KHO:2021:3
Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan A:ta oli Suomessa pidettävä Ison-Britannian kansalaisena. A ei ollut saanut syntyessään vuonna 1997 Suomen kansalaisuutta, koska hänen isänsä oli menettänyt Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vuonna 1987. Tämä oli todettu päätöksessä vuonna 2002.
Hallinto-oikeus totesi, ettei se A:n kansalaisuuden määrittämistä koskevan asian yhteydessä tutki A:n isän kansalaisuuden määrittämistä koskevan Ulkomaalaisviraston vuonna 2002 tekemän ilmoituksen laillisuutta. Koska A:n isä ei ollut ollut Suomen kansalainen A:n syntyessä, A ei ollut syntyessään saanut Suomen kansalaisuutta. Hyvän hallinnon periaate tai luottamuksensuojaperiaate eivät edellyttäneet muunlaista ratkaisua.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että esillä olevassa A:n kansalaisuusaseman määrittämistä koskevassa asiassa oli otettava kantaa siihen, oliko A:n isä ollut Suomen kansalainen A:n syntyessä. Viranomaisten aiemmilla kannanotoilla ei ollut sitovaa vaikutusta nyt esillä olevassa asiassa. Korkein hallinto-oikeus katsoi isän oloista saadun selvityksen perusteella, että isä oli aiemman kansalaisuuslain perusteella menettänyt Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla ennen A:n syntymää. A ei siten ollut voinut saada Suomen kansalaisuutta isältään.
Korkein hallinto-oikeus totesi edelleen, että esillä ei ollut sellainen erityinen tilanne, jossa kansalaisuusasemaa ei voida määrittää yksinomaan kansalaisuuslainsäädännön kulloinkin voimassa olleiden ja olevien yksityiskohtaisten säännösten perusteella. Päätöstä pitää A:ta Suomessa Ison-Britannian kansalaisena ei voitu pitää hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastaisena. A:n valitus hylättiin.
Äänestys 6−2
Kansalaisuuslaki 1 § 1 momentti ja 36 § 1 momentti
Kansalaisuuslaki (401/1968) 1 § 1 momentti (584/1984), 8 b § (584/1984) 1 ja 2 momentti
Ks. ja vrt. KHO 2016:178 ja KHO 2016:179
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Helsingin hallinto-oikeus 29.10.2019 nro 19/0692/5
Asian aikaisempi käsittely
A (s. 1997) on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään kansalaisuusasemansa.
Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 7.9.2018 todennut, että A:ta on Suomessa pidettävä Ison-Britannian kansalaisena.
Päätöksen perusteluiden mukaan A on syntynyt Ison-Britannian kansalaisten vanhempien aviolapsena. Maahanmuuttovirastolla Ison-Britannian kansalaisuuslainsäädännöstä olevan tiedon mukaan A sai syntyessään Ison-Britannian kansalaisuuden.
A on ilmoittanut määrityspyyntölomakkeella isänsä olevan sekä Suomen että Ison-Britannian kansalainen. Väestötietojärjestelmän mukaan A:n isä B on menettänyt Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vuonna 1987. Maahanmuuttovirasto on todennut 17.7.2002 antamallaan päätöksellä, että B on menettänyt Suomen kansalaisuuden kansalaisuuslain muuttamisesta annetun lain 8 b §:n 1 momentin nojalla täyttäessään 22 vuotta. Päätöksen mukaan B:tä on pidettävä Suomessa Ison-Britannian kansalaisena. B on saanut Suomen kansalaisuuden takaisin ilmoituksesta 13.11.2016. B ei ole ollut Suomen kansalainen A:n syntyessä.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Kansalaisuuslain 3 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto päättää tässä laissa tarkoitetusta Suomen kansalaisuuden saamisesta, säilyttämisestä ja menettämisestä sekä kansalaisuusaseman määrittämisestä.
Kansalaisuuslain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.
Asiassa saatu selvitys
A (valittaja) on syntynyt Ison-Britannian kansalaisten vanhempien aviolapsena Isossa-Britanniassa vuonna 1997. Hän on Maahanmuuttoviraston päätöksen mukaan saanut syntyessään Ison-Britannian kansalaisuuden.
Saadun selvityksen mukaan valittajan isä B on saanut Suomen kansalaisuuden syntymän perusteella vuonna 1965. Hän on 19.1.1993 pyytänyt vapautusta asepalveluksesta. Sisäasiainministeriön Ulkomaalaiskeskus on täydennyspyynnöillä 21.1.1994 ja 28.6.1994 ja Ulkomaalaisvirasto täydennyspyynnöllä 17.5.1996 pyytänyt B:tä esittämään selvitystä mahdollisesta kaksoiskansalaisuudestaan. B on antanut 12.3.1994 päivätyn selvityksen.
