KHO:2020:136

A oli tehnyt X:n kaupungin kanssa omaishoitosopimuksen lapsensa B:n hoitamisesta 1.9.2018 alkaen. Sopimuksen mukaan omaishoitajalla oli oikeus lakisääteiseen vapaaseen vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän oli yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Sopimus vastasi aiempaa lapsen äidin C:n kanssa tehtyä omaishoitosopimusta. A:n ja C:n tekemiä omaishoitosopimuksia oli käytännössä sovellettu ajalla 23.11.2017–12.12.2018 siten, että alle vuorokauden pituisia vapaita oli voitu pitää noin neljänä päivänä kuukaudessa.

Viranhaltija myönsi päätöksellään 3.1.2019 omaishoidon tuen lakisääteiset vapaat kolme vuorokautta kuukaudessa kotiin annettavana lomituksena vuodelle 2019. Päätöksen mukaan vapaavuorokausia ei voinut jakaa tunneiksi, vaan vapaita voi pitää kuukauden aikana kolmena eri kertana. Päätös perustui X:n kaupungin vuoden 2018 alusta voimaan tulleisiin omaishoidon tuen uusiin ohjeisiin.

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys A:n ja X:n kaupungin välisen omaishoitajasopimuksen soveltamista koskevasta hallintoriidasta, jossa oli ratkaistava, oliko kaupunki voinut vastoin omaishoitajana toimivan A:n tahtoa muuttaa omaishoitajan vapaapäivien järjestämistapaa siten, ettei A voinut pitää vapaita vuorokautta lyhyempinä jaksoina. Asiassa ei ollut osaksikaan kyse muutoksenhausta B:tä koskevaan omaishoidon tukea koskevaan päätökseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että omaishoitosopimusta voidaan tarkistaa. Kunta ei voi kuitenkaan yksipuolisesti muuttaa omaishoitosopimuksen ehtoja, vaan muutos yleensä edellyttää toisen sopimusosapuolen eli omaishoitajan hyväksyntää. Kunta voi myös irtisanoa sopimuksen. Sopimuksen soveltamista ja tulkintaa koskeva erimielisyys ratkaistaan osapuolia sitovasti hallintoriitana ensi asteessa hallinto-oikeudessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kaupunki ei ollut yksipuolisesti voinut päättää siitä, ettei vapaita voida enää jakaa vuorokautta lyhyemmille jaksoille. Muutos ei perustunut omaishoidon tuen perusteissa tapahtuneeseen muutokseen tai muuhunkaan olosuhteiden muutokseen. Viranhaltijan 3.1.2019 tekemä päätös oli siten vastoin osapuolten kesken vakiintunutta sopimuksen soveltamiskäytäntöä, jota oli pidettävä tässä tapauksessa sitovana.

Korkein hallinto-oikeus vahvisti näin ollen, että X:n kaupungin ja A:n välistä omaishoitosopimusta oli sovellettava siten, että A:lle omaishoitajana kuuluvat vapaat voitiin jakaa vuorokautta lyhyemmille jaksoille, enintään kuitenkin neljälle päivälle kuukaudessa.

Laki omaishoidon tuesta 4 § 2 momentti ja 8 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 20.12.2019 nro 19/1111/6

Asian aikaisempi käsittely

A oli tehnyt X:n kaupungin kanssa omaishoitosopimuksen lapsensa B:n (syntynyt tammikuussa 2017) hoitamisesta 1.9.2018 alkaen. Sopimuksen mukaan omaishoitajalla on oikeus lakisääteiseen vapaaseen vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan viranhaltija oli 3.1.2019 myöntänyt omaishoidon tuen lakisääteiset vapaat kolme vuorokautta kuukaudessa (3 x 24 tuntia) kotiin annettavana lomituksena vuodelle 2019. Päätöksen mukaan myönnettyjä omaishoidon tuen vapaavuorokausia ei voi jakaa tunneiksi. Vapaita voi pitää kuukauden aikana kolmena eri kertana.

A vaati viranhaltijan päätöksestä tekemässään oikaisuvaatimuksessaan 21.1.2019, että omaishoidon vapaat on voitava jakaa tunneiksi ja käyttää alle vuorokauden mittaisissa jaksoissa.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on päätöksellään 4.4.2019 hylännyt vaatimuksen.

