KHO:2021:89
Pelastakaa Lapset ry oli päättänyt periä adoptiovanhemmilta seurantapalvelumaksun Venäjän viranomaisille annettavan viidennen seurantaraportin toimittamiseen liittyvistä työvaiheistaan, jotka sisälsivät muun ohella seurantaraportin vastaanottamisen, käännätykseen toimittamisen ja lähettämisen. Viidennen seurantaraportin laatimista koskeva velvollisuus oli tullut tietoon Pelastakaa Lapset ry:n ja adoptiovanhempien välisen adoptiopalvelua koskevan sopimuksen solmimisen jälkeen Venäjän lainsäädännön muututtua seuranta-ajan pituuden osalta.
Pelastakaa Lapset ry oli perustellut oikeuttaan seurantapalvelumaksun perimiseen osapuolten väliseen sopimukseen sisältyvällä ehdolla, jonka mukaan Pelastakaa Lapset ry:llä oli oikeus korottaa sovittua palvelumaksua. Asiassa oli kysymys siitä, oliko Pelastakaa Lapset ry voinut adoptiolain 35 §:n ja osapuolten välisen sopimuksen perusteella päättää seurantapalvelumaksun perimisestä.
Kun Pelastakaa Lapset ry:n adoptiolain 35 §:n nojalla perimät palvelumaksut oli määritelty osapuolten välisellä sopimuksella, sopimus rajoitti Pelastakaa Lapset ry:n oikeutta määrätä adoptiolain 35 §:n perusteella maksuja osapuolten välisen sopimuksen sisällöstä riippumatta. Adoptiovanhempien velvollisuus adoptiopalvelusta perittävien palvelumaksujen suorittamiseen määräytyi näin ollen Pelastakaa Lapset ry:n ja adoptiovanhempien välisen sopimuksen perusteella.
Seurantapalvelumaksua ei ollut sisältynyt adoptiovanhempien allekirjoittamaan maksusitoumukseen eivätkä adoptiovanhemmat olleet tällaisen maksun suorittamiseen sitoutuneet. Seurantapalvelumaksua ei voitu pitää adoptiovanhempien antamaan maksusitoumukseen perustuvana palvelumaksun korotuksena, vaan se oli luonteeltaan uusi maksu. Adoptiovanhemmilla oli ollut oikeus luottaa siihen, ettei heiltä peritä muita maksuja kuin heidän allekirjoittamassaan sitoumuksessa ilmoitetut maksut.
Kun osapuolten välinen sopimus rajoitti Pelastakaa Lapset ry:n oikeutta periä muita kuin osapuolten väliseen sopimukseen perustuvia maksuja, Pelastakaa Lapset ry ei olisi voinut periä seurantapalvelumaksua myöskään adoptiolain 35 §:ään vedoten.
Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun päällikön päätös seurantapalvelumaksun perimisestä oli lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus ei muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.
Äänestys 3–2.
Adoptiolaki 35 § 1–3 momentti, 36 § 1 momentti ja 38 §
Adoptiosta annettu valtioneuvoston asetus 6 § 1 momentti 4, 8 ja 9 kohta, 9 § ja 10 §
Hallintolaki 6 §
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 30.1.2019 nro 19/0067/4
Asian aikaisempi käsittely
Pelastakaa Lapset ry:n adoptiovastaavan 3.4.2017 tekemän päätöksen mukaan A:lta ja B:ltä (jäljempänä myös adoptiovanhemmat) laskutetaan viidennen seurantaraportin (Venäjä) kustannukset, jotka muodostuvat adoptiokuluista eli laillistuskuluista 18,75 euroa ja käännöskuluista 56,60 euroa sekä seurantapalvelumaksusta 300 euroa, yhteensä 375,35 euroa.
Päätöksen mukaan adoptiovanhempien 25.2.2013 allekirjoittamissa asiakas- ja maksusitoumuksissa on pidätetty oikeus korottaa kalenterivuosittain palvelumaksua, adoptiokuluja sekä toimenpide- ja selvittelymaksuja kustannusten nousun perusteella. Maksujen mahdollisesta korotuksesta ilmoitetaan asiakassitoumuksen allekirjoittaneille viimeistään kuukautta ennen korotuksen tekemistä, ja adoptiovanhemmille on lähetetty 7.2.2017 päivätty ilmoitus seurantapalvelumaksusta. Päätöksessä on lueteltu palvelunantajan työvaiheet, jotka seurantapalvelumaksu sisältää. Päätöksessä on viitattu adoptiolain 35 §:ään.
A ja B ovat tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatineet muun ohella, että päätös adoption seurantapalvelumaksusta kumotaan viidennen seurantaraportin eli 300 euron osalta.
Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun päällikön 18.5.2017 tekemässä oikaisuvaatimuksen johdosta annetussa päätöksessä on todettu muun ohella, että adoptiovanhempien solmiessa 25.2.2013 asiakas- ja maksusitoumukset Venäjä edellytti neljää seurantaraporttia kolmen vuoden aikana adoptiopäätöksen voimaan astumisesta. Maksettuun palvelumaksuun on tällöin sisältynyt neljä seurantaraporttia, mikä on tuotu esiin asiakkaaksi tulon yhteydessä sekä infotilaisuuksissa koskien Venäjän adoptioprosessia. Venäjän hallituksen 22.8.2013 annetulla asetuksella nro 725 seurantaraportointi pidentyi lapsen 18. ikävuoteen asti. Adoptiovanhemmat ovat 24.1.2014 päivätyssä Tsheljabinskin sosiaalisuhteiden ministeriöön antamassaan sitoumuksessa sitoutuneet adoption jälkeiseen seurantaraportointiin lapsen täysi-ikäisyyteen asti. Uuden seurantavaatimuksen mukaisista raporteista ainoastaan viides raportti ja sen jälkeiset ovat sellaisia, joiden työvaiheita ei ole sisällytetty aiemmin perittyyn palvelumaksuun.
Päätöksessä on todettu, että adoptiovanhemmat ovat 25.2.2013 allekirjoittamissaan asiakas- ja maksusitoumuksissa hyväksyneet asiakassitoumuksen 12 kohdan mukaisesti edesauttavansa ulkomaan viranomaisten vaatimien seurantaraporttien tekemistä vaadittavassa aikataulussa ja 15 kohdan mukaisesti maksavansa adoptioprosessiin liittyvät maksusitoumuksen mukaiset palvelumaksut ja kuluerät sekä kaikki muut kustannukset. Adoptiovanhempien allekirjoittamassa maksusitoumuksessa Pelastakaa Lapset ry on pidättänyt oikeuden korottaa kalenterivuosittain palvelumaksua, adoptiokuluja sekä toimenpide- ja selvittelymaksuja kustannusten nousun perusteella. Maksujen mahdollisesta korotuksesta ilmoitetaan asiakassitoumuksen allekirjoittaneille viimeistään kuukautta ennen korotuksen tekemistä.
Päätöksen mukaan kansainvälisen adoptiopalvelun palvelumaksuilla katetaan todellisista työvaiheista syntyviä kustannuksia. Seurantapalvelumaksu 300 euroa on arvioitu todellisten kustannusten mukaiseksi, ja kyseessä on kertaluontoinen maksu niinä vuosina, jolloin seurantaraportteja toimitetaan kohdemaahan kansainvälisen adoptiopalvelun kautta.
Adoptiovanhempien aiemmin maksamaan palvelumaksuun on sisällytetty ainoastaan neljä raporttia. Raportoinnin lisäännyttyä syntyviä todellisia lisäkustannuksia peritään seurantapalvelumaksulla. Kyse on palvelunantajan tehtävissä syntyvien toimintakustannusten kattamisesta adoptiolain 35 §:n mukaisella palvelumaksulla. Seurantapalvelumaksun sisältö vastaa asiakassitoumuksessa sovittuja sisältöjä, eikä se siten ole sisällöllisesti uusi maksu. Lisäksi adoptionhakijoiden tulee olla valmiita kustantamaan kaikki adoptioprosessissaan syntyvät kustannukset, mistä on sovittu asiakassitoumuksessa 25.2.2013.