Ulkomaalaisvirasto on 16.11.2000 pyytänyt B:tä esittämään selvitystä kansalaisuudestaan, jotta kansalaisuuden säilyttäminen/menettäminen voitaisiin selvittää. Ulkomaalaisvirasto on 5.11.2001 todennut, että B:tä on pidettävä ainakin Ison-Britannian kansalaisena ja että asiassa oli jäänyt selvittämättä, oliko B edelleen Suomen kansalainen. B on antanut 7.6.2002 päivätyn lausuman. Ulkomaalaisvirasto on 17.7.2002 ilmoituksessaan kansalaisuuden menettämisestä todennut, että B on kansalaisuuslain 8 b §:n 1 momentin (584/1984) nojalla 22 vuotta täyttäessään vuonna 1987 menettänyt Suomen kansalaisuuden ja että häntä oli Suomessa pidettävä Ison-Britannian kansalaisena. B on Maahanmuuttoviraston päätöksellä 22.3.2017 saanut Suomen kansalaisuuden ilmoituksesta 13.11.2016 lukien. Saadun selvityksen mukaan hän on ilmoittanut valittajan syntymästä Suomen väestörekisteriviranomaiselle tammikuussa 2018.
Valittaja on 4.4.2018 vireille saattamallaan pyynnöllä pyytänyt Maahanmuuttovirastoa määrittämään hänen kansalaisuusasemansa. Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että valittajaa on Suomessa pidettävä Ison-Britannian kansalaisena.
Oikeudellinen arviointi ja asian lopputulos
Hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus ei valittajan kansalaisuuden määrittämistä koskevan valituksen yhteydessä tutki hänen isänsä B:n kansalaisuuden määrittämistä koskevan Ulkomaalaisviraston ilmoituksen 17.7.2002 lainmukaisuutta.
Valittaja on syntynyt Isossa-Britanniassa vuonna 1997. Hänen isänsä, joka on syntymänsä perusteella saanut Suomen kansalaisuuden, on menettänyt Suomen kansalaisuutensa suoraan lain nojalla 22 vuotta täytettyään vuonna 1987, mikä on todettu Ulkomaalaisviraston edellä mainitussa ilmoituksessa 17.7.2002. Valittajan isä ei siten ole valittajan syntyessä ollut Suomen kansalainen eikä valittaja ole syntymänsä perusteella saanut Suomen kansalaisuutta.
Valittaja on valituksessaan muun ohella vedonnut luottamuksensuojaperiaatteeseen sekä siihen, että asiassa ei ole suoritettu riittävää päätöksellä tavoiteltujen julkisten etujen ja siitä yksityiselle aiheutuvien haitallisten seurausten punnintaa.
Luottamuksensuojaperiaate ilmentää yleistä oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelua, jossa on keskeistä yksityisen vakiintuneen oikeusaseman suojaaminen viranomaisen ennalta arvaamattomalta ja merkittävää haittaa aiheuttavalta puuttumiselta. Asiaa arvioitaessa kiinnitetään huomiota viranomaisen päätöksellä tavoiteltavan edun merkitykseen ja toisaalta päätöksestä yksityiselle aiheutuviin haittoihin ja menetyksiin.
Valittaja on syntynyt Isossa-Britanniassa. Hänet on merkitty ensimmäisen kerran Suomen väestötietojärjestelmään vuonna 2018, jolloin hän on ollut 21-vuotias. Suomen viranomaisilla ei ole tätä aiemmin ollut tietoa valittajasta eivätkä Suomen viranomaiset ole määrittäneet hänen kansalaisuusasemaansa ennen valituksenalaista päätöstä. Hallinto-oikeus katsoo, ettei näissä oloissa ole muodostunut Suomen väestötietojärjestelmään merkittyjen tietojen tai muidenkaan Suomen viranomaisten toimien johdosta sellaista vakiintunutta olotilaa, jonka perusteella valittajan tulisi saada vaatimallaan tavalla luottamuksensuojaa Suomen kansalaisuutta koskevassa asiassa. Valittajalla ei ole katsottava olevan oikeutta tällaiseen luottamuksensuojaan yksinomaan sillä perusteella, että hän itse mahdollisesti on olettanut olevansa Suomen kansalainen.
Ulkomaalaisvirasto on vuonna 2001 ilmoittanut valittajan isälle jääneen hänestä johtuvasta syystä selvittämättä, onko hän menettänyt Suomen kansalaisuutensa 22 vuotta täyttäessään vuonna 1987. Valittajan isä on vastannut tähän tiedusteluun vuonna 2002 ja Ulkomaalaisvirasto on ratkaissut valittajan isän kansalaisuusasemaa koskevan asian samana vuonna valittajan ollessa 5-vuotias. Valittajan isä on vuonna 2016 saanut ilmoituksella takaisin Suomen kansalaisuutensa. Asiassa ei ole ilmennyt, että valittajan kansalaisuusasemaa olisi siitä huolimatta, että hänen isänsä on jo vuonna 2002 saanut tietää menettäneensä Suomen kansalaisuuden, pyritty selvittämään Suomen viranomaisilta ennen valittajan täysi-ikäiseksi tuloa.
Valituksessa mainituissa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuissa ei ole kyse nyt puheena olevaan tapaukseen rinnastettavista tilanteista. Hyvän hallinnon tai luottamuksensuojaperiaatteen vaatimus ei edellytä, että valittajaa olisi asiassa esille tulleissa olosuhteissa pidettävä Suomen kansalaisena. Maahanmuuttoviraston päätöksellä ei sillä tavoitellun edun ja siitä yksityiselle aiheutuvien kielteisten seurausten perusteella ole katsottava muodostuvan merkittävää ja kohtuuttomana pidettävää epäsuhtaa. Valitus on siten hylättävä eikä syytä Maahanmuuttoviraston päätöksen muuttamiseen ole.
