KHO:2020:162

A oli syyllistynyt ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun rikokseen, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta. A oli tuomittu sakkorangaistukseen teostaan. Asiassa oli kysymys siitä, oliko Maahanmuuttovirasto voinut hylätä A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin nojalla sillä perusteella, että A:n syyksi luetun rikoksen tekopäivästä ei ollut hakemuksen ratkaisuhetkellä kulunut yli kahta vuotta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentissa tarkoitetut määräajat ovat luonteeltaan ehdottomia siten, ettei pysyvää oleskelulupaa voida myöntää ennen näiden määräaikojen kulumista. Myöskään ulkomaalaislain 57 §:n 2 momentissa tarkoitettu pysyvän oleskeluluvan myöntämistä koskeva kokonaisharkinta ei tule tehtäväksi ennen pykälän 3 momentissa tarkoitettujen määräaikojen kulumista. Siten Maahanmuuttoviraston oli tullut hylätä A:n hakemus. Äänestys 4-1.

Ulkomaalaislaki 56 § 1 momentti ja 57 § 1, 2 ja 3 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 19.11.2019 nro 19/1403/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 2.1.2019 hylännyt A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakijan neljän vuoden määräaika lasketaan alkavaksi maahantulopäivästä eli 19.12.2014, jolloin hän on saapunut Suomeen turvapaikanhakijana. Hakija on oleskellut Suomessa yhtäjaksoisesti neljä vuotta pakolaisaseman tarpeen perusteella myönnetyllä jatkuvalla oleskeluluvalla ulkomaalaislain 56 §:n 1 ja 4 momentissa tarkoitetulla tavalla ja hänellä on edelleen peruste jatkuvalle oleskeluluvalle.

Pysyvää oleskelulupaa ei kuitenkaan myönnetä, koska pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle on ulkomaalaislain 57 §:n mukainen este. Hakija on syyllistynyt rikokseen, josta on rikoslaissa säädetty rangaistukseksi vankeutta. Hakijalle on 11.9.2018 tuomittu Varsinais-Suomen käräjäoikeudessa 13.10.2017 tapahtuneesta liikenneturvallisuuden vaarantamisesta 25 päiväsakkoa. Rikoksen tekopäivästä ei ole hakemuksen ratkaisuhetkellä kulunut yli kaksi vuotta.

Hakijalle ei tässä yhteydessä myönnetä uutta jatkuvaa oleskelulupaa ulkomaalaislain 54 §:n 2 momentin perusteella, koska hakijalle aikaisemmin myönnetty jatkuva oleskelulupa pakolaisaseman perusteella on voimassa vielä 23.6.2019 saakka.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valituksen.

Hallinto-oikeus on sovellettavat säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Maahanmuuttovirasto on antanut valittajalle 23.6.2015 turvapaikan ja myöntänyt ensimmäisen oleskeluluvan ajalle 23.6.2015−23.6.2019.

Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan valittaja on 13.10.2017 syyllistynyt liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, josta hänelle on määrätty 25 päiväsakon rangaistus.

Johtopäätös

Asiassa on kyse siitä, onko pysyvä oleskelulupa voitu evätä valittajalta ulkomaalaislain 57 §:ssä tarkoitetun rikoksesta johtuvan esteen perusteella.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittajan on todettu syyllistyneen liikenneturvallisuuden vaarantamiseen, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentista johtuu, että lainvoimainen sakkorangaistus muodostaa ehdottoman esteen pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ennen kuin rikoksen tekopäivästä on kulunut yli kaksi vuotta. Vaikka valittajan syyllistymästä teosta on sittemmin kulunut yli kaksi vuotta, on hallinto-oikeuden tehtävänä arvioida Maahanmuuttoviraston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta. Koska pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle on valittajan hakiessa kyseistä oleskelulupaa ollut laissa säädetty este, on Maahanmuuttovirasto voinut jättää pysyvän oleskeluluvan myöntämättä. Valittajan hallinto-oikeudelle esittämät seikat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Olli Rautsi ja Pentti Sorsa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi pysyvän oleskeluluvan myöntämistä varten.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittaja on tuomittu hyvin lievästä rikoksesta. Kyseessä ei ole sellainen rikos, johon tulisi soveltaa ulkomaalaislain 57 §:n säännöstä pysyvän oleskeluluvan esteestä.

Tapauksessa kyse on ollut tilanteesta, jossa valittaja on kaistaa vaihtaessaan arvioinut väärin etäisyyden takana tulevaan autoon ja autot ovat törmänneet. Toinen kuljettaja on myötävaikuttanut tilanteeseen ajamalla ylinopeutta. Lisäksi tuon toisen auton kuljettaja on ollut huumausaineiden vaikutuksen alainen. Toiselle kuljettajalle on tuomittu tilanteesta huomattavasti ankarampi rangaistus kuin valittajalle. Valittajan osalta teko on aiheutunut hyvin lievästä huolimattomuudesta. Näin ollen asiassa ei tulisi yksioikoisesti katsoa, että valittaja on tuomittu teosta, josta on mahdollista tuomita vankeutta.

