KHO:2015:113
Maahanmuuttovirasto oli hylännyt turvapaikanhakijana Suomeen saapuneen Turkin kansalainen A:n työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen muun ohella ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin nojalla. Hallinto-oikeus oli hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.
A vetosi valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa siihen, että Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön välinen assosiaatiosopimus ja sen nojalla annetun assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan niin sanottu standstill-lauseke olivat esteenä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin soveltamiselle. A:n mukaan maahantulosäännösten kiertämistä koskevat säännökset muodostivat standstill-lausekkeen tarkoittaman uuden rajoituksen turkkilaisten työntekijöiden työhön pääsylle.
Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lausekkeen tarkoittama säännönmukainen oleskelu ja työskentely edellytti vakiintunutta ja varmaa asemaa jäsenvaltion työmarkkinoilla ja tämän perusteella riidatonta oleskeluoikeutta. Turkin kansalaisen työskentelyä sellaisen väliaikaisen oleskeluluvan perusteella, joka oli voimassa vain hänen odottaessaan lopullista päätöstä oleskeluoikeudestaan, ei voitu luonnehtia lausekkeen tarkoittamaksi säännönmukaiseksi oleskeluksi ja työskentelyksi.
A oli saapunut Suomeen ilman etukäteen hankittua maahantulo- ja oleskelulupaa. Turvapaikanhakijana hänellä oli oikeus jäädä Suomeen odottamaan turvapaikkahakemuksensa käsittelyä ja tänä aikana työskennellä ulkomaalaislain 81 §:n mukaisesti. Vaikka A:n oleskelua ja työskentelyä Suomessa hänen odottaessaan päätöstä oleskeluoikeutta koskevaan hakemukseensa, ei voitu Suomen lainsäädännön nojalla pitää laittomana, ei oleskelu ja työskentely tuona aikana ollut kuitenkaan assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan tarkoittamalla tavalla säännönmukaista. Asiassa ei siten ollut sovellettava 13 artiklaa eikä näin ollen tullut myöskään arvioitavaksi, sisälsivätkö A:n oleskelulupa-asiassa sovelletut säännökset mainitun standstill-lausekkeen tarkoittamia turkkilaisen työntekijän työhön pääsyä koskevia uusia rajoituksia. Mainitun standstill-lausekkeen sinänsä kiistaton välitön oikeusvaikutus oli siten vailla oikeudellista merkitystä tämän asian arvioinnissa.
Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön 12.9.1963 Ankarassa allekirjoittama assosiaatiosopimus, vahvistettu yhteisön puolelta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685, edellä tarkoitettu assosiaatiosopimus) 2 artikla 1 kohta, 6 artikla ja 8 artikla
Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisestä assosiaatiosta tehdyllä sopimuksella perustetun assosiaationeuvoston 19.9.1980 assosiaation kehittämisestä tekemän päätöksen N:o 1/80 13 artikla
Ulkomaalaislaki (301/2004) 70 §, 72 § 1, 2 ja 4 momentti ja 75 §
Ulkomaalaislaki (358/2007) 36 § 1 ja 2 momentti
Ulkomaalaislaki (549/2010) 81 § 2 momentti
Ks. EUT 7.11.2013 tuomio asiassa C-225/12 (C. Demir ECLI:EU:C:2013:725)
Äänestys 5–1–1
Vrt. KHO 2014:62 ja KHO 2014:63
Päätös, jota valituslupahakemus koskee
Kuopion hallinto-oikeus 3.10.2011 nro 11/0699/1
Asian tausta ja muutoksenhakijan saapuminen Suomeen
A on Suomeen saavuttuaan hakenut 30.7.2009 turvapaikkaa sukunsa taholta tulevan uhkan vuoksi, koska sukulaiset eivät hyväksyneet hänen suhdettaan turkkilaisen naisen kanssa. A peruutti turvapaikkahakemuksensa 18.9.2009 suhteen kariuduttua, mutta haki 21.9.2009 jättämällään hakemuksella uudelleen turvapaikkaa kurditaustansa aiheuttamien vaikeuksien, DTP-puolueessa toimimisen, huonojen sukulaisuussuhteiden sekä seurustelukumppanin suvun taholta tulevan uhkan vuoksi.
Maahanmuuttovirasto on 9.4.2010 hylännyt turvapaikkahakemuksen ilmeisen perusteettomana ja määrännyt A:n käännytettäväksi Turkkiin. Lisäksi Maahanmuuttovirasto on määrännyt hänet viiden vuoden koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon. Helsingin hallinto-oikeus on 26.11.2010 hylännyt valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus ei päätöksellään 15.6.2011 ole myöntänyt valituslupaa.
A on 10.6.2010 jättämällään hakemuksella hakenut työntekijän oleskelulupaa.
Työntekijän oleskelulupaa koskevan asian aikaisempi käsittely
Maahanmuuttovirasto on 6.8.2010 hylännyt muutoksenhakijan (asiakasnumero --- ) työntekijän oleskelulupaa koskevan hakemuksen.
Maahanmuuttovirasto on sovellettavat säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:
Hakija työskentelee pizzeriassa. Lappeenrannan työ- ja elinkeinotoimiston työlupayksikkö on tehnyt työntekijän oleskelulupahakemukseen ulkomaalaislain 72 §:n mukaisen työntekijän oleskeluluvan myöntämiseen liittyvän harkinnan ja antanut asiassa myönteisen osaratkaisun.
Hakijan epäillään syyllistyneen laittomaan uhkaukseen ja hänet on määrätty lähestymiskieltoon liittyen päättyneeseen seurustelusuhteeseen. Lisäksi hakijan epäillään syyllistyneen väärennökseen. Hakija on käyttänyt turvapaikkaprosessia keinona päästä maahan avioitumistarkoituksessa. Suhteen kariuduttua hakija on hankkinut työpaikan, mutta toimittanut siihen liittyvät selvitykset ja oleskelulupahakemuksen vasta saatuaan tiedoksi kielteisen turvapaikkapäätöksen. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijan voidaan perustellusti epäillä kiertävän maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä. Ottaen huomioon hakijaa koskevat rikosepäilyt ja hänelle määrätyn lähestymiskiellon, hakijan voidaan katsoa vaarantavat yleistä järjestystä ja turvallisuutta ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Ulkomaalaislain 35 §:n mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa.
Hakijan turvapaikkaprosessissa käyttämä passi on todettu Keskusrikospoliisin tutkimuksessa aidoksi, mutta siinä olevat viisumi sekä maahantulo- ja maastapoistumisleimat ovat olleet väärennettyjä. Passi on takavarikoitu. Hakija ei ole esittänyt oleskelulupa-asiassaan voimassa olevaa ja kelvollista matkustusasiakirjaa, joten tämänkään johdosta hänelle ei voida myöntää oleskelulupaa.
Edellä mainituilla perusteilla Maahanmuuttovirasto katsoo, että myönteisestä osaratkaisusta huolimatta hakija ei täyttäisi oleskeluluvan myöntämisen edellytyksiä ulkomailta haettuna, eikä oleskeluluvan epääminen olisi myöskään perusteetonta tai ilmeisen kohtuutonta.
Sovelletut oikeusohjeet
Ulkomaalaislaki 5 §, 35 §, 36 §, 47 §, 49 §, 67 §, 75 §, 82 §, 83 §, 190 §, 192 § ja 194 §
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja hänelle myönnetään hänen hakemansa työntekijän oleskelulupa myönteisen osaratkaisun mukaisesti. Lisäksi hän on vaatinut, että Maahanmuuttovirasto on velvoitettava korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa siltä osin kuin hän joutuu vastaamaan niistä itse.
Ulkomaalaislain 36 §:n mukaan turvapaikanhakijan oleskelulupahakemusta ei voida hylätä minkä tahansa rikoksen perusteella. Rikoksen tulee olla kohdistunut yleisiin intresseihin tai ainakin useisiin henkilöihin. Lähestymiskieltokaan ei osoita, että muutoksenhakija aiheuttaisi vaaraa yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Maahanmuuttovirasto on tulkinnut ja soveltanut väärin ulkomaalaislain 36 §:n 1 momenttia arvioidessaan muutoksenhakijan olosuhteita.
Muutoksenhakija ei ole pyrkinyt pääsemään maahan laittomin keinoin. Kun otetaan huomioon, että muutoksenhakijan saapuminen Suomeen väärennetyn viisumin turvin on yksittäinen teko, johon hän on ryhtynyt turvapaikan hakemisen tarkoituksessa, ei tämä rikosepäily ole sellainen, että sen perusteella muutoksenhakijan voitaisiin katsoa tulevaisuudessa vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta.
Maahanmuuttoviraston esittämä tulkinta ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentista on vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen. Turvapaikanhakijoille on myönnetty muun muassa työntekijän oleskelulupia myönteisen osaratkaisun jälkeen huolimatta siitä, että hakija on jättänyt oleskelulupahakemuksen vasta saatuaan ensin kielteisen turvapaikkapäätöksen.
Muutoksenhakijan avioitumistarkoitus on liittynyt keskeisesti hänen esittämiinsä turvapaikkaperusteisiin. Tässä tilanteessa suhteen kariutumisen jälkeen hankittu työpaikka ei osoita mitään muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen perusteesta. Muutoksenhakija ei ole voinut käyttää turvapaikkamenettelyä väärin työntekijän oleskeluluvan hakemistarkoituksessa, koska hänellä ei ole ollut tuossa vaiheessa tiedossa työpaikkaa.
Muutoksenhakijan työntekijän oleskelulupahakemuksen peruste on oikea. Maahanmuuttoviraston epäily maahantulosäännösten kiertämisestä on aiheeton.
Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.
Muutoksenhakija on antanut vastineen. Aikaisemmat hakemukset eivät osoita, että oleskelulupahakemuksen peruste olisi tekaistu. Maahanmuuttovirastolla ei ole oikeutta käyttää määrittelemättömän laajaa kokonaisharkintaa.
Muutoksenhakija on täydentänyt valitustaan hallinto-oikeudelle. Suomen EU-jäsenyydestä johtuvien velvoitteiden vuoksi Maahanmuuttoviraston on noudatettava työ- ja elinkeinotoimiston antamaa myönteistä osaratkaisua, jollei luvan epäämiseksi ole olemassa sellaista perustetta, joka on sisältynyt jo ennen jäsenyyttä voimassa olleeseen ulkomaalaislakiin. Tämä johtuu Turkin ja EY:n välisellä assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan tarkoittamasta standstill-lausekkeesta.
Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Unionin oikeuden vastaisuutta arvioitaessa tulisi ensin tutkia, kattaako assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artikla muutoksenhakijan tilanteen. Vasta jos vastaus on myönteinen, tulee arvioida, onko Suomen nykyinen lainsäädäntö standstill-lausekkeen vastainen. Ensin on siis tarkasteltava, onko muutoksenhakijan oleskelu ja työskentely Suomessa ollut 13 artiklan tarkoittamalla tavalla säännönmukaista.
Muutoksenhakija on saapunut 30.7.2009 Suomeen ja hakenut turvapaikkaa seurustelusuhteesta johtuneiden ongelmien perusteella. Suhteen kariuduttua hän on ilmoittanut turvapaikan saamisen perusteeksi poliittisen toimintansa. Muutoksenhakija on toimittanut hakemuksensa liitteeksi työsopimuksen, mutta ei ole toimittanut pyydettyjä selvityksiä määräajassa. Maahanmuuttoviraston hylättyä turvapaikkahakemuksen (9.4.2010) muutoksenhakija on pannut vireille työntekijän oleskelulupahakemuksen (10.6.2010).
Muutoksenhakijan oleskelu Suomessa on perustunut kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen, johon liittyen hänellä on ollut ulkomaalaislain perusteella tilapäisluonteinen, nimenomaiseen oleskelulupaan perustumaton työnteko-oikeus turvapaikkahakemuksen käsittelyn ajan. Tällaista oleskelua ei voida pitää assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan edellyttämällä tavalla säännönmukaisena oleskeluna Suomen alueella työntekijän oleskelulupa-asiaa käsiteltäessä ja ratkaistaessa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeussubjektit eivät myöskään saa vedota EU-oikeuteen vilpillisesti tai käyttää sitä väärin.
Muutoksenhakija on antanut hallinto-oikeudelle vastineen. Hän on noudattanut maahantuloa ja työskentelyä koskevia säännöksiä, joten hänen oleskelunsa on ollut säännönmukaista. Hänellä on oikeus vedota standstill-lausekkeeseen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Kuopion hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan valituksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat säännökset
Ulkomaalaislain 49 §:n 1 momentin 3 ja 5 kohdan mukaan ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle myönnetään tilapäinen tai jatkuva oleskelulupa Suomessa, jos edellytykset tällaisen oleskeluluvan myöntämiseksi ulkomailla ovat olemassa ja työntekijän tai elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan myöntämättä jättäminen Suomesta haettuna olisi ulkomaalaisen tai hänen työnantajansa kannalta perusteetonta, taikka oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta.
Ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta. Saman lainkohdan 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.
Ulkomaalaislain 83 §:n 2 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto myöntää työvoimatoimiston 1 momentin mukaan tekemän myönteisen ratkaisun jälkeen ulkomaalaiselle ensimmäisen työntekijän oleskeluluvan, jollei 75 §:n 2 kohdasta muuta johdu.
Ulkomaalaislain 75 §:n 2 kohdan mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että edellä 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.
Saatu selvitys ja johtopäätös
A on saapunut Suomeen ilman etukäteen hankittua oleskelulupaa 30.07.2009.
Lappeenrannan työ- ja elinkeinotoimiston työlupayksikkö on 20.07.2010 tehnyt työntekijän oleskelulupa-asiassa myönteisen osaratkaisun.
Asiakirjoissa olevan työsopimuksen 11.12.2009 mukaan A on työssä pizzeriassa Kiuruvedellä työtehtävänään ruuan valmistus ja tarjoilu.
A on tuomittu 2.9.2010 Helsingin käräjäoikeudessa 35 päiväsakon suuruiseen rangaistukseen laittomasta uhkauksesta. Helsingin käräjäoikeudesta 14.9.2011 puhelimitse saadun ilmoituksen mukaan tuomio on lainvoimainen. A on määrätty 4.12.2009 Helsingin käräjäoikeudessa lähestymiskieltoon, joka on liittynyt päättyneeseen seurustelusuhteeseen.
A:n syyllistyminen rikokseen ja määrääminen lähestymiskieltoon osoittavat piittaamattomuutta laeista ja yhteiskunnan säännöistä, minkä perusteella A:n voidaan katsoa vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta.
