainti Hautaniemen kapeahkossa niemessä, kaavamääräyksissä ei ole riittävästi otettu huomioon kaavan vaikutuksia vesi- ja viemärihuollon järjestämiseen eikä rakentamisen vaikutusta ympäröivään alueeseen.

Ranta-asemakaavan mitoitus

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan kaavan mitoitus on varsin kohtuullinen, kun ranta-asemakaavan alueella on rakentamatonta aluetta yli 95 prosenttia.

Kaavaselostuksessa kohdassa ranta-asemakaavan mitoitus on todettu, että alueella matkailutoimintaa harjoittavan osakeyhtiön toimesta on laadittu toimintasuunnitelma, jonka mukaan alueelle tarvittaisiin kahdeksan uutta loma-asuntoa kannattavan matkailutoiminnan harjoittamiseksi. Kaavaluonnoksen laatimisen yhteydessä on luovuttu kahdesta lomarakennuksesta, kun on haluttu huomioida ympäristöselvityksen esittämät suositukset mahdollisimman laajasti. Kaavaselostuksessa on todettu edelleen, että tällä mitoituksella laskettu matkailijoiden määrä alueella yhtäjaksoisesti on 25–30 henkilöä ja autojen määrä 6–8 kappaletta, jolloin voidaan todeta, että liikenteen lisäyksestä johtuva haitta on varsin vähäinen.

Ranta-asemakaavasta ilmenee kaava-alueelle sallitun rakentamisen kerrosalaneliömetrien enimmäismäärä, rakennusten tai sen osien kerrosten määrä sekä kerrosalan suhde rakennuspaikan pinta-alaan. Ranta-asemakaavan kaavaselostuksesta, kunnanhallituksen lausunnosta tai muista asiakirjoista ei käy ilmi kaavoitettavan alueen todellisen ja muunnetun rantaviivan pituus. Asiakirjoissa ei ole myöskään selvitystä siitä, millä mitoituksella lähialueen rantavyöhykkeet tai rannan käyttöön mahdollisesti tukeutuvat ranta-alueet on rakennettu. Kaavoittaja on valittajien muistutukseen antamassaan vastineessa todennut kaava-alueen tehokkuuden olevan huomattavasti alle haja-asutusalueen tehokkuuden. Tällä seikalla ei kuitenkaan ole merkitystä asiassa, koska nyt ei ole kysymys niin sanotulla kuivalla maalla olevasta vakituisesta asutuksesta.

Hallinto-oikeus arvioi kaavamuutoksen lainmukaisuutta siltä pohjalta, täyttyvätkö ratkaisussa ranta-asemakaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut oikeudelliset edellytykset, minkä vuoksi mitoituksen lainmukaisuutta arvioitaessa ei ole merkitystä matkailutoimintaa harjoittavan yrityksen kannattavuudella. Kaavaa laadittaessa olisi tullut eräänä osana selvityksiä tuoda esiin myös alueen muunnetun rantaviivan pituus sekä edellä mainitut lähialueen rantojen rakentamiseen liittyvät tiedot niin, että kaavan lainmukaisuutta voitaisiin arvioida myös ranta-alueiden rakentamistehokkuuden ja kokonaismitoituksen sekä kaava-alueen ja sen ympäristön luonnon kestokyvyn kannalta myös näistä näkökulmista.

Johtopäätös

Maankäyttö- ja rakennuslain 9, 54 ja 73 §:n säännökset edellyttävät vaikutusten selvittämistä ja niiden esittämistä riittävässä määrin myös kaava-alueen ympäristön osalta. Kaavaa laadittaessa tulee tarkastella suunniteltua rakentamista ranta-alueiden mitoituksen, rantamaiseman, vesiensuojelun ja riittävien yhtenäisten rakentamattomiksi jätettävien alueiden kannalta. Ranta-asemakaavaa laadittaessa ei ole riittävästi selvitetty kaavan vaikutuksia luonnonympäristöön, rantamaisemaan, terveelliseen ja turvalliseen elinympäristöön, vesi- ja viemärihuollon järjestämiseen eikä kaavan vaikutuksia kaava-alueen ulkopuolelle jäävien alueiden maankäyttöön suunnittelualueen sijaitessa Hautaniemen kärjessä. Asiakirjoissa olevia kaavan sisältövaatimuksia koskevia selvityksiä ei ole pidettävä riittävinä. Kunnanvaltuuston päätös on tämän vuoksi kumottava.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valittajien esittämistä muista valitusperusteista.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian laatu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 42 § 1 momentti, 62 §, 63 § ja 65 §