Joka tapauksessa liikenneonnettomuuden tapahtumapäivästä on nyt kulunut yli kaksi vuotta. Asiassa ei ole siten enää estettä pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle riippumatta siitä, katsotaanko esteen jossain vaiheessa olleen käsillä.

Maahanmuuttovirasto on antanut asiassa lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittajan esittämä selitys tekoon liittyvistä lieventävistä seikoista ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Maahanmuuttoviraston tehtävänä ei ole arvioida sitä, onko rikosta tapahtunut tai selvittää rikoksen laatua ja vakavuutta. Rikoksen moitittavuus ilmenee lähtökohtaisesti siitä laissa säädetystä rangaistuksesta.

Maahanmuuttovirasto on tietoisesti jättänyt asiassa kokonaisharkinnan suorittamatta. Rikollisesta teosta annettu sakkorangaistus oli lainvoimainen viraston tehdessä päätöksensä eikä ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin mukainen aika ollut vielä ratkaisuhetkellä kulunut, joten teon laa-dulla, valittajan Suomessa oleskelun pituudella tai hänen siteillään Suomeen ei ole ollut asian ratkaisun kannalta merkitystä. Maahanmuuttoviraston tulkinnan ja vallitsevan oikeuskäytännön mukaan tuomio muodostaa ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin mukaisen ehdottoman esteen pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle.

Hallinto-oikeus on toiminut vallitsevan oikeuskäytännön mukaisesti, kun se on katsonut, että määräajan kuluminen valitusaikana ei ole peruste palauttaa asiaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Pysyvän luvan epäämisen ei katsota yleisesti ottaen olevan kohtuutonta tai suhteellisuusperiaatteen vastaista käsillä olevan kaltaisissa tilanteissa, sillä valittajalla on mahdollisuus saada asia uudelleen vireille jättämällä uusi pysyvää oleskelulupaa koskeva hakemus.

Valittaja on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttoviraston tapa tulkita ulkomaalaislain 57 §:ää on ollut virheellinen. Säännöksen 3 momentin mukaisen ajan kuluminen ei ole ehdoton edellytys pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle, eikä ajan täyttymättä jääminen päätöksentekohetkellä siten ole myöskään luvan myöntämisen ehdoton este. Kokonaisharkinnan suorittaminen olisi tärkeää tilanteissa, joissa henkilön tekoa ei voida objektiivisesti arvioiden pitää kovinkaan moitittavana ja oleskeluluvan myöntämättä jättäminen johtaisi hakijan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Tällainen harkinta ei edellytä sen arviointia, onko rikosta tapahtunut tai oikeudellista selvittelyä rikoksen laadusta ja vakavuudesta, vaan ainoastaan asiassa tuomitun vähäisen rangaistuksen ilmentämän teon lievyyden huomioon ottamista osana arviointia. Tällainen kokonaisharkinta on myös valittajan oikeusturvan kannalta tärkeää.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 56 §:n 1 momentin mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on jatkuvan oleskeluluvan saatuaan luvallisesti oleskellut maassa yhtäjaksoisesti neljän vuoden ajan, jos edellytykset, joiden perusteella ulkomaalaiselle myönnetään jatkuva oleskelulupa, ovat olemassa ja pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ei ole ulkomaalaislaissa mainittuja esteitä. Oleskelua pidetään yhtäjaksoisena, jos ulkomaalainen on oleskellut Suomessa vähintään puolet oleskeluluvan voimassaoloajasta. Yhtäjaksoista oleskelua eivät katkaise poissaolot, jotka johtuvat tavanomaisista loma- tai muista matkoista tai työskentelystä ulkomailla olevassa työkohteessa suomalaisen työnantajan lähettämänä.

Ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentin mukaan pysyvä oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä, jos:

1) ulkomaalaisen on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta;

2) ulkomaalainen on epäiltynä rikoksesta, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta;

3) ulkomaalaisen on todettu syyllistyneen kahteen tai useampaan rikokseen; taikka

4) ulkomaalainen on epäiltynä kahdesta tai useammasta rikoksesta.

Pykälän 2 momentin mukaan rikoksesta tuomitun rangaistuksen ei tarvitse olla lainvoimainen. Harkittaessa oleskeluluvan myöntämisen esteitä on otettava huomioon rikollisen teon laatu ja vakavuus sekä ulkomaalaisen Suomessa oleskelun pituus ja siteet Suomeen.