A:n valituksessaan kertoman perusteella keskeinen peruste turvapaikkaprosessissa on ollut avioitumistarkoitus Y:n kanssa, jonka perusteella A:n voidaan katsoa käyttäneen turvapaikkaprosessia keinona päästä maahan. Hän on toimittanut turvapaikkahakemuksen liitteeksi työsopimuksen, mutta ei ole toimittanut pyydettyjä selvityksiä asetettuun määräaikaan mennessä. Saatuaan kielteisen turvapaikkapäätöksen A on hakenut työntekijän oleskelulupaa. Edellä mainituilla perusteilla hänen voidaan perustellusti epäillä kiertävän maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia säännöksiä.
Huolimatta työlupayksikön myönteisestä osaratkaisusta Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä A:n oleskelulupahakemuksen ulkomaalaislain 83 §:n 2 momentin ja 75 §:n 2 kohdan perusteella, koska ulkomaalaislain 36 §:n mukaiset yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle eivät täyttyneet. Maahanmuuttovirasto oli jo aikaisemmin eli 9.4.2010 määrännyt hänelle viiden vuoden maahantulokiellon, mikä päätös on saanut lainvoiman.
Esitetyn perusteella oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei ole A:n tai hänen työnantajansa kannalta perusteetonta eikä ilmeisen kohtuutonta ulkomaalaislain 49 §:n 1 momentin 3 ja 5 kohdan tarkoittamalla tavalla.
A:n oleskelu Suomessa on perustunut kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen, johon liittyen hänellä on ollut tilapäisluonteinen, nimenomaiseen oleskelulupaan perustumaton työnteko-oikeus turvapaikkakäsittelyn ajan. Tällaista oleskelua ei voida pitää assosiaatiosopimuksen 13 artiklassa mainittuna säännönmukaisena oleskeluna. Mainittua artiklaa on EU-oikeudessa tulkittu niin, että turkkilaisen työntekijän on täytynyt noudattaa vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä niin, että hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella. Määräyksestä ei siis voi hyötyä Turkin kansalainen, jonka asema on sääntöjen vastainen. Maahanmuuttoviraston päätös ei ole mainitun artiklan eikä EU-oikeuden vastainen.
Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut sekä
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomio 17.9.2009 C-242/06 (T. Sahin)
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petri Saukko ja Raimo Härkönen. Asian esittelijä Seija Lintu.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessaan hän on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hänelle myönnetään työntekijän oleskelulupa. Lisäksi hän on vaatinut, että hänen vastattavakseen jäävät oikeudenkäyntikulut korvataan valtion varoista.
Muutoksenhakija on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohessa seuraavaa:
Muutoksenhakija on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana Turkista. Tämä on laillinen menettelytapa ja hänen oleskelunsa Suomessa on ollut laillista. Hallinto-oikeus on soveltanut virheellisesti standstill-lauseketta katsoessaan, ettei hän täytä säännönmukaisen oleskelun vaatimusta. Standstill-lausekkeen vuoksi asiassa ei voida soveltaa ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettua säännöstä maahantulosäännösten kiertämisestä. Hänen hakemustaan ei myöskään ole voitu hylätä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella eikä millään muullakaan perusteella.
Standstill-lausekkeen soveltaminen ja merkitys
Muutoksenhakija on Turkin kansalainen, joka on työskennellyt Suomessa laillisesti ja hakenut Suomesta työntekijän oleskelulupaa. Tällaisen henkilön osalta assosiaatiosopimus lisäpöytäkirjoineen ja assosiaationeuvoston päätöksineen rajoittavat jäsenvaltioiden harkintavaltaa. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, onko henkilön työhön pääsyn edellytyksiä heikennetty siitä, millaiset ne olivat olleet assosiaatiosopimukseen perustuvien velvoitteiden tullessa jäsenvaltiota sitovaksi.
Hallinto-oikeus on viitannut päätöksessään virheellisesti assosiaatiosopimuksen 13 artiklaan, jossa ei määrätä mitään säännönmukaisesta oleskelusta. Tätä asiaa koskee assosiaationeuvoston päätöksen 13 artikla.
Assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklaan ja assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvä standstill-sääntö merkitsevät sitä, etteivät yhteisön jäsenvaltiot tai Turkki voi ottaa käyttöön uusia (Suomen osalta 1.1.1994 jälkeisiä) työhön pääsyn edellytyksiä koskevia rajoituksia niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltiossa tai Turkin alueella.
Yhteisön tuomioistuin on vahvistanut ratkaisukäytännössään standstill-lausekkeen suoran sovellettavuuden. Standstill-lauseke ei synnytä henkilölle suoraan assosiaatiosopimuksen alaan kuuluvia oikeuksia, vaan se tarkoittaa sitä, etteivät jäsenvaltiot saa asettaa oleskelulle ja työskentelylle alueellaan uusia rajoituksia (C-37/98 Savas, 64 ja 67 kohta sekä C-317/01 Abatay ym., 62 ja 66 kohta).
Assosiaationeuvoston päätöksen 6 ja 13 artiklan soveltaminen on erotettava toisistaan. Päätöksen 6 artiklan mukaisten edellytysten täyttyessä jäsenvaltion työvoimaan rekisteröidylle henkilölle annetaan artiklassa mainittuja nimenomaisia oikeuksia, kun taas 13 artiklassa vahvistetaan standstill-säännön koskevan laillisesti oleskelevia työntekijöitä assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan mukaista sijoittautumisvapautta vastaavalla tavalla (Abatay ym., 69–74 kohta ja Savas, 57 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan 6 artiklan mukaisten oikeuksien osalta on voitu edellyttää, että henkilön hyväksi luettava työhistoria on ollut säännönmukaista ja perustunut nimenomaiseen oleskelulupaan (Günaydin, 43 kohta ja Kus, 13 kohta; ks. myös Savas, 16–21, 61 ja 67 kohta). Standstill-sääntöä sen sijaan on sovellettu silloinkin, kun henkilön työskentely on ollut paitsi oleskelulupaan perustumatonta, myös maahanmuuttolainsäädännön vastaista (tuomiolauselmat tuomioissa Oguz ja Savas, joissa on kysymys assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan soveltamisesta).
Abatay-tuomion 78 ja 79 kohdasta käy ilmi, että 13 artiklan tarkoituksena ei ole Turkin kansalaisten työskentelyä koskevien oikeuksien suojelu, koska nämä oikeudet kuuluvat saman päätöksen 6 artiklan soveltamisalaan. Tuomiossa vahvistetaan (80 kohta) 13 artiklan sisältämän standstill-lausekkeen suora sovellettavuus, ja todetaan nimenomaisesti (81 kohta), että standstill-lauseke koskee jäsenvaltiossa säännönmukaisesti työskentelevän henkilön oikeuksien lisäksi työhön pääsyä koskevia kansallisia säännöksiä (ks. myös 84 kohta). Tuomion mukaan (83 kohta) sellaista väitettä ei voida hyväksyä, jonka mukaan päätöksen 13 artiklaa voidaan soveltaa ainoastaan niihin Turkin kansalaisiin, jotka jo ovat integroituneet jäsenvaltion työmarkkinoihin. Tuomion 84 ja 85 kohdassa tarkennetaan, mitä työhön pääsyn yhteydessä tarkoitetaan säännönmukaisella oleskelulla: "...Kyseinen standstill-lauseke voi hyödyttää Turkin kansalaista ainoastaan, mikäli hän on noudattanut vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä ja siis mikäli hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella."
Sovellettaessa assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklan standstill-sääntöä työhön pääsyn kannalta on edellytetty ainoastaan, että henkilö on laillisesti jäsenvaltion alueella. Assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklan standstill-lausekkeen soveltaminen ei siten riipu siitä, mihin henkilön oleskelu ja työskentely jäsenvaltion alueella perustuu. Standstill-lausekkeella pyritään estämään toimenpiteet, jotka voivat vaarantaa assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 tavoitteen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden asteittaisesta toteuttamisesta (Abatay ym., 81 ja 84 kohta).
Hallinto-oikeus on katsonut virheellisesti, että standstill-lauseketta ei voida soveltaa, koska muutoksenhakijalla on ollut ainoastaan tilapäisluonteinen, oleskelulupaan perustumaton työnteko-oikeus turvapaikkahakemuksen käsittelyn ajan. Muutoksenhakija on kuitenkin noudattanut Suomen maahantuloa, oleskelua ja työntekoa koskevia säännöksiä. Muutoksenhakija on hakenut turvapaikkaa ulkomaalaislain 94 ja 95 §:n edellyttämällä tavalla rajatarkastusviranomaiselta. Hän on työskennellyt ulkomaalaislain 81 §:n mukaisen turvapaikanhakijan työnteko-oikeuden nojalla ja lopettanut työt tämän oikeuden päätyttyä. Hänen oleskelunsa Suomessa on ollut koko ajan laillista eikä hänen asemansa ole ollut missään vaiheessa assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklan tarkoittamalla tavalla sääntöjen vastainen.
Assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklan standstill-lauseketta on sovellettava muutoksenhakijan tilanteessa. Koska hallinto-oikeus on virheellisesti jättänyt standstill-lausekkeen soveltamatta, se ei ole myöskään arvioinut, onko Maahanmuuttoviraston tulkintaa ulkomaalaislain 36 §:stä pidettävä kiellettynä uutena rajoituksena.
Standstill-lausekkeen vastainen uusi rajoitus
Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat laajentaneet ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettua maahantulosäännösten kiertämistä koskevaa tulkintaa siitä, mitä se oli 1.1.1994 assosiaatiosopimuksen tullessa Suomea sitovaksi. Standstill-lauseketta sovellettaessa on arvioitava, onko ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti sen kieltämä uusi rajoitus.
Vuoden 1991 ulkomaalaislain 18 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ulkomailla olevalle henkilölle voitiin myöntää määräaikainen oleskelulupa, jos hänelle voitiin myöntää työlupa tai hänen toimeentulonsa oli muutoin turvattu. Lain 26 §:n mukaan työluvan myöntämisen edellytyksenä oli työviranomaisen lausunto, joka tässä tapauksessa voidaan rinnastaa työlupayksikön osaratkaisuun, joka on muutoksenhakijan osalta ollut myönteinen. Mainitun lain nojalla muutoksenhakijalle olisi siis aikanaan voitu myöntää työlupa ja siihen perustuva oleskelulupa.
Vuoden 1991 ulkomaalaislaissa ei ollut voimassaolevan ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaista säännöstä oleskeluluvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä, eikä nimenomaista säännöstä siitä, että oleskelulupa voitiin hylätä maahantulosäännösten kiertämistä koskevan perustellun epäilyn vuoksi. Soveltamiskäytännössä katsottiin, että jos oleskeluluvan peruuttamisen edellytykset olivat olemassa, uutta määräaikaista oleskelulupaa ei voitu myöntää. Tämä käytäntö koski kuitenkin vain jatkoluvan myöntämistä. Myönnettäessä ensimmäistä oleskelulupaa maahantulosäännösten kiertämistä koskeva arviointi sisältyi ensimmäisen luvan myöntämisen edellytyksiä koskeviin vaatimuksiin. Oleskeluluvan myöntämisedellytysten ei katsottu täyttyvän maahantulosäännösten kiertämistilanteessa, jos ne eivät olleet todellisia.
Voimassa olevaa ulkomaalaislakia koskevassa hallituksen esityksessä viitataan nimenomaisesti hakemuksen perusteeseen kohdistuvaan vilpillisyyteen, oikeiden tietojen salaamiseen, väärien tietojen ja asiakirjojen esittämiseen ja hakemuksen perustamisen seikkaan, joka ei vastaa totuutta.
Vuoden 1991 ulkomaalaislain 21 §:n mukaan oleskelulupa voitiin peruuttaa samanlaisten seikkojen vuoksi. Koska erityistä säännöstä oleskeluluvan myöntämisen yleisistä edellytyksistä ei ollut, maahantulosäännösten kiertämistarkoituksessa tehty hakemus voitiin hylätä sen vuoksi, ettei se täyttänyt ulkomaalaislain mukaisia oleskeluluvan myöntämisen erityisiä edellytyksiä. Hakijan hakemushistorialle ei annettu merkitystä oleskeluluvan erityisiä edellytyksiä arvioitaessa.
Voimassa olevan ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettuja oleskeluluvan yleisiä edellytyksiä koskevien säännösten tarkoituksena ei ollut luoda uusia perusteita oleskeluluvan epäämiseksi, vaan kyse on ollut aikaisemman soveltamiskäytännön kirjaamisesta lakiin. Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti on tarkoitettu sovellettavaksi vain silloin, kun hakemuksessa on annettu vääriä ja harhaanjohtavia tietoja tarkoituksessa tekaista oleskelulupahakemukselle peruste.
Oleskelulupaa ei voida hylätä hakijan maahan saapumisen tavan tai aikaisempien oleskelulupahakemusten perusteella. Assosiaatiosäännökset, jotka perustuvat ylikansalliseen oikeuteen, estävät hakemuksen hylkäämisen tällaisilla perusteilla ainakin Turkin kansalaisilta.
Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden tulkinta, jossa valittajan hakemushistorialle on annettu merkitystä maahantulosäännösten kiertämistä koskevaa arviota tehtäessä, ei vastaa vuoden 1991 ulkomaalaislain säännöksiä, joilla oleskelulupa voitiin evätä. Muutoksenhakijan ei ole edes väitetty antaneen oleskelulupansa perusteesta vääriä ja harhaanjohtavia tietoja taikka salanneen olennaisia päätökseen vaikuttavia seikkoja.
Mikäli maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden tulkinta ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin soveltamisesta hyväksyttäisiin, olisi kysymys assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklassa kielletystä uudesta rajoituksesta, sillä silloin kyseistä lainkohtaa sovellettaisiin niin, että myös tosiasioita vastaavaa oleskelulupahakemuksen perustetta voitaisiin pitää maahanmuuttosäännösten kiertämisenä. Tämän vuoksi Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ovat muodostuneet assosiaatiosäännösten vastaisiksi ja siten lainvastaisiksi.
Muutoksenhakijan olosuhteista
Muutoksenhakija saapui Suomeen turvapaikanhakijana 30.7.2009. Hän tuli Suomeen avioituakseen Suomessa asuvan Turkin kansalaisen kanssa, koska kummankaan perheet Turkissa eivät hyväksyneet avioliittoa, ja molemmat olivat joutuneet perheittensä uhkaamiksi. Turvapaikkahakemuksen syy ei ole ollut avioitumistarkoitus, vaan avioitumistarkoituksesta johtuva uhka kummankin suvun taholta. Hallinto-oikeudella on ollut virheellinen käsitys turvapaikkahakemuksen perusteesta ja sen vuoksi hallinto-oikeus on tehnyt virheellisen arvion turvapaikkaprosessin väärinkäyttämisestä.