Päätöksen mukaan seurantapalvelumaksusta on tiedotettu siinä vaiheessa, kun maksu on tullut ajankohtaiseksi kevättalvella 2017 kotiin lähetetyllä 7.2.2017 päivätyllä tiedotteella. Lisäksi tietoa seurantapalvelumaksusta on ollut tätä ennen luettavissa Pelastakaa Lapset ry:n nettisivuilla.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, A:n ja B:n valituksesta kumonnut Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun päällikön päätöksen 300 euron seurantapalvelumaksun osalta sekä poistanut määrätyn maksun ja velvoittanut Pelastakaa Lapset ry:n palauttamaan mahdollisesti suoritetun maksun. Asia on palautettu Pelastakaa Lapset ry:lle tarvittavia toimenpiteitä varten.
Hallinto-oikeus on selostettuaan adoptiolain 35 §:n 1 ja 2 momentin ja adoptiosta annetun valtioneuvoston asetuksen 9 §:n säännösten sisällön, adoptiolain 35 §:n esitöissä lausuttua sekä asiassa saadun selvityksen, perustellut päätöstään seuraavasti:
Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset
Hallinto-oikeus katsoo, että valituksenalaisesta päätöksestä ei ilmene selvästi hallintolain 44 §:n mukaisesti päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Enemmän viivästyksen välttämiseksi hallinto-oikeus on kuitenkin ottanut asian välittömästi ratkaistavakseen palauttamatta asiaa Pelastakaa Lapset ry:lle.
Asiassa on kyse siitä, onko Pelastakaa Lapset ry toiminut adoptiolain 35 §:n mukaisesti määrätessään valittajille adoption seurantapalvelumaksun lapsen viidennen seurantaraportin osalta ja onko valittajille määrätty maksu perustunut toiminnan järjestämisestä aiheutuneisiin todellisiin kustannuksiin, joista on vähennetty mahdollinen palveluntarjoajan saama avustus.
Hallinto-oikeus toteaa, ettei asiassa ole kyse yksittäisen Venäjältä adoptoidun lapsen seurannasta aiheutuvista kuluista tai maksuista, vaan palvelunantajan sen toiminnan järjestämisen rahoittamiseksi määrätyistä maksuista. Valittajille määrätty 300 euron seurantapalvelumaksu viidennen raportin osalta on adoptiolain 35 §:ssä tarkoitettu palvelunantajan perimä maksu, jonka osalta Pelastakaa Lapset ry:n on adoptiolain 35 §:n 1 momentin mukaan osoitettava, että maksua ei ole määrätty palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvia todellisia kustannuksia suuremmaksi.
Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella Venäjä on pidentänyt valittajien 25.2.2013 allekirjoittaman maksusitoumuksen jälkeen Venäjän hallituksen 22.8.2013 antamalla asetuksella numero 725 seurantaraportointivelvollisuuden kolmesta vuodesta 18 ikävuoteen asti, mihin valittajat ovat sitoutuneet Tsheljabinskin alueen sosiaalisuhteiden ministeriöön 24.1.2014 antamassaan sitoumuksessa.
Valittajien mukaan Pelastakaa Lapset ry on ilmoittanut heille vasta helmikuussa 2017 uudesta seurantapalvelumaksusta, eikä silloin, kun he 24.1.2014 allekirjoittamallaan sitoumuksella sitoutuivat 18 ikävuoteen asti ulottuvaan seurantaan. Kun valittajille helmikuussa 2017 ilmoitettu seurantapalvelumaksu on sisällöllisesti uusi maksu eikä sitoumuksessa mainittujen maksujen korotus, valittajien mukaan Pelastakaa Lapset ry ei voi asiassa vedota 25.2.2013 allekirjoitettuun sitoumukseen siltä osin kuin Pelastakaa Lapset ry on vedottu oikeuteensa korottaa maksuja kustannusten nousun perusteella.
Pelastakaa Lapset ry toimii adoptionlain 32 §:n 1 momentin mukaisena palvelunantajana. Pelastakaa Lapset ry voi adoptiolain 35 §:n perusteella palvelunantajana periä maksun kansainvälisestä adoptiopalvelusta sekä korvauksen asiassa aiheutuneista kuluista. Perittävää maksua määrättäessä mahdollinen avustus on vähennettävä palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvista todellisista kustannuksista.
Kun asiassa on kyse maksusta ja sen perusteesta, ei asiassa arvioida yksittäisen raportin tekemisen työvaiheita tai niistä aiheutuneita kuluja. Kun asiassa ei ole kysymys kuluista ja seurantapalvelumaksun ei voida katsoa perustuvan valittajien ja Pelastakaa Lapset ry:n allekirjoittamiin sitoumukseen Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen lapseksiottamispalvelun käyttämisestä ja maksusitoumukseen liitteineen, kyse on katsottava olevan uudesta, tehtyihin sitoumuksiin perustumattomasta valittajille määrätystä maksusta. Edellä selostetun perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei Pelastakaa Lapset ry:llä ole ollut adoptiolain 35 §:n mukaista perustetta periä valittajilta viidennettä seurantaraporttia koskevaa 300 euron suuruista seurantapalvelumaksua ja Pelastakaa Lapset ry:n määräämä seurantapalvelumaksu on poistettava. Valituksenalainen päätös on tältä osin virheellinen.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Tarvainen, Marianne Lastikka, joka on myös esitellyt asian, ja Elina Halimaa.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Pelastakaa Lapset ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Adoptiovanhemmilta peritty adoption vahvistamisen jälkeistä adoption seuranta-aikaa koskeva viidenteen seurantaraporttiin kohdistuva seurantapalvelumaksu on luonteeltaan adoptiolain 35 §:n mukainen adoptiopalvelun järjestämisestä aiheutuva palvelumaksu. Adoptiovanhempien allekirjoittaman maksusitoumuksen ehdon mukaisesti Pelastakaa Lapset ry:llä on oikeus korottaa palvelumaksua. Maksua ei ole määrätty kansainvälisen adoptiopalvelun järjestämisestä aiheutuvia todellisia kustannuksia suuremmaksi.
Adoptioprosessin alussa perittävällä kertaluontoisella palvelumaksulla ei voida ennakoida kaikkia mahdollisia ulkomaiden asettamia uusia vaatimuksia, joista aiheutuu Pelastakaa Lapset ry:lle lisää työtä ja kustannuksia useiksi vuosiksi eteenpäin. Kolmen ensimmäisen vuoden neljä seurantaraporttia oli ennakoitu, ja ne sisältyivät adoptiovanhemmilta perittyyn 3 650 euron palvelumaksuun. Venäjä asetti adoptioprosessin kestäessä uudet seurantamääräykset, jotka lisäävät seurantaraporttien määrää ja Pelastakaa Lapset ry:n työtä ja tästä työstä aiheutuvia konkreettisia kustannuksia. Tästä syystä Pelastakaa Lapset ry:n on välttämätöntä pidättää maksusitoumuksessa oikeus palvelumaksujen korotuksiin kustannusten nousua vastaavasti.
Asiakas- sekä maksusitoumus ovat voimassa niin kauan kuin perheen asiakkuussuhde jatkuu. Adoption jälkeinen seuranta kuuluu asiakkuussuhteeseen. Adoptiovanhemmat ovat allekirjoittaneet sitoumuksen uusien seurantaraportointisäännösten noudattamisesta, ja perheen asiakkuus on pidentynyt lapsen Suomeen saapumisen jälkeen aiemmasta kolmesta vuodesta lapsen 18. ikävuoteen asti. Pelastakaa Lapset ry:n adoptioprosessin alussa perimällä palvelumaksulla on katettu neljästä ensimmäisestä seurantaraportista aiheutunut työ. Työmäärän lisääntyessä Venäjän uusien seurantamääräysten mukaisesti Pelastakaa Lapset ry on joutunut korottamaan palvelumaksua. Palvelumaksun korotus on nimetty seurantapalvelumaksuksi ja se on nimensä mukaisesti luonteeltaan palvelumaksu, ei adoptiokulu.
