KHO:2020:139

Maahanmuuttovirasto oli hakijoita koskevassa ensimmäisessä päätöksessään 15.4.2016 hylännyt hakijoiden kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen humanitaarisen suojelun osalta sillä perusteella, että edellytyksiä oleskeluluvan myöntämiseen tällä perusteella ei ollut, kun otettiin huomioon hakijoiden mahdollisuus sisäiseen pakoon. Hallinto-oikeus oli hakijoiden valituksen johdosta 30.3.2017 antamassaan päätöksessä arvioinut hakijoiden mahdollisuutta sisäiseen pakoon toisin kuin Maahanmuuttovirasto ja oli palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Maahanmuuttovirasto oli käsitellyt asian uudelleen 20.7.2017 ja hylännyt hakijoiden hakemuksen humanitaarisen suojelun osalta sillä perusteella, että humanitaarista suojelua koskeva säännös oli kumottu 16.5.2016 voimaan tulleella lakimuutoksella eikä siten tullut enää sovellettavaksi. Hallinto-oikeus oli hakijoiden valituksen johdosta 28.6.2019 antamallaan päätöksellä kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta kuin turvapaikan ja toissijaisen suojelun osalta ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli perusteluissaan lausunut, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut jättää esittämillään perusteilla myöntämättä hakijoille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

Asiassa oli otettava kantaa siihen, voitiinko hakijoille myöntää oleskelupa humanitaarisen suojelun perusteella sen jälkeen, kun humanitaarista suojelua koskeva säännös oli poistettu ulkomaalaislaista.

Ulkomaalaislain muuttamista koskevassa laissa, jolla humanitaarista suojelua koskeva säännös oli kumottu, ei ollut siirtymäsäännöksiä. Lain esitöiden mukaan lain voimaan tulon jälkeen ratkaistaviin kaikkiin hakemuksiin sovellettaisiin samaa voimassa olevaa lakia ja ne ratkaistaisiin samoilla yhdenvertaisilla perusteilla riippumatta siitä, onko kansainvälisen suojelun hakemus tehty ennen lain voimaantuloa vai sen jälkeen. Laissa tai sen esitöissä ei ollut otettu huomioon tilanteita, joissa humanitaariseen suojeluun perustuvaa oleskelulupaa koskeva asia on lakimuutoksen voimaan tullessa vireillä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että tilanne, jossa kielteisen oleskeluluvan saanut henkilö on käyttänyt laillisia oikeussuojakeinojaan ja valittanut saamastaan kielteisestä oleskelulupapäätöksestä, ei välittömästi rinnastu tilanteeseen, jossa oleskelulupahakemus on vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin totesi, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioitiin ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentin mukaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella. Kansainvälistä suojelua koskevassa ratkaisussa oli keskeisesti kyse tulevaisuuteen kohdistuvasta uhka-arvioinnista. Tähän nähden ja kuten ulkomaalaislain muuttamista koskevan lain (332/2016) esitöissä (HE 2/2016 vp) myös todettiin, kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista.

Nyt esillä olevassa asiassa hakijoille ei ole myönnetty oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella. Hallinto-oikeuden palautettua asian Maahanmuuttovirastolle ensimmäisen kerran uudelleen käsiteltäväksi humanitaarista suojelua koskeva säännös oli jo kumottu. Säännöksen kumoamiseen ei ollut liitetty siirtymäsäännöksiä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut tässä tilanteessa asiaa uudestaan käsitellessään myöntää oleskelulupaa kumotun säännöksen nojalla vaan sen on tullut hylätä hakemus tältä osin.

Kun otettiin huomioon muutoksenhakumenettelyissä kulunut aika, Maahanmuuttoviraston oli kuitenkin syytä arvioida hakijoiden tilanne uudelleen ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta. Tästä syystä valituksenalaisen hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ollut perusteita.