Turvapaikkahakemukselle on ollut asialliset perusteet, vaikka turvapaikkaa ei myönnetty. Maahanmuuttovirasto on pitänyt turvapaikkahakemusta ilmeisen perusteettomana pääasiassa siksi, ettei muutoksenhakija lopulta ollutkaan valmis avioitumaan, koska avioituminen olisi tarkoittanut suhteiden katkeamista sukuun. Seurustelukumppanin mukaan suhde päättyi siihen, että hän sai kuulla muutoksenhakijan Turkissa olevasta vaimosta ja lapsesta. Muutoksenhakija ei kuitenkaan ole naimisissa eikä hänellä ole lapsia.
Peruutettuaan erehdyksessä turvapaikkahakemuksensa muutoksenhakija haki uudelleen turvapaikkaa ja muutti myöhemmin Kiuruvedelle saatuaan sieltä työpaikan. Maahanmuuttovirasto hylkäsi valittajan turvapaikkahakemuksen ja päätti käännyttää hänet Turkkiin.
Seurustelukumppani on tehnyt rikosilmoituksen laittomasta uhkauksesta ja hakenut lähestymiskieltoa, vaikka muutoksenhakija ei ollut ollut missään tekemisissä seurustelukumppanin kanssa 21.9.2009 jälkeen. Muutoksenhakija ei mennyt Helsingin käräjäoikeuden pääkäsittelyyn, koska vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijä oli sanonut, ettei käsittelyyn ole pakko osallistua. Hän ei ollut muutoinkaan kiinnostunut asiasta, koska hänellä ei ollut mitään aikomusta olla yhteydessä entiseen seurustelukumppaniinsa.
Helsingin käräjäoikeus määräsi lähestymiskiellon seurustelukumppanin kertomuksen perusteella. Muutoksenhakija tuomittiin 2.9.2010 Helsingin käräjäoikeudessa 35 päiväsakon suuruiseen rangaistukseen laittomasta uhkauksesta.
Maahantulosäännösten kiertämisestä
Hallinto-oikeuden arvio maahantulosäännösten kiertämisen osalta perustuu muutoksenhakijan maahan saapumisen tapaan, turvapaikan hakuun ja työntekijän oleskelulupahakemuksen jättämishetkeen. Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin mukaisesta maahantulosäännösten kiertämisestä on kuitenkin kyse silloin, kun käytetään väärin laillisia maahantulokeinoja, oleskelulupaa haetaan perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta, salataan maahantulon todellinen tarkoitus tai annetaan asiaan liittyviä vääriä tietoja tai asiakirjoja. Oikeuskäytännössä laitonta maahan saapumista, laitonta maassa oleskelua ja laittoman oleskelun aikana muodostettua oleskeluluvan perustetta ei ole sellaisenaan pidetty osoituksena maahantulosäännösten kiertämisestä, vaan arvio on keskitetty perusteen oikeellisuuteen ja siihen, vastaako se todellisuutta.
Muutoksenhakija on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana, mitä on pidettävä laillisena menettelytapana. Hänen oleskelunsa Suomessa on ollut laillista oleskeluluvan perusteen syntyessä ja hänen työsuhteensa on todellinen. Ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan ja ratkaistaan myös oleskeluoikeuden myöntäminen muilla esille tulevilla perusteilla.
Hallinto-oikeus ei ole arvioinut lainkaan hakemuksen perusteena olevan työsuhteen aitoutta, vaan arvio on perustunut ainoastaan muutoksenhakijan Suomeen saapumiseen liittyviin seikkoihin ja siihen, missä vaiheessa hän on hakenut työntekijän oleskelulupaa. Hallinto-oikeus on ottanut huomioon seikkoja, joiden ei oikeuskäytännössä ole katsottu osoittavan perusteltua epäilyä maahantulosäännösten kiertämisestä.
Työntekijän oleskelulupahakemus on perustunut todelliseen työsuhteeseen. Päätös on maahantulosäännösten kiertämistä koskevilta osin selvästi ristiriidassa ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoituksen ja oikeuskäytännön kanssa.
Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vaarantumisesta
Ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentti ei tarkoita, että mistä tahansa rikoksesta tuomitun turvapaikanhakijana Suomeen tulleen ulkomaalaisen oleskelulupahakemus voitaisiin hylätä minkä tahansa rikoksen takia. Rikoksen tulee olla kohdistunut yleisiin intresseihin tai ainakin useisiin henkilöihin. Harkinta tulee tehdä tapauskohtaisesti ja siinä tulee ottaa huomioon rikoksen törkeys sekä sen yhteiskunnalle ja muille yhteiskunnan jäsenille aiheuttama vaara. Harkinnassa tulisi arvioida, aiheuttaako oleskeluluvan myöntäminen eli henkilön maahan jääminen vaaraa uusien rikosten tai häiriöiden tapahtumiselle.
Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei väärennyksestä ja varkaudesta tuomittua yhteistä kuuden kuukauden ehdollista vankeusrangaistusta ole pidettävä yleistä järjestystä tai turvallisuutta vaarantavana. Törkeästä huumausainerikoksesta saatua kahden vuoden ja kolmen kuukauden ehdotonta vankeusrangaistusta on taas pidetty osoituksena yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantumisesta. Kuopion hallinto-oikeuden arvio poikkeaa merkittävästi siitä, millaisia tekoja on oikeuskäytännössä pidetty yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavina.
Muutoksenhakija on laittomasta uhkauksesta saamansa tuomion lisäksi ollut epäiltynä väärennöksestä, joka koskee hänen passissaan todettua väärennettyä viisumia sekä maahantulo- ja maastapoistumisleimaa. Syyte on kuitenkin hylätty muutoksenhakijan turvapaikanhakijan aseman vuoksi. Muutoksenhakijan laittomasta uhkauksesta saama rangaistus on lievä sakkorangaistus.
Muutoksenhakija ei uhkaa ketään, eikä hän ole syyllistynyt uusiin rikoksiin. Yhteen asianomistajaan kohdistunutta yksittäistä rikosta, josta on seurannut lievä sakkorangaistus, ei voida pitää sellaisen yleisenä vaaran aiheuttamisena, että se täyttäisi ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetun yleisen vaaran tunnusmerkistön.
Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Valituslupahakemuksessa on viitattu Euroopan unionin tuomioistuimen tapauksiin Savas ja Oguz, joissa standstill-lausekkeita on muutoksenhakijan mukaan sovellettu silloinkin, kun henkilön työskentely on ollut paitsi oleskelulupaan perustumatonta, myös maahanmuuttolainsäädännön vastaista. Tapauksissa oli kuitenkin kyse assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan soveltamisesta. Ne siis koskivat sijoittautumisoikeutta, ei työntekijöitä.
Lisäksi EU-tuomioistuin on todennut (esimerkiksi C-16/05, Tum ja Dari, 60 kohta), että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa ei rajoiteta sen soveltamisalaa jättämällä määrätyt erityiset asiat sen perusteella tunnustetun suojan ulkopuolelle, kuten assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklassa. Viime mainitussa mainitaan nimenomaan oleskelun ja työskentelyn säännönmukaisuus/laillisuus.
Valituslupahakemuksessa on käyty läpi assosiaationeuvoston päätöksen 6 ja 13 artiklan eroa tavalla, josta 13 artiklan soveltamisalan rajallisuus ei ilmene. Esimerkiksi tapauksessa Abatay ym. (C-317/01 ja C-369/01) on todettu, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa voidaan soveltaa Turkin kansalaisiin ainoastaan, mikäli nämä ovat vastaanottavan jäsenvaltion alueella paitsi säännönmukaisesti myös riittävän kauan, jotta he voisivat vähitellen integroitua kyseiseen jäsenvaltioon. Tapauksessa oli kyse autoilijoista, jotka vain kävivät Saksan alueella työtehtävissä.
Muutoksenhakijan tilanteessa on kysymys turvapaikanhakijoiden tilapäiseksi tarkoitetusta työskentelyoikeudesta. Sillä ei ole tavoiteltu heidän integroitumistaan Suomen työmarkkinoille eikä sitä, että he alkaisivat työskennellä säännönmukaisesti. Oguzin ja Savasin tapauksista ei näin ollen voida tehdä liian pitkälle meneviä johtopäätöksiä nyt kysymyksessä olevaan tapaukseen, joka koskee työhön pääsyä eikä sijoittautumisoikeutta.
Unionin tuomioistuimen englanninkielisissä tuomioissa käytetään sanaa "legally", suomenkielisissä käännöksissä vaihtelevasti sekä "säännönmukaisuutta" että "laillisuutta". Termi ei tarkoita kaikkea sellaista tilapäisluonteista oleskelua, jonka ulkomaalaislaki mahdollistaa, vaan esimerkiksi oleskelua sääntöjen mukaisesti hankitulla oleskeluluvalla. Turvapaikanhakijan työnteko-oikeus on luonteeltaan lyhytaikainen, eikä sillä ole tarkoitus ohittaa normaalia työntekijän oleskeluluvan hakumenettelyä ulkomailta käsin.
Muutoksenhakija on saapunut maahan viisumilla, mikä viittaa lyhytaikaiseen maahantulotarkoitukseen. Maahantulon jälkeiset tapahtumat osoittavat, että hänen alkuperäinen tarkoituksensa on ollut pysyväluonteinen oleskelu maassa. Tältäkin osin on perusteltua katsoa, ettei maahan saapuminen tai oleskelu ole ollut 13 artiklassa edellytetyin tavoin säännönmukaista. Muutoksenhakija ei ole noudattanut maahantuloa koskevia sääntöjä hakemalla jatkuvaluonteista oleskelulupaa ulkomailta käsin, vaan on käyttänyt väärin turvapaikkamenettelyä maahantulon keinona. Turvapaikkahakemus on lainvoimaisesti todettu ilmeisen perusteettomaksi.
Muutoksenhakijan osalta ei lähtökohtaisesti ole kysymys säännönmukaisesta työskentelystä, eikä standstill-lausekkeen merkitystä siten tarvitse arvioida. Voidaan kuitenkin todeta, että vuoden 2004 ulkomaalaislakiin kirjattujen 36 §:ää koskevien säännösten osalta kyse on ollut aikaisemman soveltamiskäytännön kirjaamisesta lakiin.
Abatay-tuomion mukaan toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 voimaantulon jälkeenkin vahvistaa niitä toimenpiteitä, joita voidaan toteuttaa niiden Turkin kansalaisten osalta, joiden asema on sääntöjen vastainen. Maahantulosäännösten kiertämisen muodot ja keinot kehittyvät ja muuttuvat ajan kuluessa hakijoiden pyrkiessä löytämään uusia keinoja säännösten kiertämiseksi.
Ulkomaalaislain 36 §:n tarkoituksena on sellaisten väärinkäytösten estäminen, joilla muodollisesti laillista maahantulon tapaa käytetään väärin. Tämä huomioon ottaen ei voi olla unionin oikeuden eikä myöskään standstill-lausekkeen tarkoituksen mukaista, että lauseke estäisi viranomaisia puuttumasta sellaisiin väärinkäytön muotoihin, joita on havaittu vasta sen jälkeen, kun sopimus tuli valtiota velvoittavaksi. 2000-luvulla on yleistynyt turvapaikkahakemuksen käyttäminen näennäisesti laillisena keinona maahan saapumiselle ja sen jälkeinen eri perusteisten oleskelulupahakemusten vireille laittaminen.
Muutoksenhakija on vastaselityksessään esittänyt seuraavaa:
Standstill-lausekkeen sovellettavuus
Unionin tuomioistuin (tuomiot C-300/09 ja C-301/09, Fuat Toprak ja Ihsan Oguz) on todennut, että päätöksen 1/80 13 artiklaan ja lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan sisältyvillä standstill-säännöillä pyritään samaan tavoitteeseen eli sellaisten suotuisien olosuhteiden luomiseen, joilla voidaan asteittain toteuttaa työntekijöiden vapaa liikkuvuus, sijoittautumisoikeus ja palvelujen tarjoamisen vapaus.
Kun otetaan huomioon assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan ja assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklan yhtenevä tulkinta niiden tavoitteiden osalta, on katsottava, että 13 artiklaan sisältyvän standstill-velvoitteen soveltamisala kattaa analogisesti kaikki uuden työntekijän vapaan liikkuvuuden esteet, joiden johdosta tiettynä ajankohtana olemassa olleet edellytykset tiukkenisivat (52–54 kohta). Näin ollen ei ole perusteita Maahanmuuttoviraston kannalle, jonka mukaan päätöksen 13 artikla ei koskisi Turkin kansalaisen ensimmäisen oleskeluluvan aineellisia edellytyksiä lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa vastaavalla tavalla.
Kun assosiaationeuvoston päätöksen 6 artikla suojaa oleskeluluvalla jäsenvaltioon integroituneen Turkin kansalaisen oikeuksia jo yhden vuoden työskentelyn jälkeen, ei 13 artiklan suojalla olisi mitään erityistä merkitystä, jos se koskisi vain Turkin kansalaisia, jotka työskentelevät jäsenvaltiossa oleskeluluvalla alle vuoden ajan, eikä lainkaan Turkin kansalaisten työhön pääsyä jäsenvaltioiden alueelle. Tällainen tulkinta tekisi 13 artiklalla luodun järjestelmän täysin merkityksettömäksi.