B huoltajanaan A on valittanut jaoston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut omaishoidon tuen vapaiden jakamista useammalle kuin kolmelle päivälle kuukaudessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on käsitellyt vaatimuksen omaishoidon tuen vapaiden jaksottamisesta hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna muusta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevana hallintoriita-asiana ja valituksenalaisella päätöksellään hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Omaishoidon tuella tarkoitetaan mainitun lain 2 §:n 4 kohdan mukaan kokonaisuutta, joka muodostuu hoidettavalle annettavista tarvittavista palveluista sekä omaishoitajalle annettavasta hoitopalkkiosta, vapaasta ja omaishoitoa tukevista palveluista.

Omaishoidon tuesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan omaishoitajalla on oikeus pitää vapaata vähintään kaksi vuorokautta kalenterikuukautta kohti. Omaishoitajalla on oikeus pitää vapaata vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Sidonnaisuus katsotaan ympärivuorokautiseksi siitä huolimatta, että hoidettava viettää säännöllisesti vähäisen osan vuorokaudesta käyttäen kotinsa ulkopuolella järjestettyjä sosiaali- tai terveyspalveluja taikka saaden kuntoutusta tai opetusta. Pykälän 2 momentin mukaan kunta ja omaishoitaja voivat sopia, että omaishoitaja pitää 1 momentissa tarkoitetun vapaansa useampana alle vuorokauden pituisena jaksona. Kunta voi järjestää omaishoitajalle 1 momentissa säädettyä enemmän vapaapäiviä sekä alle vuorokauden pituisia virkistysvapaita. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on huolehdittava hoidettavan hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä hoitajan vapaan aikana. Edellä 1 momentissa tarkoitettujen vapaapäivien ja virkistysvapaan pitäminen eivät vähennä hoitopalkkion määrää.

Hallituksen esityksessä omaishoidon tuesta annetuiksi laiksi (HE 85/2016 vp) todetaan lain 4 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunta ja omaishoitaja voisivat sopia, että omaishoitaja pitää 1 momentissa tarkoitetun vapaapäivänsä useampana alle vuorokauden pituisena jaksona siten, että jaksojen pituus on yhteensä enintään vuorokausi. Säännöksen tarkoituksena on tukea omaishoitajan mahdollisuutta normaaliin arkielämään kuuluvien asioiden hoitoon sekä toisaalta tarjota mahdollisuus lyhyeen irtautumiseen omaishoitotehtävästä. Uudistus kannustaisi vapaan käyttöön erityisesti sellaisia omaishoitajia, jotka eivät halua pitää pitkiä yhtäjaksoisia vapaita. Vapaan jaksottaminen edellyttäisi kunnan ja omaishoitajan sopimusta, eikä sitä voisi kumpikaan osapuoli yksipuolisesti vaatia. Jaksottamisesta voitaisiin sopia tapauskohtaisesti tai siitä voitaisiin sopia toistaiseksi voimassa olevasti omaishoitosopimuksessa.

Hallituksen esityksessä omaishoidon tuesta annetuksi laiksi (HE 131/2005 vp.) todetaan lain 4 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan on huolehdittava hoidettavan hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä hoitajan vapaan aikana. Momentti koskisi paitsi 1 momentin mukaisia vapaapäiviä myös 2 momentin mukaisia virkistysvapaita tai pidempiaikaista vapaata. Pykälän mukaan vapaan aikainen hoito on perusteltua pyrkiä järjestämään ensisijaisesti hoidettavan toivomalla tavalla. Kunnalla ei kuitenkaan ole ehdotonta velvollisuutta toteuttaa omaishoitajan vapaan aikaista hoitoa nimenomaan hoidettavan enempää kuin hoitajankaan haluamassa muodossa. Esityksen mukaan lain soveltamisen lähtökohtana on kuitenkin aina hoidettavan etu. Hoitojärjestelyn on aina turvattava hoidettavan hyvinvointi, terveys ja turvallisuus.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (asiakaslaki) 4 §:n 1 ja 2 momentin mukaan asiakkaalla on oikeus saada sosiaalihuollon toteuttajalta laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa ja hyvää kohtelua ilman syrjintää. Asiakasta on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja yksityisyyttään kunnioitetaan. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kulttuuritaustansa.

