KHO:2020:107

Helsingin kaupunginvaltuusto vahvisti päätöksellään eräissä kaupunginosissa sijaitsevien päätöksen liitteessä mainittujen tonttien vuokrausperusteet. Päätökseen oli liitetty muutoksenhakukielto.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, oliko valtuuston päätös sellainen kuntalain 136 §:ssä tarkoitettu vain valmistelua koskeva päätös, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Kanta-Helsingin Omakotiyhdistys ry ja kuntalainen A valittivat yhdessä valtuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta, koska se piti valtuuston päätöstä asian valmisteluna. Hallinto-oikeus katsoi, että päätös ei sisältänyt asiaratkaisua yksittäisistä tonttien vuokrasopimuksista ja niiden ehdoista. Yksittäisen tontin vuokrausehdoista päättäminen edellytti valtuuston hyväksymistä vuokrausperusteista ja valtuuston päätöksen mukaisista periaatteista huolimatta toiselta viranomaiselta päätöksentekoa ja itsenäistä harkintavallan käyttöä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtuusto oli päätöksessä päättänyt ne perusteet, joita noudatetaan tontinvuokran suuruuteen sopimuksia uusittaessa. Viranhaltijan oli otettava valtuuston päätöksessä tarkoitetut vuokrausperusteet huomioon yksittäisen tontin vuokraa määrittäessään. Viranhaltijalle päätöksellä annettu harkintavalta oli valtuuston päätöksen kokonaisuuteen nähden rajattua.

Kaupunginvaltuuston päätöstä ei edellä mainituin perustein voitu pitää kuntalain 136 §:ssä tarkoitettuna päätöksenä, joka koski vain valmistelua. Hallinto-oikeuden olisi siten tullut ottaa päätöksestä tehty valitus käsiteltäväkseen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle sille tehdyn valituksen uudelleen käsittelemiseksi.

Kuntalaki 136 § ja 142 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 28.5.2020 nro 20/0461/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginvaltuusto on päätöksellään 10.10.2018 (§ 285) vahvistanut Helsingin kaupungin kaupunginosissa 4. (Kamppi), 13. (Etu-Töölö), 14. (Taka-Töölö), 16. (Ruskeasuo), 21. (Hermanni), 22. (Vallila), 23. (Toukola), 24. (Kumpula), 25. (Käpylä), 26. (Koskela), 28. (Oulunkylä), 29. (Haaga), 30. (Munkkiniemi), 33. (Kaarela), 39. (Tapaninkylä), 41. (Suurmetsä), 43. (Herttoniemi), 45. (Vartiokylä) ja 46. (Pitäjänmäki) sijaitsevien päätöksen liitteessä mainittujen tonttien tai niistä muodostettavien tonttien vuokrausperusteet myöhemmin päätettävistä ajankohdista alkaen 31.12.2075 saakka siten, että tonttien vuosivuokrat määrätään alla 1 kohdassa olevan luettelon mukaisesti pitäen perusteena virallisen elinkustannusindeksin "lokakuu 1951 = 100” pistelukua 100 vastaavaa kunkin kaupunginosan ja tonttityypin kohdalla mainitun suuruista kerrosneliömetrihintaa, sekä lisäksi jäljempänä mainittuja periaatteita:

Päätöksen kohdan 1 taulukossa on esitetty kaupunginosittain ja tonttityypeittäin jaoteltuina tontinvuokran (Euroa/ k-m2, ind. 100) ja kerrosneliömetrihinnan nykyarvoeurojen/ k-m2 (ind. 1944) perusteella.

Taulukossa mainittuja vuokrausperustehintoja noudatetaan, jollei lainsäädännöstä muuta johdu.

Päätöksen kohdan 2 mukaan asuntotonttien sopimuksia uusittaessa maanvuokra määritetään tontille rakennetun pääkäyttötarkoituksen mukaisen kerrosalan (k-m2), kuten asuinkerrosalan, perusteella. Maanvuokran perusteena oleva kerrosala määritetään rakennuspiirustuksista. Määrityksessä noudatetaan ympäristöministeriön julkaisemassa ympäristöopas 72:ssa kerrosalasta todettua sekä maaomaisuuden kehittäminen ja tontit -palvelun vakiintuneesti käyttämiä liitteestä 2 ilmeneviä poikkeuksia sekä muutoin kaupunkiympäristön toimialan toimivaltaisen viranhaltijan päättämällä tavalla.