Assosiaationeuvoston päätöksen 6 artikla koskee sanamuotonsa ("duly registered as belonging to the labour force of a Member State") mukaan henkilöitä, jotka kuuluvat jäsenvaltion työvoimaan. Suomessa tähän työvoimaan, josta ulkomaalaislain mukaan työnantajien on ensisijaisesti rekrytoitava työvoimaa, kuuluvat muun muassa maassa työntekoon oikeutetulla oleskeluluvalla oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset. Päätöksen 13 artikla koskee sanamuotonsa ("legally resident and employed in their respective territories") mukaan laillisesti asuvia ja työskenteleviä henkilöitä. Artiklassa ei tehdä minkäänlaista viittausta rekisteröityyn työvoimaan kuulumisesta, joten säännöksen tarkoittama laillinen asuminen ei tarkoita asumista oleskeluluvalla, vaan laillista oleskelua.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (C-294/06 Ezgi Payir ym.) on tehty ero assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 6 artiklan tarkoittaman säännönmukaisuuden ja 13 artiklan tarkoittaman säännönmukaisen oleskelun välille. Päätöksen 6 artiklan 1 kohdan edellytyksenä on säännönmukainen työskentely eli vakiintunut ja varma asema vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja tällä perusteella kiistaton oleskeluoikeuden olemassaolo (30 ja 37 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on tuomiossa T. Sahin viitannut muun muassa Abatay-tuomioon todeten, että päätöksen 1/80 13 artiklassa olevan käsitteen "säännönmukainen" osalta oikeuskäytännössä todetaan sen merkitsevän sitä, että turkkilaisen työntekijän on täytynyt noudattaa vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä niin, että hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella (kappale 53). Sama sääntö on vahvistettu jo Savas-tuomiossa toteamalla, että 13 artiklalla on välitön oikeusvaikutus jäsenvaltioiden välillä sopimusvaltioiden alueilla voimassaolevan lainsäädännön mukaisesti oleskelleiden ja työskennelleiden työntekijöiden työhön pääsyä koskevien uusien rajoitusten käyttöönoton osalta (kappale 49).
Muutoksenhakija on noudattanut maahantuloa koskevia säännöksiä, koska hän on hakenut turvapaikkaa välittömästi Helsinki-Vantaan lentoasemalla ennen maahan pääsyään. Hän on työskennellyt Suomessa turvapaikanhakijan työnteko-oikeuden nojalla ja hänellä on ollut ulkomaalaislakiin perustuva ehdoton työnteko-oikeus tällä perusteella.
Maahanmuuttoviraston mukaan Abatay-tapauksessa oli kyse autoilijoista, jotka vain kävivät Saksan alueella työtehtävissä. Virasto rinnastaa muutoksenhakijan aseman turvapaikanhakijana kyseiseen tapaukseen.
Abatay-tuomiossa kiinnitettiin huomiota siihen, ettei kyseisillä Turkin kansalaisilla ollut aikomusta integroitua Saksan työmarkkinoihin ( 89 kohta). Muutoksenhakijan maahantulon alkuperäinen tarkoitus on ollut hakea turvapaikkaa ja viettää perhe-elämää Suomessa asuvan Turkin kansalaisen kanssa. Muutoksenhakijan tarkoituksena on siis ollut integroitua Suomen työmarkkinoihin.
Turvapaikanhakijoiden työnteko-oikeutta on perusteltu sillä, että heidän työpanoksensa hyödyntäminen on heidän itsensä ja myös yhteiskunnan kannalta tarkoituksenmukaista, koska se vähentää tai poistaa toimeentulotuen tarpeen. Toimeentulotuen tarpeen pienentämistä koskeva nimenomainen maininta hallituksen esityksessä viittaa siihen, että työnteko-oikeuden tausta-ajatuksena on ollut nimenomaan turvapaikanhakijoiden integroitumisen edistäminen. Työnteko-oikeuteen tehtyjen muutosten yhteydessä on korostettu työnteko-oikeuden olevan suoraan lakiin, ei erillisiin päätöksiin, perustuvaa sekä täysin rajoittamatonta.
Turvapaikanhakijan työnteko-oikeus on luonteeltaan merkittävässä määrin laajempaa kuin viitatussa Abatay-tuomiossa kyseessä olleiden autonkuljettajien, joilla ei ollut minkäänlaista tarkoitusta jäädä Saksaan. Turvapaikkaa hakevan ulkomaalaisen nimenomaisena tarkoituksena on jäädä Suomeen. Näin ollen siitä, ettei Abatay-tuomiossa päätöksen 13 artiklan katsottu soveltuneen heidän tilanteeseensa, ei voida tehdä johtopäätöstä, etteikö artiklan standstill-lauseke voisi hyödyttää sellaista turvapaikanhakijaa, joka hakee myöhemmin oleskelulupaa työntekijänä. Yhteisöjen tuomioistuin on lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan standstill-lauseketta koskevassa oikeuskäytännössään nimenomaisesti katsonut, ettei turvapaikanhakijan asema ja turvapaikkahakemuksen hylkääminen sulje Turkin kansalaista standstill-lausekkeen ulkopuolelle (C-16/05).
Maahanmuuttovirasto toteaa lausunnossaan, ettei turvapaikanhakijan työnteko-oikeudella ole tarkoitus ohittaa työntekijän oleskeluluvan hakumenettelyä ulkomailta käsin. Ulkomaalaislain 94 §:n 3 momentin mukaan turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitaan myös oleskeluoikeuden myöntäminen muilla esille tulevilla perusteilla.
Vakiintuneen käytännön mukaan turvapaikanhakijan työnteko-oikeuden nojalla työskennellyt ja maassa oleskeleva turvapaikanhakija on voinut hakea työntekijän oleskelulupaa ilman, että hänen edellytettäisiin poistuvan maasta jättääkseen hakemuksen Suomen edustustoon ulkomailla.
Muutoksenhakija on hakenut työntekijän oleskelulupaa erillisellä hakemuksella, koska turvapaikkamenettelyn yhteydessä tutkitut työntekijän oleskeluluvan myöntämisedellytykset eivät ole menestyneet sen vuoksi, ettei muutoksenhakija tai työnantaja olleet ymmärtäneet vastata työ- ja elinkeinotoimiston selvityspyyntöön. Muutoksenhakijan työntekijän oleskelulupahakemuksella ei ole ohitettu ulkomailla tehtävää hakumenettelyä, koska hän on voinut täysin laillisesti ja vakiintuneen käytännön mukaisesti tehdä hakemuksen Suomessa.
Mikäli asiassa on epäselvyyttä siitä, sovelletaanko asiassa 13 artiklaa, tulee asiasta pyytää unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu. Kysymys voisi kuulua: "Sovelletaanko assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklaa Turkin kansalaiseen, joka hakee kansallisen lainsäädännön mukaisesti kansainvälistä suojelua ja saa hakemuksensa johdosta suoraan lakiin perustuvan rajoittamattoman työnteko-oikeuden?"
Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tulkinta
Muutoksenhakijan oleskelulupahakemus on hylätty sen vuoksi, että hän on hakenut Suomesta turvapaikkaa ja hakemus on hylätty. Muutoksenhakijan työnteon ja työsuhteen todellista olemassaoloa ei ole sinänsä missään vaiheessa kyseenalaistettu. Hakemuksen peruste on vastannut todellisuutta, eikä hän ole hakemuksessaan salannut tai antanut vääriä tietoja. Aikaisemman oikeuskäytännön perusteella hänen hakemustaan ei olisi voitu hylätä. Näin ollen hakemusta ei voida hylätä ulkomaalaislain 36 § 2 momentinkaan perusteella siitä riippumatta, katsotaanko assosiaatiosäännösten standstill-lausekkeen soveltuvan hänen oleskelulupansa myöntämisedellytysten arvioimiseen.
Maahanmuuttovirasto samastaa maahantulosäännösten kiertämisen ja toisaalta maassa oleskelua koskevien säännösten kiertämisen, vaikka nämä on lain sanamuodossa erotettu tai-sanalla toisistaan kahdeksi erilliseksi asiaksi. Oikeuskäytännössä on katsottu, että ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin väärinkäyttönä pidetään vain väärien tietojen antamista tai oikeiden tietojen salaamista. Maahantulosäännösten kiertämistä on näin ollen se, jos oleskelulupaa tai viisumia haetaan ulkomailla perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta. Maassa oleskelua koskevien säännösten väärinkäytöstä taas on kyse, jos Suomessa haetaan oleskelulupaa perusteella, joka ei vastaa todellisuutta. Molemmissa tapauksissa väärinkäyttö edellyttää, että hakija antaa vääriä tai salaa oikeita tietoja.
Maahanmuuttovirasto pitää väärinkäyttönä myös sitä, että ulkomaalainen maahan saavuttuaan hakee oleskelulupaa ja pyrkii näin saamaan oleskeluoikeuden. Oleskeluluvan hakemisessa tai pyrkimyksessä jäädä Suomeen asumaan ei ole mitään väärää. Maahanmuuttovirasto pyrkii ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tulkinnalla siihen, ettei ulkomaalainen tulisi maahan oleskelulupaa hakeakseen.
Maahanmuuttoviraston tulkinnan mukaan maahan saapuminen ja turvapaikkahakemuksen tekeminen ovat pilanneet muutoksenhakijan kaikkien muiden oleskelulupahakemusten perusteet niiden oikeellisuudesta riippumatta. Tulkinta ei saa tukea ulkomaalaislakia koskevasta oikeuskäytännöstä tai lain esitöistä. Tosiasiallisesti Maahanmuuttovirasto rankaisee muutoksenhakijaa hänen aikaisemmasta sinänsä laillisesta toiminnastaan ja vie häneltä kategorisesti kaikki mahdollisuudet oleskeluluvan saamiseen. Tällaisen laajan harkintavallan antaminen Maahanmuuttovirastolle ei ole ollut ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin tarkoituksena, koska säännökseen on kirjattu vain aikaisemman lain soveltamiskäytäntö, eikä sillä siis ole tarkoitettu lisätä oleskelulupahakemuksen hylkäämisperusteita.
Muutoksenhakija ei ole antanut vääriä tietoja Suomeen päästäkseen vaan hakenut laillisesti turvapaikkaa, joten hänen maahantulonsa tapaa ei voida pitää vain muodollisesti laillisena. Väärennettyjen matkustusasiakirjojen käyttöä tarkoituksin päästä asemaan, jossa voi hakea turvapaikkaa, ei ole vakiintuneesti pidetty maahantulosäännösten väärinkäyttönä. Siitä riippumatta, millaisia johtopäätöksiä tehdään muutoksenhakijan maahantulon tavasta, ei maahantulon jälkeistä aitoon työsuhteeseen perustuvaa oleskelulupahakemusta voida pitää osoituksena maassa oleskelua koskevien säännösten kiertämisestä.
Standstill-lauseke ei estä viranomaisia puuttumasta väärinkäytösten muuttuviin muotoihin. Lauseke kuitenkin estää puuttumisen muutoksenhakijan oikeuteen asettautua Suomeen työntekijänä aitoon ja oikeaan työsuhteeseen sillä perusteella, että hän on aikaisemmin tehnyt turvapaikkahakemuksen, joka on hylätty.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Pääasia
1.1. Tosiseikat
Muutoksenhakija on saapunut Suomeen 30.7.2009 turvapaikanhakijana. Perusteekseen turvapaikkahakemukselle hän oli ilmoittanut sukunsa taholta tulevan uhkan, joka johtui siitä, että sukulaiset eivät hyväksyneet hänen seurusteluaan turkkilaisen naisen kanssa. Muutoksenhakija saapui kertomansa mukaan Suomeen paetakseen mainittua sukunsa taholta tulevaa uhkaa ja avioituakseen Suomeen aikaisemmin saapuneen seurustelukumppaninsa kanssa.
Muutoksenhakija peruutti turvapaikkahakemuksensa 18.9.2009 suhteen kariuduttua, mutta haki uudelleen turvapaikkaa 21.9.2009 jättämällään hakemuksella. Turvapaikkaperusteenaan muutoksenhakija on esittänyt uudessa hakemuksessa kurditaustansa aiheuttamat vaikeudet, toimintansa DTP-puolueessa, huonot välit perheensä kanssa sekä seurustelukumppanin suvun taholta tulevan uhan.
Maahanmuuttovirasto on 9.4.2010 hylännyt muutoksenhakijan turvapaikkahakemuksen ilmeisen perusteettomana. Lisäksi virasto on määrännyt hänet käännytettäväksi Turkkiin sekä koko Schengen-aluetta koskevaan maahantulokieltoon viideksi vuodeksi. Maahanmuuttovirasto on katsonut hakemuksen ilmeisen perusteettomaksi, koska muutoksenhakijan ilmeisenä tarkoituksena on ollut käyttää väärin turvapaikkamenettelyä antamalla hakemuksen ratkaisemisen kannalta keskeisistä seikoista tahallaan vääriä, harhaanjohtavia tai puutteellisia tietoja sekä esittämällä väärennettyjä asiakirjoja ilman hyväksyttävää syytä. Helsingin hallinto-oikeus on 26.11.2010 hylännyt valituksen. Korkein hallinto-oikeus on 15.6.2011 hylännyt valituslupahakemuksen.
Muutoksenhakija on 10.6.2010 jättämällään hakemuksella hakenut nyt kyseessä olevaa työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen pizzeriassa. Lappeenrannan työ- ja elinkeinotoimiston työlupayksikkö on 20.7.2010 tehnyt asiassa myönteisen osaratkaisun.
Muutoksenhakija on tuomittu 2.9.2010 Helsingin käräjäoikeudessa 35 päiväsakon suuruiseen rangaistukseen laittomasta uhkauksesta. Lisäksi muutoksenhakija on määrätty 4.12.2009 Helsingin käräjäoikeudessa lähestymiskieltoon entisen seurustelukumppaninsa hakemuksesta. Sekä tuomio että määrätty lähestymiskielto ovat liittyneet päättyneeseen seurustelusuhteeseen.
1.2. Ratkaistavat oikeuskysymykset
1.2.1 Standstill-lausekkeen merkitys
Käsillä olevassa työntekijän oleskelulupaa koskevassa asiassa on ensin ratkaistava, onko muutoksenhakijan oikeudellinen asema Suomessa sellainen, että hän voisi vedota Euroopan talousyhteisön ja Turkin väliseen assosiaatiosopimukseen perustuvan assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lausekkeeseen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin soveltamisen suhteen. Tämän kysymyksen ratkaisemisen kannalta on olennaista, miten sanotussa 13 artiklassa olevaa käsitettä "oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti" on tulkittava. Vain mikäli muutoksenhakija voi oikeudellisen asemansa vuoksi menestyksekkäästi vedota standstill-lausekkeeseen, tulee ratkaistavaksi, onko ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitettu maahantulosäännösten kiertäminen uusi rajoitus verrattuna vuonna 1994 vallinneeseen oikeustilaan, jolloin assosiaatiosopimukseen liittyvät velvoitteet ovat tulleet Suomea Euroopan talousalueen jäsenenä sitoviksi.
1.2.2 Yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle
Mikäli muutoksenhakija ei voi menestyksekkäästi vedota assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lausekkeeseen ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin soveltamisen suhteen, on lopuksi ratkaistava, onko Maahanmuuttovirasto voinut olla myöntämättä muutoksenhakijalle työntekijän oleskelulupaa sillä perusteella, että ulkomaalaislain 36 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetut yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle puuttuvat.