Adoptiovanhemmat ovat allekirjoittamallaan maksusitoumuksella hyväksyneet mahdollisen palvelumaksun korotuksen. Kyse on palvelunantajan tehtävissä syntyvien yleisten toimintakustannusten kattamisesta adoptiolain mukaisella palvelumaksulla. Seurantapalvelumaksun sisältö vastaa asiakas- ja maksusitoumuksissa sovittuja sisältöjä palvelumaksusta ja sen korotuksesta, eikä se ole sisällöllisesti uusi maksu.
Venäjän vuonna 2013 vaatimaa seuranta-ajan pidentymistä koskevan rahoitusmallin selvittely on vaatinut aikaa sekä valvovan viranomaisen eli Suomen adoptiolautakunnan kansainvälisen jaoston konsultaatiota. Seurantapalvelumaksun perusteista on käyty keskustelua adoptiolautakunnassa ja saatu siltä tukea ajatukselle seurantaraportointiin liittyvien työvaiheiden kustannusten laskuttamisesta palvelumaksun muodossa. Adoptiolautakunta ei ole pitänyt Pelastakaa Lapset ry:n menettelyä virheellisenä samanlaisessa asiassa.
Tieto Venäjän seurantapalvelumaksusta on ollut nähtävillä Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun asiakasinternetsivuilla syyskuun ja joulukuun 2015 asiakastiedotteissa. Yleistä tietoa seurantapalvelumaksusta on ollut nähtävillä järjestön yleisillä internetsivuilla. Asiasta on ilmoitettu Venäjän pitkän adoptioseurannan piirissä oleville asiakkaille henkilökohtaisesti kirjeitse helmikuussa 2017 siinä vaiheessa, kun 11 asiakasperheen viidennet seurantaraportit ovat ajankohtaistuneet. Korotuksesta on informoitu henkilökohtaisesti adoptiovanhempia maksusitoumuksessa edellytetyllä tavalla eli yhtä kuukautta ennen korotuksen voimaan tulemista.
Palvelumaksulla katetaan kansainvälisen adoptiopalvelutoiminnan kaikkia palvelun järjestäjälle aiheutuvia ylläpitokustannuksia. Tästä syystä seurantapalvelumaksu palvelumaksun korotuksena on samansuuruinen kaikille asiakkaille, vaikka yksittäisissä työvaiheissa voi olla vaihteluja asiakkaiden kesken. Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun palvelumaksutaso yhdessä Sosiaali- ja terveysjärjestöjen avustuskeskus STEA:n avustuksen kanssa ei kata kaikkia kansainvälisestä adoptiopalvelutoiminnasta järjestölle aiheutuvia todellisia kustannuksia. Palvelumaksutasolla puskurirahastoa ei ole mahdollista kerryttää. Varautuminen puskurirahastolla kaikkiin mahdollisiin muutoksiin, jotka usein tulevat ulkomaisen yhteistyövaltion määräyksinä ennalta arvaamatta, edellyttäisi suuria korotuksia adoptioprosessin alussa perittävään palvelumaksuun. Tämäkään ei mahdollistaisi uusien kustannusten huomioon ottamista, mikäli niitä syntyy pidemmällä kuin muutaman vuoden aikavälillä. Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun taloudellinen tulos on ollut alijäämäistä vuosittain.
Pelastakaa Lapset ry:n tehtävänä on huolehtia siitä, että seurantaraportit laaditaan, käännätetään ja laillistetaan sekä toimitetaan Venäjälle. Ottaen huomioon seurantaprosessin aikana syntyneet työvaiheet ja niihin kulunut työaika 300 euroa on kohtuullinen kustannus yhden seurantaraportin kokonaistyömäärään nähden. Palvelunantajan kaikki työvaiheet ja myös ne, joita on mahdoton ennakoida, tulee lähtökohtaisesti voida kustantaa adoptionhakijoille asetetuilla adoptiolain mukaisilla palvelumaksuilla. Palvelunantajan palvelujen tuottamisen rahoitukseen ei ole olemassa säännöllistä julkista rahoitusta.
A ja B ovat antaneet selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:
Kysymyksessä ei ole palvelumaksun korotus vaan sisällöllisesti uusi maksu. Missään sopimuksessa ei ole mainittu kyseistä palvelumaksua. Pelastakaa Lapset ry ilmoitti yksipuolisesti uuden maksun perimisestä.
Maksusitoumuksessa on sitouduttu maksamaan adoptioprosessiin liittyvät, sitoumuksen mukaiset palvelumaksut, kuluerät sekä kaikki muut kustannukset. Pelastakaa Lapset ry on sitoumuksessa pidättänyt oikeuden korottaa palvelumaksua, mutta sillä ei ole oikeutta luoda uusia maksuja kolme vuotta lapsen kotiin tulon jälkeen.
Pelastakaa Lapset ry:llä olisi ollut mahdollisuus ilmoittaa uudesta seurantapalvelumaksusta ennen adoptioprosessin päättymistä ja perustella maksua. Hyväksyntä maksuun olisi voitu pyytää pidentyneen seuranta-ajan tultua tietoon. Lapsi on tullut kotiin maaliskuussa 2014. Pidentynyt seuranta-aika on ollut tiedossa jo elokuussa 2013, ja tammikuussa 2014 on allekirjoitettu sitoumus, jossa on sitouduttu pidentyneeseen seuranta-aikaan ja raporttien toimittamiseen. Sitoumuksessa ei ole mainittu seurantapalvelumaksusta. Sosiaalityöntekijän käynnin ja raportin laatimisen Pelastakaa Lapset ry laskuttaa kaupungilta.
Uudesta seurantapalvelumaksusta on tullut tieto kolme vuotta lapsen kotiin tulon jälkeen helmikuussa 2017. Asiakasinternetsivut eivät ole oikea paikka ilmoittaa uusista maksuista. Lisäksi asiakasinternetsivuille ei ole päässyt lapsen kotiin tulon jälkeen, koska tunnukset lakkautettiin adoptioprosessin päätyttyä.
Asiassa on kysymys viidennestä raportista, joka on tehty alle kolme vuotta lapsen kotiin tulosta. Pelastakaa Lapset ry ei ole perinyt vastaavaa maksua toiselta perheeltä, sillä perhe on osoittanut, että Pelastakaa Lapset ry on käyttänyt viestinnässään koko prosessin ajan termiä ”kolmen vuoden seuranta” ennen kuin Venäjä pidensi seuranta-aikaa. Pelastakaa Lapset ry ei kohtele perheitä yhdenvertaisesti. Ennen pidentynyttä seurantaa merkityksellistä on ollut kolmen vuoden seuranta-aika, ei raporttien määrä. Adoptioperheille on kerrottu kolmen vuoden seurannasta. Näin on mainittu muun muassa kotiintulokirjeessä vuodelta 2011.
Useita vuosia lapsen kotiin tulon jälkeen kestävä seurantapalvelumaksun periminen koskisi vain 11 perhettä ja asettaisi nämä perheet eriarvoiseen asemaan muihin adoptioperheisiin nähden. Perheet maksavat kaikki todelliset kulut, jotka syntyvät raportoinneista. Perheet eivät ole sitoutuneet uuteen seurantapalvelumaksuun.
Kyse on maksusta ja sen perusteista, ei yksittäisen raportin tekemisen työvaiheista. Pelastakaa Lapset ry:n toimittamassa luettelossa toteutuneista työvaiheista on vaiheita, jotka jaettaisiin kaikkien 11 perheen kesken sekä kohtia, jotka johtuvat Pelastakaa Lapset ry:n tekemistä virheistä, kuten turhista maksumuistutuksista tästä valituksenalaisesta seurantapalvelumaksusta.
Pelastakaa Lapset ry on antanut vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:
Seurantapalvelumaksu on palvelumaksuna adoptiolain 35 §:n mukainen adoptioprosessin kustannuslaji, jolla luodaan edellytykset kansainvälisen adoptiopalvelun tarjoamiselle. Pelastakaa Lapset ry ei ole luonut uutta kustannuslajia. Adoption seurantaraporttien laatimisen koordinointi ja toimittaminen lapsen luovuttaneen maan viranomaisille on Pelastakaa Lapset ry:n lakisääteinen tehtävä kansainvälisen adoptiopalvelun antajana, johon Pelastakaa Lapset ry on näille viranomaisille sitoutunut.