Oikeudenkäyntikulut
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Hallintolainkäyttölaki 74 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Marja Viima ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee vahvistaa, että muutoksenhakija on Suomen kansalainen tai on ainakin syntyessään saanut Suomen kansalaisuuden. Maahanmuuttovirasto on määrättävä korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lisäksi todennut muun ohella seuraavaa:
Muutoksenhakijan kansalaisuusaseman määrittämistä koskeva päätös ei voi perustua hänen isäänsä B:tä koskevaan päätökseen 17.7.2002, koska tuo päätös on ollut virheellinen. Hallinto-oikeus on enemmittä perusteluitta hyväksynyt ratkaisunsa lähtökohdaksi sen Maahanmuuttoviraston esittämän, ettei muutoksenhakijan isä ole ollut Suomen kansalainen poikansa syntyessä. Perusteet, joilla muutoksenhakija on tämän riitauttanut, on sivuutettu. Hallinto-oikeuden päätöstä ei ole perusteltu lain edellyttämällä tavalla.
Muutoksenhakijan isää koskevassa vuoden 2002 päätöksessä ei ole otettu huomioon hallinto-oikeudellista luottamuksensuojaperiaatetta eikä suoritettu riittävää intressipunnintaa päätöksen tuottaman julkisen edun ja päätöksen aiheuttaman yksityisen haitan välillä.
Muutoksenhakijan isä ei tiennyt kansalaisuuslakiin vuonna 1984 lisätyistä säännöksistä, joiden mukaan kaksoiskansalainen saattoi menettää Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta. Kansalaisuus oli säännösten mukaan mahdollista säilyttää hakemalla tätä ennen 22 vuoden ikää. Lainmuutoksella oli merkittävä vaikutus muutoksenhakijan isän oikeuksiin, koska sen vuoksi hän tulisi menettämään kansalaisuutensa kolme vuotta myöhemmin täyttäessään 22 vuotta vuonna 1987.
Muutoksenhakijan isän olosuhteet olivat hyvin samanlaiset kuin korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksissä KHO 2016:178 ja KHO 2016:179, joissa kansalaisuutensa menettäneiden henkilöiden katsottiin olevan oikeutettuja luottamaan vakiintuneeseen asemaansa Suomen kansalaisina. Lisäksi ratkaisuissa korostettiin intressipunninnan merkitystä ja katsottiin, etteivät viranomaiset olleet riittävässä määrin tai lainkaan punninneet yhtäältä sitä julkista etua, joka kansalaisuuden menettämispäätöksillä oli saavutettavissa, ja toisaalta sitä yksityistä haittaa, jonka Suomen kansalaisuuden menettäneet henkilöt joutuivat kärsimään.
Muutoksenhakijan isä on perustellusti uskonut olleensa Suomen kansalainen vuoteen 2002 saakka, koska Suomen viranomaiset ovat siihen saakka kohdelleet häntä Suomen kansalaisena. Hän on ollut väestötietojärjestelmässä merkittynä Suomen kansalaiseksi vuoteen 2002 saakka, hänelle on myönnetty Suomen passi vuonna 1994 ja vaadittu suorittamaan asepalvelus Suomessa. Koska muutoksenhakijan isä ei ole saanut Maahanmuuttoviraston 28.6.1994 ja 17.5.1996 päivättyjä täydennys-pyyntöjä, hän ei ole ollut tietoinen Suomen kansalaisuuden menettämisuhasta ennen vuotta 2002.
Julkinen etu ei ole edellyttänyt, että muutoksenhakijan isän Suomen kansalaisuus poistetaan takautuvasti 15 vuotta jälkikäteen. Sen seurauksena kuitenkin myös hänen lapsensa ovat menettäneet kansalaisuutensa. Tällä hetkellä muutoksenhakijalla ei Maahanmuuttoviraston mukaan ole Suomen kansalaisuutta, mutta hänen isänsä ja pikkusiskonsa ovat saaneet Suomen kansalaisuuden. Tällä on vahingollinen vaikutus perheen yhteiseen identiteettiin.
Korkeimman hallinto-oikeuden mainitut vuosikirjaratkaisut ovat olennaisia myös muutoksenhakijan kannalta. Hänen tilanteensa muistuttaa erityisesti tapauksen KHO 2016:179 lapsen tilannetta, jossa Maahanmuuttovirasto oli poistettuaan 21 vuoden passiivisuuden jälkeen Suomen kansalaisuuden tietyltä henkilöltä poistanut Suomen kansalaisuuden myös tämän tuona aikana syntyneeltä lapselta.
Muutoksenhakijan ja hänen isänsä asiat olisi tullut ratkaista edellä mainittujen vuosikirjapäätösten mukaisesti, ottamalla huomioon yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Luottamuksensuojaperiaatteen huomioon ottaminen ja intressipunninnan suorittaminen olisivat johtaneet siihen, että muutoksenhakijan isä olisi säilyttänyt Suomen kansalaisuutensa, tai ainakaan hänen ei olisi katsottu menettäneen Suomen kansalaisuuttaan ennen Maahanmuuttoviraston päätöstä vuonna 2002, ja hänen poikansa olisi katsottu saaneen Suomen kansalaisuuden isältään syntyessään vuonna 1997.