Ulkomaalaislaki 88 a § (323/2009) 1 momentti (kumottu), 98 § 2 momentti

KHO 2016:116

KHO 2020:37

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 28.6.2019 nro 19/0630/3

Asian vaiheet

Maahanmuuttovirasto oli 15.4.2016 tekemällään päätöksellä hylännyt Irakin kansalaisten A:n ja B:n sekä heidän alaikäisten lastensa (jäljempänä hakijat) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää heidät kotimaahansa. Maahanmuuttovirasto oli päätöksensä perusteluissa katsonut hakijoiden olevan kotialueellaan Bagdadissa humanitaarisen suojelun tarpeessa ulkomaalaislain 88 a §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Maahanmuuttoviraston mukaan hakijoilla oli kuitenkin tosiasialliset ja kohtuulliset mahdollisuudet oleskella Pohjois-Irakin autonomisella kurdialueella (KRG), joten Maahanmuuttovirasto ei ollut myöntänyt hakijoille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

Helsingin hallinto-oikeus oli 30.3.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä turvapaikan ja toissijaisen suojelun myöntämisen osalta, mutta kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta osin ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus oli päätöksensä perusteluissa katsonut, ettei sisäinen pako KRG:n alueelle ollut hakijoiden tapauksessa mahdollinen tai kohtuullinen vaihtoehto.

Korkein hallinto-oikeus on 5.7.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden valituslupahakemuksen Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä.

Maahanmuuttovirasto on käsitellyt sille palautetun asian uudelleen ja 20.7.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden eli A:n ja B:n sekä heidän lastensa (edellä mainittujen lisäksi myös Suomessa syntynyt lapsi) turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja päättänyt käännyttää heidät Irakiin. Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella, että ulkomaalaislain muuttamisen ja humanitaarisen suojelun säännöksen poistamisen myötä ulkomaalaislain 88 a § ei tule asiassa sovellettavaksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt hakijoiden valituksen turvapaikan ja toissijaisen suojelun osalta. Muilta osin hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perusteluissaan oikeudellisena arvionaan lausunut seuraavaa:

Helsingin hallinto-oikeus on lainvoimaisessa päätöksessään arvioinut, ettei valittajien ja heidän lastensa voida katsoa olevan vainon tai vakavan haitan vaarassa A:n sunnalaisuuteen viittaavan etunimen tai heimonimen vuoksi. Valittajat ovat valitusvaiheessa Turun hallinto-oikeudelle uutena seikkana kertoneet A:n isän olleen luutnantti Saddam Husseinin hallinnon aikana ja että vuonna 2003 on tapettu setä, joka oli iso päällikkö suvussa. Valittajat eivät ole kuitenkaan edes väittäneet, että heillä olisi ollut näistä syistä ongelmia Irakissa ollessaan. Myöskään maatiedon perusteella Saddam Husseinin hallintoon yhdistettyjen henkilöiden sukulaiset eivät pääsääntöisesti ole vainon vaarassa pelkästään sukulaisuutensa vuoksi. Valittajien kertoman mukaan heillä ei muutoinkaan ollut henkilökohtaisia ongelmia sen jälkeen, kun he palasivat Erbilistä Bagdadiin vuonna 2014. Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella valittajien voitaisiin katsoa olevan vainon vaarassa ulkomaalaislain 87 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla tai vakavan haitan vaarassa 88 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Valittajien esittämät uudet lasten etuun liittyvät seikat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Humanitaarista suojelua koskeva ulkomaalaislain 88 a § on kumottu 16.5.2016 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (332/2016). Laki ei sisällä siirtymäsäännöstä. Ulkomaalaislain muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 2/2016 vp) on todettu, että lakiehdotuksen voimaan tullessa vireillä olleisiin hakemuksiin sovellettaisiin oleskelulupahakemuksen ratkaisuhetkellä voimassa olevaa lakia. Maahanmuuttovirasto on kuitenkin jo ennen ulkomaalaislain muuttamisesta annetun lain voimaantuloa 15.4.2016 tekemällään päätöksellä todennut valittajien olevan humanitaarisen suojelun tarpeessa, mutta jättänyt oleskeluluvan myöntämättä, koska on arvioinut valittajilla olevan mahdollisuus turvautua sisäiseen pakoon. Helsingin hallinto-oikeus on katsonut, ettei sisäinen pako ole valittajien tapauksessa mahdollinen tai kohtuullinen vaihtoehto ja kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen tältä osin. Valittajat ovat siten täyttäneet humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävän oleskeluvan saamisen edellytykset Maahanmuuttoviraston päätöksen 15.4.2016 tekemisen ajankohtana, jolloin oleskeluluvan saaminen on ollut humanitaarisen suojelun perusteella mahdollista. Valittajat ovat päätöksestä valittaessaan käyttäneet laillisia oikeussuojakeinojaan, eikä tilanne siten vastaa tilannetta, jossa hakemus olisi säännöksen kumoamishetkellä ollut vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa. Maahanmuuttovirasto ei näin ollen ole voinut jättää esittämillään perusteilla myöntämättä valittajille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen, Ville Härmä ja Niina Kanniainen-Orpo. Asian esittelijä Jenna Willisi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa saada valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Maahanmuuttovirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto katsoo, että Turun hallinto-oikeus on tulkinnut ulkomaalaislakia selvästi virheellisesti. Hallinto-oikeuden päätös johtaisi käytännössä tilanteeseen, jossa Maahanmuuttovirasto joutuisi tekemään päätöksen voimassa olevan lainsäädännön vastaisesti.