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Kerimäen Hautaniemi on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Kerimäen kunnanvaltuuston päätös saatetaan voimaan.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaan, että nykyinen ranta-asemakaava laajentaa RM-aluetta yleiskaavassa esitetystä. On totta, että RM-alue on Hautaniemen tilan osalta laajempi kuin yleiskaavassa osoitettu vastaava alue. RM-alueeseen on niemenkärjen lisäksi sisällytetty tilaan kuuluva yleiskaavassa oleva koko tilan M-alue siten, että RM-alueen kokonaispinta-ala on 4,8 hehtaaria. Kyseinen M-alue on vanhastaan ollut liiketoimintakäytössä minkkitarhana.

Valituksenalainen ranta-asemakaava on Puruveden rantayleiskaavan mukainen rakennusten määrän, niiden sijainnin ja etäisyyden rannasta suhteen. Rantakaavassa on ollut mahdotonta esittää rakennustapaohjeita, koska rakennusoikeuden määrää ei vielä ole olemassa. Rakennustapaohjeet tullaan laatimaan rakennusluvan yhteydessä ja niiden sisältöä sekä noudattamista Kerimäen kunnalla on oikeus ja velvollisuus valvoa.

Kaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset sisältövaatimukset.

Kaavan selvitysaineistoon sisältyy perusteellinen luontoselvitys, jossa on todettu, että kyseessä olevalla alueella ei ole löytynyt uhanalaisia tai rauhoitettuja lajeja tai vesilain mukaan suojeltavia luontotyyppejä. Luontoselvityksessä mainitut kaksi kalliokumparetta on jätetty rakentamisen ulkopuolelle.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan 2l.1.2010 muun muassa todennut, että kaavan luontoselvitys on asianmukaisesti laadittu ja riittävä. Lausunnossa esitetyt huomautukset on pääosin huomioitu kaavaehdotuksessa. Korttelialueiden luonnontila-merkintä on poistettu kaavaehdotuksesta, koska sitä pidettiin maanomistajan kannalta liian ankarana.

Luontoselvityksen tekoaikana vuonna 2008 ei ollut mahdollista tehdä selvitystä lepakoiden esiintymisestä. Tämä selvitys tehdään myöhemmin.

Rakennusten etäisyydet rantaviivasta sekä suojapuuston määrä ja alueen säilyminen pääosin luonnontilassa on huomioitu riittävästi kaavaehdotuksessa. Rakentaminen sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Rakennukset ovat yksikerroksisia, lukuun ottamatta vanhaa saunarakennusta, joka on puolitoistakerroksinen. Rakennusten kohdalla ranta-alueella on kaavaehdotuksessa merkintä "Luonnontilassa säilytettävä alueen osa", jonka mukaan alueella luonnontilaisen puuston ja kasvillisuuden poistaminen on sallittua niin, että alue säilyy kaikilta osin siistinä ja pääosin luonnontilaisena.

Ranta-alueelle jää riittävästi rakentamatonta rantaviivaa. Alueen muunnetun rantaviivan pituus on 600 metriä. Rakentamisen jälkeen alueelle jää edelleen vapaata rantaviivaa noin 350 metriä. Vapaan ranta-alueen määrää on pidettävä riittävänä. Yli 95 prosenttia kaava-alueesta jää rakentamattomaksi. Alueen uudisrakennukset eivät ole suurikokoisia ja ne jäävät säilytettävän puuston suojaan. Rakennukset on kaavamääräysten mukaisesti toteutettava yhtenäisen rakennustavan mukaisesti sopeuttaen vanhaan rakennuskantaan ja ympäröivään luontoon sekä väreiltään että materiaaleiltaan. Kaava täyttää edellä esitetyn mukaisesti ympäristön ja luonnonympäristön vaalimisen vaatimukset. Erityisiä suojelullisia arvoja alueella ei ole.

Kaavaesitys ei myöskään aiheuta kenenkään elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä. Olemassa oleva liiketoiminta ei ole häirinnyt naapureita mitenkään.