Pykälän 3 momentin mukaan, jos ulkomaalainen on tuomittu ehdottomaan vankeusrangaistukseen, pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää, jos siitä, kun tuomittu rangaistus on kokonaan suoritettu, on hakemuksen ratkaisuhetkellä kulunut yli kolme vuotta. Jos ulkomaalainen on tuomittu ehdolliseen vankeuteen, pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää, jos siitä, kun rangaistuksen koeaika on kulunut loppuun, on kulunut yli kaksi vuotta. Muissa tapauksissa pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää, kun rikoksen tekopäivästä on hakemuksen ratkaisuhetkellä kulunut yli kaksi vuotta.

Ulkomaalaislakia koskeva lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) on 57 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että esteet pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ehdotetaan säänneltäväksi yksityiskohtaisesti laissa. Pykälän lähtökohtana olisi, että rikoksen moitittavuus ilmenee lähtökohtaisesti siitä laissa säädetystä rangaistuksesta.

Hallituksen esityksessä todetaan, että pykälän 1 momentin mukaan pysyvää oleskelulupaa ei myönnettäisi, jos ulkomaalaisen olisi todettu syyllistyneen rikokseen tai hän olisi syylliseksi epäiltynä rikoksesta, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta. Hallituksen esityksen mukaan ulkomaalaisen syyllistyminen esimerkiksi varkauteen tai liikenteen vaarantamiseen olisi este pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle.

Hallituksen esityksessä pykälän 2 momentin osalta todetun mukaan harkittaessa oleskeluluvan myöntämisen esteitä olisi aina otettava huomioon rikollisen teon laatu ja vakavuus.

Hallituksen esityksen mukaan pykälän 3 momentissa säädettäisiin siitä, milloin pysyvän oleskeluluvan myöntämisen esteet poistuvat.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 4/2004 vp) todennut pysyvän oleskeluluvan esteiden osalta seuraavaa:

”Harkinnanvaraisena [Lausunnon alaviitteessä tässä kohdassa todettu: Perusteluissa annetaan lakitekstistä poiketen se kuva, että kysymyksessä olisi luettelo ehdottomista esteistä.] esteenä pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle on 57 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan se, että ulkomaalainen on syyllistynyt kahteen tai useampaan rikokseen tai on epäiltynä kahdesta tai useammasta rikoksesta. Näin väljien muotoilujen aiheellisuus on sinänsä hyvin kyseenalainen. Valiokunta huomauttaa korkeimman hallinto-oikeuden katsoneen, ettei syyllistymistä kahteen (KHO 1997:111) tai useampaankaan (KHO 1999 T 2862) liikennerikkomukseen voitu pitää aikaisemman lain tarkoittamana erityisenä syynä olla myöntämättä pysyvää oleskelulupaa. Ehdotuksen tarkistamista on vakavasti arvioitava; päätösharkinnan tulisi joka tapauksessa perustua sellaiseen kokonaisarvioon, jossa riittävää painoa annetaan tekojen törkeyden ohella ulkomaalaisen Suomessa oleskelun pituudelle.”

Hallintovaliokunta on mietinnössään (HaVM 4/2004 vp) todennut ulkomaalaislain 57 §:n pysyvän oleskeluluvan myöntämisen esteistä muun ohella, että harkinnanvaraisena esteenä pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle on 57 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan se, että ulkomaalainen on syyllistynyt kahteen tai useampaan rikokseen tai on epäiltynä kahdesta tai useammasta rikoksesta. Mietinnössä on myös todettu, että pysyvän oleskeluluvan epäämisessä on käytettävä kokonaisharkintaa. Valiokunta ehdotti 57 §:n 2 momentin loppuun lisättäväksi kokonaisharkinnassa huomioon otettavaksi myös ulkomaalaisen oleskelun pituus.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys siitä, onko Maahanmuuttovirasto voinut hylätä valittajan pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen sillä perusteella, että valittajan tekemästä rikoksesta ei ollut kulunut ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentissa tarkoitettua määräaikaa Maahanmuuttoviraston ratkaistessa valittajan hakemuksen.

Ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin perusteella, jos ulkomaalainen on tuomittu ehdottomaan vankeusrangaistukseen, pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää, jos hakemuksen ratkaisuhetkellä yli kolme vuotta on kulunut siitä, kun rangaistus on kokonaan suoritettu. Jos ulkomaalainen on tuomittu ehdolliseen vankeuteen, pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää, jos yli kaksi vuotta on kulunut rangaistukseen liittyvän koeajan päätyttyä. Momentin viimeisen virkkeen mukaan muissa tapauksissa pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää, kun rikoksen tekopäivästä on hakemuksen ratkaisuhetkellä kulunut yli kaksi vuotta.