Päätöksen kohdan 3 mukaan maanvuokraa määritettäessä asuntotonttien sopimuksia uusittaessa kerrostalotontilla tarkoitetaan tonttia, jolla sijaitsee kerrostalo, rivitalotontilla tarkoitetaan tonttia, jolla sijaitsee rivitalo, paritalotontilla tarkoitetaan tonttia, jolla sijaitsee paritalo, ja omakotitalotontilla tarkoitetaan tonttia, jolla sijaitsee omakotitalo.

Päätöksen kohdan 4 mukaan kerrostaloilla tarkoitetaan vähintään kolmen asunnon/asuinhuoneiston taloja, jossa ainakin kaksi asuntoa sijaitsee päällekkäin, rivitaloilla tarkoitetaan vähintään kolmen asunnon/asuinhuoneiston taloja, jotka on kytketty toisiinsa, paritaloilla tarkoitetaan taloja, joissa kaksi erillistä asuntoa/asuinhuoneistoa sijaitsevat vierekkäin tai päällekkäin ja omakotitaloilla tarkoitetaan taloja, joissa on yksi asunto/asuinhuoneisto.

Päätöksen kohdan 5 mukaan liike-, toimisto-, työ- tai muiden vastaavien pääkäyttötarkoituksen mukaisten tilojen osalta peritään samaa vuokraa kuin asuintiloista.

Päätöksen kohdan 6 mukaan yleisten rakennusten tonteista (Y) sekä vastaavista tiloista peritään maanvuokraa, joka on puolet asuintilojen osalta perittävästä maanvuokrasta.

Päätöksen kohdan 7 mukaan kaupunkiympäristön toimialan toimivaltaisella viranhaltijalla on oikeus perustellusta syystä poiketa edellä esitetyistä vuokrausperusteista.

Päätöksen kohdan 8 mukaan näin määräytyvistä maanvuokrista peritään sopimuksen mukaiselta ensimmäiseltä vuodelta 50 prosenttia, toiselta 55 prosenttia, kolmannelta 60 prosenttia, neljänneltä 65 prosenttia, viidenneltä 70 prosenttia, kuudennelta 75 prosenttia, seitsemänneltä 80 prosenttia, kahdeksannelta 85 prosenttia, yhdeksänneltä 90 prosenttia ja kymmenenneltä 95 prosenttia, jonka jälkeen yhdennestätoista vuodesta alkaen peritään täyttä maanvuokraa.

Päätöksen kohdan 9 mukaan muuten noudatetaan tavanomaisia asuntotonttien vuokrausehtoja ja kaupunkiympäristön toimialan toimivaltaisen viranhaltijan päättämiä lisäehtoja.

Kaupunginvaltuuston päätöksen muutoksenhakua koskevaan kohtaan on kirjattu muutoksenhakukielto, jonka perusteeksi on ilmoitettu valmistelu tai täytäntöönpano.

Kanta-Helsingin Omakotiyhdistys ry ja A ovat valittaneet valtuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että päätökseen liitetty muutoksenhakukielto on jätettävä huomioimatta ja hallinto-oikeuden on tutkittava asia. Valituksenalainen päätös on kumottava ja asia on palautettava uudelleen valmisteltavaksi ja käsiteltäväksi. Lisäksi on vaadittu täytäntöönpanokieltoa ja Helsingin kaupungin velvoittamista korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

Kaupunginvaltuuston päätös kysymyksessä olevien asuntotonttien vuokrausperusteiden määrittämisestä on lopullinen. Siinä ei ole kysymys vain kuntalain 136 §:ssä tarkoitetusta valmistelusta tai täytäntöönpanosta. Päätös on kuntalain 135 §:n 1 momentin sekä 2 momentin 1 ja 3 kohdan nojalla muutoksenhakukelpoinen. Muutoksenhakukiellolle ei ole esitetty laillista perustetta. Se seikka, että kaupunginvaltuuston päätöksessä vahvistettujen vuokrausperusteiden nojalla solmittavat vuokrasopimukset edellyttävät myöhemmin viranhaltijoiden toimeenpanotoimia yksittäisten vuokratonttien kohdalla, ei tarkoita, että valtuuston päätös olisi ollut vain asioiden valmistelua.