Asiakaslain 8 §:n 1 ja 2 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu.

Asiakaslain 10 §:n 1 ja 2 momentin mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon toimissa, jotka koskevat alaikäistä, on ensisijaisesti otettava huomioon alaikäisen etu.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Omaishoidon tuen myöntäminen ja hoitopalkkion maksaminen riippuu kunnassa käytettävissä olevista määrärahoista ja kunnan harkinnasta, miten niiden rajoissa tuki voidaan tarkoituksenmukaisimmin toteuttaa, ottaen kuitenkin huomioon kunnalle säädetty yleinen velvollisuus huolehtia omaishoidon tuen järjestämisestä kunnassa. Kunnalla ei ole erityistä velvollisuutta hoitopalkkion maksamiseen yksittäiselle kuntalaiselle.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveysviraston 15.12.2017 antaman omaishoidon tukea koskevan pysyväisohjeen mukaan omaishoitajalla on oikeus lakisääteiseen vapaaseen kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti (1. ja 2. hoitoisuusryhmä), jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Vapaapäivät on tarkoitettu hoitajan jaksamisen tukemiseen. Tavoitteena on, että vapaa järjestetään säännöllisesti ja suunnitelmallisesti huomioon ottaen omaishoitoperheen jaksaminen. Omaishoitajan jaksamisen tukemiseksi vapaavuorokaudet suositellaan pidettäväksi kuukausittain. Lakisääteiset vapaapäivät voidaan toteuttaa kodin ulkopuolisena palveluna tai kotiin järjestettävinä palveluina. Hoitajalla ei ole ehdotonta oikeutta valita vapaan aikaista hoitomuotoa, vaan kaupunki päättää viime sijassa siitä, miten omaishoitajan vapaan aikainen hoito järjestetään.

Kunnan on huolehdittava hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä hoitajan vapaan ajaksi. Mikäli lakisääteisen vapaan toteuttaminen kodin ulkopuolella ei ole mahdollista tai tarkoituksenmukaista, voidaan lomituspalvelua myöntää hoidettavan kotiin ostettavana palveluna. Kotiin annettavaa lomitusta myönnetään 12–18 tuntia kuukaudessa 3 x 6 tunnin jaksoissa. Jos mikään kodin ulkopuolella toteutettava hoito ei ole hoidettavan vaikeahoitoisuuden vuoksi mahdollista, voidaan erittäin perustelluista syistä kotiin järjestää lomitusta 3 x 24 tuntia kuukaudessa. Tästä menettelystä sosiaaliohjaaja keskustelee ennen päätöksentekoa esimiehensä kanssa, jonka jälkeen asiasta tehdään ostoesitys tarvittaessa.

Asiassa saatua selvitystä

B on 2-vuotias tyttö, joka sairastaa primaarista hyperoksaluriaa. Hänelle on tehty sekä munuaisen- että maksansiirto sairaudesta johtuen. B:n hoito vastaa sairaalatasoista hoitoa. Hänelle on myönnetty omaishoidon tukea 1.8.2017 alkaen hoitoisuusryhmä yhden mukaan. Omaishoitajana on toiminut ensin äiti C ja 1.9.2018 alkaen isä A. Omaishoidon tukea maksetaan 1.5.2019 alkaen hoitoisuusryhmä 2 mukaan. Sopimuksen mukaan omaishoitajalla on oikeus lakisääteiseen vapaaseen vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Omaishoidonvapaat toteutetaan kotiin annettavana lomituksena. Asiassa on annettu maksusitoumus Munuais- ja maksaliittoon omaishoidon tuen lakisääteisten vapaiden järjestämiseen. Viranhaltija on päätöksellään 3.1.2019 myöntänyt omaishoitajalle lakisääteiset vapaat kolme vuorokautta kuukaudessa (3 x 24 tuntia) vuodelle 2019. Vapaiden aikainen hoito järjestetään kotiin ostopalveluna. Päätöksen mukaan myönnettyjä vapaita voi pitää kuukauden aikana kolmena eri kertana, mutta vapaavuorokausia ei voi jakaa tunneiksi.

