KHO:2021:98

Pakolaisen perheenjäsenelle myönnettävän oleskeluluvan edellytyksenä on ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin mukaan, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta perheisiin, jotka on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut turvapaikkapäätöksen tiedoksi. Säännöstä oli tulkittava niin, ettei turvattua toimeentuloa tullut edellyttää myöskään, mikäli hakemuksen jättäminen määräajan jälkeen oli erityisten olosuhteiden vuoksi objektiivisesti anteeksiannettavaa.

Hakemus perheenyhdistämiseksi oli jätetty lähes vuosi sen jälkeen kun määräaika suotuisampaan kohteluun oikeuttavan hakemuksen tekemiselle oli päättynyt. Viivästymisen syyksi oli esitetty Eritrean ja Etiopian välisen rajan sulkeminen. Hakijalla olisi ollut erityinen syy laittaa oleskelulupahakemus vireille ensi tilassa esteen poistuttua, mitä hän ei ollut tehnyt. Kokonaisuutena arvioituna asiassa ei ollut ilmennyt sellaisia erityisiä olosuhteita, jonka perusteella olisi voitu arvioida hakemuksen myöhästymisen olleen objektiivisesti anteeksiannettavaa. Toimeentuloedellytys tuli siten sovellettavaksi.

Toimeentuloedellytys ei hakijan kohdalla täyttynyt. Asiassa ei ollut esitetty ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentissa tarkoitettuja poikkeuksellisen painavia syitä poiketa toimeentuloedellytyksestä.

Ulkomaalaislaki 39 § 1 momentti, 66 a § ja 114 § 1 ja 4 momentti

Neuvoston direktiivi 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen

Unionin tuomioistuimen tuomio 7.11.2018 asiassa C-380/17, K ja B v. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, ECLI:EU:C:2018:877

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen päätös Haydarie ym. v. Alankomaat (20.10.2005), tuomio Konstatinov v. Alankomaat (26.4.2007) sekä tuomiot Mugenzi v. Ranska ja Tanda-Muzinga v. Ranska (molemmat 10.7.2014)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 17.12.2019 nro 19/1312/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 4.7.2019 hylännyt A:n (hakija) avioliiton perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Perheenkokoajana on B, jolla on Suomessa pakolaisasema ja jolle on myönnetty ensimmäinen oleskelulupa 30.6.2017 alkaen.

Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa lausunut muun ohella, että hakija ei ole varannut aikaa hakemuksensa jättämistä varten kolmen kuukauden sisällä siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta. Näin ollen asiassa tulee sovellettavaksi ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin mukaisesti ulkomaalaislain 39 §:n mukainen toimeentuloedellytys. Oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakijan toimeentulo Suomessa ei ole turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen ei ole ilmennyt ulkomaalaislaissa tarkoitettua poikkeuksellisen painavaa syytä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan asiassa saadun selvityksen lausunut asian arviointina ja johtopäätöksinään seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto on soveltanut asiassa ulkomaalaislain mukaista toimeentuloedellytystä, koska hakija ei ole varannut aikaa hakemuksensa jättämistä varten kolmen kuukauden sisällä siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta.

Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt hakijalle oleskelulupaa, koska hakijan toimeentulo Suomessa ei ole ollut turvattu ulkomaalaislain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen tai toissijaisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos: 1) perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten; ja 2) hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin 1 a kohdan mukaan pykälässä tarkoitetun oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovelleta, jos oleskelulupahakemus perhesiteen perusteella on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta.

Hallinto-oikeus toteaa, että perheenkokoaja on 11.7.2017 saanut turvapaikkaa koskevan päätöksen tiedoksi. Perhesiteeseen perustuva oleskelulupahakemus on jätetty 11.12.2018 eli yli vuosi turvapaikkaa koskevan päätöksen tiedoksisaannista. Oleskelulupahakemuksen tekemisen ajankohtaa on perusteltu sillä, että siihen ei ole aikaisemmin ollut varaa, ja että perheenkokoaja on vasta noin puolitoista tai kaksi kuukautta turvapaikkapäätöksen tiedoksisaamisen jälkeen saanut perheenyhdistämistä koskevat hakemusasiakirjat ja samalla saanut tietää kolmen kuukauden määräajasta hakemuksen jättämiselle. Perheenkokoajalle on todettu, että hän voi itse täyttää hakemuksen tai odottaa saavansa ajan sosiaalityöntekijälle. Perheenkokoaja on saanut ajan sosiaalityöntekijälle vasta kolmen kuukauden määräajan kuluttua umpeen. Asiassa on lisäksi vedottu siihen, että heikon turvallisuustilanteen vuoksi perheenkokoajan ei ole ollut mahdollista saada yhteyttä hakijaan, jotta tämä olisi voinut jättää hakemuksensa.