Maahanmuuttovirasto on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Selityksessä on uudistettu aiemmin esitetty ja todettu muun ohella seuraavaa:
Muutoksenhakija ei ole saanut syntymänsä perusteella Suomen kansalaisuutta. Muutoksenhakijan isä oli menettänyt Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla 22 vuotta täyttäessään. Isän käsityksellä Suomen kansalaisuudestaan ei ole asiassa merkitystä. Merkitystä ei ole myöskään isän vapauttamisella asevelvollisuudesta, häntä koskevilla väestörekisterimerkinnöillä eikä Suomen passin myöntämisellä.
Vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:179 oli ratkaistavana, oliko Maahanmuuttovirasto voinut määrittää syntymästään lähtien Suomen kansalaisena pidetyn henkilön kansalaisuusaseman uudelleen. Kyseinen henkilö oli ollut syntymästään lähtien merkittynä väestötietojärjestelmään ja ulkomaalaisrekisteriin Suomen ja Israelin kaksoiskansalaiseksi ja hänen oli todettu säilyttäneen Suomen kansalaisuutensa täyttäessään 22 vuotta. Muutoksenhakijaa sen sijaan ei ole koskaan rekisteröity väestötietojärjestelmään Suomen kansalaiseksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätös KHO 2016:178 ei myöskään vertaudu muutoksenhakijan tapaukseen, koska siinä kyse oli Suomen kansalaisuuden hakemuksesta saaneesta henkilöstä, jonka oli Maahanmuuttoviraston kansalaisuusaseman määrittämistä koskevalla päätöksellä katsottu menettäneen Suomen kansalaisuutensa takautuvasti saatuaan hakemuksesta Egyptin kansalaisuuden.
Esillä olevassa asiassa on kysymys muutoksenhakijan kansalaisuusasemasta. Hänen isänsä kansalaisuutta koskevaa päätöstä ei voida enää lähes 20 vuoden jälkeen kumota toteamalla, että hän olikin säilyttänyt Suomen kansalaisuutensa kokonaan tai ainakin vuoteen 2002 asti.
Luottamuksensuojaperiaate ei voi muodostaa perustetta Suomen kansalaisuuden saamiselle ja säilyttämiselle tilanteessa, jossa Suomen kansalaisuutta ei tosiasiallisesti koskaan ole edes ollut. Henkilön subjektiiviselle käsitykselle kansalaisuudestaan ei voida antaa luottamuksensuojaa, vaan Suomen kansalaisuuden saaminen, säilyttäminen ja menettäminen perustuvat kulloinkin voimassa olleeseen kansalaisuuslakiin. Päätöksenteossa vuonna 2002 ei ole myöskään voitu ottaa huomioon korkeimman hallinto-oikeuden yli vuosikymmen myöhemmin antamien päätösten tulkintasääntöjä.
Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen, jossa on uudistettu aiemmin esitetty ja todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:
Muutoksenhakijan isän tapaus rinnastuu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuihin KHO 2016:178 ja KHO 2016:179, joten ne ovat keskeinen oikeuslähde myös muutoksenhakijan asiassa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta pääasian eikä oikeudenkäyntikuluja koskevan ratkaisun osalta.
2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Pääasia
1.1 Kysymyksenasettelu
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n valituksesta ratkaistavana, onko häntä pidettävä Suomen kansalaisena tai entisenä Suomen kansalaisena. Näin on asianlaita, jos hän on syntyessään vuonna 1997 saanut tuolloin voimassa olleen lainsäädännön perusteella Suomen kansalaisuuden isänsä kansalaisuuden perusteella. Asiassa on tästä syystä otettava kantaa siihen, onko muutoksenhakijan isä ollut Suomen kansalainen muutoksenhakijan syntyessä vuonna 1997. Isän kansalaisuusasemaa koskevilla Suomen viranomaisten aiemmilla kannanotoilla ja ratkaisuilla ei ole sitovaa vaikutusta tähän A:n kansalaisuusaseman määrittämistä koskevaan asiaan.
Jos muutoksenhakijan isä ei vuoden 1968 kansalaisuuslain säännösten perusteella ole ollut Suomen kansalainen vuonna 1997, asiassa on vielä arvioitava, olisiko muutoksenhakijaa tästä huolimatta yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden takia ja erityisesti sen takia, miten periaatteita on sovellettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuissa KHO 2016:178 ja KHO 2016:179, pidettävä Suomen kansalaisena tai entisenä Suomen kansalaisena.
1.2 Sovellettavat säännökset
1.2.1 Voimassa oleva kansalaisuuslaki
Kansalaisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään niistä edellytyksistä, joiden nojalla henkilö saa, säilyttää tai menettää Suomen kansalaisuuden sekä menettelystä tällaista asiaa käsiteltäessä.