Selvityksen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon muun muassa asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet. Kunnan on huolehdittava hoidettavan hoidon tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä omaishoitajan lakisääteisten vapaiden aikana. Hoito on pyrittävä järjestämään ensisijaisesti hoidettavan tai hoitajan toivomalla tavalla. Kunnalla on kuitenkin viime kädessä oikeus päättää järjestämistavasta, eikä sillä ole ehdotonta velvollisuutta toteuttaa omaishoitajan vapaan aikaista hoitoa nimenomaan asiakkaan tai hänen omaishoitajansa haluamallaan tavalla.

Asiassa on riidatonta, että A:lla on oikeus kolmeen vapaapäivään kuukaudessa vuoden 2019 aikana. Valituskirjelmän mukaan ajalla 23.11.2017 -12.12.2018 omaishoidon tuen vapaita on ollut kuukaudessa tyypillisesti noin neljä, jolloin Munuais- ja maksaliiton hoitaja on ollut perheen kotona. Omaishoidon jaksottamista alle vuorokauden mittaisiin pätkiin on ennen viranhaltijan päätöstä 3.1.2019 ehtinyt jatkua hieman yli vuoden. Sittemmin viranhaltija on todennut, ettei vapaita ole mahdollista järjestää sillä tavalla, ja tehnyt kaupungin ohjeistuksen mukaisen päätöksen, jonka mukaan myönnettyjä vapaita voi pitää kuukauden aikana kolmena eri kertana, mutta vapaavuorokausia ei voi jakaa tunneiksi.

Kunnalla on yleinen velvollisuus huolehtia omaishoidon tuen järjestämisestä kunnassa. Kunta voi kuitenkin harkintavaltansa rajoissa tarkemmin määritellä omaishoidon tuen myöntämisen ehdot ja muut noudatettavat ehdot lain säätämissä rajoissa. Näin ollen kunnalla on oikeus päättää muun ohella lakisääteisten vapaapäivien toteuttamistavasta. Kunta voi myös muuttaa toteuttamistapaan liittyviä käytäntöjään. Asiassa aikaisemmin noudatettu X:n kaupungin pysyväisohjeiden vastainen käytäntö ei ole saavuttanut sellaista pysyvyyttä, etteikö sanottua käytäntöä ole voitu muuttaa A:lle myöhemmin tehdyssä päätöksessä. Asiassa ei näin ollen ole loukattu hallintolain 6 §:ssä säädettyä luottamuksensuojaa.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt, etteikö B:n hoito olisi järjestetty tarkoituksenmukaisella tavalla. Päätöksen ei edellä todettu huomioon ottaen voida myöskään katsoa loukkaavaan B:n yhdenvertaisuutta. Hallinto-oikeus katsoo, että X:n kaupunki on voinut toteuttaa lakisääteiset omaishoidon vapaat toimintaohjeidensa puitteissa viranhaltijan päätöksessä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Eija Rosendahl, Jaana Hemminki ja Camilla Sandström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja sosiaali- ja terveyslautakunnan jaoston päätös kumotaan siltä osin kuin kyse on omaishoidon tuen vapaiden jaksottamisesta. Omaishoidon tuen vapaiden jaksottaminen tulee mahdollistaa alle vuorokauden pituisissa jaksoissa niin, että vapaiden enimmäismäärä on 72 tuntia ja että omaishoidon tuen vapaat voidaan jakaa useammalle kuin kolmelle päivälle kuukaudessa.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lapsen tilanne ja omaishoitajan jaksaminen huomioon ottaen omaishoidon vapaiden jaksottaminen vastaa omaishoidon tuesta annetun lain tarkoitusta. Pitkien yhtäjaksoisten omaishoidon vapaiden järjestäminen ei ole lapsen edun mukaista. A:lle on myönnetty ostopalveluna 1.3.–31.8.2019 lapsiperheiden kotipalvelua 20 tuntia kuukaudessa. Kotipalvelun tuottaa sama palveluntarjoaja (Munuais- ja maksaliitto), joka vastaa lapsen hoidosta omaishoidon tuen vapaiden aikana. Palvelu on myönnetty paikkaamaan myös omaishoidon vapaiden jaksotuskiellosta seurannutta tilannetta.