Hallinto-oikeus katsoo, että asianosaisilla olisi ollut tosiasiallinen mahdollisuus jättää oleskelulupaa koskeva hakemus kolmen kuukauden määräajassa ja että perheenkokoaja on ennen kyseisen määräajan umpeutumista ollut määräajasta tietoinen. Näin ollen asiassa ei ole esitetty hyväksyttävää syytä sille, miksi oleskelulupahakemusta ei ole jätetty kolmen kuukauden määräajassa vaan vasta yli vuosi turvapaikkaa koskevan päätöksen tiedoksisaannista. Hallinto-oikeus katsoo, että ulkomaalaislain 39 §:n mukainen toimeentuloedellytys tulee näin ollen asiassa sovellettavaksi.

Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu, jollei tässä laissa toisin säädetä. Toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaisen toimeentulo katsotaan turvatuksi ensimmäistä oleskelulupaa myönnettäessä, jos hänen maassa oleskelunsa kustannetaan tavanomaiseksi katsottavilla ansiotyöstä, yrittäjätoiminnasta, eläkkeistä, varallisuudesta tai muista lähteistä saatavilla tuloilla siten, että hänen ei voida olettaa joutuvan toimeentulotuesta annetussa laissa tarkoitetun toimeentulotuen tai vastaavan muun toimeentuloa turvaavan etuuden tarpeeseen. Tällaisena etuutena ei pidetä kustannuksia korvaavia sosiaalietuuksia.

Maahanmuuttoviraston ohjeessa toimeentuloedellytyksen soveltamisesta (MIGDno-2018-330) annetaan ulkomaalaislain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulle toimeentulolle suuntaa antavat euromäärät (ns. toimeentulotaso). Ohje ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä on hallintokäytännössä vakiintuneesti noudatettu. Ohjeen mukaan perheen, jossa on kaksi aikuista, nettotulojen tulisi olla vähintään 1 700 euroa kuukaudessa ja 20 400 euroa vuodessa, jotta heidän toimeentulonsa voitaisiin katsoa olevan turvattu. Ohjeessa todetaan, että kustannuksia korvaavien sosiaaliturvaetuuksien kuten lapsilisän, elatustuen ja asumistuen, katsotaan vähentävän muun vaadittavan toimeentulon euromäärää.

Asiassa saadun selvityksen perusteella hakijan toimeentulo Suomessa perustuu Kelan perheenkokoajalle maksamaan yleiseen asumistukeen, työmarkkinatukeen ja perustoimeentulotukeen. Perheenkokoajalla ei ole ollut muita toimeentuloon käytettävinä tuloina huomioon otettavia tuloja, eikä asiassa ole esitetty selvitystä siitä, että perheenkokoajan toimeentulossa olisi tapahtumassa merkittäviä muutoksia lähitulevaisuudessa. Perheenkokoaja käy valmistavaa suomen kielen kurssia, jotta hän voi hakea ensi keväänä alkavalle autonasentajan linjalle ammattikouluun. Näin ollen perheenkokoajan säännöllisestä ja riittävästä tulotasosta ei voida vakuuttua. Edellä todetun perusteella toimeentuloedellytys ei täyty hakijan kohdalla.

Toimeentuloedellytyksestä on mahdollista poiketa poikkeuksellisen painavasta syystä. Hallinto-oikeus katsoo, ettei valituskirjelmässä ole esitetty eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt poikkeuksellisen painavaa syytä toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseksi.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukainen kokonaisharkinta ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä hakijan oleskelulupahakemuksen.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 37 § 1 momentti, 39 § 1 ja 2 momentti, 66 a § ja

114 § 1 ja 4 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Karhu ja Henna Rintala. Esittelijä Jenni Hiltunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hakijalle myönnetään oleskelulupa. Asiassa on pyydettävä unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu ja toimitettava suullinen käsittely.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiassa on kysymys pakolaisaseman saaneen perheenkokoajan ja hänen puolisonsa oikeudesta perheenyhdistämiseen tilanteessa, jossa perheside oli muodostettu jo ennen perheenkokoajan maastalähtöä. Perheenkokoajalla on pakolaisasema, eikä perhe-elämän viettäminen muualla ole mahdollista.