Helsingin kaupunki on antanut hallinto-oikeudelle selityksen valituksen johdosta ja vaatinut ensisijaisesti, että valitus tulee jättää tutkimatta. Mikäli hallinto-oikeus katsoo, että valitus on tutkittava, valitus oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen tulee hylätä.

Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Kuntalain 141 §:n 3 momentin mukaan päätökseen, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, on liitettävä ilmoitus muutoksenhakukiellosta. Ilmoituksessa on mainittava mihin säännökseen kielto perustuu.

Kaupunginvaltuuston päätökseen 10.10.2018 (§ 285) on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta, joka perustuu kuntalain 136 §:n mukaisesti siihen, että päätös koskee valmistelua tai täytäntöönpanoa.

Muutoksenhakijat ovat väittäneet, että kunnallisvalituksen tekemistä koskeva kuntalain 138 §:n mukainen määräaika ei ole asianosaisten eikä kunnan jäsenten osalta alkanut kulumaan, koska päätökseen ei ole liitetty valitusosoitusta eikä sitä ole annettu tiedoksi asianosaisille.

Kaupunginvaltuusto on päätöksellään 10.10.2018 (§ 285) päättänyt vuokrausperusteiden määrittämisestä asuntotonteille, joiden maanvuokrasopimukset päättyvät vuosina 2020 ja 2021. Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole lopullisesti ratkaistu asiaa, sillä varsinaiset maanvuokrasopimusten uusimisia koskevat asiat tulevat myöhemmin lopullisesti ratkaistaviksi Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimialan toimivaltaisten viranomaisten toimesta niiden itsenäisen harkintavallan rajoissa. Kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole suoria vaikutuksia yksittäisten kunnan jäsenten oikeuksiin, etuihin tai velvollisuuksiin.

Helsingin kaupungin hallintosäännön 7 luvun 1 §:n mukaan, jollei toimivallasta ole muutoin säädetty tai määrätty, kaupunginvaltuusto päättää vahvistaa yli 30 vuoden pituisten maanvuokrasopimusten yleiset vuokrausperiaatteet.

Kaupunginvaltuuston päätöksessä on kyse periaatelinjauksesta, jota alempien viranomaisten on tarkoitus noudattaa tulevia päätöksiä tehdessään. Päätöksen periaatelinjauksellista luonnetta ilmentävät muun ohella päätöksen kohdat 2, 7 ja 9. Kohdan 2 mukaan maanvuokran perusteena oleva kerrosala määritetään rakennuspiirustuksista kohdassa mainittujen lähteiden mukaan sekä muutoin kaupunkiympäristön toimialan toimivaltaisen viranhaltijan päättämällä tavalla. Kohdan 7 mukaan kaupunkiympäristön toimialan toimivaltaisella viranhaltijalla on oikeus perustellusta syystä poiketa kaupunginvaltuuston päätöksessä esitetyistä vuokrausperusteista. Kohdan 9 mukaan sopimuksia uusittaessa noudatetaan muun ohella toimialan toimivaltaisen viranhaltijan päättämiä lisäehtoja.

Tonttikohtaiset seikat sekä niiden vaikutus vuokrahintaan yksittäisen tontin kohdalla tutkitaan ja päätetään viranhaltijan erillisellä päätöksellä. Tavoitteena on, että 1.1.2020 päättyvien sopimusten osalta päätökset tehdään vuosien 2018 ja 2019 aikana hyvissä ajoin ennen vanhan maanvuokrasopimuksen vuokra-ajan päättymistä. Vuoden 2020 lopussa tai sitä myöhemmin päättyvien sopimusten osalta päätökset tehdään viimeistään alkusyksyllä 2020.