Pelastakaa Lapset ry on toteuttanut palvelumaksun korotuksen allekirjoitettujen asiakas- ja maksusitoumusten perusteella ja niiden ehtojen mukaisesti kattamaan Venäjän viranomaisten pidentämän seurannan järjestölle aiheuttamia hallinnollisia kustannuksia. Palvelumaksun korotuksen periminen ei ole edellyttänyt uusien asiakas- ja maksusitoumusten allekirjoittamista. Palvelumaksua ei ole peritty adoptioprosessiin kuulumattomasta työstä. Adoptioprosessiin liittyy työvaiheita lapsen Suomeen saapumisen jälkeen.
Adoptiovanhemmat eivät ole osoittaneet perustetta, minkä vuosi heille asetettua palvelumaksun korotusta ei tulisi toteuttaa samalla tavalla kuin muiden vastaavan korotuksen piiriin kuuluvien adoptioperheiden kohdalla on tehty.
A ja B ovat toimittaneet lisäkirjelmän.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Pelastakaa Lapset ry:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Kysymyksenasettelu
Pelastakaa Lapset ry on päättänyt periä A:lta ja B:ltä seurantapalvelumaksun Venäjän viranomaisille annettavan viidennen seurantaraportin toimittamiseen liittyvistä työvaiheistaan. Viidennen seurantaraportin laatimista koskeva velvollisuus on tullut tietoon Pelastakaa Lapset ry:n ja adoptiovanhempien välisen adoptiopalvelua koskevan sopimuksen solmimisen jälkeen Venäjän lainsäädännön muututtua seuranta-ajan pituuden osalta. Pelastakaa Lapset ry on perustellut oikeuttaan seurantapalvelumaksun perimiseen osapuolten väliseen sopimukseen sisältyvällä ehdolla, jonka mukaan Pelastakaa Lapset ry:llä on oikeus korottaa sovittua palvelumaksua.
Asiassa on kysymys siitä, onko Pelastakaa Lapset ry voinut adoptiolain 35 §:n ja osapuolten välisen sopimuksen perusteella päättää seurantapalvelumaksun perimisestä.
2. Sovellettavat säännökset ja niitä koskeva lainvalmisteluaineisto
Adoptiolaki
Adoptiolain 35 §:n 1 momentin mukaan palvelunantaja voi periä maksun kansainvälisestä adoptiopalvelusta sekä korvauksen asiassa aiheutuneista kuluista. Maksua ei saa määrätä palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvia todellisia kustannuksia suuremmaksi. Maksusta ja korvattavista kuluista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Pykälän 2 momentin mukaan palvelunantajan on pyynnöstä annettava etukäteen kirjallinen arvio asiassa aiheutuvista maksuista ja kuluista. Pykälän 3 momentin mukaan maksuvelvollisuutta ei synny siltä osin kuin asiassa on aiheutunut tarpeettomia maksuja tai kuluja palvelunantajan virheen tai laiminlyönnin vuoksi.
Adoptiolain 36 §:n 1 momentin (22/2012) mukaan palvelumaksua tai kulukorvausta koskevaan palvelunantajan viranhaltijan tai työntekijän päätökseen saa vaatia oikaisua palvelunantajalta. Oikaisuvaatimusmenettelystä säädetään hallintolaissa (434/2003).
Adoptiolain 38 §:n mukaan sopimusehto, joka poikkeaa 35–37 §:n säännöksistä kansainvälistä adoptiopalvelua käyttävän vahingoksi, on mitätön.
Adoptiolakia koskeva hallituksen esitys
Adoptiolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 47/2011 vp) 35 §:n 1 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan palvelunantajan määritellessä palvelumaksun suuruutta sen on asianmukaista arvioida toiminnan järjestämisestä aiheutuvat kustannukset ja palvelumaksuista saatavat tuotot riittävän pitkällä, esimerkiksi muutaman vuoden aikavälillä. Vaikka palvelunantaja ei voikaan tavoitella toiminnallaan taloudellista voittoa, palvelumaksutuotoilla on siis sallittua kerryttää kohtuullinen puskurirahasto. Näin voidaan pyrkiä varmistamaan palvelunantajan toimintaedellytykset pitkällä aikavälillä sekä turvaamaan se, ettei esimerkiksi satunnainen vaihtelu asiakasmäärässä johda äkillisiin muutoksiin palvelumaksun suuruudessa. Vastaavasti esimerkiksi uuden yhteistyösuhteen perustamisesta aiheutuvat suurehkot kustannukset tai muut toiminnan kehittämisestä aiheutuvat kustannukset tulee jakaa riittävän pitkälle aikavälille, jotta ne eivät tule satunnaisesti vain harvojen adoptionhakijoiden maksettavaksi.
Hallituksen esityksessä 35 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan palvelumaksuilla voidaan kattaa myös 33 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdan sekä 92 ja 93 §:n mukaisten tehtävien hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Hallituksen esityksessä viitatun 33 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan palvelunantajan tehtävänä on erityisesti auttaa muun ohella adoptiolasta saamaan tietoja lapsesta ja hänen alkuperästään siitä valtiosta, josta lapsi on saapunut ja 4 kohdan mukaan tarjota 3 kohdassa tarkoitettuja tietoja annettaessa tietojen saajalle tarpeellinen tuki ja ohjaus. Hallituksen esityksessä viitattu 92 § koskee asiakirjojen säilyttämistä ja siirtämistä ja 93 § oikeutta tietojen saamiseen.
Hallituksen esityksen mukaan edellä mainittujen kustannusten määrä ei ole etukäteen tiedossa. Palvelunantaja voi arvioida aiheutuvien kustannusten määrän tietyllä, riittävän pitkällä aikavälillä ja ottaa näin arvioidut kustannukset huomioon määritellessään kaikilta hakijoilta perittävän palvelumaksun suuruutta. Näin ollen yksittäinen asiakas ei joudu erikseen maksamaan käyttämästään palvelusta palvelumaksua adoption vahvistamisen jälkeen. Korvaukset aiheutuneista suoranaisista kuluista voidaan kuitenkin periä.
Palvelumaksuilla katettavina kansainvälisen adoptiopalvelun järjestämisestä aiheutuvina yleiskuluina voidaan muun ohella pitää sellaisia lääketieteellisten konsultaatioiden kustannuksia, jotka tehdään yksittäisissä tapauksissa adoption edellytysten selvittämiseksi, mutta joita ei voida kohdentaa tietyiltä hakijoilta perittäviksi kuluiksi, koska selvittely ei johda adoptioon. Palvelumaksuilla voidaan kattaa vain kansainvälisen adoptiopalvelun antamisesta aiheutuvia kustannuksia.
Hallituksen esityksessä on 35 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että palvelunantajan tulee pyynnöstä antaa etukäteen kirjallinen arvio maksuista ja kuluista. Palvelunantajan arvion tulisi sisältää tiedot siitä, mitä palvelu sisältää ja mistä eristä palvelumaksu koostuu. Palvelunantajan tulee myös antaa avoimesti tietoa maksuista ja kuluista esimerkiksi suullisesti ja internetin välityksellä. Palvelumaksujen läpinäkyvyys on korostetun tärkeää sen varmistamiseksi, ettei kukaan saa adoptioihin liittyvästä toiminnasta epäoikeutettua taloudellista tai muuta hyötyä. Siksi palvelumaksut tulee eritellä ja perustella läpinäkyvällä ja ymmärrettävällä tavalla.
Hallituksen esityksessä on 35 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että momentti vastaa yleisiä sopimusoikeudellisia periaatteita.
Adoptiolain 38 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 47/2011 vp) mukaan kansainvälinen adoptiopalvelu on samanaikaisesti sekä julkinen hallintotehtävä että palvelunantajan ja adoptiopalvelun käyttäjän väliseen sopimukseen perustuva toimeksianto. Pykälässä säädetään selvyyden vuoksi, että palvelunantajan ja adoptiopalvelun käyttäjän väliseen sopimukseen otettavilla ehdoilla ei voida tehokkaasti poiketa 35–37 §:n säännöksistä asiakkaan vahingoksi.