Asiassa tulee antaa merkitystä luottamuksensuojan toteutumiselle. Käytäntö, jonka mukaan omaishoidon tuen vapaita jaksotettiin noin neljän päivän ajalle kuukaudessa, ehti jatkua noin vuoden ajan.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan jaosto on antanut selityksen, jossa on vaadittu viranhaltijan, jaoston ja hallinto-oikeuden päätösten pysyttämistä ennallaan. Selityksessä on uudistettu asiassa aiemmin esitetty ja todettu muun ohella seuraavaa:

Kunnalla on oikeus päättää lakisääteisten vapaapäivien toteuttamistavasta. Kunta voi myös muuttaa toteuttamistapaan liittyviä käytäntöjään. Asiassa aikaisemmin noudatettu X:n kaupungin pysyväisohjeen vastainen käytäntö ei ole saavuttanut sellaista pysyvyyttä, etteikö sanottua käytäntöä ole voitu muuttaa myöhemmin tehdyssä päätöksessä. X:n kaupunki on voinut toteuttaa lakisääteiset omaishoidon vapaat toimintaohjeidensa puitteissa viranhaltijan päätöksessä tarkoitetulla tavalla.

Laki antaa mahdollisuuden jaksottaa vapaita myös alle vuorokauden mittaisiin jaksoihin, mutta ehdotonta velvollisuutta tähän ei ole. Kunnalla on oikeus päättää, missä muodossa se palveluja järjestää.

Omaishoitajan vapaan aikainen hoito omaishoidettavalle on X:n kaupungin sosiaali- ja terveystoimessa järjestetty monimuotoisesti. Sijaisomaishoitajuuden lisäksi tarjolla on mahdollisuus kotilomitukseen kotiin ostettavana palveluna. Viranhaltijan, jaoston ja hallinto-oikeuden päätösten ajankohtana voimassa olleen ohjeistuksen mukaan erittäin perustelluista syistä lomitusta voidaan järjestää kotiin 3 x 24 tuntia kuukaudessa. Erilaisten lakisääteisten vapaapäivien (kotiin annettava lomitus, hoito kodin ulkopuolisessa yksikössä, päivätoiminta) pilkkominen pienempiin osiin siten, että se voitaisiin toteuttaa perheen toivomina eripituisina jaksoina perheen toivomana ajankohtana, ei ole ollut mahdollista.

Asiassa on kyse palvelun järjestämistavasta, ei itse palvelusta. Palvelun järjestämistavan osalta viranhaltijan päätökset eivät saavuta sellaista suojaa, että järjestämistapaa ei voitaisi palvelun järjestäjän taholta arvioida uudelleen ja muuttaa.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveystoimessa on 1.5.2020 otettu käyttöön uusi omaishoidon tuen pysyväisohje (Omaishoidon tuki 15.4.2020 PYSY021). Edellisen pysyväisohjeen voimassaolo on päättynyt 30.4.2020. Uuden ohjeen mukaan palvelusetelillä myönnetty, ulkopuolisen palveluntuottajan toteuttama kotiin annettava hoito voidaan toteuttaa palveluntuottajan ja omaishoitoperheen keskenään sopimissa jaksoissa. Kotiin annettavaa lyhytaikaishoitoa voi saada korkeintaan 3 x 12 tuntia kuukaudessa (yhteensä 36 tuntia kuukaudessa).

A on antanut vastaselityksen.

Omaishoidon tuen vapaiden järjestämistä arvioitaessa on otettava huomioon omaishoidettavan terveydentila ja ikä. Nämä huomioon ottaen lapsen edun mukaista tai muutoinkaan tarkoituksenmukaista ei ole järjestää omaishoidon tuen vapaita muualla kuin kotona. Lapsen edun mukaista tai tarkoituksenmukaista ei ole myöskään se, että lapsi olisi pitkiä aikoja kerrallaan erossa vanhemmistaan.

Omaishoidon tuen uuden pysyväisohjeen mukaan palvelusetelillä myönnettävästä ulkopuolisen palveluntuottajan toteuttamassa kotiin annettavassa hoidossa hoito voidaan toteuttaa palveluntuottajan ja omaishoitoperheen keskenään sopimissa jaksoissa. Kotiin annettavaa lyhytaikaishoitoa voi saada korkeintaan 3x12 tuntia kuukaudessa. Siten 12 tuntia vastaa yhtä lakisääteistä vapaapäivää. Yhden vapaapäivän eli 12 tuntia voi ohjeen mukaan pitää yhtenä tai useampana hoitojaksona. Edelleen ohjeen mukaan tunteja voi kerätä ja käyttää palveluntuottajan kanssa sovittuina jaksoina, kuitenkin kalenterivuoden aikana.