Asiassa ei voi soveltaa toimeentuloedellytystä ja jättää oleskelulupaa myöntämättä vain siitä syystä, että kolmen kuukauden aikaraja on ylittynyt. Asiassa ei ole otettu huomioon kaikkia niitä seikkoja, joiden vuoksi hakemus on viivästynyt asianosaisista riippumattomista syistä.

Perheenyhdistämistä on ryhdytty järjestämään heti, kun perheenkokoaja on saanut tiedon pakolaisasemasta. Hän on saanut päätöksen tiedoksi 11.7.2017. Perheenkokoajalle on annettu perheenyhdistämislomakkeet jo vastaanottokeskuksessa, mutta hän ei ole saanut apua tai neuvoa lomakkeiden täyttämisessä tai perheenyhdistämisprosessissa, eikä hän ole osannut suomea.

Asiassa tulee ottaa huomioon myös ne olosuhteet, joissa hakija on joutunut toimimaan jättääkseen oleskelulupahakemuksen. Maatiedon mukaan Eritrean ja Etiopian raja on ollut suljettu. Hakija on yrittänyt poistua Eritreasta kaksi kertaa, mutta tämä on onnistunut vasta kun Eritrean ja Etiopian raja on avattu syyskuussa 2018. Hakija on ylittänyt rajan heti kun se on ollut mahdollista ja mennyt heti Addis Abeban edustustoon. Hakija on vieraillut edustustossa ensimmäisen kerran 16.11.2018 ja jättänyt hakemuksen 11.12.2018. Myös hakija on tällä hetkellä pakolaisena, yksinäisenä naisena Etiopiassa vaikeissa olosuhteissa.

Perheenkokoaja opiskelee suomen kieltä ahkerasti. Hänen vakaana aikomuksenaan on työllistyä heti, kun hän osaa tarpeeksi hyvin suomea. Perheenyhdistämisprosessi on vaikuttanut hänen kotoutumiseensa ja hän saa lääkehoitoa ahdistukseen.

Kun otetaan huomioon perheenkokoajan ja hakijan olosuhteet kokonaisuudessaan sekä se, että valituksenalainen päätös perustuu vain kategoriseen määräajan soveltamiseen, asiassa on painavia syitä poiketa toimeentuloedellytyksestä. Hallinto-oikeuden päätös on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan ja unionin oikeuden vastainen. Perheenkokoajan ja hakijan oikeus viettää Suomessa perhe-elämää tulee tunnustaa.

Hakija on yhtynyt muutoksenhakijan vaatimuksiin.

Muutoksenhakija on toimittanut lisäselvityksen, johon on liitetty sosiaalityöntekijän lausunto. Lausunnon mukaan perheenkokoaja on aktiivisesti edistänyt perheenyhdistämistä. Hän sai apua omalla äidinkielellään vasta lokakuussa 2017 kun oli päässyt sosiaalihuollon asiakkuuteen. Perheenyhdistäminen vireytettiin mahdollisimman pian sosiaalihuollon asiakkuuden alkaessa. Perheenkokoaja on aloittanut ammattiopinnot ja hänellä on vakaa aikomus opiskella ja työllistyä ammattiin.

Maahanmuuttovirasto on antanut lausunnon.

Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Muutoksenhakija on lisäselvityksenä toimittanut opiskelutodistuksen. Perheenkokoaja opiskelee päätoimisesti suomen kielellä. Hakijan tilanne Addis Abebassa on vaikea.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Suullisen käsittelyn toimittamista koskeva vaatimus

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Tuomioistuin voi jättää suullisen käsittelyn järjestämättä lain 57 §:n 2 momentissa luetelluista syistä. Lain 57 §:n 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätöksestä eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi muutoksenhakija on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Kysymyksenasettelu

Suomessa asuvan pakolaisen perheenjäsenelle myönnetään oleskelulupa perhesiteen perusteella, jos hänen toimeentulonsa Suomessa on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei sovelleta perheisiin, jotka on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta.

Asiassa on ensinnä arvioitavana, onko turvatun toimeentulon puuttumista voitu käyttää perusteena hakemusten hylkäämiseen nyt esillä olevassa tilanteessa erityisesti siihen nähden, mitä on esitetty hakemuksen myöhäisen jättämisen syiksi. Jos hakijalta voidaan vaatia turvattua toimeentuloa, on seuraavaksi ratkaistava, tuleeko toimeentuloedellytyksestä hakijan kohdalla poiketa.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

3.2.1 Ulkomaalaislain säännökset esitöineen

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen tai toissijaisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten.