Adoptiosta annettu valtioneuvoston asetus
Adoptiosta annetun valtioneuvoston asetuksen (adoptioasetus) 6 §:n 1 momentin mukaan adoptiolain 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun palvelunantajan tehtävänä on 4 kohdan mukaan opastaa adoptionhakijaa kansainvälisessä adoptiossa tarvittavien todistusten ja muiden asiakirjojen hankkimisessa ja käännättämisessä sekä huolehtia niiden lähettämisestä ulkomaille, 8 kohdan mukaan avustaa adoptioneuvonnan antajaa adoptiolain 24 §:n 2 momentin 9 kohdassa tarkoitetuissa toimenpiteissä ja 9 kohdan mukaan lähettää lapsen sijoituksen seurantaa koskevat selostukset ulkomaiselle palvelunantajalle. Adoptiolain 24 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaan adoptioneuvonnassa on erityisesti viivytyksettä lapsen sijoittamisen jälkeen ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla tuetaan ja seurataan sijoituksen onnistumista lapsen etua silmällä pitäen.
Adoptioasetuksen 9 §:n mukaan adoptiolain 35 §:n 1 momentin nojalla perittävää maksua määrättäessä mahdollinen valtion, kunnan tai Raha-automaattiyhdistyksen varoista suoritettava avustus on vähennettävä palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvista todellisista kustannuksista.
Adoptioasetuksen 10 §:n mukaan adoptiolain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettuja kuluja ovat:
1) kansainvälisen adoptiopalvelun antamisessa ja adoption vahvistamisessa tarvittavien todistusten ja muiden asiakirjojen hankkimisesta, käännättämisestä, oikeaksi todistamisesta ja lähettämisestä suoritetut palkkiot ja maksut;
2) ulkomailla suoritetuista adoptioon liittyvistä oikeudellisista toimenpiteistä suoritetut palkkiot ja maksut;
3) adoptiota koskevan päätöksen ja muiden asiassa tarpeellisten päätösten ja asiakirjojen lunastamisesta, käännättämisestä, oikeaksi todistamisesta ja lähettämisestä suoritetut palkkiot ja maksut;
4) tulkkauksesta suoritetut palkkiot ja maksut;
5) palvelunantajan ulkomailla toimivan yhdyshenkilön palveluksista ja matkoista suoritetut palkkiot ja maksut;
6) ulkomaisen palvelunantajan toimenpiteistä suoritetut maksut;
7) adoptoitavan lapsen hoidosta ja elatuksesta aiheutuvat kustannukset;
8) adoptoitavan lapsen ja adoptionhakijan tai saattajan matkakustannukset ja muut asiassa tarpeelliset matkakustannukset;
9) muut 1–8 kohdassa tarkoitettuihin kuluihin rinnastettavat adoptioasiassa aiheutuvat tarpeelliset kustannukset.
Hallintolaki
Hallintolain 6 §:n perusteella viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
3. Asiassa saatu selvitys
Adoptiovanhempien allekirjoittamat sitoumukset
Adoptiovanhemmat ovat allekirjoittaneet 25.2.2013 sitoumuksen Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun käyttämisestä. Sitoumuksen mukaan Pelastakaa Lapset ry ei vastaa adoptiolakien ja siitä riippumattomista menettelyjen tai kustannusten muutoksista eikä niiden seurauksista. Adoptiovanhemmat ovat hyväksyneet, että adoption kustannuksista ei voida antaa ehdottomia takeita. Adoptiovanhemmat ovat sitoutuneet edesauttamaan omalla toiminnallaan ulkomaan viranomaisten vaatimien seurantaraporttien tekemistä vaadittavassa aikataulussa ja toimittamaan niiden liitteeksi tarvittavat valokuvat sekä sitoutuneet maksamaan adoptioprosessiin liittyvät, liitteenä olevan maksusitoumuksen mukaiset palvelumaksut, kuluerät sekä kaikki muut kustannukset.
Adoptiovanhemmat ovat allekirjoittaneet 25.2.3013 edellä mainitun sitoumuksen liitteenä olleen maksusitoumuksen. Maksusitoumuksen mukaan adoptioprosessin kustannukset koostuvat Pelastakaa Lapset ry:lle aiheutuvista toiminnan ylläpitokuluista sekä kuhunkin yksittäiseen adoptioprosessiin liittyvistä maakohtaisista kuluista. Toiminnan ylläpitokulut ovat kansainvälisen adoptiopalvelun järjestämisestä Pelastakaa Lapset ry:lle aiheutuvat kulut. Kulut katetaan asiakkailta perittävillä maksuilla sekä Raha-automaattiyhdistyksen avustuksella.
Maksusitoumuksen mukaan Pelastakaa Lapset ry perii hakijoilta palvelumaksun, joka jakautuu perusosaan sekä vuosittain perittävään vuosipalvelumaksuun. Palvelumaksun perusosa on 3 650 euroa. Tämän lisäksi maksetaan vuosittain koko adoptiopalvelun asiakkuuden ajan lapsen saapumiseen asti vuosipalvelumaksu voimassa olevan hinnaston mukaisesti. Vuosipalvelumaksu vuonna 2013 on 300 euroa. Lisäksi Venäjältä adoptoitaessa peritään Venäjän toimiston palvelumaksu 4 750 euroa. Palvelumaksun suuruus määräytyy lapsiesityksen hyväksymisen aikana voimassa olevan hinnaston mukaisesti.
Maksusitoumuksen mukaan adoptiokulut aiheutuvat adoptioprosessin edellyttämistä toimista ja kuluista. Niihin kuuluvat muun muassa asiakirjojen hankinta-, käännös- ja laillistamiskulut, yhteyshenkilön kulut, kohdemaan hallinto- ja hoitomaksut, matka- ja oleskelukulut. Adoptiokulut peritään kokonaisuudessaan hakijoilta. Adoptiokulut peritään laskutusvaiheessa arvioituina määrinä. Adoptiokuluista suoritetaan todellisiin kustannuksiin perustuva tasauslasku siinä vaiheessa, kun sijoitetun lapsen ensimmäinen seurantaraportti on lähetetty lapsen syntymämaahan. Adoptiokulut peritään hakijoilta maakohtaisesti vähintään kahdessa tai kolmessa erässä. Tasauslaskun jälkeen tulevat seurantaraporttien kustannukset ja muut mahdolliset kustannukset laskutetaan erikseen.
Muista mahdollisista maksuista on maksusitoumuksessa todettu, että mikäli prosessi vaatii toimenpiteitä, jotka eivät sisälly palvelumaksuun tai adoptiokulueriin, peritään näistä erillinen toimenpide- ja selvittelymaksu kulloinkin voimassa olevan hinnaston mukaisesti. Vuoden 2013 palvelumaksuja koskevan hinnaston mukaan toimenpide- ja selvittelymaksuna peritään 150–750 euroa toimenpiteen/selvityksen mukaisen työmäärän mukaan asiakkaan kanssa etukäteen sovitun mukaisesti.
Maksusitoumuksella on sitouduttu maksamaan palvelumaksuna 3 650 euroa, kun hakemus on lähetetty adoptiolautakunnan käsiteltäväksi, sekä vuosittain koko asiakkuuden ajan lapsen saapumiseen asti vuosipalvelumaksu palveluhinnaston mukaisesti. Lisäksi on sitouduttu maksamaan Venäjän adoptiossa Pietarin toimiston palvelumaksuna 4 750 euroa sekä lisäksi adoptiokulut, joina on yksilöity adoptiokustannusten 1. ja 2. erä, tasauslasku, seurantaraporttien kustannukset ja kaikki muut adoptioprosessissa muodostuvat kulut, sekä mahdolliset muut adoptioprosessin hoidon edellyttämät maksut, joina on yksilöity jatkolupamaksu, sisaruslisämaksu sekä toimenpide- ja selvittelymaksu.
Pelastakaa Lapset ry on maksusitoumuksessa pidättänyt oikeuden korottaa kalenterivuosittain palvelumaksua, adoptiokuluja sekä toimenpide- ja selvittelymaksuja kustannusten nousun perusteella. Maksujen mahdollisesta korotuksesta ilmoitetaan maksusitoumuksen mukaan asiakassitoumuksen allekirjoittaneille viimeistään kuukautta ennen korotuksen tekemistä.