Ulkomaalaislain humanitaarista suojelua koskeva 88 a § on kumottu 16.5.2016 voimaan tulleella lailla ulkomaalaislain muuttamisesta (332/2016). Lakimuutosta koskeva ehdotus ei sisältänyt siirtymäsäännöstä ja lain esitöissä (HE 2/2016 vp) todetaan seuraavaa: ”Lakiehdotuksen voimaan tullessa vireillä olleisiin hakemuksiin sovellettaisiin oleskelulupahakemuksen ratkaisuhetkellä voimassa olevaa lakia. Kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioidaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella.” Lisäksi lakimuutosta koskevassa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 3/2016 vp) todetaan uuden lain soveltamisesta seuraavaa: "Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ratkaistaan ratkaisupäivänä voimassa olevan lainsäädännön, soveltamiskäytännön ja olosuhteiden perusteella. Esimerkiksi oleskeluluvan hakijan lähtömaan tilannetta arvioidaan jatkuvasti. Päätöksenteossa on kysymys ajantasaiseen tietoon perustuvasta kokonaisarvioinnista.”

Hakijoille ei ole Maahanmuuttoviraston 15.4.2016 tekemällä päätöksellä myönnetty oleskelulupia, vaan humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävät oleskeluluvat on jätetty hakijoiden kohdalla myöntämättä, koska hakijoilla katsottiin olevan ulkomaalaislain 88 e §:ssä tarkoitettu mahdollisuus turvautua sisäiseen pakoon toiselle alueelle kotimaassaan. Hakijoiden kansainvälistä suojelua koskeva asia on ollut tältä osin lainvoimaisesti ratkaisematta viraston ensimmäisen päätöksen palautuessa hallinto-oikeudesta virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa on keskeisesti kyse siitä, onko Maahanmuuttovirasto voinut poiketa aiemmin tekemässään päätöksessä esitetyistä perusteluista sen jälkeen, kun Helsingin hallinto-oikeus palautti viraston 15.4.2016 tekemän päätöksen uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on kyse myös hallinto-oikeuden aikaisemmin antaman päätöksen oikeusvoimavaikutuksesta.

Asiassa ei ole kyse siitä, että Maahanmuuttovirasto olisi arvioinut hakijoiden kertomia seikkoja tai niiden uskottavuutta eri tavalla eri päätöksissä. Valituksenalaisessa asiassa on kyse siitä, että voimassa oleva lainsäädäntö on muuttunut viraston ensimmäisen päätöksen jälkeen, mikä on johtanut erilaiseen arvioon hakijoille myönnettävän oleskeluluvan osalta viraston toisessa päätöksessä. Maahanmuuttoviraston 15.4.2016 tekemässä päätöksessä esitetyt perustelut humanitaarisen suojelun edellytysten täyttymisestä eivät ole saaneet oikeusvoimaa siten, että viranomainen tai tuomioistuimet olisivat päätösten johdosta sidottuja näihin perusteluihin. Kun asiassa lisäksi huomioidaan, että ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentti velvoittaa viranomaista arvioimaan kansainvälisen suojelun edellytyksiä päätöshetkellä vallitsevan tilanteen perusteella, ei päätöksenteon lähtökohdaksi ole voitu ottaa Maahanmuuttoviraston aikaisemmin antaman päätöksen perusteluissa esitettyä kannanottoa hakijoiden kansainvälisen suojelun tarpeen osalta. Hallintovaliokunnan edellä mainitussa mietinnössä mainitaan erityisesti, että hakemus ratkaistaan ratkaisupäivänä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.