Kaivoveden riittävyydestä on esitetty kaavaehdotuksessa laskelma. Kaavassa on esitetty kaksi pientä uima- ja soutuvenekäyttöön soveltuvaa laituria. Muita rantarakenteita ei kaavaan sisälly. Jätevesien asianmukaisen puhdistaminen on turvattu kaavan selvitysaineistoon sisällytetyllä vesi- ja viemäröintisuunnitelmalla.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja kohtuullisten rakentamismahdollisuuksien turvaaminen kaavoituksessa edellyttävät kaavan hyväksymistä.

Kerimäen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on yhtynyt yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyyn ja todennut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kaavan valmistelussa on otettu riittävästi huomioon alueen luonto- ja maisema-arvot. Suunniteltu rakentaminen sopeutuu ympäristöön. Ranta-alueen mitoitustarkastelu ei ole ainoa oikea tapa ratkaista rakennusoikeuden määrää RM-alueella, kun rakennuspaikoista ei lohkota erillisiä kiinteistöjä. Uudet rakennukset sijoitetaan rakennusjärjestyksen ja rantayleiskaavan mukaisesti riittävän etäälle rantayleiskaavasta. Rakennustapaohjeet laaditaan ennen rakennuslupien käsittelyä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen, jonka yhteydessä he ovat vaatineet, että Kiinteistö Oy Kerimäen Hautaniemi ja Kerimäen kunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

Selityksessään he ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maaperää ei ole kaavan valmistelun yhteydessä tutkittu, joten luonto- ja ympäristöselvitykset ovat tältä osin puutteelliset. Alueella sijainneen minkkitarhan DDT-jäämiä ei ole selvitetty. Rakennustyöt tulevat vapauttamaan maaperään sitoutuneita ympäristömyrkkyjä ja aiheuttavat ympäröivän vesistön ja alueen pohjaveden saastumista.

Kaavaehdotuksessa on monien merkittävien kysymysten ratkaiseminen, kuten esimerkiksi jätevesien, rakennusten sijoittelun ja maaperän saastuneisuuden tutkiminen, jätetty ratkaistavaksi vasta rakennustapaohjeessa. Ympäristön kannalta merkittävistä asioita päättämistä ei voida jättää rakennustapaohjeistuksen varaan, vaan niistä tulee määrätä kaavoituksella.

Jätevesihuollon järjestämisestä on tärkeää tehdä riittävät selvitykset jo kaavoituksen yhteydessä. Lomakylässä jätevesien kertymä vaihtelee suuresti toiminnan sesonkiluonteisuudesta johtuen. Tätä taustaa vasten lomakylän jätevedet voivat olla potentiaalinen lisäkuormituksen lähde ja niistä voi aiheutua Puruveden rehevöitymistä.

Väite, ettei lepakkoselvitystä olisi voitu tehdä vuonna 2008, on virheellinen.

Hallinto-oikeus on päätöksessään kiinnittänyt huomiota siihen, ettei kaava-asiakirjoista ilmene rakentamisen mitoitus. Muunnettua rantaviivaa ei ole lainkaan ilmoitettu eikä lähialueiden rantavyöhykkeiden rakentamistehokkuutta ole kartoitettu. Rakennusten sijoittelu noudattaa yhtiön esittämän mukaan yleiskaavan ja kunnan rakennusjärjestyksen määräyksiä. Kaava ei kuitenkaan täytä yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä rakennusten sijoittamiselle esitettyjä minimietäisyyksiä rannasta.

Kaavoituksessa ei ole riittävästi otettu huomioon sitä luontoselvityksessä esitettyä lähtökohtaa, että rakennuspaikkoja tulisi pyrkiä sijoittamaan välittömän rantavyöhykkeen ulkopuolelle. Samoin koillisosan rakennusalat sijoittuvat lähelle aluetta, joka tulisi säilyttää luontoarvojen ja linnuston kannalta rakentamattomana.

Kaavoitettavalle alueelle johtava Hautaniemen yksityistie on monin paikoin niin kapea, ettei kaksi henkilöautoa mahdu ohittamaan toisiaan. Tien käytön lisääntymisellä on huomattava vaikutus olemassa olevalle asutukselle.