Adoptiovanhemmat ovat allekirjoittaneet 25.2.2013 ”Adoptiokulujen laskutuserät” -nimisen maksusitoumuksen liitteen. Liitteen mukaan siinä mainitut maksut peritään adoptionhakijoilta kattamaan Pelastakaa Lapset ry:n kautta maksettavia, yksittäisen adoptioprosessin kuluja. Arvio adoptioprosessin kokonaiskustannuksista on ilmoitettu liitteessä. Venäjää koskien laskutuseriksi on ilmoitettu adoptiopalvelun palvelumaksu, ensimmäinen adoptiokuluerä ja adoptiokulujen toinen erä sekä tasauslasku. Lisäksi on ilmoitettu kunkin laskutuserän laskutusvaihe. Liitteellä on sitouduttu maksamaan adoptiokulut kulloinkin voimassa olevan adoptiokulujen laskutushinnaston mukaisesti. Liitteessä on todettu, että laskutuserät ovat adoptiopalvelun palvelumaksua lukuun ottamatta arvioita ja että ne tasataan todellisten kulujen mukaisiksi tasauslaskussa.
Seuranta-ajan pidentymiseen liittyvä ilmoitus ja sitoumus
Adoptiovanhemmille on ilmoitettu 6.11.2013 päivätyllä kirjeellä, että Venäjän adoptiolainsäädäntöön on tullut syksyllä 2013 muun ohella muutos, jonka mukaan seuranta-aikaa on jatkettu lapsen täysi-ikäiseksi (18 vuotta) tuloon asti. Kirjeen mukaan sitoumukset on päivitettävä vastaamaan uutta Venäjän asetusta. Adoptiovanhempia on pyydetty allekirjoittamaan ja apostilloimaan maistraatissa kirjeeseen oheistettu sitoumus sekä toimittamaan sitoumus adoptiopalveluun mahdollisimman pian.
Adoptiovanhemmat ovat 24.1.2014 allekirjoittamassaan sitoumuksessa sitoutuneet muun ohella sallimaan seurantaraporttien toimittamisen Tsheljabinskin alueen sosiaalisuhteiden ministeriöön Venäjän federaation hallituksen asetusten mukaisesti. Sitoumuksen mukaan sen jälkeen, kun kolme vuotta on kulunut adoptio-oikeudenkäynnin päätöksen voimaantulosta, jatketaan lapsen elinolosuhteiden seurantaa aina 23 kuukauden kuluttua edellisen seurantaraportin tekemisestä aina lapsen täysi-ikäisyyteen asti.
Lapsen kotiintulo
Adoptiovanhempien Venäjältä adoptoima lapsi on kotiutunut maaliskuussa 2014.
Pelastakaa Lapset ry:n adoptiovanhemmille lapsen kotiintulon johdosta maaliskuussa 2014 lähettämässä kirjeessä on ilmoitettu muun ohella seuranta-ajan jatkuvan lapsen täysi-ikäisyyteen 18 vuoteen asti ja todettu, että ensimmäisen kolmen vuoden aikana laaditaan yhteensä viisi seurantaraporttia ja tämän jälkeen seurantaraportti laaditaan joka toinen vuosi.
Seurantapalvelumaksun perimistä koskeva ilmoitus ja päätös
Pelastakaa Lapset ry on ilmoittanut adoptiovanhemmille 7.2.2017 päivätyllä kirjeellä ottaneensa tammikuussa 2015 käyttöön seurantapalvelumaksun. Kirjeessä on todettu, ettei Venäjän pitkä adoptioseuranta ollut tiedossa siinä vaiheessa, kun adoptiovanhemmat solmivat asiakassopimuksen koskien adoptioprosessia. Kirjeen mukaan adoptiovanhemmilta tullaan laskuttamaan seurantapalvelumaksua neljännen seurantaraportin jälkeisistä seurantaraporteista. Laskutettavia raportteja tulevat olemaan viides raportti ja sitä seuraavat raportit. Kirjeen mukaan seurantapalvelumaksua vastaan adoptiopalvelu huolehtii seurantaraportteja koskevan ohjeistuksen ylläpitämisestä ajan tasalla, raportointiaikataulusta huolehtimisesta, adoptioperheen ja adoptioneuvonnanantajan ohjeistamisesta sekä raporttien toimittamisesta käännökseen, laillistukseen sekä adoptioviranomaisille Venäjälle.
Pelastakaa Lapset ry on tehnyt 3.4.2017 päätöksen seurantapalvelumaksun laskuttamisesta adoptiovanhemmilta. Päätöksen mukaan seurantapalvelumaksu sisältää palvelunantajan seuraavat työvaiheet:
1) seurata ja päivittää seurantaraportteja koskevia ohjeita sisältömuutosten varalta ja pitää sosiaalityöntekijöitä ja perheitä ajan tasalla näistä
2) vastaanottaa suomenkieliset raportit ja liitevalokuvat
3) valvoa raporttien aikataulujen toteutumista
4) sisältötarkistaa raportit ja kuvat, jotta ne vastaavat Venäjän adoptiolain ja lastensuojeluviranomaisten edellyttämiä ohjeita
5) raporttien toimittaminen laillistukseen ja käännätykseen
6) vastaanottaa ja välittää mahdolliset huomautukset perheelle ja sosiaalityöntekijälle mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten
7) mahdollisten täydennysten toimittaminen vaadituin käännätyksin ja laillistuksin Venäjän lastensuojeluviranomaisille
8) raporttien arkistointi Suomen adoptiolain mukaisesti.
4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Asian arvioinnin lähtökohdat
Adoptiovanhemmat ovat allekirjoittamassaan Pelastakaa Lapset ry:n adoptiopalvelun käyttämistä koskevassa sitoumuksessaan sitoutuneet edesauttamaan toiminnallaan ulkomaan viranomaisten vaatimien seurantaraporttien tekemistä vaadittavassa aikataulussa. Seurantaraportin laatii sosiaalityöntekijä. Pelastakaa Lapset ry:n toimenpiteet eivät liity seurantaraportin laatimiseen, vaan muun ohella seurantaraportteja koskevien ohjeiden päivittämiseen, seurantaraporttien toimittamisen aikataulujen valvomiseen, niiden vastaanottamiseen, tarkastamiseen, laillistukseen ja käännätykseen toimittamiseen ja niiden lähettämiseen sekä seurantaraporttien arkistoimiseen.
Pelastakaa Lapset ry:lle aiheutuu kuluja seurantaraportin laillistuksesta ja käännätyksestä. Adoptiovanhemmat katsovat, että he ovat velvollisia antamansa maksusitoumuksen perusteella maksamaan seurantaraporteista aiheutuvat kulut. Näistä kuluista ei siten ole asiassa kyse, vaan kysymys on pelkästään Pelastakaa Lapset ry:n oikeudesta periä seurantapalvelumaksua seurantaraportteihin liittyvistä edellä todetuista työvaiheista.
Adoptiolain 35 §:n 1 momentissa säädetään kansainvälisestä adoptiopalvelusta perittävästä palvelumaksusta. Momentin mukaan maksua ei saa määrätä palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvia todellisia kustannuksia suuremmaksi ja maksusta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Adoptioasetuksen 9 §:ssä maksuista on säädetty ainoastaan, että maksua määrättäessä mahdollinen valtion, kunnan tai Raha-automaattiyhdistyksen varoista suoritettava avustus on vähennettävä palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvista todellisista kustannuksista.
Adoptiolaissa tai adoptioasetuksessa ei ole siten määritelty tarkemmin perittävien palvelumaksujen perustetta tai suuruutta koskevia seikkoja. Adoptiolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 47/2011 vp) 35 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että palvelunantajan on määritellessään palvelumaksunsa suuruutta arvioitava toimintansa järjestämisestä aiheutuvat kustannukset ja palvelumaksuista saatavat tuotot riittävän pitkällä aikavälillä.