Uuden pysyväisohjeen mukainen toimintatapa on käytännössä sama, joka oli muutoksenhakijan perheessä aiemmin käytössä. Tarkoituksenmukaisena ja kohtuullisena ei voida pitää sitä, että aiemmin hyväksytty ja uudessa pysyväisohjeessa vahvistettu toimintatapa oli vuoden 2019 alusta uuden pysyväisohjeen voimaantuloon saakka kielletty muutoksenhakijan osalta.

Kotiin annettava lyhytaikaishoito on uuden pysyväisohjeen mukaan edelleen pituudeltaan lyhyempi kuin lakisääteisen kolmen vapaavuorokauden pituus. Jos omaishoidettavan kannalta kotiin annettava lyhytaikaishoito on käytännössä ainoa mahdollinen ja asiakkaan edun mukainen palvelu, ei kunnan harkintavaltaan tai sopimisvapauden rajoihin tulisi katsoa kuuluvan voida määrätä tai sopia yhteensä alle 72 tunnin pituisesta vapaasta, silloin kun omaishoidettavalla lain mukaan on oikeus kolmeen vapaavuorokauteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. Korkein hallinto-oikeus vahvistaa, että X:n kaupungin ja A:n välistä omaishoitosopimusta on tullut soveltaa siten, että omaishoitajan vapaat voidaan jakaa vuorokautta lyhyemmälle jaksolle.

Perustelut

Asiassa on kysymys A:n ja X:n kaupungin välisen omaishoitajasopimuksen soveltamista koskevasta hallintoriidasta, jossa on ratkaistava, onko kaupunki voinut vastoin omaishoitajana toimivan A:n tahtoa muuttaa omaishoitajan vapaapäivien järjestämistapaa siten, ettei A voi pitää vapaita vuorokautta lyhyempinä jaksoina. Asiassa ei ole osaksikaan kyse muutoksenhausta B:tä koskevaan omaishoidon tukea koskevaan päätökseen.

Sovelletut oikeusohjeet

Omaishoidon tuesta annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan omaishoidon tuesta laaditaan omaishoitajan ja kunnan välillä sopimus, jonka liitteenä on oltava hoito- ja palvelusuunnitelma.

Pykälän 2 momentin mukaan omaishoitosopimuksen tulee sisältää muun ohella tiedot hoitopalkkion määrästä ja maksutavasta, oikeudesta 4 §:n 1 momentin mukaisiin vapaapäiviin ja mainitun 4 §:n 2 momentin mukaisen vapaan järjestämisestä. Momentin perustelujen (HE 85/2016 vp) mukaan vapaiden jaksottamisesta voidaan sopia joko omaishoitosopimuksessa tai tapauskohtaisesti.

Pykälän 3 momentin mukaan omaishoitosopimus on voimassa toistaiseksi. Erityisestä syystä sopimus voidaan tehdä määräaikaisena. Sopimusta voidaan tarvittaessa tarkistaa.

Oikeudellinen arvio

Omaishoitosopimus on hoitajan ja hoidon järjestämisestä vastaavan kunnan välinen toimeksiantosopimus omaishoidon järjestämisestä. Omaishoitosopimuksen tekeminen ja voimassaolo edellyttää, että omaishoidon tuki on myönnetty hoidettavalle. Omaishoitosopimus perustaa omaishoitajan ja kunnan välille omaishoidon tuen myöntämisestä erillisen julkisoikeudellisen oikeussuhteen. Omaishoitosopimus on hallintosopimus, ja sopimus sitoo sen osapuolia.

Omaishoitosopimusta on omaishoidon tuesta annetun lain 8 §:n 3 momentin mukaisesti mahdollista tarkistaa. Laissa tai sen esitöissä ei mainita, kuka tai miten omaishoitosopimusta voi tarkistaa. On selvää, että sopimuksen osapuolet voivat aina halutessaan muuttaa sopimusta, mutta yksipuolinen sopimuksen muuttaminen on pääsääntöisesti kielletty.