Kiinteistö Oy Kerimäen Hautaniemi on antanut vastaselityksen. Vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja hänen asiakumppaneilleen, jotka ovat ilmoittaneet, ettei heillä ole lausuttavaa vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. A:n ja hänen asiakumppaneidensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus otetaan asiaa miltään osin hallinto-oikeudelle palauttamatta välittömästi tutkittavaksi ja hylätään.

2. A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Valtuuston päätöksen lainmukaisuus

1.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Vaikutusten selvittämistä kaavaa laadittaessa koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Ranta-asemakaavan sisältövaatimuksia koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä erikseen säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Suomen perustuslain 6 §:ssä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden oikeusvaikutuksia koskeva säännös

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

1.2. Ympäristöhallinnon oikeudellisesti sitomaton ohjeistus

Ympäristöministeriön vuonna 2005 julkaisemassa oikeudellisesti sitomattomassa oppaassa "Rantojen maankäytön suunnittelu" (Ympäristöopas 120) on annettu muun ohella rantojen maankäytön suunnittelijoille ja kuntien kaavoituksesta vastaaville viranomaisille tietoa suunnittelun lähtökohdista, mahdollisuuksista ja reunaehdoista.

Oppaassa esitellään erilaisia apuvälineitä, joilla on tarkoitettu helpottaa maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt sisältövaatimukset täyttävän kaavan laatimista. Tällaisia ovat muun ohella emätilaperiaate ja poikkileikkausvuoden määritys, rantaviivan vyöhykkeistys sen ominaisuuksien perusteella, rakennuspaikkojen osoittaminen kullekin vyöhykkeelle sille osoitetun mitoitusluvun perusteella sekä rantaviivan muunto. Näiden avulla voidaan yleensä päästä maanomistajien tasapuolisuuden vaatimuksen sekä yleiskaavan muiden sisältövaatimusten edellyttämään tulokseen.

Oppaassa kuvatut yleisesti käytetyt mitoitusperusteet eivät sellaisenaan ole sovellettavissa matkailupalveluihin. Tästä oppaassa todetaan muun ohella seuraavaa (s. 116–117):

"Luontomatkailulle ja luonnon virkistyskäytölle on maassamme hyvät luontaiset edellytykset, joiden huomioon ottaminen kaavoituksessa on tärkeää. Matkailukohteilla voidaan tukea taajamien ja kylien elinvoimaisuutta. Kohteita syntyy luontevasti esimerkiksi laiva- ja veneväylien sekä rannan tuntumassa kulkevien kyläteiden läheisyyteen.

Pienimuotoista matkailutoimintaa on mahdollista toteuttaa suoraan yleiskaavan pohjalta. Tällaista toimintaa on muassa maatilamatkailuun liittyvä vähäinen matkailupalvelurakentaminen: ratsastustallit ja siihen liittyvät harrastustoiminnat, kalankasvatusalueet tai pienimuotoiset mökinvuokrausalueet.

Tehokas matkailutoiminta ja rakentaminen edellyttää yksityiskohtaista suunnittelua, asemakaavaa (tai ranta-asemakaavaa). Oikeusvaikutteinen yleiskaava ja siinä varatut matkailupalvelujen alueet voivat kuitenkin muodostaa perustan yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle ja hankkeen toteuttamiselle.

Elinkeinotoimintaa tukeviin palveluihin ja toimintoihin ei yleensä sovelleta samoja mitoitusperiaatteita kuin tavanomaiseen rantarakentamiseen. Tämä koskee myös esimerkiksi maatilamatkailuun liittyviä vuokramökkialueita, mikäli niiden toteutustapa poikkeaa tavanomaisesta loma-asutuksesta. Tehokasta matkailurakentamista ei kuitenkaan tulisi osoittaa maisemaltaan tai luonnonoloiltaan erityisen arvokkaille alueille. Näitä alueita voidaan toki hyödyntää matkailun tukialueina ja niiden säilyminen on usein matkailuyrittämisen säilymisen edellytys."

1.3. Oikeudellisesti sitovat ylemmän asteiset alueiden käytön suunnitelmat

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvoston 13.11.2008 hyväksymien valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden jakson 4.4. erityistavoitteissa todetaan, että alueiden käytön suunnittelussa matkailualueita tulee eheyttää ja osoittaa matkailun kehittämiselle riittävät alueet. Toisaalla saman kohdan erityistavoitteissa todetaan, että alueiden käytön suunnittelussa rantaan tukeutuva loma-asutus on suunniteltava siten, että turvataan luontoarvoiltaan arvokkaiden ranta-alueiden säilyminen sekä loma-asumisen viihtyisyys.