Adoptiolaissa tai adoptioasetuksessa ei ole myöskään säädetty siitä, millä tavoin ja missä vaiheessa palvelunantajan on määritettävä perimänsä palvelumaksut. Adoptiolain 35 §:n 2 momentissa kuitenkin edellytetään, että palvelunantaja antaa pyynnöstä etukäteen kirjallisen arvion asiassa aiheutuvista maksuista ja kuluista. Hallituksen esityksessä (HE 47/2011 vp) momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan palvelunantajan arvion tulisi sisältää tiedot siitä, mitä palvelu sisältää ja mistä eristä palvelumaksu koostuu, ja palvelunantajan tulee myös antaa avoimesti tietoa maksuista ja kuluista esimerkiksi suullisesti ja internetin välityksellä.
Adoptiolain 35 §:n ja sitä koskevien yksityiskohtaisten perustelujen perusteella palvelumaksua koskevan sääntelyn lähtökohtana voidaan pitää sitä, että palvelunantaja määrittelee perimänsä yleisesti sovellettavat palvelumaksut ennakolta siten, että palvelumaksut ovat tiedossa siinä vaiheessa, kun palvelunantaja tarjoaa adoptiopalveluja adoptionhakijoille. Näin on myös Pelastakaa Lapset ry menetellyt laatimalla hinnaston, josta ilmenevät sen adoptiolain 35 §:n perusteella perimät palvelumaksut.
Adoptiovanhempien sitoutuessa Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun käyttämiseen Pelastakaa Lapset ry:n perimät maksut määräytyivät tuolloin voimassa olleen Pelastakaa Lapset ry:n vuoden 2013 hinnaston mukaan. Adoptiovanhempien allekirjoittamassa, Pelastakaa Lapset ry:n laatimassa maksusitoumuksessa on todettu Pelastakaa Lapset ry:n adoptiopalvelustaan perimä palvelumaksu, jonka maksamiseen adoptiovanhemmat ovat sitoutuneet. Pelastakaa Lapset ry on siten määritellyt adoptiolain 35 §:n perusteella perimänsä palvelumaksun adoptiovanhempien kanssa tekemällään, käytössä olleeseen hinnastoonsa perustuvalla sopimuksella.
Osapuolten välisen sopimuksen merkitystä määriteltäessä palvelunantajan adoptiolain 35 §:n perusteella perimiä palvelumaksuja osoittaa myös se, että adoptiolakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 47/2011 vp) 38 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan kansainvälinen adoptiopalvelu on samanaikaisesti paitsi julkinen hallintotehtävä myös palvelunantajan ja adoptiopalvelun käyttäjän väliseen sopimukseen perustuva toimeksianto. Mainitussa hallituksen esityksessä on 35 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa myös viitattu sopimusoikeudellisten periaatteiden soveltamiseen osapuolten välisessä suhteessa.
Kun Pelastakaa Lapset ry:n adoptiolain 35 §:n nojalla perimät palvelumaksut on määritelty osapuolten välisellä sopimuksella, sopimus rajoittaa Pelastakaa Lapset ry:n oikeutta määrätä adoptiolain 35 §:n perusteella maksuja osapuolten välisen sopimuksen sisällöstä riippumatta.
Näin ollen adoptiovanhempien velvollisuus adoptiopalvelusta perittävien palvelumaksujen suorittamiseen määräytyy Pelastakaa Lapset ry:n ja adoptiovanhempien välisen sopimuksen perusteella, johon myös Pelastakaa Lapset ry on ilmoittanut perustavansa oikeutensa seurantapalvelumaksun perimiseen.
Seurantapalvelumaksua koskevan maksuvelvollisuuden arviointi
Adoptiovanhempien allekirjoittamassa maksusitoumuksessa on sitouduttu adoptiopalvelusta perittävän palvelumaksun maksamiseen ja adoptiokulujen korvaamiseen. Seurantapalvelumaksua ei ole sisältynyt adoptiovanhempien allekirjoittamaan maksusitoumukseen eivätkä he ole tällaisen maksun suorittamiseen sitoutuneet.
Maksusitoumuksen mukaan toimenpiteistä, jotka eivät sisälly palvelumaksuun tai adoptiokulueriin, peritään erillinen toimenpide- ja selvittelymaksu kulloinkin voimassa olevan hinnaston mukaisesti. Palvelumaksuja koskevan vuoden 2013 hinnaston mukaan toimenpide- ja selvittelymaksuna peritään 150–750 euroa toimenpiteen/selvityksen mukaisen työmäärän mukaan asiakkaan kanssa etukäteen sovitun mukaisesti. Pelastakaa Lapset ry ei ole sopinut etukäteen adoptiovanhempien kanssa seurantapalvelumaksun perimisestä. Pelastakaa Lapset ry ei ole myöskään esittänyt, että sen seurantapalvelumaksu olisi toimenpide- ja selvittelymaksu, vaan Pelastakaa Lapset ry:n mukaan kysymys on palvelumaksun korotuksesta, johon se on adoptiovanhempien allekirjoittamassa maksusitoumuksessa pidättänyt oikeuden.
Edellä selostetuista asian arvioinnin lähtökohdista ilmenee, että adoptiopalvelusta perittävän palvelumaksun tarkoituksena on sinänsä kattaa palvelunantajalle palvelusta aiheutuvat kustannukset. Palvelumaksu ei kuitenkaan perustu yksittäisen adoptiopalvelun kustannuksiin, vaan siinä otetaan huomioon palvelunantajan kustannukset, palvelumaksujen tuotot sekä tietyt avustukset pidemmällä aikavälillä. Näin ollen Pelastakaa Lapset ry:n yksittäiseen adoptiopalveluun liittyvät arvioitua suuremmat kustannukset eivät suoraan vaikuta kyseisen adoptiopalvelun palvelumaksun perusteeseen.
Seurantapalvelumaksua ei voida pitää adoptiovanhempien antamaan maksusitoumukseen perustuvana palvelumaksun korotuksena, vaan se on luonteeltaan uusi maksu. Tätä osoittaa myös se, että Pelastakaa Lapset ry on helmikuussa 2017 adoptiovanhemmille lähettämässään kirjeessä ilmoittanut ottaneensa käyttöön seurantapalvelumaksun, mikä viittaa nimenomaan uuden maksun perimiseen.
Edellä ilmenevällä tavalla Pelastakaa Lapset ry on ilmoittanut Venäjän pidentyneestä seuranta-ajasta adoptiovanhemmille marraskuussa 2013 lähetetyllä kirjeellä, jossa on pyydetty adoptiovanhempia allekirjoittamaan sitoumus sitoutumisestaan pidempään seuranta-aikaan. Pelastakaa Lapset ry ei ole tuossa vaiheessa ilmoittanut adoptiovanhemmille, että pidentynyt seuranta-aika johtaisi velvollisuuteen erillisen maksun maksamisesta. Uudesta maksusta on ilmoitettu adoptiovanhemmille vasta helmikuussa 2017. Pelastakaa Lapset ry on ilmoittanut tiedottaneensa seurantapalvelumaksusta myös järjestön asiakasinternetsivuilla julkaistuissa asiakastiedotteissa syyskuussa ja joulukuussa 2015. Adoptiovanhempien ilmoittaman mukaan heillä ei ollut enää tuolloin pääsyä järjestön asiakasinternetsivuille, koska sivulle pääsyn edellyttämät tunnukset oli lapsen kotiintulon jälkeen lakkautettu.
Adoptiovanhemmilla on ollut oikeus luottaa siihen, ettei heiltä peritä muita maksuja kuin heidän allekirjoittamassaan sitoumuksessa ilmoitetut maksut. Kun osapuolten välinen sopimus rajoittaa Pelastakaa Lapset ry:n oikeutta periä muita kuin osapuolten väliseen sopimukseen perustuvia maksuja, Pelastakaa Lapset ry ei olisi voinut periä seurantapalvelumaksua myöskään adoptiolain 35 §:ään vedoten. Näin ollen Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun päällikön päätös seurantapalvelumaksun perimisestä on lainvastainen.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Anne Nenonen, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Saija Laitinen.