1.3. Standstill-lauseketta koskevia oikeusohjeita
1.3.1 Assosiaatiosopimus
Turkin tasavallan ja Euroopan talousyhteisön jäsenvaltioiden ja yhteisön Ankarassa 12.9.1963 allekirjoittama Euroopan talousyhteisön ja Turkin välinen assosiaatiosopimus vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685; jäljempänä assosiaatiosopimus).
Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista, myös työvoiman alalla, toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus (12 artikla) sekä poistamalla sijoittautumisvapauden (13 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapauden (14 artikla) rajoitukset Turkin kansan elintason parantamiseksi ja Turkin tasavallan yhteisöön liittymisen helpottamiseksi.
1.3.2 Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirja
Assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirja on tehty, hyväksytty ja vahvistettu yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella N:o 2760/72 (EYVL L 293, s. 1).
Lisäpöytäkirja on sen 62 artiklan mukaan erottamaton osa assosiaatiosopimusta.
Lisäpöytäkirjan 41 artiklassa määrätään seuraavaa:
ˮSopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia."
On huomattava, että koska käsillä oleva asia koskee työntekijän oleskelulupaa eikä sijoittautumisoikeuteen tai palvelujen tarjoamisen vapauteen vetoavan elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa, ei lisäpöytäkirjan 41 artikla tule asiassa sovellettavaksi.
1.3.3 Assosiaationeuvoston päätös N:o 1/80
Assosiaationeuvoston asema perustuu assosiaatiosopimukseen.
Assosiaationeuvoston 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80 II luvun 1 jakson "Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset" 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1. Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka työskentelee laillisilla työmarkkinoilla tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus
- työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;
- työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;
- työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä."
Päätöksen N:o 1/80 II luvun 1 jakson 13 artiklassa määrätään seuraavaa:
"Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia työhön pääsyä koskevan oikeuden edellytysten rajoituksia niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella."
Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan edellä mainittu käsite "oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti" (saksaksi "Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß", ranskaksi "en situation régulière en ce qui concerne le séjour et l'emploi") esiintyy eri kieliversioissa myös muodossa "laillisesti" (englanniksi "legally resident and employed", ruotsiksi "som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd (- - -) i enlighet med gällande lagstiftning").
Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: "Tämän jakson määräyksiä on sovellettava, jollei yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi perustelluista rajoituksista muuta johdu."
1.4. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä standstill-lausekkeen suhteen
Unionia sitovan kansainvälisen sopimuksen määräyksellä on unionin jäsenvaltioissa välitön oikeusvaikutus, kun määräys sanamuotonsa sekä sopimuksen tarkoituksen ja luonteen huomioon ottaen sisältää selkeän ja täsmällisen velvoitteen, jonka täytäntöönpano tai oikeusvaikutusten syntyminen ei edellytä muita toimenpiteitä (asia C-37/98, Savas, ECLI:EU:C:2000:224, 39 kohta). Tällaisia sopimusmääräyksiä on sovellettava unionin jäsenvaltioissa ilman erillisiä kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä. Unionin tuomioistuin on vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut, että assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklalla on välitön oikeusvaikutus unionin jäsenvaltioissa. Tuomioistuin on todennut, että assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artikla sisältää selvän "standstill"-lausekkeen, joka koskee sopimusvaltioiden alueella laillisesti oleskelleiden ja työskennelleiden työntekijöiden työhönpääsyä koskevien uusien rajoitusten käyttöönottoa (asia C-192/89, Sevince, ECLI:EU:C:1990:322, 18 ja 26 kohta). Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan välittömän oikeusvaikutuksen syntyminen edellyttää kuitenkin, että mainitun määräyksen soveltamisen edellytykset täyttyvät.
Näiden soveltamisen edellytysten täyttymisen arvioinnin kannalta on hyödyllistä tarkastella unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan sekä 6 artiklan soveltamisalan välistä rajanvetoa. On sinänsä selvää, että käsillä olevassa asiassa sovellettavaksi ei tule assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artikla, joka koskee jäsenvaltion laillisilla työmarkkinoilla jo työskentelevien turkkilaisten työntekijöiden oikeuksia.
Tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa C-317/01 ja C-369/01 Eran Abatay ym. ja Nadi Sahin (ECLI:EU:C:2003:572) antamassaan tuomiossa todennut, että päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan täsmällisiä työskentelyä koskevia oikeuksia niille turkkilaisille siirtotyöläisille, jotka täyttävät siinä määrätyt edellytykset. Nämä oikeudet, jotka laajenevat asteittain säännönmukaisen palkkatyön keston mukaan ja joiden tarkoituksena on vahvistaa vähitellen asianomaisen asemaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa, perustuvat suoraan yhteisön oikeuteen, eivätkä kansalliset viranomaiset voi asettaa tällaisille oikeuksille edellytyksiä tai rajoittaa niiden soveltamista vaarantamatta kyseisen päätöksen tehokasta vaikutusta. Tästä seuraa, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklan tarkoituksena ei voi olla Turkin kansalaisten työskentelyä koskevien oikeuksien suojelu, koska nämä oikeudet jo kuuluvat täysin tämän saman päätöksen 6 artiklan soveltamisalaan. Päätöksen 13 artiklan sanamuodosta ilmenee, että siinä kielletään kansallisia viranomaisia tiukentamasta Turkin kansalaisten työhön pääsyä koskevan oikeuden edellytyksiä ottamalla käyttöön uusia tämän oikeuden rajoituksia. Määräyksen perusteena on se, että jäsenvaltiot ovat säilyttäneet toimivallan antaa Turkin kansalaisille luvan tulla alueelleen ja työskennellä siellä ensimmäistä kertaa. Standstill-velvollisuudella pyritään työhön pääsyä koskevan oikeuden edellytysten osalta siihen, että kansalliset viranomaiset pidättyvät antamasta sellaisia säännöksiä, jotka voivat vaarantaa sen päätöksen N:o 1/80 tavoitteen saavuttamisen, jolla pyritään toteuttamaan työntekijöiden vapaa liikkuvuus, vaikka kyseisen vapauden asteittaisen toteuttamisen ensimmäisessä vaiheessa voidaankin pysyttää voimassa aikaisemmat työhön pääsyä koskevan oikeuden kansalliset rajoitukset (78–81 kohta).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti assosiaationeuvoston päätöksen 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke estää yleisesti toteuttamasta sellaisia uusia kansallisia toimenpiteitä, joiden tavoitteena tai vaikutuksena on se, että Turkin kansalaisen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden käyttämiselle asetetaan sellaisia edellytyksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin ne, joita sovelletaan päätöksen N:o 1/80 tullessa voimaan tässä jäsenvaltiossa (asia 225/12, Demir (ECLI:EU:C:2013:725) 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on todennut, että on myös tunnustettu, että kyseisessä määräyksessä kielletään jäsenvaltioita siitä alkaen, kun päätös N:o 1/80 on tullut voimaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa, ottamasta lainsäädännössä käyttöön uusia työntekijöiden vapaan liikkuvuuden käyttämiseen kohdistuvia rajoituksia, mukaan luettuina rajoitukset, jotka liittyvät Turkin kansalaisille, joiden tarkoituksena on käyttää tätä vapautta tässä valtiossa, tämän jäsenvaltion alueelle myönnettävää ensimmäistä maahantulolupaa koskeviin aineellisiin ja/tai menettelyllisiin edellytyksiin (mainittu asia Demir, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tuomioistuin on katsonut oikeuskäytännössään, että vaikka päätöksen N:o 1/80 13 artiklan ulottuvuus ei rajoitukaan niihin Turkin kansalaisiin, jotka jo ovat integroituneet jäsenvaltion työmarkkinoihin, kyseisessä määräyksessä kuitenkin viitataan niihin työntekijöihin ja heidän perheenjäseniinsä, "jotka oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella". Kyseinen standstill-lauseke voi siis hyödyttää Turkin kansalaista ainoastaan, mikäli hän on noudattanut vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä ja siis mikäli hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella. Toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus päätöksestä 1/80 huolimatta vahvistaa niitä toimenpiteitä, joita voidaan toteuttaa niiden Turkin kansalaisten osalta, joiden asema on sääntöjenvastainen (mainittu asia Abatay ja Sahin 84–85 kohta sekä viimeksi mainittu asia C-225 Demir, 35 ja 44 kohta). Mainitusta määräyksestä ei voi hyötyä Turkin kansalainen, jonka asema on sääntöjenvastainen (asia C-242/06, Sahin, ECLI:EU:C:2009:554, 53 kohta sekä mainittu asia Demir, 35 kohta).
Unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut, että säännönmukainen työskentely edellyttää vakiintunutta ja varmaa asemaa kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoilla ja tämän perusteella riidatonta oleskeluoikeutta (mainittu asia Demir, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Turkin kansalaisen työskentelyä sellaisen väliaikaisen oleskeluluvan perusteella, joka on voimassa vain hänen odottaessaan lopullista päätöstä oleskeluoikeudestaan, ei siis voida luonnehtia säännönmukaiseksi (mainittu asia Demir, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, että kyseisen päätöksen 13 artiklassa tarkoitettu käsite "laillisesti" liittyy vakiintuneeseen ja varmaan asemaan jäsenvaltion alueella, mikä edellyttää sitä, ettei asianomaisen oleskeluoikeutta ole riitautettu. Sellaiseen väliaikaiseen oleskelulupaan perustuvien Turkin kansalaisen oleskelujaksojen tai tarvittaessa työskentelyjaksojen, joka on voimassa vain hänen odottaessaan lopullista päätöstä oleskeluoikeudestaan, ei voida katsoa olevan mainitussa artiklassa tarkoitetulla tavalla säännönmukaisia (mainittu asia Demir, 48 kohta).
1.5. Oikeudellinen arviointi standstill-lausekkeen soveltamisen edellytysten täyttymisestä
Yllä kuvatun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan neuvoston päätöksen 6 ja 13 artiklan soveltamisalat eroavat toisistaan. Päätöksen 6 artiklaa sovelletaan jäsenvaltion työmarkkinoille jo integroituneisiin työntekijöihin. Päätöksen 13 artiklaan voivat puolestaan vedota myös ne Turkin kansalaiset, joilla ei vielä ole 6 artiklassa tarkoitettuja oikeuksia (asia Sahin, 51 kohta, yhdistetyt asiat Toprak ja Oguz (C-300/09 ja C-301/09, ECLI:EU:C:2010:756), 45 kohta).
Muutoksenhakija on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana ja sittemmin, saatuaan kielteisen päätöksen turvapaikkahakemukseensa hakenut työntekijän oleskelulupaa. Turvapaikanhakijana muutoksenhakijalla on ollut ulkomaalaislain 81 §:n mukaan määräytyvä väliaikainen lupa tehdä työtä hakemuksen käsittelyn ajan. Muutoksenhakijalla ei näin ollen ole ollut Suomen työmarkkinoilla assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6 artiklan mukaista säännönmukaista asemaa, jonka nojalla hänellä olisi oikeus vedota 6 artiklan mukaisiin työntekijän oikeuksiin. Muutoksenhakija ei myöskään ole näihin oikeuksiin vedonnut ja onkin siten yllä todetusti selvää, että 6 artikla ei tule tässä asiassa sovellettavaksi.
Jo edellä kuvatusta unionin tuomioistuimen varhaisemmasta Abatay ja Sahin oikeuskäytännöstä siis johtuu, että assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artikla voi hyödyttää vain Turkin kansalaista, joka on noudattanut vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä ja siis mikäli hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella. Määräyksen soveltamisen edellytyksenä olevan käsitteen "oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti" tulkinnan osalta unionin tuomioistuin on asiassa Demir todennut, että tämä edellyttää vakiintunutta ja varmaa asemaa jäsenvaltion alueella ja siis riidatonta oleskeluoikeutta. Päätöksen 13 artiklaa on tuomioistuimen mukaan tulkittava siten, ettei oleskelu ole tarkoitetulla tavalla säännönmukaista silloin, kun asianomaisella on väliaikainen oleskelulupa, joka on voimassa vain odotettaessa oleskeluoikeudesta tehtävää lopullista päätöstä.
Muutoksenhakija on saapunut Suomeen ilman etukäteen hankittua maahantulo- ja oleskelulupaa. Turvapaikanhakijana hänellä on kuitenkin ollut oikeus jäädä Suomeen odottamaan turvapaikkahakemuksensa käsittelyä ja tänä aikana työskennellä ulkomaalaislain 81 §:n mukaisesti. Muutoksenhakijan oleskelua ja työskentelyä Suomessa hänen odottaessaan päätöstä oleskeluoikeutta koskeviin hakemuksiinsa ei voida Suomen lainsäädännön nojalla pitää sinänsä laittomana. Unionin tuomioistuimen asiassa Demir lausutun mukaisesti muutoksenhakijan oleskelu ja työskentely tuona aikana ei kuitenkaan ole ollut assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan tarkoittamalla tavalla säännönmukaista, kun hän ei vielä ollut saanut lopullista päätöstä oleskeluoikeutta koskevaan hakemukseensa. Hänen oikeudellinen asemansa ei siten ole ollut mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla vakiintunut ja varma, mikä olisi edellyttänyt sitä, ettei hänen oleskeluoikeuttaan olisi riitautettu. Näin ollen assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lausekkeen soveltamisen edellytykset eivät muutoksenhakijan asiassa täyty, eikä asiassa ole siten erikseen arvioitava, sisältääkö muutoksenhakijan oleskelulupa-asiassa sovellettu ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti uusia rajoituksia työntekijän oleskeluluvan myöntämiselle. Mainitun standstill-lausekkeen sinänsä kiistaton välitön oikeusvaikutus on siten vailla oikeudellista merkitystä tämän asian arvioinnissa.
Vaikka käsillä olevassa asiassa ei olekaan kysymys assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan soveltamisesta, on tässä yhteydessä kuitenkin perusteltua mainita korkeimman hallinto-oikeuden elinkeinonharjoittajia koskevat ratkaisut KHO 2014:62 ja KHO 2014:63. Näissä vuosikirjapäätöksissä korkein hallinto-oikeus on katsonut, ettei ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti ollut assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu kielletty uusi rajoitus.
1.6 Yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle
1.6.1 Sovellettavat ulkomaalaislain säännökset esitöineen
Ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentin (358/2007) mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai turvallisuutta, kansanterveyttä taikka Suomen kansainvälisiä suhteita.
Pykälän 2 momentin mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.
Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) 36 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutaan: "Yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen katsotaan kuuluvan kaikki se, jolla pyritään takaamaan yhteiskunnan jäsenille turvallinen ja viihtyisä elin- ja toimintaympäristö, torjumaan ja selvittämään rikoksia sekä oikeudenloukkauksia että ennaltaehkäisemään ja poistamaan häiriöitä.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan säännöstä oleskeluluvan epäämisestä maahantulosäännösten kiertämisen vuoksi. Laiton maahanmuutto tarkoittaa yhä useammin laillisten maahantulokeinojen väärinkäyttöä. Viisumia ja oleskelulupaa haetaan perusteella, joka ei vastaa maahantulon todellista tarkoitusta. Viisumivapausaikaa käytetään laittomaan työntekoon. Myös turvapaikkamenettelyä voidaan käyttää väärin. Näennäisesti laillinen maahantulotapa saadaan aikaan salaamalla viranomaiselta maahantulon todellinen tarkoitus ja antamalla asiaan liittyviä vääriä tietoja mukaan lukien asiakirjaväärennykset. Maahantulosäännösten kiertämistä laillisia maahantulokeinoja väärinkäyttämällä voidaan kutsua myös näennäisesti lailliseksi maahanmuutoksi."
Ulkomaalaislain 75 §:n (301/2004) mukaan työntekijän oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että:
1) lain 72 §:ssä säädetty harkinta on suoritettu ja pykälässä mainitut edellytykset täyttyvät sekä 73 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset työnantajan selvityksistä ja vakuutuksen antamisesta täyttyvät; ja
2) lain 36 §:ssä säädetyt yleiset edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle täyttyvät, eikä ulkomaalaista ole määrätty maahantulokieltoon.
Ulkomaalaislain 81 §:n 2 momentin (549/2010) mukaan ulkomaalaisella on kansainvälistä suojelua haettuaan oikeus tehdä ansiotyötä ilman oleskelulupaa:
1) kun hänellä on lain 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu asiakirja ja hän on oleskellut maassa kolme kuukautta; tai
2) kun hän on oleskellut maassa kuusi kuukautta.
1.6.2 Oikeudellinen arviointi oleskeluluvan myöntämisen osalta
Muutoksenhakija on 4.12.2009 määrätty entiseen seurustelukumppaniinsa kohdistuvaan lähestymiskieltoon, ja hänet on 2.9.2010 tuomittu 35 päiväsakkoon tähän kohdistuneesta laittomasta uhkauksesta. Väkivallan uhan vakavuudesta huolimatta Maahanmuuttovirastolla ei ole ollut perusteita hylätä muutoksenhakijan oleskelulupahakemusta sillä perusteella, että hänen katsottaisiin vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Muutoksenhakijan turvapaikkahakemus on hylätty ilmeisen perusteettomana, koska hänen on katsottu käyttäneen turvapaikkamenettelyä hyväkseen kiertääkseen maahantulosäännöksiä. Saatuaan kielteisen päätöksen turvapaikkahakemukseensa muutoksenhakija on hakenut työntekijän oleskelulupaa. Maahanmuuttovirastolla on ollut perusteltua aihetta epäillä, että muutoksenhakijan oleskelulupahakemuksen todellisena tarkoituksena ei ole ollut työnteko. Muutoksenhakijan hakemushistoria ja kokonaistilanne on voitu tässä harkinnassa ottaa huomioon.
Muutoksenhakijalle on voitu jättää myöntämättä työntekijän oleskelulupa ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitetuista syistä. Koska maahantulosäännösten kiertämistä koskeva säännös on yleinen edellytys oleskeluluvan myöntämiselle, asian oikeudelliseen arviointiin ei vaikuta se, että työ- ja elinkeinotoimisto oli työntekijän oleskeluluvan myöntämiseen liittyvän harkinnan perusteella tehnyt myönteisen osaratkaisun.
1.7 Lopputulos
Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan.
Oikeusapu
Oikeusapua on myönnetty ilman omavastuuta. Avustajaksi määrätty asianajaja on vaatinut palkkiona 2 029,50 euroa.
Avustajalle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 17 §:n 1 momentin ja 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n, 4 §:n 1 momentin ja 6 §:n mukaisena kuudentoista ja puolen työtunnin perusteella laskettuna palkkiona 1 650 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 379,50 euroa, muodostuu siten 2 029,50 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Pirita Pesonen.
Asiassa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunnot ilmenevät päätöksen liitteestä.
Äänestyslausunnot
Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto:
"Olen samaa mieltä enemmistön kanssa perustelujen kohdista 1.1–1.3 alakohtineen. Olen perusteluista ja lopputuloksesta muutoin eri mieltä.
Kohdasta 1.4 alkaen lausun seuraavasti:
1.4 Assosiaationeuvoston päätös 1/80
Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on, kuten edellä käy ilmi, edistää sopimusosapuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista siten, että otetaan huomioon tarve turvata Turkin talouden nopea kehitys sekä Turkin kansan työllisyyden ja elinolojen kehittyminen.
Kyseisen sopimuksen 12 artiklan sanamuodon mukaan "sopimuspuolet tukeutuvat [EY 39], [EY 40] ja [EY 41] artiklaan toteuttaessaan välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden".
Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 II luvun 1 jakson otsikko on "Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset" ja se sisältää 6–16 artiklan.
Assosiaationeuvoston kyseisen päätöksen 6 artiklassa määrätään seuraavaa:
"1. Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka kuuluu laillisille työmarkkinoille tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus
- työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden ajan saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;
- työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;
- työskenneltyään neljä vuotta tehdä tässä jäsenvaltiossa vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä."
Edellä tarkoitetun artiklan 3 kohdan mukaan yksityiskohtaiset säännöt artiklan 1 kohdan soveltamisesta annetaan kansallisessa lainsäädännössä.
Päätöksen 13 artiklassa määrätään seuraavaa: "Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltion tai Turkin alueella."
Päätöksen 14 artiklan 1 kohdassa määrätään lisäksi seuraavaa: "Tämän jakson määräyksiä on sovellettava, jollei yleisen järjestyksen, turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi perustelluista rajoituksista muuta johdu."
1.5 Tapauksen tosiseikat
Muutoksenhakija, joka on Turkin kansalainen, on hakenut Suomeen saavuttuaan 30.7.2009 turvapaikkaa. Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen 9.4.2010, minkä lisäksi hakija on määrätty käännytettäväksi ja viideksi vuodeksi maahantulokieltoon. Hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan valituksen 26.11.2010. Korkein hallinto-oikeus ei ole myöntänyt hänelle valituslupaa 15.6.2011 antamallaan päätöksellä.
Muutoksenhakija on Suomeen jäätyään hakenut 10.6.2010 työntekijän oleskelulupaa työskennelläkseen Kiuruvedellä sijaitsevassa pizzeriassa. Työ- ja elinkeinotoimisto on tehnyt asiassa myönteisen osaratkaisun. Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen 6.8.2010 tekemällään päätöksellä katsoen, että hakija on pyrkinyt kiertämään maahantuloa koskevia säännöksiä ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttovirasto on lisäksi katsonut, että hakija on syyllistynyt Suomessa rikoksiin ja hänen voidaan katsoa vaarantavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta ulkomaalaislain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hakemuksen hylkäämisperusteena on käytetty lisäksi sitä seikkaa, että hakijalla ei ole ollut voimassa olevaa matkustusasiakirjaa.
Hallinto-oikeus on hylännyt muutoksenhakijan valituksen katsoen, että muutoksenhakijan oleskelu Suomessa on perustunut kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen, johon liittyen hänellä on ollut tilapäisluonteinen, nimenomaan oleskelulupaan perustumaton työnteko-oikeus turvapaikkakäsittelyn ajan. Tällaista oleskelua ei voida pitää assosiaatiosopimuksen (oikeammin assosiaationeuvoston päätöksen 1/80) 13 artiklassa mainittuna säännönmukaisena oleskeluna.
Hallinto-oikeuden mukaan mainittua artiklaa on EU-oikeudessa tulkittu niin, että turkkilaisen työntekijän on täytynyt noudattaa vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä niin, että hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella. Määräyksestä ei hallinto-oikeuden päätöksen mukaan voi hyötyä Turkin kansalainen, jonka asema on sääntöjen vastainen. Maahanmuuttoviraston päätös ei ole mainitun artiklan eikä EU-oikeuden vastainen.
1.6 Ratkaistavat oikeuskysymykset
Asiassa on ratkaistava ensiksi, onko muutoksenhakijalla entisenä turvapaikan hakijana oikeus vedota assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklaan sen toteamiseksi, onko ulkomaalaislain voimassa oleva 36 §:n 2 momentti mainitun standstill-määräyksen vastainen uusi rajoitus. Asiassa on sen jälkeen ratkaistava, onko mainittu lainkohta tällainen kielletty uusi rajoitus.
Asiassa on vielä ratkaistava, onko muutoksenhakijan työntekijän oleskeluluvan hakemus voitu hylätä Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden käyttämillä perusteilla.
1.7 Standstill-lausekkeeseen vetoamisesta ja tulkinnasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön tarkastelu on mielestäni syytä aloittaa tuomiosta C-16/05(Tum ja Dari).
Mainitussa tuomiossa oli kysymys kahdesta turkkilaisesta henkilöstä, joiden turvapaikkahakemukset oli hylätty ja jotka oli määrätty poistettaviksi Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Heitä ei kuitenkaan käännytetty maasta. Asianomaiset henkilöt saivat tämän jälkeen väliaikaiset maahantuloluvat, joihin kansallisen lain mukaan sisältyi palkkatyön tekemistä koskeva kielto. Tämän jälkeen he hakivat maahantulolupia harjoittaakseen taloudellista toimintaa itsenäisinä ammatinharjoittajina.
Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus vetosi asiassa usealla perusteella siihen, että aikaisempiin turvapaikanhakijoihin, jotka oli määrätty maasta poistettavaksi, ei voitaisi lainkaan soveltaa assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan standstill-lauseketta.
Tuomion kohdissa 35–38 todetaan tältä osin seuraavaa:
"35. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan Tumin ja Darin kaltaisiin ulkomaalaisiin, joiden ei ole missään vaiheessa muodollisesti sallittu tulla kyseisen jäsenvaltion alueelle, ei sovelleta lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevalla standstill-lausekkeella käyttöön otettua taetta. Kyseisen määräyksen soveltamisala näet rajoittuu ulkomaalaisiin, jotka ovat yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-37/98, Savas, 11.5.2000 antamassa tuomiossa (Kok. 2000, s. I-2927) kyseessä olleen Turkin kansalaisen tapaan tulleet jäsenvaltioon laillisesti ja jotka ovat sittemmin pyrkineet vakiinnuttamaan asemansa perustamalla yrityksen. Sillä seikalla, että Tum ja Dari ovat hakeneet asianmukaisesti lupaa tulla Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, ei ole Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan asian kannalta merkitystä.
36. Mainittu hallitus päättelee tästä, että sillä oli pääasiassa kyseessä olevien kahden Turkin kansalaisen osalta, jotka eivät ole 'tulleet' Yhdistyneeseen kuningaskuntaan vuoden 1971 maahanmuuttolain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, oikeus soveltaa tällä hetkellä voimassa olevia vuoden 1994 maahanmuuttosääntöjä, jotka ovat rajoittavampia kuin maahanmuuttosäännöt, joita sovellettiin 1.1.1973, siltä osin kuin niissä säädetään muun muassa uudesta edellytyksestä, jonka mukaan ulkomaalaisten, jotka aikovat käyttää sijoittautumisvapautta mainitun jäsenvaltion alueella, on esitettävä pätevä selvitys maahantulo-oikeudesta.
37. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus nojautuu näiden perustelujen tueksi edellä mainitussa asiassa Savas annettuun tuomioon, ja se väittää, että kyseisen tuomion 58–67 kohdasta ilmenee, että henkilön, jolle ei ole annettu laillista lupaa tulla jäsenvaltioon, on katsottava jäävän lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, koska kyseinen määräys koskee ainoastaan sijoittautumisen edellytyksiä ja vastaavasti oleskelun edellytyksiä. Tältä osin sellaisen päätöksen, joka koskee Turkin kansalaiselle Yhdistyneessä kuningaskunnassa myönnettävää ensimmäistä maahantulolupaa, ja sellaisen päätöksen, joka koskee Turkin kansalaiselle, joka on tullut laillisesti kyseisen valtion alueelle, myönnettävää lupaa oleskella siellä liikkeenharjoittajan asemassa, välillä on kyseisen hallituksen mukaan huomattava ero. Mainitussa asiassa Savas annetussa tuomiossa selvitettiin ainoastaan, että kun Turkin kansalainen on päässyt laillisesti jäsenvaltion alueelle, hän voi vedota lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevaan standstill-lausekkeeseen, ja että näin on, vaikka asianomainen henkilö ei oleskele enää laillisesti kyseisessä valtiossa ajankohtana, jolloin hän nojautuu kyseiseen määräykseen. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen mukaan mainittua lauseketta ei sitä vastoin yksinkertaisesti voida soveltaa siinä tapauksessa, että Turkin kansalainen hakee ensimmäistä maahantulolupaa. Tämä asia nimittäin kuuluu kunkin jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan, niin kauan kuin Turkin tasavalta ei ole Euroopan unionin jäsenvaltio (ks. vastaavasti mm. em. asia Savas, tuomion 58 kohta).
38. Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus väittää toissijaisesti, että lisäpöytäkirjalla ei ole tarkoitus myöntää oikeuksia turvapaikanhakijoille, joiden hakemus on hylätty ja jotka voidaan karkottaa 15.6.1990 tehdyn Dublinin yleissopimuksen perusteella toiseen jäsenvaltioon. Näin ollen Tumin ja Darin kaltaisille Turkin kansalaisille, joille ei ole myönnetty turvapaikkaa Yhdistyneessä kuningaskunnassa, ei ole myönnettävä mitään lisäpöytäkirjassa määrättyjä etuja. Muunlainen tulkinta voisi johtaa oikeuden väärinkäyttöön."
Unionin tuomioistuimen tuomiossa on todettu Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen esittämien näkökohtien osalta seuraavaa:
"59. Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksen sitä tulkintaa ei voida hyväksyä, jonka mukaan edellä mainitussa asiassa Savas annetusta tuomiosta ilmenee, että Turkin kansalainen voi vedota mainittuun standstill-lausekkeeseen ainoastaan, jos hän on tullut jäsenvaltioon laillisesti, jolloin sillä, onko hänen oleskelunsa vastaanottavassa jäsenvaltiossa sijoittautumista koskevan hakemuksen tekoaikaan laillista vai ei, ei ole asian kannalta merkitystä, kun taas mainittua lauseketta ei sitä vastoin sovelleta edellytyksiin, jotka koskevat Turkin kansalaisen ensimmäistä maahantulolupaa jäsenvaltion alueelle.