Mainittujen alueidenkäyttötavoitteiden jakson 6. mukaan erityistavoitteisiin on tarkoitettu sovellettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentissa määriteltyjä, alueidenkäytön suunnittelua koskevia oikeusvaikutuksia kaikkien kaavojen osalta, mikäli tavoitetta ei ole kohdennettu koskemaan vain tiettyä kaavatasoa.

Puruveden yleiskaava

Kerimäen kunnanvaltuusto on hyväksynyt 1.7.2003 Puruveden rantayleiskaavan. Yleiskaavassa on osoitettu kunnanvaltuustossa 9.11.1999 hyväksyttyjen mitoitusperusteiden mukaan määräytyvä rakennusoikeus kullekin kiinteistölle. Yleiskaavassa on määrätty maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin nojalla, että yleiskaavaa voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena AM-, AO-, RA-, RA-1-, RA-3- ja RA-4 alueilla ja niillä RM-alueilla, jotka on tarkoitettu vuokramökkitoimintaa varten.

Kaavaselostuksen mukaan RM-alueille rakentaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa suunnittelua, yleensä ranta-asemakaavaa.

Puruveden rantayleiskaavassa tilojen RN:o 17:21 ja 17:30 alue on varattu pääosin RM-alueeksi ja vähäisemmältä osalta AO- ja M-alueeksi.

1.4. Hautaniemen alueen aiempi käyttötarkoitus ja ranta-asemakaavan sisältö

Hautaniemen alue on aiemmin ollut osa toisen maailmansodan aikana toiminutta Kumpurannan aliupseerikylää. Päärakennus ja siihen liittyvä vanhempi ulkorakennus on rakennettu 1940. Maakuntamuseon mukaan tähän rakennuskantaan liittyy sotahistoriallisia arvoja. Alueella on vanhan rakennuskannan ohella 1970–1980 lukujen vaihteessa rakennettu rantasauna sekä kaksi varastorakennusta. Nykyisen rakennuskannan kerrosala on yhteensä 657 m². Alue on ollut pienimuotoisessa maatilamatkailukäytössä vuodesta 2000.

Ranta-asemakaavassa yleiskaavassa RM-alueeksi varattu niemenkärki on osoitettu osaksi RM-, osaksi AO- ja osaksi VL-alueeksi. Rakennusoikeutta on osoitettu kahdelle RM-rakennusalalle kummallekin 400 m², yhdelle huoltorakennukselle 225 m², olemassa olevalle sr-rakennukseksi merkitylle päärakennukselle 350 m², kahdelle saunan rakennusalalle kummallekin 100 m² ja säilytettävän varaston sr/var-rakennusalalle 30 m². Lisäksi rakennusoikeutta on osoitettu yhdelle AO-rakennukselle tehokkuudella e=0,1. RM korttelialueen kokonaiskerrosalaksi on ilmoitettu 1650 m². AO-alueen rakennusoikeudeksi on ilmoitettu 372 m² ja kokonaisrakennusoikeudeksi 1 977 m².

Uutena rakentamisena alueelle sallitaan rakennettavaksi kuusi 100 m²:n suuruista lomarakennusta kahdelle korttelialueelle ja yksi ympärivuotinen asunto. Tämän lisäksi alueella säilyy vanha päärakennus sr-merkittynä rakennuksena. Edelleen alueelle sallitaan rakentaa yksi 250 m²:n huoltorakennus ja kuusi 30 m²:n suuruista talousrakennusta. Asuinrakennuksia sallitaan siten 8 kappaletta. Asuinrakennuksista neljä on omarantaisia, muut yhteisrantaisia.

Kaava-alueen kokonaispinta-ala on 4,79 hehtaaria, josta vesialuetta 0,31 hehtaaria. Maa-alueen kokonaispinta-ala on siten 4,48 hehtaaria. Maa-aluetta kaavassa osoitettua asuinrakennusta kohden on 0,56 hehtaaria.