Erityyppisiä valtuuston ja kunnan muiden toimielimien hyväksymiä periaatelinjauksia, joita on tarkoitus noudattaa tulevia päätöksiä tehtäessä, pidetään kunnallishallinnossa vakiintuneesti valituskelvottomina.

Kunnallisvalituksen voi tehdä vain asian lopullisesta päätöksestä. Koska maanvuokrausasiat tulevat myöhemmin toimivaltaisen viranomaisen itsenäisesti ratkaistaviksi, kaupunginvaltuuston päätöstä tulee pitää asian valmisteluna toisin kuin valituksessa on esitetty.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt valituksen tutkimatta ja hylännyt valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 136 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kaupunginvaltuusto on valituksen kohteena olevalla päätöksellään vahvistanut eräiden tonttien tai niistä muodostettavien tonttien vuokrausperusteet myöhemmin päätettävistä ajankohdista alkaen siten, että tonttien vuosivuokrat määrätään päätöksessä esitetyn luettelon sekä päätöksessä mainittujen periaatteiden mukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole hyväksytty yksittäisten henkilöiden tai asunto-osakeyhtiöiden ja kaupungin välisten vuokrasopimusten ehtoja.

Kaupunginvaltuuston päätöksen perusteluista ilmenevällä tavalla vuokrausperusteiden voimaantulon ajankohta kunkin tontin osalta ratkaistaan vasta myöhemmällä päätöksellä. Edelleen päätöksen mukaan toimivaltainen viranhaltija päättää eräiltä osin, miten maanvuokran perusteena oleva kerrosala määritetään. Viranhaltijalla on oikeus perustellusta syystä poiketa valtuuston päätöksen mukaisista vuokrausperusteista. Viranhaltijalla on myös oikeus päättää vuokrauksen lisäehdoista. Näissä oloissa hallinto-oikeus katsoo, että yksittäisen tontin vuokrausehdoista päättäminen edellyttää valtuuston hyväksymistä vuokrausperusteista ja valtuuston päätöksen mukaisista periaatteista huolimatta toiselta viranomaiselta päätöksentekoa ja itsenäistä harkintavallan käyttöä. Koska kaupunginvaltuuston päätös ei sisällä asiaratkaisua yksittäisistä tonttien vuokrasopimuksista ja niiden ehdoista, hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuuston päätös koskee kaupungin tonttien vuokrasopimusten uusimisen valmistelua.

Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentista ilmenevät periaatteet ja asiassa annettu ratkaisu, ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 135 § ja 144 § (410/2015)

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 5 § ja 51 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Virpi Ikkelä, Tommi Toijonen ja Mika Paavilainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kanta-Helsingin Omakotiyhdistys ry ja A ovat yhdessä pyytäneet valituslupaa ja valituksessaan vaatineet, että Helsingin kaupunginvaltuuston päätös ja hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle käsiteltäväksi. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimuksia on perusteltu muun ohella seuraavasti:

Kaupunginvaltuuston päätökseen vuokrausperusteista on liitetty muutoksenhakukielto eikä valitusosoitusta, koska päätöksen on katsottu koskevan valmistelua tai täytäntöönpanoa. Valtuuston päätös on kuitenkin yksityiskohtainen ja sellaisenaan toimeenpanevia viranhaltijoita sitova. Päätöksen mukaan siinä mainittuja vuokrausperustehintoja noudatetaan, jollei lainsäädännöstä muuta johdu. Päätöksessä todetaan viranhaltijalla olevan oikeus perustellusta syystä poiketa siinä esitetyistä vuokrausperusteista.

Hallinto-oikeus on katsonut valtuuston päätöksen olevan vain valmistelua sillä perusteella, että päätös ei sisällä asiaratkaisua yksittäisistä tonttien vuokrasopimuksista ja niiden ehdoista. Valtuuston päätöksessä kuitenkin yksiselitteisesti vahvistetaan tontinvuokrien määrät kaupunginosittain ja tonttityypeittäin. Näitä vuokraperusteita ja vuokramääriä viranhaltijat ovat toimeenpanossaan käyttäneet sitovasti sellaisenaan yksittäisten tonttien kohdalla. Myöskään vuokraperusteiden voimaantulon osalta viranhaltijoille ei jää itsenäistä harkintavaltaa.