Hakijoiden tilanne ei eroa niistä hakijoista, joiden osalta kansainvälistä suojelua koskeva hakemus oli säännöksen kumoamishetkellä ollut vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa. Hakijoille ei edellä esitetysti oltu viraston aiemmalla päätöksellä myönnetty oleskelulupia humanitaarisen suojelun perusteella vaan päätöksessä oli ainoastaan todettu, että humanitaarisen suojelun edellytykset täyttyivät hakijoiden kohdalla päätöksentekohetkellä, jolloin humanitaarista suojelua koskeva säännös oli edelleen ulkomaalaislaissa. Maahanmuuttoviraston toista päätöstä tehdessä oikeustila oli muuttunut ja kyseinen säännös oli poistettu ulkomaalaislaista ilman siirtymäsäännöstä. Näin ollen Maahanmuuttovirasto ei voinut myöntää hakijoille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

A ja B (jäljempänä hakijat) ovat antaneet selityksen, jossa he toteavat muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on katsonut, että hakijat eivät ole olleet kansainvälisen suojelun tarpeessa enää lainkaan, koska humanitaarista suojelua ei ole voitu enää myöntää. Hakijoille olisi tullut myöntää jo Maahanmuuttoviraston ensimmäisen päätöksen ajankohtana humanitaarista suojelua. Lainmuutoksilla ei voida poistaa oikeutta oikeudenmukaiseen ja alkuperäisen päätöksentekohetken lainmukaiseen päätökseen. Mikäli näin tapahtuisi, poistuisi muutoksenhaun ja oikeuksien päätösten viranomaisia ohjaava vaikutus sekä siten oikeusturva päätöksen suhteen kokonaisuudessaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu ja asia palautettu Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, voidaanko hakijoille myöntää oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella sen jälkeen, kun humanitaarista suojelua koskeva säännös on poistettu ulkomaalaislaista.

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 88 a § (323/2009) 1 momentin mukaan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle myönnettiin oleskelulupa humanitaarisen suojelun perusteella, jos 87 tai 88 §:n mukaisia edellytyksiä turvapaikan tai toissijaisen suojelun antamiselle ei ollut, mutta hän ei voinut palata kotimaahansa tai pysyvään asuinmaahansa siellä tapahtuneen ympäristökatastrofin takia taikka siellä vallitsevan huonon turvallisuustilanteen vuoksi, joka on voinut johtua kansainvälisestä tai maan sisäisestä aseellisesta selkkauksesta tai vaikeasta ihmisoikeustilanteesta.

Ulkomaalaislain 88 a § on kumottu ulkomaalaislain muuttamisesta annetulla lailla (332/2016), joka on tullut voimaan 16.5.2016.

Ulkomaalaislain muuttamista (332/2016) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 2/2016 vp) todetaan, että lakia muutettaisiin siten, että humanitaarisen suojelun perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevat säännökset kumottaisiin. Oleskelulupaa ei olisi enää mahdollista myöntää tällä perusteella.

Hallituksen esityksessä (2 Nykytila ja nykytilan arviointi) todetaan, että humanitaarinen suojelu lisättiin ulkomaalaislakiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (2011/95/EU, määritelmädirektiivi) täytäntöönpanon yhteydessä. Humanitaarisella suojelulla on kansallinen tausta. Se ei perustu Euroopan unionin lainsäädäntöön tai kansainvälisiin velvoitteisiin.

Hallituksen esityksessä (2 Nykytila ja nykytilan arviointi) todetaan edelleen, että määritelmädirektiivin tulkinta on sen täytäntöönpanon jälkeen tarkentunut Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Sama tulkinta on omaksuttu myös kansallisessa oikeuskäytännössä (KHO 2010:84). Oleskelulupa toissijaisen suojelun perusteella voidaan myöntää myös tilanteissa, joissa on kyse enemmänkin maan yleisen tilanteen aiheuttamasta vaarasta kuin suoraan hakijan henkilökohtaisesta tilanteesta johtuvasta vaarasta. Tällaisen vaaran on kuitenkin oltava todellinen eikä maan yleisen tilanteen objektiivinen toteaminen johda tavallisesti toissijaisen suojelun myöntämiseen. Euroopan unionin tuomioistuin toteaa tuomiossa Elgafaji, että kyse voi olla poikkeuksellisesti tilanteesta, jolle on tyypillistä niin korkea vaaran aste, että on olemassa merkittäviä perusteita uskoa, että vaara uhkaa henkilökohtaisesti juuri kyseistä henkilöä.