1.5. Ranta-asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen

1.5.1. Rakentamisen määrä ja sijoittelu sekä rakennusoikeuslaskelma

Kaava-alue on lainvoimaisessa oikeusvaikutteisessa rantaosayleiskaavassa osoitettu pääosin matkailupalvelujen alueeksi (RM). Kyseisellä yleiskaavalla on näin ollen ratkaistu yleispiirteisesti alueen sopivuus ranta-asemakaavassa osoitettuun käyttötarkoitukseen. Yleiskaavassa osoitettu merkintä myös osoittaa, että Hautaniemen RM-alue on tarkoitettu asemakaavoitettavaksi tehokkaampaan rakentamiseen kuin sellaiset vuokramökkialueet, joille rakennusluvat voidaan myöntää suoraan yleiskaavan perusteella.

Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin 13.11.2008 tehdyssä lisäyksessä on edellytetty, että alueiden käytön suunnittelussa osoitetaan matkailun kehittämiselle riittävät alueet. Tämä tavoite on otettava huomioon kaikessa kaavoituksessa. Näin ollen myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tukevat yleiskaavan RM-aluevarauksen toteuttamista sellaisena, että matkailuelinkeinolle luodaan kannattavan toiminnan mahdollistavat toimintaedellytykset.

Yleiskaavan pohjaksi laadittu rakennusoikeuslaskelma on emätilaperiaatteen toteuttamiseksi laadittava selvitys, jonka tehtävänä yhtäältä on varmistaa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen ja toisaalta kaavaratkaisun sisältövaatimusten täyttyminen erityisesti maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdan kannalta. Rakennusoikeuslaskelma tulee laatia kaava-alueella ja sen ulkopuolella niin laajana, että selvityksen perusteella voidaan tältä osin varmistua kaavan sisältövaatimusten täyttymisestä.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu edellyttää samanlaista kohtelua vain osoitettaessa alueita samanlaisiin käyttötarkoituksiin. Matkailupalveluihin rakentamista voidaan osoittaa erilaisin perustein ja myös tehokkaammin kuin tavanomaisen loma-asumisen alueille, mikä todetaan myös edellä selostetussa ympäristöoppaassa 120. Asiassa on kyse jo vanhastaan tavanomaisesta loma-asumisesta poikkeavassa käytössä olleen alueen ottamisesta matkailupalvelukäyttöön ja osin jo olemassa olevan toiminnan laajentamisesta.

Karttatarkastelun mukaan ranta-asemakaavan lähialueille on yleiskaavassa pääosin osoitettu tavanomaisen loma-asumisen alueita. Lähialueelle ei ole osoitettu muita matkailupalvelujen alueita. Tähän nähden rakentamisen mitoitusharkinnassa ei tässä tapauksessa ole ollut tarpeen arvioida kaavoitettavan alueen rantaviivan pituutta tai lähialueen ranta-alueiden rakentamista emätilatarkastelulla.

1.5.2. Rantamaiseman ja luonnonarvojen huomioon ottaminen

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko ranta-asemakaavan mukainen rakentaminen mahdollista sijoittaa kapeahkoon niemeen rantamaisemaan ja alueen luontoon sopeutuen siten, ettei alueen virkistyskäyttöarvo heikkene enemmän kuin on välttämätöntä. Arvioinnissa on erityisesti kiinnitettävä huomiota siihen, että alueella on voimassa yleiskaava, jossa koko niemi on osoitettu lomakylämäiseen rakentamiseen (RM). Yleiskaavan toteuttaminen edellyttää siten rantamaiseman ainakin jonkinasteista muuttamista.

Kaava-asiakirjoihin on liitetty lokakuussa 2008 päivätty luontoselvitys, joka on tehty vuoden 2008 kesä–syyskuun aikana. Selvityksen yhteydessä on muun ohella tehty maastokäynteihin perustuva linnusto-, kasvillisuus- ja luontotyyppikartoitus sekä selvitetty ympäristöhallinnon tietokannoissa ja kirjallisuudessa alueesta esitetty. Selvityksestä ilmenee riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Tähän nähden sitä on pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n vaatimukset täyttävänä ja siten riittävänä. Luontoselvitystä ei ole ollut tarpeen täydentää lepakoiden tai muidenkaan eläinlajien osalta. Siltä osin kuin kysymys on rakentamisen määrän arvioinnista suhteessa alueen luontoon ja maisemakuvaan, on rakentamisen vaikutukset arvioitavissa kaava-aineistoon sisältyvän luontoselvityksen perusteella.