Äänestyslausunto
Eri mieltä olleen oikeusneuvos Toni Kaarresalon äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Irma Telivuo yhtyi:
”Myönnän valitusluvan kuten enemmistö. Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja saatan voimaan Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun päällikön ja adoptiovastaavan päätökset palvelumaksun määräämisestä.
Viittaan enemmistön perusteluihin sovellettavien säännösten ja niitä koskevan lainvalmisteluaineiston sekä asiassa saadun selvityksen osalta. Tämän jälkeen lausun asian oikeudellisena arviointina seuraavan:
Asiassa on kysymys siitä, onko kansainvälistä adoptiopalvelua antanut Pelastakaa Lapset ry voinut päättää periä palvelun käyttäjiltä seurantapalvelumaksuksi nimetyn 300 euron maksun, joka on perustunut adoptioprosessin aikana tapahtuneesta lapsen lähtömaan lainsäädännön muutoksesta johtuvaan pidentyneeseen raportointivelvollisuuteen.
Kansainvälisen adoptiopalvelun antajan oikeus saada maksu antamastaan palvelusta ja korvaus asiassa aiheutuneista kuluista perustuu adoptiolain 35 ja 36 §:ään. Lain 35 §:n 1 momentissa on säädetty adoptiopalvelua koskevien maksujen määräämisen perusteista, ja lain 36 §:n 1 momentista ilmenevin tavoin palvelunantaja määrää maksuista ja kulukorvauksista valituskelpoisella päätöksellä.
Kansainvälisestä adoptiopalvelusta voidaan tehdä palvelunantajan ja adoptiopalvelun käyttäjän välillä sopimus, johon voi sisältyä myös palvelumaksua ja kulukorvausta koskevia ehtoja. Sopimuksella ei kuitenkaan voida sivuuttaa adoptiolain 35 ja 36 §:ssä maksujen ja kulukorvausten määräämisestä säädettyä, vaan tällöinkin palvelunantajan oikeus saada maksu antamastaan palvelusta ja korvaus asiassa aiheutuneista kuluista perustuu ensisijaisesti mainituista säännöksistä ilmeneviin maksujen määräämisen perusteisiin ja säännösten nojalla tehtyihin valituskelpoisiin päätöksiin.
Palvelunantajan ja adoptiopalvelun käyttäjän välinen sopimus voi kuitenkin tietyissä tilanteissa rajoittaa palvelunantajan oikeutta palvelumaksun ja kulukorvauksen määräämiseen adoptiolain 35 ja 36 §:n nojalla. Näin voi olla esimerkiksi silloin, kun palvelun käyttäjät ovat sopimuksen perusteella voineet perustellusti luottaa siihen, että palvelun antamisesta ei peritä muita kuin sopimuksessa mainittuja maksuja. Sopimukseen sisältyvillä tiedoilla maksujen tarkemmasta sisällöstä ja perusteista voi myös olla merkitystä arvioitaessa sitä, vastaako lain 35 §:n 1 momentin nojalla määrätty maksu säännöksessä tarkoitetulla tavalla toiminnan järjestämisestä aiheutuvia todellisia kustannuksia.
Maksun ja kulukorvauksen määräämisen edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon, että kansainvälisen adoptiopalvelun luonteesta johtuen kaikkia palvelun käyttäjiltä veloitettavia maksuja ja kuluja ei ole mahdollista määritellä etukäteen. Tätä ilmentää muun ohella adoptiolain 35 §:n 2 momentti, jonka mukaan palvelunantajan on pyynnöstä annettava etukäteen kirjallinen arvio asiassa aiheutuvista maksuista ja kuluista. Kansainvälinen adoptiopalvelu on tarkoitettu rahoitettavan adoptionhakijoilta perittävillä palvelumaksuilla (LaVM 9/2011 vp, s. 7), eikä adoptiolaista tai sen esitöistä ilmene tarkoituksena olleen, että voittoa tavoittelemattoman palvelunantajan tulisi omalla riskillään ja olosuhteiden muutoksista riippumatta huolehtia adoptiopalvelun tarjoamisesta etukäteen kiinteästi määriteltyä maksua vastaan. Adoptiolaista ei voida muutoinkaan katsoa johtuvan estettä sille, että lain 35 §:ssä tarkoitettu maksu määrätään sellaisten palvelunantajalle aiheutuvien todellisten kustannusten perusteella, jotka johtuvat yksittäiseen adoptioasiaan liittyvän toiminnan järjestämisestä ja joiden peruste on tullut tietoon vasta adoptioprosessin aikana.
Esillä olevassa asiassa adoptiovanhemmilta perittäväksi määrätty maksu on perustunut adoptioprosessin aikana tapahtuneesta lapsen lähtömaan lainsäädännön muutoksesta johtuvaan pidentyneeseen raportointivelvollisuuteen. Adoptiopalvelun antamisen alkaessa Venäjä on saadun selvityksen perusteella edellyttänyt neljää seurantaraporttia kolmen vuoden aikana adoptiopäätöksestä, mutta sittemmin voimaan tulleella lainsäädännön muutoksella raportointiin liittyvä velvollisuus on pidennetty jatkumaan lapsen 18. ikävuoteen asti. Esillä olevassa asiassa on kysymys viidennen seurantaraportin toimittamiseen liittyvistä Pelastakaa Lapset ry:n työvaiheista.
Adoptiovanhempien allekirjoittamassa sitoumuksessa 25.2.2013 kansainvälisen adoptiopalvelun käyttämisestä on todettu muun ohella, että Pelastakaa Lapset ry ei vastaa adoptiolakien tai yhdistyksestä riippumattomista menettelyjen muutoksista eikä niistä aiheutuvista kustannuksista. Adoptiovanhemmat ovat hyväksyneet, että adoption kustannuksista ei voida antaa ehdottomia takeita, sekä sitoutuneet ulkomaan viranomaisten vaatimien seurantaraporttien tekemiseen. Pelastakaa Lapset ry on pidättänyt oikeuden korottaa kalenterivuosittain palvelumaksua, adoptiokuluja sekä toimenpide- ja selvittelymaksuja kustannusten nousun perusteella.
Adoptiopalvelusta tehtyjen sopimusten edellä todettu sisältö huomioon ottaen adoptiovanhemmat eivät ole voineet perustellusti luottaa siihen, että palvelun antamisesta ei peritä muita kuin maksusitoumuksissa tai muissa sopimuksissa mainittuja maksuja. Asiassa ei ole myöskään todettavissa, että nyt kysymyksessä oleva maksu olisi koskenut toimenpiteitä, joista voitaisiin tehtyjen sopimusten perusteella katsoa jo maksetun.
Kansainvälisen adoptiopalvelun antajan tehtävistä on säädetty muun ohella adoptioasetuksessa. Kun otetaan huomioon asetuksen 6 §:n 1 momentin 4 ja 9 kohta, adoptiovanhempien maksettavaksi tässä asiassa määrätty maksu on liittynyt kansainväliseen adoptiopalveluun kuuluvien tehtävien hoitamiseen. Kysymys on siten ollut tehtävistä, joista on voitu määrätä maksu adoptiolain 35 §:n 1 momentissa säädetyin perustein.
Pelastakaa Lapset ry on esittänyt selvityksen työvaiheista, joista sille aiheutuvat kustannukset ovat olleet nyt kysymyksessä olevan maksun määräämisen perusteena. Asiassa ei ole todettavissa, että maksu olisi määrätty palvelunantajalle toiminnan järjestämisestä aiheutuvia todellisia kustannuksia suuremmaksi.
Edellä olevan perusteella Pelastakaa Lapset ry on voinut adoptiolain 35 §:n 1 momentin ja 36 §:n 1 momentin nojalla määrätä adoptiovanhempien maksettavaksi maksun, joka on perustunut adoptioprosessin aikana tapahtuneesta lapsen lähtömaan lainsäädännön muutoksesta johtuvaan pidentyneeseen raportointivelvollisuuteen.
Tämän vuoksi kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja saatan maksun määräämistä koskevat Pelastakaa Lapset ry:n kansainvälisen adoptiopalvelun päällikön ja adoptiovastaavan päätökset voimaan.”
Asian esittelijä esittelijäneuvos Saija Laitisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Toni Kaarresalon äänestyslausunto.