Saman lain 36 §:n 1 momentin mukaan Maahanmuuttovirasto määrittää viranomaisen tai asianosaisen pyynnöstä kansalaisuusaseman, jos asialla on merkitystä Suomen kansalaisuuden olemassaolon tai siihen liittyvän oikeuden tai velvollisuuden kannalta, viranomaisen henkilörekisterissä olevan merkinnän oikeellisuuden, ulkomaalaisen Suomessa oleskelun taikka muun näihin verrattavissa olevan syyn kannalta.
1.2.2 Vuoden 1968 kansalaisuuslain (401/1968) 1.6.1984 voimaan tulleet 1.6.2003 saakka voimassa olleet säännökset
Kansalaisuuslain (401/1968) 1 §:n 1 momentin (584/1984) mukaan lapsi saa syntyessään Suomen kansalaisuuden:
1) jos äiti on Suomen kansalainen;
2) jos isä on Suomen kansalainen ja avioliitossa lapsen äidin kanssa;
3) jos isä on kuollut, mutta on kuollessaan ollut Suomen kansalainen ja avioliitossa lapsen äidin kanssa; tai
4) jos lapsi syntyy Suomessa eikä saa syntyessään minkään muun valtion kansalaisuutta.
Saman lain 8 b §:n (584/1984) 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka on syntynyt ulkomailla ja joka ei menetä Suomen kansalaisuutta 8 a §:n nojalla, menettää sen täyttäessään kaksikymmentäkaksi vuotta, jos:
1) hänellä ei koskaan ole ollut varsinaista asuntoaan ja kotiaan Suomessa;
2) hän ei ole oleskellut Suomessa sellaisissa olosuhteissa, jotka osoittaisivat yhteenkuuluvuutta Suomeen; ja
3) hän on myös vieraan valtion kansalainen.
Pykälän 2 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka voi menettää kansalaisuutensa 1 momentin perusteella, voi kuitenkin hakea kansalaisuuden säilyttämistä. Hakemus on tehtävä ennen kuin hakija on täyttänyt kaksikymmentäkaksi vuotta.
1.3 Tosiseikat
Muutoksenhakija A on syntynyt Isossa-Britanniassa vuonna 1997 ja saanut syntyessään Ison-Britannian kansalaisuuden. Muutoksenhakija on merkitty Suomen väestötietojärjestelmään B:n poikana vuonna 2018.
B on syntynyt Isossa-Britanniassa vuonna 1965 ja on saanut syntyessään Suomen ja Ison-Britannian kansalaisuuden.
B on lapsesta alkaen ollut merkittynä Suomen väestörekisteriin, mutta hänen Ison-Britannian kansalaisuutensa ei ole ilmennyt Suomen rekisteristä. Hän on vuonna 1993 hakenut vapautusta asepalveluksesta kaksoiskansalaisuuden perusteella ja on tuolloin ilmoittanut olevansa myös Ison-Britannian kansalainen. Suomen viranomaiset ovat vuosina 1994, 1996 ja 2000 pyrkineet pyytämään häneltä selvitystä siitä, milloin ja miten hän on saanut Ison-Britannian kansalaisuuden, hänen vanhempiensa kansalaisuuksista sekä hänen asumisestaan ja oleskeluistaan Suomessa.
B on vuonna 1994 esittänyt ulkomaalaisviranomaisille selvityksenä Ison-Britannian kansalaisuudestaan syntymätodistuksen sekä ajalle 1992–2002 myönnetyn Ison-Britannian passin.
Ulkomaalaisvirasto on 5.11.2001 toimittanut Väestörekisterikeskukselle ilmoituksen, jonka mukaan B on ainakin Ison-Britannian kansalainen. Ilmoituksen perusteluissa todetaan, että B on saanut Suomen kansalaisuuden syntyessään, koska hän syntyi Suomen kansalaisen isän aviolapsena. Hän on saanut syntyessään myös Ison-Britannian kansalaisuuden syntymäpaikan perusteella. Perustelujen mukaan se, onko B edelleen ollut Suomen kansalainen, on jäänyt selvittämättä, koska hän ei ole toimittanut pyydettyä selvitystä oleskelustaan Suomessa alle 22-vuotiaana sen selvittämiseksi, onko hän menettänyt Suomen kansalaisuuden kansalaisuuslain 8 b §:n 1 momentin nojalla täyttäessään 22 vuotta vuonna 1987.
B on vuonna 2002 toimittanut ulkomaalaisviranomaisille oman isänsä vakuutuksen siitä, ettei tämä ole koskaan hakenut Ison-Britannian tai muun valtion kansalaisuutta, sekä oman selostuksensa yhteyksistään Suomeen. Siitä ja sen liitteistä ilmenee muun ohella, että hän ei ole koskaan asunut Suomessa, mutta että hänellä on vahvoja yhteyksiä sukulaisiinsa Suomessa ja muissa Pohjoismaissa. Suomessa oleskeluja kuvaavasta lomakkeesta ilmenee, että hän on ennen 22 vuoden ikää vuosina 1971 ja 1973 matkustanut neljän viikon ajan Pohjoismaissa tapaamassa sukulaisia.
Ulkomaalaisvirasto on ilmoituksellaan 17.7.2002 todennut, että B on menettänyt Suomen kansalaisuutensa kansalaisuuslain 8 b §:n (584/1984) 1 momentin nojalla täyttäessään 22 vuotta.