Valittaja on tuomittu Varsinais-Suomen käräjäoikeuden 11.9.2018 antamalla tuomiolla sakkorangaistukseen 13.10.2017 tapahtuneesta liikenneturvallisuuden vaarantamisesta. Valittaja on siten syyllistynyt ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun rikokseen, josta on säädetty rangaistukseksi vankeutta. Valittajan tultua tuomituksi teostaan sakkorangaistukseen kysymys on muusta kuin ehdottomasta vankeusrangaistuksesta tai ehdollisesta vankeudesta ja siten ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin viimeisessä virkkeessä tarkoitetusta muusta tapauksesta.

Ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin sanamuodon perusteella pysyvä oleskelulupa voidaan myöntää vasta, kun kyseisessä säännöksessä tarkoitetut määräajat ovat kuluneet. Vastaavasti hallituksen esityksessä HE 28/2003 vp on ulkomaalaislain 57 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että pykälän 3 momentissa säädetään siitä, milloin pysyvän oleskeluluvan myöntämisen esteet poistuvat. Näin ollen 57 §:n 3 momentissa todetut määräajat ovat luonteeltaan ehdottomia siten, ettei pysyvää oleskelulupaa voida myöntää ennen näiden määräaikojen kulumista. Myöskään pykälän 2 momentissa tarkoitettu pysyvän oleskeluluvan myöntämistä koskeva kokonaisharkinta ei tule tehtäväksi ennen näiden määräaikojen kulumista.

Maahanmuuttoviraston ratkaistessa valittajan pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen valittajan syyksi luetun rikoksen tekopäivästä ei ollut kulunut yli kahta vuotta. Näin ollen Maahanmuuttoviraston on tullut hylätä valittajan tekemä hakemus pysyvän oleskeluluvan myöntämisestä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Tämä määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Tero Leskisen äänestyslausunto:

” Kuten enemmistö, myönnän valitusluvan ja tutkin asian. Hyväksyn valituksen siten, että kumoan Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset sekä palautan asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ulkomaalaislain 57 §:n 2 momentin mukaista kokonaisharkintaa varten.

Perustelut

Sovellettavien säännösten ja lainvalmisteluaineiston osalta viittaan korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön perusteluissa todettuun.

Asiassa on arvioitava sitä, milloin ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentin mukaisten pysyvän oleskeluluvan myöntämisen esteiden vaikutuksesta tehdään ulkomaalaislain 57 §:n 2 momentin mukainen kokonaisharkinta. Asiassa on erityisestä arvioitava sitä, onko pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle ulkomaalaislain 57 §:n 3 momentin mukaisen määräajan ehdoton este, jolloin myöskään mainittua kokonaisharkintaa ei tule tehtäväksi, vai merkitseekö mainitun 3 momentin määräaika sitä, etteivät ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentin mukaiset pysyvän oleskeluluvan esteet tule enää mainitun määräajan kuluttua arvioitavaksi pysyvän oleskeluluvan esteenä.

Ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentissa säädetään tilanteista, joissa pysyvä oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä. Toisin kuin hallituksen esitys antaa ymmärtää, säännöksen sanamuoto ”voidaan jättää myöntämättä” ei viittaa siihen, että siinä kuvatut tilanteet muodostaisivat ehdottoman esteen pysyvän oleskeluluvan myöntämiselle. Lisäksi hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä lausuttu viittaa lain 57 §:n mukaisen pysyvän oleskeluvan esteiden harkinnanvaraisuuteen ja kokonaisharkintaan. Hallituksen esitys viittaa pykälän 3 momentin osalta siihen, milloin pysyvän oleskeluluvan myöntämisen esteet poistuvat. Lain 57 §:n kokonaisuuden ja siihen liittyvän lainvalmisteluaineiston perusteella en katso, että pykälän 3 momentin määräajat muodostaisivat ehdottoman esteen pysyvälle oleskeluluvalle, ja että vasta näiden määräaikojen jälkeen voisi tulla suoritettavaksi pykälän 2 momentin mukainen kokonaisharkinta.

Tässä tilanteessa katson säännöstä sovellettavan siten, että pysyvä oleskelulupa voidaan jättää myöntämättä ulkomaalaislain 57 §:n 1 momentin edellytysten täyttyessä. Pykälän 1 momentin täyttyessä on kuitenkin tehtävä pykälän 2 momentin mukainen kokonaisharkinta pysyvän oleskeluluvan esteen vaikutuksesta. Pykälän 3 momentti puolestaan ilmaisee määräajat, joiden jälkeen rikoksia ei enää oteta huomioon arvioitaessa lain 57 §:n mukaisia pysyvän oleskeluvan esteitä.

Koska Maahanmuuttovirasto ei ole tehnyt asiassa ulkomaalaislain 57 §:n 2 momentin mukaista kokonaisharkintaa pykälän 1 momentin 1 kohdassa säädetyn rikoksen johdosta, kumoan hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset ja palautan asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusavun osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.”