Luontoselvityksessä alueelta ei ole löytynyt luonnonsuojelulain 29 §:ssä tarkoitettuja luontotyyppejä tai muitakaan suojelua edellyttäviä kohteita. Selvityksessä todetun mukaan luontoarvojen ja linnuston kannalta uusi rakentaminen tulisi sijoittaa niin, että kaava-alueen itäpuolen ranta-alue säilyisi nykyisessä tilassaan. Edelleen selvityksessä todetaan, että mahdollisuuksien mukaan olisi hyvä tarkastella rakennuspaikkojen sijoittelua rantavyöhykkeen ulkopuolelle.

Luontoselvityksen johtopäätökset on otettu huomioon kaavaratkaisussa muun ohella siten, että kaava-alueen itäosa on osoitettu lähivirkistysalueeksi. Kaavaratkaisu mahdollistaa hallinto-oikeuden perusteluissaan toteamalla tavalla rakentamisen varsin lähelle rantaviivaa. Tältä osin luontoselvityksen suosituksia ei kaikissa suhteissa ole otettu kaavaratkaisussa huomioon. Kaavaratkaisu ei kuitenkaan ole pelkästään tällä perusteella lainvastainen. Kun otetaan huomioon kaava-alueen itäpuolelle osoitettu lähivirkistysalue ja se, että rakentamista on pidettävä yleiskaavan mukaisena, on rakentamisen katsottava riittävästi sopeutuvan rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön. Kaavaratkaisussa on myös riittävästi huomioitu luonnonsuojelu, maisema-arvot ja virkistystarpeet. Ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Päätös ei siten tältä osin ole maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n tai 73 §:n vastainen.

1.5.3. Entisen turkistarhan alue

Maankäyttö- ja rakennuslakiin ei sisälly nimenomaisia säännöksiä maaperän pilaantuneisuuden ottamisesta huomioon asemakaavoituksessa. Lain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava tulee kuitenkin laatia niin, että luodaan edellytykset terveelliselle elinympäristölle. Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 1 momentista ilmenee, että asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakentaminen täyttää sille lain 117 §:ssä säädetyt vaatimukset. Maankäyttö- ja rakennuslain 117 §:n 2 momentin mukaan rakennus on suunniteltava siten, että rakennus täyttää rakennuksen käyttötarkoitus huomioon ottaen 117 a – 117 g §:ssä tarkoitetut olennaiset tekniset vaatimukset. Lain 117 c §:n mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvän on huolehdittava siitä, että rakennus käyttötarkoituksensa ja ympäristöstä aiheutuvien olosuhteidensa edellyttämällä tavalla suunnitellaan ja rakennetaan siten, että se täyttää terveellisyyden vaatimukset.

Asemakaava-alueellakin rakennuslupahakemukseen on maankäyttö- ja rakennusasetuksen 49 §:n 2 momentin mukaisesti vielä liitettävä selvitys rakennuksen perustamis- ja pohjaolosuhteista ja tarvittaessa terveellisyydestä.

Asiakirjoissa olevien lausuntojen mukaan osalla kaava-aluetta on toiminut noin vuoteen 1985 saakka turkistarha. Kaavan perustaksi laaditun luontoselvityksen kuviolla 7 sijaitsee käytöstä poistunut turkistarharakennus, joka on merkitty myös kaavan pohjakartalle. Asiakirjojen mukaan tarhakäytössä on rakennuksen välittömän ympäristön ohella ollut sen itä- ja kaakkoispuolella ollut alue.

Entiset turkistarha-alueet on varattu kaavassa matkailua palvelevien rakennusten korttelialueeksi. Osa alueesta on osoitettu kaavamääräyksin leikkipaikka-alueeksi (le) ja osa kolmen lomarakennuksen rakennusalaksi.

Kaavan valmisteluvaiheissa turkistarhaus ei ole ollut tiedossa. Asiaan on kiinnitetty kuitenkin huomiota Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän lausunnossa 18.6.2010 ja Etelä-Savon elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnossa 22.6.2010. Viimeksi mainitussa lausunnossa on todettu, että lopetetun tarhauksen vaikutukset maaperään ja pohjaveden laatuun alueella olisi selvitettävä. Lisäksi porakaivon veden laadusta tulisi selvittää ainakin ravinnepitoisuus ja torjunta-ainepitoisuudet.