B on entisenä Suomen kansalaisena saanut vuonna 2016 ilmoituksesta Suomen kansalaisuuden.
1.4 Oikeudellinen arviointi
Muutoksenhakija A on aiemman ulkomaalaislain 1 §:n 1 momentin perusteella saanut syntyessään vuonna 1997 Suomen kansalaisuuden, jos hänen isänsä B on tuolloin ollut Suomen kansalainen.
Epäselvyyttä ei ole siitä, että muutoksenhakijan isä on syntyessään vuonna 1965 saanut Suomen ja Ison-Britannian kansalaisuuden. Erilaisia käsityksiä on sen sijaan esitetty siitä, onko muutoksenhakijan isä menettänyt Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vuonna 1987.
Aiemman kansalaisuuslain 8 b §:n perusteella ulkomailla syntynyt henkilö menetti säännöksestä ilmenevissä tilanteissa Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla täyttäessään 22 vuotta, jollei hän tätä ennen ollut hakenut kansalaisuuden säilyttämistä. Esillä olevassa asiassa on selvää, että muutoksenhakijan isä on syntynyt ulkomailla ja että hän ei ole hakenut kansalaisuuden säilyttämistä ennen 22 vuoden ikää.
Mainitun säännöksen mukaan henkilö menetti Suomen kansalaisuuden, jos hänellä ei koskaan ole ollut varsinaista asuntoaan ja kotiaan Suomessa, hän ei ole oleskellut Suomessa sellaisissa olosuhteissa, jotka osoittaisivat yhteenkuuluvuutta Suomeen, ja hän on myös vieraan valtion kansalainen.
Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee yksiselitteisesti, että muutoksenhakijan isällä ei ole koskaan ollut varsinaista asuntoa ja kotia Suomessa ja että hän on vuonna 1987 ollut myös Ison-Britannian kansalainen. Muutoksenhakijan isän oleskelusta Suomessa ennen 22 vuoden ikää saadusta selvityksestä ilmenee, että hän on pikkupoikana kahtena kesänä Pohjoismaihin suuntautuneilla matkoilla ilmeisesti vieraillut sukulaisten luona Suomessa. On selvää, että muutoksenhakijan isä ei ole ennen 22 vuoden ikää oleskellut Suomessa sellaisissa olosuhteissa, joita tarkoitetaan aiemman ulkomaalaislain 8 b §:n 1 momentin 2 kohdassa. Hän on siten menettänyt Suomen kansalaisuuden suoraan lain nojalla täyttäessään 22 vuotta vuonna 1987.
Merkitystä ei ole sillä, onko muutoksenhakijan isä ollut tietoinen kansalaisuuden menettämistä koskevan lainsäädännön sisällöstä. Merkitystä vailla on myös se, miten Suomen viranomaiset ovat sittemmin menetelleet pyrkiessään saamaan selvitystä muutoksenhakijan isän oloista tai milloin muutoksenhakijan isä on saanut tiedon kansalaisuuden menettämisestä. Myöskään sillä, että kansalaisuuden menettämistä koskeva tieto on merkitty väestötietojärjestelmään vasta vuonna 2002, ei ole merkitystä, kun selvitetään, onko muutoksenhakijan isä menettänyt kansalaisuuden suoraan lain nojalla vuonna 1987.
Edellä todetun perusteella muutoksenhakija ei ole aiemman kansalaisuuslain 1 §:n 1 momentin perusteella voinut saada syntyessään Suomen kansalaisuutta isältään.
Muutoksenhakija on katsonut, että hallinnon oikeusperiaatteista ja siitä, miten korkein hallinto-oikeus on periaatteita soveltanut vuosikirjaratkaisuissaan KHO 2016:178 ja KHO 2016:179, johtuisi, että muutoksenhakijaa olisi kansalaisuuslainsäädännöstä huolimatta pidettävä Suomen kansalaisena tai ainakin entisenä Suomen kansalaisena.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainituista vuosikirjaratkaisuista ilmenee, että joissakin erityisissä tilanteissa kansalaisuusasemaa ei voida määrittää yksinomaan kansalaisuuslainsäädännön kulloinkin voimassa olleiden ja olevien yksityiskohtaisten säännösten perusteella. Poikkeuksellisissa tilanteissa ratkaisun tekeminen vain tällaisen sääntelyn perusteella voi johtaa esimerkiksi suhteellisuusperiaatteen tai luottamuksensuojaperiaatteen vastaiseen lopputulokseen.
Esillä olevassa asiassa on kysymys A:n kansalaisuusaseman määrittämisestä. Edellä todetun mukaisesti hän ei ole saanut Suomen kansalaisuutta syntyessään isältään. Häntä ei myöskään ole koskaan merkitty Suomen väestörekisteriin Suomen kansalaiseksi eivätkä Suomen viranomaiset ole muutoinkaan pitäneet häntä Suomen kansalaisena. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että päätöstä pitää A:ta Suomessa Ison-Britannian kansalaisena ei voida pitää hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastaisena.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Toomas Kotkas, Ari Wirén ja Antti Pekkala. Asian esittelijä Katariina Flinkman.