Oikeuskirjallisuudessa on tulkittu, ettei edellä mainitulla säännöksellä ole tarkoitettu kunnan yksipuolista oikeutta muuttaa omaishoitosopimusta, koska se olisi edellyttänyt nimenomaista määräystä. Koska yksipuolisesta tarkistusmahdollisuudesta jommallekummalle sopijapuolelle ei ole mainintaa, kumpikaan sopijapuoli ei voi johtaa mainitusta säännöksestä valtuuksia yksipuolisesti muuttaa sopimusta. (Laura Kalliomaa-Puha: Vanhoille ja sairaille sopivaa? Omaishoitosopimus hoivan instrumenttina. Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia 90. Kelan tutkimusosasto. Helsinki 2007, s. 140 ja 231)

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sopimuksen tarkistamiseen voi tulla tarvetta sen vuoksi, että omaishoidon tuen myöntämisen perusteet ovat muuttuneet. Kunta ei voi kuitenkaan yksipuolisesti muuttaa omaishoitosopimuksen ehtoja, vaan muutos yleensä edellyttää toisen sopimusosapuolen eli omaishoitajan hyväksyntää. Kunta voi myös irtisanoa sopimuksen. Sopimuksen soveltamista ja tulkintaa koskeva erimielisyys ratkaistaan osapuolia sitovasti hallintoriita-asiana ensi asteessa hallinto-oikeudessa.

Asiassa saadun selvityksen mukaan X:n kaupunki ja 1.9.2018 omaishoitajana aloittanut A ovat sopineet 22.8.2018 tehdyssä omaishoitosopimuksessa, että A on oikeutettu lakisääteiseen vapaaseen vähintään kolme vuorokautta kalenterikuukautta kohti, jos hän on yhtäjaksoisesti tai vähäisin keskeytyksin sidottu hoitoon ympärivuorokautisesti tai jatkuvasti päivittäin. Sopimus vastaa asiakirjojen mukaan aiempaa lapsen äidin kanssa tehtyä omaishoitosopimusta.

A:n tekemässä omaishoitosopimuksessa ei ole sovittu tarkemmin vapaiden toteuttamistavasta. Sopimus on tehty X:n kaupungin vahvistamalle lomakkeelle. Tähän nähden on katsottava, että vapaiden toteuttamistapa on jäänyt omaishoitajan ja vapaiden toteuttamisesta vastaavan viranhaltijan tarkemmin sovittavaksi.

A:n ja C:n tekemiä omaishoitosopimuksia on käytännössä sovellettu ajalla 23.11.2017–12.12.2018 siten, että alle vuorokauden pituisia vapaita on voitu pitää noin neljänä päivänä kuukaudessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muodostuneen vakiintuneen käytännön perusteella X:n kaupunki ja A ovat hyväksyneet omaishoitosopimuksen ehtona, että omaishoidon tuen vapaita voidaan jakaa vuorokautta lyhyempiin jaksoihin, ei kuitenkaan useammalle kuin neljälle päivälle kuukaudessa. Käytäntö on vastannut kaupungin aiempia, vuoden 2017 loppuun voimassa olleita omaishoidon tuen ohjeita.

Muutoksenhakija on halunnut, että vapaiden järjestämisessä sovelletaan edellä mainittua käytäntöä myös vuoden 2019 aikana. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunki ei ole yksipuolisesti voinut päättää siitä, ettei vapaita voida enää jakaa vuorokautta lyhyemmille jaksoille. Muutos ei perustu omaishoidon tuen perusteissa tapahtuneeseen muutokseen tai muuhunkaan olosuhteiden muutokseen. Viranhaltijan 3.1.2019 tekemä päätös, jolla A:n vapaat on jaettu kolmeen vuorokauden pituiseen jaksoon, on siten vastoin osapuolten kesken vakiintunutta sopimuksen soveltamiskäytäntöä, jota on pidettävä tässä tapauksessa sitovana.

Korkein hallinto-oikeus vahvistaa näin ollen, että X:n kaupungin ja A:n välistä omaishoitosopimusta on sovellettava siten, että A:lle omaishoitajana kuuluvat vapaat voidaan jakaa vuorokautta lyhyemmille jaksoille, enintään kuitenkin neljälle päivälle kuukaudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Eeva Mäenpää.