Hallituksen esityksessä (4 Esityksen vaikutukset) todetaan, että ehdotus ei sisällä siirtymäsäännöstä, joten lakiehdotuksen voimaan tullessa vireillä olleisiin hakemuksiin sovellettaisiin ratkaisuhetkellä voimassa olevaa lakia. Hallituksen esityksen mukaan kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista. Kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioidaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella. Näin ollen lain voimaan tulon jälkeen ratkaistaviin kaikkiin hakemuksiin sovellettaisiin samaa voimassa olevaa lakia ja ne ratkaistaisiin samoilla yhdenvertaisilla perusteilla riippumatta siitä, onko kansainvälisen suojelun hakemus tehty ennen lain voimaantuloa vai sen jälkeen.

Ulkomaalaislain muuttamista koskevasta lakiehdotuksesta (332/2016) annetussa hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 3/2016 vp) todetaan muun ohella, että ”Asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin, ettei lakiehdotus sisällä siirtymäsäännöksiä. Tältä osin valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ratkaistaan ratkaisupäivänä voimassa olevan lainsäädännön, soveltamiskäytännön ja olosuhteiden perusteella. Esimerkiksi oleskeluluvan hakijan lähtömaan tilannetta arvioidaan jatkuvasti. Päätöksenteossa on kysymys ajantasaiseen tietoon perustuvasta kokonaisarvioinnista.”

Ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentin mukaan oleskeluluvan myöntämisen edellytykset arvioidaan kunkin hakijan osalta yksilöllisesti ottaen huomioon hänen esittämänsä selvitykset olosuhteistaan asianomaisessa valtiossa sekä eri lähteistä hankitut ajantasaiset tiedot valtion oloista.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden 17.8.2016 antamassa päätöksessä taltionumero 3389 (KHO 2016:116) oli ratkaistavana, oliko valittajalle humanitaarisen suojelun perusteella myönnetty määräaikainen oleskelulupa voitu peruuttaa Maahanmuuttoviraston päätöksessä 1.1.1.2013 todetun valittajan kotipaikkaa koskevan selvityksen perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut päätöksensä perusteena olevan selvityksen nojalla katsoa, että valittajan kotipaikka ei olisi ollut valittajan ilmoittama kaupunki. Tämän vuoksi Maahanmuuttoviraston päätös 11.1.2013 ja hallinto-oikeuden 16.12.2014 antama valituksenalainen päätös oli kumottava valittajalle humanitaarisen suojelun perusteella myönnetyn oleskeluvan peruuttamisen osalta. Korkein hallinto-oikeus totesi perusteluissaan muun ohella, että oleskeluluvan myöntämistä harkittaessa tuli ottaa huomioon, että tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa tulee arvioitavaksi, onko kielteisen oleskeluluvan saanut henkilö täyttänyt oleskeluluvan saamisen edellytykset Maahanmuuttoviraston päätöksen tekemisen ajankohtana, jolloin oleskeluluvan saaminen tätä koskevien edellytysten täyttyessä oli ollut ulkomaalaislain 88 a §:ssä (323/2009) tarkoitetun humanitaarisen suojelun perusteella mahdollista.