60. Tässä yhteydessä on todettava, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohta koskee yleisesti muun muassa sijoittautumisvapauteen kohdistuvia uusia rajoituksia ja että kyseisessä määräyksessä ei rajoiteta sen soveltamisalaa, kuten päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa, jättämällä määrätyt erityiset asiat sen perusteella tunnustetun suojan ulkopuolelle.
61. On todettava lisäksi, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdalla pyritään luomaan suotuisat olosuhteet, joiden vallitessa voidaan asteittain toteuttaa sijoittautumisvapaus, asettamalla kansallisille viranomaisille ehdoton kielto ottaa käyttöön uusia kyseisen vapauden esteitä, joiden johdosta tiettynä ajankohtana olemassa olleet edellytykset tiukkenisivat, ja tällä pyritään siihen, että sijoittautumisvapauden asteittainen toteuttaminen jäsenvaltioiden ja Turkin tasavallan välillä ei vaikeutuisi. Lisäpöytäkirjan mainittu määräys on siten assosiaatiosopimuksen 13 artiklan tarpeellinen seuraus ja välttämätön edellytys sijoittautumisvapauden kansallisten esteiden asteittaiseksi poistamiseksi (em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 68 ja 72 kohta). Vaikka mainitun vapauden asteittaisen toteuttamisen ensimmäisessä vaiheessa voidaankin pysyttää voimassa aikaisemmat sijoittautumisoikeuden kansalliset rajoitukset (ks. vastaavasti asia 77/82, Peskeloglou, tuomio 23.3.1983, Kok. 1983, s. 1085, 13 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 81 kohta), on tärkeää pitää huolta siitä, ettei uusia esteitä oteta käyttöön, jotta tällaisen vapauden asteittaista toteuttamista ei haitata.
62. On kuitenkin todettava, että assosiaationeuvosto ei ole tähän mennessä hyväksynyt lisäpöytäkirjan 41 artiklan 2 kohdan perusteella mitään toimenpiteitä, joilla sopimuspuolet tosiasiassa poistaisivat sijoittautumisvapautta koskevia olemassa olevia rajoituksia assosiaatiosopimuksen 13 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei kummallakaan näistä määräyksistä ole välitöntä oikeusvaikutusta (em. asia Savas, tuomion 45 kohta).
63. Näistä syistä on katsottava, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevaa standstill-lauseketta on sovellettava myös lainsäädäntöön, joka liittyy Turkin kansalaisten ensimmäiseen maahantulolupaan jäsenvaltiossa, jonka alueella he aikovat käyttää sijoittautumisoikeutta assosiaatiosopimuksen nojalla.
64. Yhdistyneen kuningaskunnan toissijaisen väitteen osalta, jonka mukaan pääasian kantajien kaltaisten kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden ei pidä sallia vedota lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan, koska muunlaisella tulkinnalla kannustettaisiin vilpilliseen menettelyyn tai väärinkäytöksiin, on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeussubjektit eivät saa vedota yhteisön oikeuteen vilpillisesti tai käyttää sitä väärin (asia C‑255/02, Halifax ym., tuomio 21.2.2006, Kok. 2006, s. I-1609, 68 kohta) ja että kansalliset tuomioistuimet voivat tapauskohtaisesti objektiivisten seikkojen perusteella ottaa huomioon sen, että asianomainen henkilö on käyttänyt oikeuttaan väärin tai menetellyt vilpillisesti, jättääkseen tarvittaessa soveltamatta häneen yhteisön oikeuden niitä säännöksiä ja määräyksiä, joihin asiassa on vedottu (ks. mm. asia C-212/97, Centros, tuomio 9.3.1999, Kok. 1999, s. I-1459, 25 kohta).
65. Pääasioissa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamista asiakirjoista ilmenee kuitenkin, että tuomioistuimet, jotka ovat ratkaisseet aineellisen kysymyksen tällä hetkellä House of Lordsissa vireillä olevissa asioissa, ovat nimenomaisesti todenneet, että Tum ja Dari eivät ole menetelleet vilpillisesti ja että kyse ei ole valtion oikeutetun intressin, kuten yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kansanterveyden, suojelusta (ks. tämän tuomion 32 kohta).
66. Yhteisöjen tuomioistuimessa ei ole myöskään vedottu mihinkään konkreettiseen seikkaan, jonka perusteella voitaisiin olettaa, että asianomaiset henkilöt olisivat vedonneet pääasioissa lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa olevan standstill-lausekkeen soveltamiseen yksinomaan joidenkin yhteisön lainsäädännössä säädettyjen etujen väärinkäyttämiseksi.
67. Näin ollen siinä seikassa, että Tum ja Dari olivat tehneet turvapaikkahakemukset – jotka Yhdistyneen kuningaskunnan toimivaltaiset viranomaiset kuitenkin hylkäsivät – ennen kuin he hakivat maahantulolupaa kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautumisvapautta käyttääkseen, ei voida sellaisenaan katsoa olevan kyse vilpillisestä menettelystä tai väärinkäytöksestä.
68. Lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan ei myöskään sisälly kyseisen määräyksen soveltamisalaa koskevaa rajoitusta, joka koskisi erityisesti Turkin kansalaisia, joille mainitut viranomaiset eivät ole myöntäneet pakolaisasemaa, joten Tumin ja Darin turvapaikkahakemusten hylkäämisellä ei ole lainkaan merkitystä ratkaistaessa sitä, sovelletaanko mainittua määräystä pääasioihin."
Unionin tuomioistuin on 7.11.2013 antamassaan tuomiossa (asiassa C-225/12, C. Demir) ratkaissut ennakkoratkaisupyynnön, jonka Raad van State (Alankomaat) on esittänyt assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan tulkinnasta.
Mainitun tuomion selostuksesta käy ilmi, että Alankomaiden ulkomaalaislainsäädäntöä oli uudistettu 23.11.2000 annetulla lailla. Laissa säädetään muun ohella siitä, että määräaikainen oleskelulupahakemus voidaan hylätä sillä perusteella, että ulkomaalaisella ei ole hakemusta tehdessään ollut voimassaolevaa väliaikaista oleskelulupaa, joka on siis edellytys määräaikaisen oleskeluluvan hakemiselle.
Aikaisemmankin lain mukaan ulkomaalaiset, jotka halusivat oleskella Alankomaissa yli kolme kuukautta, saivat tulla valtion alueelle vain, jos heillä oli voimassaoleva passi, johon oli liitetty väliaikainen oleskelupa. Aikaisemman lain tulkintakäytännön mukaan lupaa ei kuitenkaan voitu hylätä vain sillä perusteella, että väliaikainen oleskelupa puuttui, jos hakemuksen jättämisajankohtana kaikki muut lupaedellytykset olivat täyttyneet. Väliaikaisen oleskeluluvan puuttuessa Alankomaihin tuloa ja siellä oleskelua pidettiin kuitenkin laittomana.
Uuden lain mukaan määräaikainen oleskelulupa voidaan evätä suoraan väliaikaisen luvan puuttumisen vuoksi. Väliaikaisen luvan puuttuessa Alankomaihin tulon ja siellä oleskelun katsotaan olevan laitonta.
Alankomaissa sovellettiin ulkomaalaisten työntekijöiden työskentelyyn erillistä lakia, joka oli voimassa 1.9.1995 saakka. Mainitun lain mukaan työnantajat eivät saaneet ottaa palvelukseensa ulkomaalaista työntekijää ilman toimivaltaisen ministerin lupaa, ja työnantajan ja ulkomaalaisen oli pyydettävä työhönottolupaa. Ulkomaalaisena ei tuota lakia sovellettaessa pidetty henkilöä, joka oleskeli Alankomaissa laillisesti ja jolla oli toimivaltaisen ministerin antama lausunto muun muassa siitä, että hänen sallittiin ulkomaalaislain mukaisesti oleskella Alankomaiden alueella siellä asuvan Alankomaiden kansalaisen luona.
Turkin kansalainen Demir oli saanut erinäisten vaiheiden jälkeen oleskeluluvan vajaaksi viideksi kuukaudeksi vuonna 1993 sillä perusteella, että hän asui Alankomaissa yhdessä alankomaalaisen puolisonsa kanssa. Oleskelulupaa jatkettiin 18.7.1995 asti samalla perusteella. Tuona aikana Demir työskenteli yhteensä yli 10 kuukauden ajan työskentelemättä kuitenkaan saman työnantajan palveluksessa yli vuoden aikaa. Puolisoiden erottua Demir teki 1995–2002 useita oleskelulupahakemuksia eri perusteilla, mutta kaikki hakemukset ja muutoksenhaut hylättiin. Demir teki 1.2.2007 kolmivuotisen työsopimuksen alankomaalaisen yrityksen kanssa ja viranomainen myönsi 2.1.2008 työnantajalle työhönottoluvan, joka oli voimassa 7.1–7.12.2008.
Demir teki 13.2.2007 määräaikaista oleskelulupaa koskevan hakemuksen voidakseen ottaa vastaan palkkatyötä. Hakemus hylättiin. Päätöstä perusteltiin sillä, että Demirillä ei ollut voimassaolevaa väliaikaista lupaa eikä häntä ollut vapautettu oleskelulupavelvollisuudesta. Demir ei myöskään täyttänyt päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan edellytystä työskentelystä palkattuna työntekijänä saman työntekijän palveluksessa yhden vuoden ajan.
Aluetuomioistuin hylkäsi valituksen katsoen, että koska Demirillä ei ollut väliaikaista oleskelulupaa, hänen asemansa oli sääntöjenvastainen eikä hän voinut vedota päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan. Mainitusta päätöksestä valitettiin ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle Raad van Statelle.
Unionin tuomioistuin tulkitsi Raad van Staten tiedustelleen ensimmäisessä kysymyksellään, oliko päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa tulkittava siten, että kyseisessä määräyksessä vahvistettu standstill-lauseke koskee jäsenvaltion alueelle myönnettävän ensimmäisen maahantuloluvan aineellisia ja/tai muodollisia edellytyksiä myös silloin, kun näillä edellytyksillä on tarkoituksena muun ohella ehkäistä laitonta maahantuloa ja oleskelua ennen varsinaisen oleskeluluvan hakemista.
Vastauksenaan näin muotoiltuun kysymykseen unionin tuomioistuin lausui muun ohella seuraavaa:
"35. Päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa olevan käsitteen "laillisesti" osalta oikeuskäytännössä todetaan sen merkitsevän sitä, että turkkilaisen työntekijän tai hänen perheenjäsenensä on täytynyt noudattaa vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä niin, että hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella. Tätä määräystä ei siis voida soveltaa Turkin kansalaiseen, jonka asema on sääntöjenvastainen (ks. vastaavasti em. asia Sahin, tuomion kohta 53).
36. On siis katsottu, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on oikeus mainitun päätöksen voimaantulon jälkeen vahvistaa toimenpiteitä, joita voidaan toteuttaa niiden Turkin kansalaisten osalta, joiden asema on sääntöjenvastainen (em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 85 kohta).
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko pelkästään sen perusteella, että jäsenvaltion alueelle myönnettävää ensimmäistä maahantulolupaa koskevalla aineellisella ja/tai muodollisella edellytyksellä on tarkoituksena muun muassa ehkäistä laitonta maahantuloa ja oleskelua ennen oleskeluluvan hakemista, katsoa, ettei saman päätöksen 13 artiklassa vahvistettua standstill-lauseketta sovelleta sen vuoksi, että edellytys on toimenpide, jota voidaan vahvistaa edellä olevassa kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
38. Kuten tämän tuomion kohdasta 36 seuraa, tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen edellyttää sitä, että niiden Turkin kansalaisten, joihin toimenpidettä sovelletaan, asema on sääntöjenvastainen, joten vaikka kyseiset toimenpiteet voivat koskea tällaisen sääntöjenvastaisuuden vaikutuksia ilman, että toimenpiteet kuuluisivat päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa vahvistetun standstill-lausekkeen soveltamisalaan, niillä ei kuitenkaan saa pyrkiä määrittämään sääntöjenvastaisuutta itseään.
39. Kun kyseisen päätöksen jälkeen toteutetulla vastaanottavan jäsenvaltion toimenpiteellä pyritään määrittelemään Turkin kansalaisten aseman säännönmukaisuuden arviointiperusteet vahvistamalla tai muuttamalla niitä aineellisia ja/tai muodollisia edellytyksiä, jotka koskevat kyseisten kansalaisten tuloa sen alueelle, siellä oleskelua ja tarvittaessa siellä työskentelyä, ja kun nuo edellytykset merkitsevät uutta turkkialaisten työntekijöiden vapaan liikkuvuuden käyttämiseen kohdistuvaa rajoitusta mainitussa 13 artiklassa ilmaistussa standstill-lausekkeessa tarkoitetulla tavalla (kursivointi kirjoittajan), kyseistä lauseketta ei voida jättää soveltamatta pelkästään sen perusteella, että toimenpiteen tarkoituksena on ehkäistä laitonta maahantuloa ja oleskelua ennen oleskeluluvan hakemista.
40. Tällainen rajoitus, jonka tavoitteena tai vaikutuksena on se, että Turkin kansalaisen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden käyttämiselle jäsenvaltion alueella asetetaan sellaisia edellytyksiä, jotka ovat rajoittavampia kuin ne, joita sovellettiin päätöksen N:o 1/80 tullessa voimaan, on kielletty paitsi, jos se kuuluu kyseisen päätöksen 14 artiklassa tarkoitettujen rajoitusten alaan tai se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä taikka sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen, sekä paitsi, jos sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
41. Tässä yhteydessä on todettava, että vaikka laittoman maahantulon ja oleskelun ehkäisemiseen liittyvä päämäärä on yleistä etua koskeva pakottava syy, on myös tärkeää, että kyseisellä toimenpiteellä voidaan taata tuon päämäärän toteutuminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi.
42. Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa on tulkittava siten, että kun vastaanottavan jäsenvaltion toimenpiteellä pyritään määrittelemään Turkin kansalaisten aseman säännönmukaisuuden arviointiperusteet vahvistamalla tai muuttamalla niitä aineellisia ja/tai muodollisia edellytyksiä, jotka koskevat kyseisten kansalaisten tuloa sen alueelle, siellä oleskelua ja tarvittaessa siellä työskentelyä, ja kun nuo edellytykset merkitsevät uutta rajoitusta turkkilaisten työntekijöiden vapaan liikkuvuuden käyttämiselle (kursivointi kirjoittajan), lauseketta ei voida jättää soveltamatta pelkästään sen perusteella, että toimenpiteellä on tarkoituksena ehkäistä laitonta maahantuloa tai oleskelua ennen oleskeluluvan hakemista."