Maaperän ja pohjaveden laatua ei kuitenkaan ole selvitetty tarkemmin. Kaavan valmistelun yhteydessä on sen sijaan selvitetty alueella olevan porakaivon veden laatua 27.5.2010 tehdyllä talousveden suppealla tutkimuksella. Selvityksen mukaan tutkittujen ominaisuuksien perusteella näyte täyttää talousveden laatuvaatimukset ja -suositukset.

Saadun selvityksen mukaan asiassa ei täysin voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että kaava-alueella aikaisemmin sijainneella turkistarhalla olisi saatettu käyttää torjunta-aineita.

Ranta-asemakaavassa ei kuitenkaan ole sallittu rakentamista pilaantuneelle maaperälle, vaan ennen rakennuslupien myöntämistä rakennuspaikkojen terveellisyydestä on tarvittaessa esitettävä selvitys. Jos selvitys osoittaa maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistamistarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen (214/2007) mukaisten alueen käyttötarkoituksen edellyttämien arvojen ylittyvän, on alue puhdistettava ennen rakennuslupien myöntämistä, ellei asiaa voida ratkaista siirtämällä rakennuksia rakennusalojen puitteissa. Maaperän puhdistamisen jälkeen rakennusluvat voidaan joka tapauksessa myöntää ja rakennukset ottaa käyttöön. Asiakirjoista ei ilmene sellaista, ettei maaperä olisi puhdistettavissa. Tältä kannalta asemakaavaa ei voida siis pitää toteuttamiskelvottomana.

Näin ollen ranta-asemakaava on entisen turkistarhan alueelle osoitetun maankäytön osalta laadittu niin, että se maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa edellytetyin tavoin luo riittävät edellytykset terveelliselle elinympäristölle.

1.5.4. Vesihuolto

Asemakaavan yleismääräysten mukaan alueelle tulee suunnitella ja rakentaa oma puhtaan veden saanti- ja jätevesien puhdistusjärjestelmä. Saadun selvityksen mukaan kaava-alue ei sijaitse pohjavesialueella. Puruvesi ei myöskään ole kooltaan erityisen pieni vesistö. Kaavaselostuksen liitteenä on alustava periaatteellinen vesihuolto- ja viemäröintisuunnitelma, joka sinänsä ei ole osa kaavaratkaisua, mutta joka havainnollistaa mahdollisuuksia jätevesijärjestelmän toteuttamiseksi. Näissä oloissa on edellä todettuja kaavamääräyksiä pidettävä riittävinä turvaamaan vesiensuojelun ja vesihuollon järjestämisen alueella.

1.5.5. Liikenteen järjestäminen

Kaavaratkaisussa alueelle sallitaan rakennettavaksi kuusi 100 m² suuruista lomarakennusta kahdelle korttelialueelle ja yksi uusi pysyvään asumiseen tarkoitettu rakennus. Kaavaselostuksessa on arvioitu, että matkailijoiden määrä alueella yhtäjaksoisesti olisi 25–30 henkilöä ja autojen määrä 6–8 kappaletta. Alueen soveltuvuus matkailupalveluihin ja liikenteen järjestettävyys on yleispiirteisesti selvitetty yleiskaavassa. Kun otetaan huomioon alueen ranta-asemakaavalla osoitetun rakentamisen määrä, kaava-alueelle suunniteltu rakentaminen ei aiheuta ennalta arvioiden sellaista liikenteen lisääntymistä, joka ei olisi järjestettävissä olemassa olevien liikenneväylien kautta. Rakentamisesta etukäteen arvioiden aiheutuva liikenteen lisääntyminen ei liioin aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa tai elinympäristön laadun merkityksellistä heikentymistä alueen muille maanomistajille.

1.6. Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja ottaen huomioon kuntalain 90 §:n 2 momentti Hautaniemen ranta-asemakaava ei ole ollut lainvastainen Kuopion hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä. Hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisen ja hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten hylkäämisen jälkeen Kerimäen kunnanvaltuuston päätös jää voimaan.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Esa Hakkola.