Korkein hallinto-oikeus totesi vuosikirjaratkaisussaan KHO 2020:37, että kansainvälisen suojelun edellytyksiä harkittaessa on arvioitava sekä hakijaan kohdistuvaa henkilökohtaista vainoa, vaaraa tai uhkaa että kotialueen yleistä turvallisuustilannetta. Vainon vaara ja siten peruste turvapaikkaan voi syntyä myös kotimaasta lähdön jälkeen, ja uusia perusteita kansainväliselle suojelulle voidaan esittää myös hakemuksen johdosta tehtyjen päätösten jälkeen. Koska turvapaikanhakijan henkilökohtaisissa olosuhteissa tai hänen kotimaassaan on saattanut tapahtua kansainvälisen suojelun tarpeen arvioinnin kannalta merkityksellisiä muutoksia hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen ja koska turvapaikan antaminen on ensisijaista suhteessa toissijaisen suojelun perusteella myönnettävään oleskelulupaan, Maahanmuuttoviraston on sille tuomioistuimesta palautettua asiaa uudelleen käsitellessään voitava ottaa huomioon päätöksen tekohetkellä vallitsevat seikat ja olosuhteet riippumatta siitä, miten tuomioistuin on arvioinut kansainvälisen suojelun edellytyksiä tehdessään omaa päätöstään.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Ulkomaalaislain muuttamista koskevassa laissa (332/2016), jolla humanitaarista suojelua koskeva säännös on kumottu, ei ole siirtymäsäännöksiä. Lain esitöiden mukaan lain voimaan tulon jälkeen ratkaistaviin kaikkiin hakemuksiin sovellettaisiin samaa voimassa olevaa lakia ja ne ratkaistaisiin samoilla yhdenvertaisilla perusteilla riippumatta siitä, onko kansainvälisen suojelun hakemus tehty ennen lain voimaantuloa vai sen jälkeen. Laissa tai sen esitöissä ei ole otettu huomioon tilanteita, joissa humanitaariseen suojeluun perustuvaa oleskelulupaa koskeva asia on lakimuutoksen voimaan tullessa vireillä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tilanne, jossa kielteisen oleskeluluvan saanut henkilö on käyttänyt laillisia oikeussuojakeinojaan ja valittanut saamastaan kielteisestä oleskelulupapäätöksestä, ei välittömästi rinnastu tilanteeseen, jossa oleskelulupahakemus on vasta vireillä Maahanmuuttovirastossa.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että kansainvälistä suojelua koskeva hakemus arvioidaan ulkomaalaislain 98 §:n 2 momentin mukaan aina ratkaisuhetken olosuhteiden perusteella. Kansainvälistä suojelua koskevassa ratkaisussa on keskeisesti kyse tulevaisuuteen kohdistuvasta uhka-arvioinnista. Tähän nähden ja kuten ulkomaalaislain muuttamista koskevan lain (332/2016) esitöissä (HE 2/2016 vp) myös todetaan, kansainvälistä suojelua koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys sen luontoisesta etuudesta tai oikeudesta, joka edellyttäisi hakemuksen vireilletulon hetkellä voimassa olleen lainsäädännön soveltamista.

Edellä mainittu korkeimman hallinto-oikeuden päätös KHO 2016:116 koski tilannetta, jossa oli otettava kantaa humanitaarisen suojelun perusteella myönnetyn oleskeluluvan lakkauttamiseen. Nyt esillä olevassa asiassa hakijoille ei ole myönnetty oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella. Maahanmuuttovirasto on hakijoita koskevassa ensimmäisessä päätöksessään 15.4.2016 hylännyt hakemuksen sillä perusteella, että edellytyksiä oleskeluluvan myöntämiseen tällä perusteella ei ole ollut, kun otettiin huomioon hakijoiden mahdollisuus ulkomaalaislain 88 e §:n mukaiseen sisäiseen pakoon. Helsingin hallinto-oikeus on hakijoiden valituksen johdosta 30.3.2017 antamassaan päätöksessä arvioinut hakijoiden mahdollisuutta sisäiseen pakoon toisin kuin Maahanmuuttovirasto ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi Maahanmuuttovirasto on käsitellyt asian uudelleen 20.7.2017 ja hylännyt hakijoiden hakemuksen humanitaarisen suojelun osalta sillä perusteella, että humanitaarista suojelua koskeva säännös oli kumottu eikä siten tullut enää sovellettavaksi. Turun hallinto-oikeus on hakijoiden valituksen johdosta 28.6.2019 antamallaan päätöksellä kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen muilta kuin turvapaikan ja toissijaisen suojelun osalta ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perusteluissaan lausunut, että Maahanmuuttovirasto ei ole voinut jättää esittämillään perusteilla myöntämättä hakijoille oleskelulupaa humanitaarisen suojelun perusteella.

Helsingin hallinto-oikeuden palauttaessa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ensimmäisen kerran humanitaarista suojelua koskeva säännös oli jo kumottu. Säännöksen kumoamiseen ei ollut liitetty siirtymäsäännöksiä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto ei ole voinut tässä tilanteessa asiaa uudestaan käsitellessään myöntää oleskelulupaa kumotun säännöksen nojalla vaan sen on tullut hylätä hakemus tältä osin.

Kun otetaan huomioon muutoksenhakumenettelyissä kulunut aika, Maahanmuuttoviraston on kuitenkin syytä arvioida hakijoiden tilanne uudelleen ulkomaalaislain 52 §:ssä tarkoitetun oleskeluluvan ja käännyttämisen osalta. Tästä syystä valituksenalaisen Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla Maahanmuuttoviraston päätös on kumottu ja asia palautettu Maahanmuuttovirastolle toisen kerran uudelleen käsiteltäväksi, ei ole perusteita muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet korkeimman hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio, Monica Gullans, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Jenny Rebold.