Äänestyslausunto
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Ari Wirénin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Eija Siitari yhtyi:
”Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen, jolla hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä määrittää A:n kansalaisuusasema Suomessa Ison-Britannian kansalaiseksi. Kumoan myös Maahanmuuttoviraston päätöksen. Palauttamatta asiaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi lausun, että A:ta on pidettävä Suomessa entisenä Suomen kansalaisena.
Sovellettavien säännösten ja tosiseikkojen osalta viittaan enemmistön esittämään, minkä lisäksi totean seuraavaa:
Muutoksenhakija A on syntynyt Isossa-Britanniassa vuonna 1997 ja saanut syntyessään Ison-Britannian kansalaisuuden. Hänen isänsä B on poikansa syntyessä ollut Suomen kansalainen. Kansalaisuuslain (401/1968) 1 §:n 1 momentin (584/1984) 2 kohdan mukaan lapsi on saanut syntyessään Suomen kansalaisuuden, jos isä on ollut Suomen kansalainen ja avioliitossa lapsen äidin kanssa. A on siten syntyessään saanut Suomen kansalaisuuden isänsä kansalaisuuden perusteella.
Ulkomaalaisvirasto on 17.7.2002 (Dnro 485/750/2002) tehnyt päätöksen, jonka otsikoksi on merkitty ”Ilmoitus Suomen kansalaisuuden menettämisestä suoraan lain nojalla”.
Mainitussa päätöksessä Ulkomaalaisvirasto on todennut, että muutoksenhakijan isä B on menettänyt Suomen kansalaisuuden kansalaisuuslain muuttamisesta annetun lain 8 b §:n 1 momentin nojalla täyttäessään 22 vuotta. Esitetyn selvityksen mukaan häntä on pidettävä Suomessa Ison-Britannian kansalaisena.
Ulkomaalaisvirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:
”Ulkomaalaisvirasto on tutkinut, menettikö B Suomen kansalaisuuden täyttäessään 22 vuotta vai säilyttikö hän sen sillä perusteella, että hän on asunut tai muuten oleskellut Suomessa sellaisissa olosuhteissa, jotka osoittavat yhteenkuuluvuutta Suomeen. Tällaisina olosuhteina pidetään muun muassa varusmies- tai siviilipalveluksen suorittamista, opiskelua, työskentelyä tai lomanviettoa Suomessa. Lomanvieton suhteen lainkohdan vakiintuneen soveltamiskäytännön mukaan Suomen kansalaisuuden säilyttäminen edellyttää yhteensä vähintään neljän kuukauden Suomessa oleskelua 12 ikävuoden jälkeen ja ennen kuin henkilö täyttää 22 vuotta.
B on esittämänsä selvityksen mukaan vieraillut Suomessa kahdeksan viikkoa ennen kuin täytti 12 vuotta. Koska B on syntynyt Suomen ulkopuolella eikä hän ole oleskellut Suomessa muutenkaan sellaisissa olosuhteissa, jotka osoittaisivat yhteenkuuluvuutta Suomeen ennen 22 ikävuoden ikää, ja koska hän on myös Ison-Britannian kansalainen 22 vuotta täyttäessään, Ulkomaalaisvirasto toteaa hänen menettäneen Suomen kansalaisuuden täytettyään 22 vuotta vuonna 1987.”
Ulkomaalaisviraston edellä tarkoitettuun päätökseen ei liity muutoksenhakuosoitusta, vaikka tuolloin vielä voimassa olleen vuoden 1968 kansalaisuuslain 13 a §:n (481/1998) mukaan Ulkomaalaisviraston mainitun lain nojalla tekemästä päätöksestä on saanut valittaa hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Lainkohdan mukaan valitus on voitu tehdä vain lainvastaisuusperusteella.
Muutoksenhausta on säädetty hallituksen esitykseen (HE 49/1998 vp) perustuen. Mainitussa hallituksen esityksessä on todettu, että muutoksenhaku perustuisi kansalaisuusasioissa oikeusharkintaan. Kysymykseen tulisivat hallituksen esityksen mukaan ne tapaukset, joissa Suomen kansalaisuutta hakeva ulkomaalainen saisi hakemukseensa kielteisen päätöksen. Perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 4/1998 vp) ei ole kiinnitetty tähän perusteluissa esitettyyn rajaukseen huomiota.
Ulkomaalaisviraston tehdessä takautuvan päätöksensä muutoksenhakijan isän kansalaisuusasemasta muutoksenhakija on ollut 5-vuotias ja hänen sisarensa 1-vuotias. Muutoksenhakijan isälle on myönnetty 13.11.2016 Suomen kansalaisuus voimassa olevan kansalaisuuslain (359/2003) 29 §:n 2 momentissa tarkoitetulla ilmoitusmenettelyllä entisenä Suomen kansalaisena. Muutoksenhakijan sisarelle on samassa yhteydessä myönnetty alaikäisenä kanssahakijana Suomen kansalaisuus. Tuossa vaiheessa muutoksenhakija on ollut jo täysi-ikäinen.