Toisena uudelleen muotoiltuna ennakkoratkaisukysymyksenä on tarkasteltu sitä, onko edellä tarkoitettua 13 artiklaa tulkittava siten, että oleskelu on "laillista" silloin, kun asianomaisella henkilöllä on väliaikainen oleskelulupa, joka on voimassa vain odotettaessa oleskeluoikeudesta tehtävää lopullista päätöstä.
Unionin tuomioistuin on näin muotoiltuun kysymykseen vastannut seuraavasti:
"44. Tässä yhteydessä on todettava – kuten tämän tuomion 35 kohdassa on huomautettu – päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu käsite "laillisesti" merkitsee, että turkkilaisen työntekijän tai hänen perheenjäsenensä on täytynyt noudattaa vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä niin, että hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella.
45. Tuota käsitettä on selvitetty tarkemmin (…) yhdistetyissä asioissa Abatay ym. annetun tuomion 84 kohdassa päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdassa käytetyn säännönmukaisen työskentelyn lähikäsitteen kannalta.
46. Unionin tuomioistuin on jo katsonut, että säännönmukainen työskentely edellyttää vakiintunutta ja varmaa asemaa kyseisen jäsenvaltion työmarkkinoilla ja tämän perusteella riidatonta oleskeluoikeutta (asia C-268/11, Gülbache, tuomio 8.11.2012, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47. Turkin kansalaisen työskentelyä sellaisen oleskeluluvan perusteella, joka on voimassa vain hänen odottaessaan lopullista päätöstä oleskeluoikeudestaan, ei siis voida luonnehtia säännönmukaiseksi (ks. vastaavasti asia C-187/10, Unal, tuomio 29.9.2011, Kok., s. I-9045, 47 kohta).
48. Tästä seuraa, että kyseisen päätöksen 13 artiklassa tarkoitettu käsite "laillisesti" liittyy vakiintuneeseen ja varmaan asemaan jäsenvaltion alueella, mikä edellyttää sitä, ettei asianomaisen oleskeluoikeutta ole riitautettu. Sellaiseen väliaikaiseen oleskelulupaan perustuvien Turkin kansalaisen oleskelujaksojen tai tarvittaessa työskentelyjaksojen, joka on voimassa vain hänen odottaessaan lopullista päätöstä oleskeluoikeudestaan, ei voida katsoa olevan mainitussa artiklassa tarkoitetulla tavalla säännönmukaista.
49. Toiseen kysymykseen on siis vastattava, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa on tulkittava siten, ettei oleskelu ole "laillista" silloin, kun asianomaisella on väliaikainen oleskelulupa, joka on voimassa vain odotettaessa oleskeluoikeudesta tehtävää lopullista päätöstä."
1.8 Demir-tuomion tulkintamerkityksestä nyt käsillä olevassa asiassa
Totean, että Alankomaiden lainsäädäntöä eroaa Suomen voimassa olevasta lainsäädännöstä siltä osin, että Suomessa työntekijän määräaikaisen oleskeluluvan hakeminen ei edellytä erillistä väliaikaista oleskelulupaa, jos työntekijän oleskelulupahakemus jätetään työntekomaassa.
Työntekijän oleskelulupaa on sinänsä tullut hakea Suomessakin ensisijaisesti työntekijän kotimaasta tai muusta oleskeluvaltiosta käsin. Monista maista oleskelulupahakemuksen jättäminen Suomeen edellyttää kuitenkin sitä, että oleskeluluvan hakijalla on samalla pidempiaikainen viisumi.
Asian vireillä ollessa voimassa olleen Suomen ulkomaalaislain mukaan, jos työntekijän oleskeluluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, lupaa ei yksinomaan tällä perusteella (eli hakemalla muualta kuin työntekijän kotimaasta) ole voitu hylätä, kuten tilanne vaikuttaa olevan Alankomaissa tuon valtion lainsäädännön mukaan. Demir-tuomion selostuksesta käy ilmi, että Alankomaissa vanhan lain aikaan tilanne oli ollut toinen, vaikka lainsäädännön mukaan työskentely ilman väliaikaista lupaa oli jo tuolloin kansallisen lain mukaan laitonta. Yksinomaiseksi hylkäysperusteeksi väliaikaisen luvan puuttuminen tuli Alankomaissa vasta uuden lain myötä.
Suomen lainsäädännön soveltaminen ei johda siihen tulokseen, että muutoksenhakijan oleskelua Suomessa voitaisiin pitää laittomana sillä perusteella, että hän on hakenut ensin turvapaikkaa ja hänen hakemuksensa on tullut hylätyksi. Kansallisen lain mukaan työntekijän oleskelulupaa olisi tullut hakea ensisijaisesti ulkomailta käsin, mitä muutoksenhakija ei ole tehnyt. Tätä seikkaa ei kuitenkaan ole säädetty yksinomaiseksi työntekijän oleskelulupahakemuksen hylkäämisen perusteeksi.
Kansallisen lain mukaan mikä tahansa oleskelulupahakemus voidaan sinänsä hylätä, jos ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin soveltamisedellytykset täyttyvät. Mainitun lainkohdan mukaan oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos on perusteltua aihetta epäillä ulkomaalaisen tarkoituksena olevan maahantuloa tai maassa oleskelua koskevien säännösten kiertäminen.
Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2014:62 ja 2014:63, jotka ovat koskeneet kumpikin turkkilaisen elinkeinonharjoittajan oleskelulupahakemusta, katsonut, että ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti ei ole assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaa (standstill-lauseke) sovellettaessa mainitun sopimuksen kieltämä uusi rajoitus. Mainitulla assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan kohdalla on välitön oikeusvaikutus, joten muutoksenhakijoilla oli ollut oikeus vedota tähän seikkaan.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vastaava välitön oikeusvaikutus on myös assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitetulla standstill-lausekkeella (esimerkiksi asia C-192/89, Sevince). Unionin tuomioistuimen tuomiossa C-16/05 (Tum ja Dari) on puolestaan otettu kantaa siihen, voivatko sellaiset turvapaikanhakijat, joiden hakemus on tullut hylätyksi, vedota assosiaatiosopimuksen lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan standstill-lausekkeeseen tilanteessa, jossa he hakevat maahan jäätyään elinkeinonharjoittajan oleskelulupaa.
Katson, että näitä kahta peruslähtökohtaa ei ole tulkinnallisesti muutettu unionin tuomioistuimen ratkaisulla asiassa C-225/12. Turkin kansalaisella on oikeus vedota välittömän oikeusvaikutuksen vuoksi työntekijän oleskelulupa-asiassaan assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklaan sen seikan selventämiseksi, onko kyseessä kielletty uusi rajoitus. Tätä vetoamista ei rajoita se, mikä on hänen aikaisempi hakemus- ja oleskeluhistoriansa.
Unionin tuomioistuin on mainitussa Demir-ratkaisussaan selventänyt, millä edellytyksillä uusi kansalliseen lainsäädäntöön perustuva rajoitus voi olla mahdollinen aineellisesti ja missä oikeudellisessa tilanteessa oleviin Turkin kansalaisiin se voi kohdistua.
Kuten myös myöhemmästä unionin tuomioistuimen tuomiosta asiassa C-138/13 (Naime Dougan, mainitun tuomion kohta 37) käy ilmi, uusi rajoitus on kielletty paitsi, jos "se on perusteltavissa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä taikka sillä voidaan taata laillisesti tavoitellun päämäärän toteutuminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (ks. anologisesti tuomio Demir, C‑225/12, EU:C:2013:725, 40 kohta)".
Mainittakoon, että asiassa C-138/13 unionin tuomioistuin päätyi puolestaan siihen, että pakkoavioliittojen estäminen ja kotouttamisen edistäminen voivat olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä, mutta kansallisella säännöksellä (Saksa) kuitenkin ylitettiin se, mikä oli tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi, koska riittävän kielitaidon hankkimisesta annettavan todistuksen puuttuminen johti automaattisesti perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen hylkäämiseen (tuomion kohdat 38 ja 39).
1.9 Johtopäätös standstill-lausekkeeseen vetoamisesta ja soveltamisesta
Koska Suomessa ei ole otettu käyttöön assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklassa tarkoitettuja uusia rajoituksia suhteessa lain kiertämistä koskevaan sääntelyyn, ratkaistavassa asiassa ei ole tarpeen mainitun 13 artiklan soveltamiseksi tulkita, toisin kuin unionin tuomioistuimen antamassa ennakkoratkaisussa asiassa C-225/12, mitä tarkoitetaan laillisella tai säännönmukaisella oleskelulla, johon sallittuja uusia rajoituksia ei voida kohdistaa. Muutoksenhakijan valitusta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei siten voida hylätä sillä perusteella, että standstill-lausekkeeseen vetoavan oikeudellinen asema ei vastaa 13 artiklassa tarkoitettua.
Muutoksenhakijalla on Demir-ratkaisun estämättä oikeus vedota ulkomaalaislain 36 §:n 2 momenttiin siinä tarkoituksessa, että se on assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus.
Kysymykseen siitä, onko ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentti assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklan kieltämä uusi rajoitus, on vastattava kielteisesti samoilla perusteilla kuin aikaisemmissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa KHO 2014:62 ja KHO 2014:63.
Assosiaatiosopimus lisäpöytäkirjoineen on tullut Suomea velvoittavaksi 1.1.1994. Tuolloin voimassa olleen vuoden 1991 ulkomaalaislain 21 §:ssä säädettiin oleskeluluvan peruuttamisesta väärien tietojen antamisen tai tietojen salaamisen perusteella. Soveltamiskäytännössä näitä perusteita käytettiin myös luvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa. Lain kiertotarkoitukseen perustuva luvan myöntämisen este on siten ollut voimassa jo vuoden 1991 laissa. Tuolloin voimassa olleen lain mukaan luvan myöntämisedellytykset perustuivat voimassa olevasta laista poiketen pitkälti viranomaisen vapaaseen harkintaan, jota lainsäätäjä ei ollut rajoittanut. Tämän vuoksi ei voida katsoa, että sopimuksen voimaan tullessa viranomaisen päätöksenteko olisi ollut mahdollisissa kiertotapauksissa rajoitetumpaa kuin nyt voimassa olevaa lakia sovellettaessa. Kiertosääntelyn soveltamismahdollisuudet ovat olleet vuoden 1991 laissa tosiasiassa voimassa olevaa lakia huomattavasti laajemmat. Ulkomaalaislain 36 §:n 2 momentin säännökset eivät siten ole myöskään assosiaationeuvoston päätöksen 1/80 13 artiklan vastaisia.
1.10 Muiden käytettyjen hylkäysperusteiden tarkastelu ja lopputulos
Muutoksenhakijan maahantulo turvapaikanhakijana on perustunut seurustelusuhteeseen Turkin kansalaisen kanssa, jonka kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tullut erikseen hyväksytyksi. Suvun taholta tulevaa uhkaa tai muutoksenhakijan myöhemmin esittämää selvitystä poliittisesta toiminnastaan ei ole kuitenkaan hyväksytty muutoksenhakijan hakemuksen perusteiksi, joten muutoksenhakijan kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on tullut ilmeisen perusteettomana hylätyksi.
Muutoksenhakija on hakemuksensa käsittelyn aikana työllistynyt ja hän on sittemmin turvapaikkahakemuksensa tultua hylätyksi hakenut tällä uudella perusteella oleskelulupaa. Muutoksenhakija on työskennellyt Kiuruvedellä aina kesäkuuhun 2011 asti, jolloin hänen valituslupahakemuksensa kansainvälisen suojelun osalta on tullut hylätyksi. Muutoksenhakijan saama tuomio laittomasta uhkauksesta on liittynyt hänen seurustelusuhteensa päättymiseen ja hänet on tämän vuoksi määrätty myös lähestymiskieltoon.
Muutoksenhakija on tuomittu sakkorangaistukseen laittomasta uhkauksesta. Naiseen kohdistettuna uhkausta väkivallasta on joka tapauksessa rangaistuksen laadusta huolimatta arvioitava vakavasti. Syyte väärennyksestä, joka on koskenut passiin liitettyä väärennettyä viisumia sekä maahantulo- ja maastapoistumisleimaa, on lainvoimaisesti hylätty. Muutoksenhakija on muutoin kertonut, ettei hän ole enää missään tekemisissä entisen seurustelukumppaninsa kanssa.
Katson, että näissä oloissa työntekijän oleskelulupahakemusta ei ole voitu hylätä ulkomaalaislain 36 §:n 1 ja 2 momentin perusteella. Hylkäämisen ainoaksi perusteeksi jää siten se, että hakijan passi, joka on suoritetuissa tutkimuksissa todettu aidoksi, on otettu poliisin haltuun ja ettei hakija ole esittänyt voimassa olevaa matkustuskirjaa.
Asiassa ei käy ilmi, onko poliisi palauttanut ulkomaalaislain 61 §:n perusteella passin muutoksenhakijalle. Asiassa on sinänsä selvää, että muutoksenhakija on tullut Suomeen käyttäen passiin kiinnitettyä väärennettyä viisumia ja että passin eräät leimamerkinnät ovat olleet niin ikään vääriä. Passiin merkittyjen henkilötietojen osalta ei kuitenkaan ole esitetty, että ne olisivat vääriä. Työntekijän oleskeluluvan myöntämiseksi nämä tiedot ovat sinänsä riittäviä.
Katson, että edellä kuvatuissa olosuhteissa työntekijän oleskelulupahakemusta ei ole voitu hylätä myöskään tällä perusteella.
Edellä mainituista syistä kumoan Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja palautan asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi."
Eri mieltä olleen presidentti Pekka Vihervuoren äänestyslausunto:
"Olen samaa mieltä enemmistön kanssa lopputuloksesta sekä perustelujen kohdista 1.1.–1.3 alakohtineen. Yhdyn hallintoneuvos Siitarin äänestyslausuntoon sen perustelujen kohtien 1.4.–1.9 osalta. Enemmistön perustelujen kohdassa 1.6.2 esitetyistä syistä päädyn kuitenkin hylkäämään valituksen.
Myös oikeudenkäyntikulujen korvaamisen ja oikeusavun osalta olen samalla kannalla kuin enemmistö."