Kuntalain mukaan valtuusto on kunnan korkein päätöksentekoelin, jolloin sen päätös ei voi olla vain valmistelua varsinainen päätösvallan kuuluessa asiassa viranhaltijoille. Viranhaltijalle päätöksen toimeenpanossa jätetty harkintavalta ei tee valtuuston päätöksestä pelkkää valmistelua koskevaa päätöstä.

Myös asianosaisten oikeusturvan kannalta on ongelmallista, jos valtuuston päätöksestä ei saisi valittaa. Jokaisen vuokralaisen tulisi tällöin tehdä erikseen valitus viranhaltijan päätöksestä, vaikka kaikkien kohdalla on tosiasiassa kyse valtuuston päätöksen lainvastaisuudesta. Tämä johtaisi lukuisiin rinnakkaisiin oikeudenkäynteihin samassa asiassa. Vuokralaisten etua valvova yhdistys ei voisi tällöin lainkaan valittaa asiassa, vaikka se edustaa suurinta osaa (360 jäsentä) alueen tontinvuokralaisista.

Vastaavan kaltaiset vanhojen maanvuokrasopimusten aika-ajoin tapahtuvat uusimiskierrokset koskevat suurta joukkoa kuntia. Helsingin kaupungilla niitä on ollut 2000-luvulla kolme laajaa kierrosta, vuosina 2010, 2015 ja nyt vuosina 2020-2021. Helsingin kaupunginvaltuusto on edellisillä maanvuokrasopimusten uudistamiskierroksilla vuosina 2010 ja 2015 pitänyt tekemiään vastaavia päätöksiä vuokrausperusteista valituskelpoisina, vaikka tällöin on muutoin toimittu samalla tavalla kuin nyt.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle sille tehdyn valituksen käsittelemiseksi.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko Helsingin kaupunginvaltuuston päätös vuok-rausperusteiden määrittämisestä asuntotonteille sellainen kuntalain 136 §:ssä tarkoitettu vain valmistelua koskeva päätös, josta ei saa tehdä kunnallisvalitusta.

Valtuusto on päätöksellään vahvistanut Helsingin kaupungin eräissä kaupunginosissa sijaitsevien päätöksen liitteessä mainittujen tonttien vuokrausperusteet. Päätöksen mukaan tonttien vuosivuokrat määrätään 1 kohdassa olevan luettelon mukaisesti. Luettelossa olevat kaupunginosa- ja tonttityyppikohtaiset vuosivuokrat perustuvat päätöksessä esitettyyn laskentakaavaan. Lisäksi tonttien vuosivuokrien määrittämisessä noudatetaan päätöksen mukaan sen 2–9 kohdassa mainittuja periaatteita.

Valtuusto on edellä mainitulla tavalla päättänyt niistä perusteista, joita noudatetaan tontinvuokran suuruuden määrittämiseen sopimuksia uusittaessa. Viranhaltijan on otettava valtuuston päätöksessä tarkoitetut vuokrausperusteet huomioon yksittäisen tontin vuokraa määrittäessään. Viranhaltijalla on toisaalta päätöksen 2, 7 ja 9 kohdassa määritellyin tavoin mahdollisuus eräiltä osin päättää vuokran perusteena olevan kerrosalan määrittämisestä sekä oikeus perustellusta syystä poiketa päätöksen mukaisista vuokrausperusteista ja päättää vuokrauksen lisäehdoista. Viranhaltijalle päätöksellä annettu harkintavalta on valtuuston päätöksen kokonaisuuteen nähden rajattua.

Kaupunginvaltuuston päätöstä ei edellä mainituin perustein voida pitää kuntalain 136 §:ssä tarkoitettuna päätöksenä, joka koskee vain valmistelua. Hallinto-oikeuden olisi siten tullut ottaa päätöksestä tehty valitus käsiteltäväkseen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeuden uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös muutoksenhakijoiden korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Petri Helander, Ari Wirén ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Eeva Mäenpää.