Muutoksenhakijan isää koskevassa Ulkomaalaisviraston päätöksessä on sovellettu vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 b:ää (584/1984), jonka 1 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka on syntynyt ulkomailla ja joka ei menetä Suomen kansalaisuutta 8 a §:n nojalla, menettää sen täyttäessään kaksikymmentäkaksi vuotta, jos: 1) hänellä ei koskaan ole ollut varsinaista asuntoa ja kotia Suomessa; 2) hän ei ole oleskellut Suomessa sellaisissa olosuhteissa, jotka osoittaisivat yhteenkuuluvuutta Suomeen; ja 3) hän on vieraan valtion kansalainen. Pykälän 2 momentin mukaan Suomen kansalainen, joka voi menettää kansalaisuutensa 1 momentin perusteella, voi kuitenkin hakea kansalaisuuden säilyttämistä. Tällainen hakemus on saman momentin mukaan tehtävä ennen kuin hakija on täyttänyt kaksikymmentäkaksi vuotta.
Vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 b §:n (584/1984) 3 momentin mukaan, jos henkilö menettää 1 momentin perusteella Suomen kansalaisuuden, menettää sen samalla myös hänen lapsensa, joka on saanut kansalaisuuden tältä vanhemmaltaan, ei kuitenkaan, jos lapsesta sen johdosta tulisi kansalaisuudeton.
Vuoden 1968 kansalaisuuslain muutos 584/1984 perustuu hallituksen esitykseen (HE 43/1984 vp), jossa kaksoiskansalaisuudesta aiheutuvien ongelmien välttämiseksi ehdotettiin ensiksi, että henkilö, joka syntyessään on saanut myös toisen valtion kansalaisuuden, menettää saavuttaessaan 19–22 vuoden iän Suomen kansalaisuuden. Kansalaisuuden menettäminen koskisi myös hänen lastaan. Hallituksen esityksen mukaan edellytyksenä tätä sovellettaessa on, että Suomi on tehnyt tästä erityisen sopimuksen vieraan valtion kanssa (sittemmin säädetyn lain 8 a §). Toiseksi ehdotettiin, että ulkomailla syntynyt ja siellä asuva Suomen kansalainen, jolla ei ole mitään siteitä taikka jolla on vain hyvin heikko side Suomeen, menettää Suomen kansalaisuuden saavuttaessaan 22 vuoden iän. Kansalaisuuden säilyttämistä voidaan kuitenkin hakea, vaikka tällaista yhteyttä ei olisikaan (sittemmin säädetyn lain 8 b §).
Perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 14/1984 vp) edellä mainitusta hallituksen esityksestä on todettu nämä samat lähtökohdat, minkä lisäksi on todettu jälkimmäisen pykäläehdotuksen osalta, että perustuslakivaliokunta katsoo tässä yhteydessä lisäksi, että ”kansalaisuuden menettämisen toteamiselle on syytä järjestää tarkoitukseen sopiva säännönmukainen hallintomenettely”.
Voimassa olevaa kansalaisuuslakia (359/2003) säädettäessä (Hallituksen esitys 235/2002 vp) on kansalaisuuden menettämisen osalta todettu muun ohella, että ”Suomen kansalaisuus menetettäisiin suoraan lain nojalla 22-vuotiaana riittävien yhteyksien puuttumisen vuoksi”. Hallituksen esityksen mukaan tällainen riittävä yhteys voitaisiin kuitenkin osoittaa viranomaiselle annettavalla ilmoituksella, Suomen passin myöntämisellä taikka varusmies- tai siviilipalveluksen suorittamisella (HE 235/2002 vp s. 25 ja 26).
Ilmaisu ”menettäminen suoraan lain nojalla” periytyy aikaisemman kansalaisuuslain muuttamista koskeneesta hallituksen esityksestä (HE 43/1984 vp s. 8). Tätä ilmaisua on mahdollisesti käytetty kiertoilmaisuna sille, että Ulkomaalaisviraston ja myöhemmin Maahanmuuttoviraston ei katsottaisi näissä tapauksissa tekevän normaalia hallintopäätöstä, johon liittyy mahdollisuus muutoksenhakuun. Muutoksenhakua koskevat säännökset aikaisemmin voimassa olleessa kansalaisuuslaissa ja nykyisin voimassa olevassa kansalaisuuslaissa ovat kuitenkin yleisesti muotoillut. Kummassakaan laissa ei ole myöskään valituskieltoa, joka kohdistuisi kansalaisuusaseman menettämistä koskeviin päätöksiin.
Asiassa ei sinänsä ole tarpeen ratkaista, onko muutoksenhakijan isään kohdistettu päätös Suomen kansalaisuuden menettämisestä tehty lainmukaisesti. Lähtökohtana voidaan vallinneissa oloissa pitää sitä, että muutoksenhakijan isän Suomen kansalaisuus on lakannut kansalaisuuden menettämisen myötä. Vuoden 1968 kansalaisuuslain 8 b §:n (584/1984) 3 momentin mukaan Ulkomaalaisviraston 17.7.2002 tekemä päätös merkitsee samalla sitä, että muutoksenhakijan syntyessään saama Suomen kansalaisuus on lakannut isän kansalaisuuden menettämisen myötä. Vuoden 1968 kansalaisuuslakia ei kuitenkaan voida tulkita siten, että A ei olisi koskaan saanut Suomen kansalaisuutta. A:ta on siten Suomessa pidettävä entisenä Suomen kansalaisena.”