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin (505/2016) mukaan pykälässä tarkoitetun oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan saman momentin 1 kohdan a alakohdan mukaan sovelleta, jos oleskelulupahakemus perhesiteen perusteella on jätetty kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta ja momentin 2 kohdan a alakohdan mukaan, jos perheenkokoajan perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa, jos hänelle on annettu turvapaikka.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaan, kun oleskelulupaa on haettu perhesiteen perusteella, luvan myöntämättä jättämistä harkittaessa on otettava huomioon ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseen liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan.

Ulkomaalaislain muuttamista (505/2016) koskevan hallituksen esityksen (HE 43/2016 vp) yleisperusteluissa (tavoitteet ja keskeiset ehdotukset) todetaan muun ohella:

”Muutoksilla pyritään vähentämään maahanmuuton kustannuksia, sillä esityksen tavoitteena on, että jatkossa yhteiskunta ei vastaisi, tietyin poikkeuksin, kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien ulkomaalaisen perheenjäsenten oleskelusta aiheutuvista kustannuksista vaan kustannuksista vastaisi oleskeluluvan saaja itse tai hänen perheenjäsenensä. Muutos toteuttaisi ulkomaalaislain perusperiaatetta, jonka mukaan ulkomaalaisen henkilön maassa oleskelu ei voi perustua toimeentulotukeen. Tavoitteena on edistää kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden itsensä ja sitä kautta myös perheenjäsenten kotoutumista lisäämällä perheenkokoajan omaa vastuuta perheensä toimeentulosta.

(---)

Pakolaisaseman saaneiden perheenjäsenille asetettavan määräajan ja siihen perustuvan suotuisammuuskohtelun tavoitteena on turvata perheenjäsenten oikeus perheenyhdistymiseen helpotetun menettelyn kautta hallitusti ja heidän taustansa huomioiden. Määräaika perustuu perheenyhdistämisdirektiivin jäsenvaltioita pakottavaan säännökseen: vähintään kolmen kuukauden pituinen määräaika on asetettava, jotta pakolaisaseman saaneille on mahdollista asettaa toimeentuloedellytys.

(---)

Ulkomaalaislain 39 §:ssä on säädetty mahdollisuus poiketa toimeentuloedellytyksestä yksittäisessä tapauksessa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy, tai lapsen etu sitä vaatii. Tältä osin itse pykälää ei ehdoteta muutettavan. Kun toimeentuloedellytyksen soveltamisalaa laajennettaisiin koskemaan kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien perheenjäseniä aiempaa laajemmin, säännöksen soveltamisalan piiri laajenisi henkilöryhmällä, joka lähtökohtaisesti saattaa olla heikommassa tai haavoittuvammassa asemassa, kuin oleskelulupaa perhesiteen perusteella hakevat perheenjäsenet keskimäärin. Kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden elämäntilanteeseen ja -hallintaan saattaa liittyä henkilöiden taustasta ja kokemuksista johtuvia haasteita kuten mielenterveysongelmia tai muita vakavia terveydellisiä ongelmia. Perheenkokoajana saattaa myös olla yksin maahan saapunut alaikäinen. Mahdollisuus poiketa toimeentuloedellytyksestä yksittäistapauksessa on tarpeellinen sen varmistamiseksi, ettei toimeentulovaatimus muodostu yksittäistapauksessa kohtuuttomaksi.”

Saman hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on 114 §:n osalta todettu muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 4 momenttia muutettaisiin siten, että kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntäminen edellyttäisi turvattua toimeentuloa. Turvattu toimeentulo olisi pääsääntö kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneen henkilön perheenjäsenen oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä perheenmuodostamisajankohdasta riippumatta.

Pykälän 4 momenttia muutettaisiin niin, että toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan sovellettaisi, jos turvapaikan saaneen tai kiintiöpakolaisen perheenjäsenen oleskelulupahakemus jätettäisiin kolmen kuukauden määräajassa. Kolmen kuukauden määräaika alkaisi siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hänelle annetusta turvapaikasta tai kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun perheenkokoaja on saanut tiedoksi päätöksen hyväksymisestään Suomeen pakolaiskiintiössä.

(---)

Lain 39 §:ssä on säädetty, että toimeentuloedellytyksestä voidaan poiketa yksittäisessä tapauksessa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy tai lapsen etu sitä vaatii. Kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saavien henkilöiden elämäntilanteeseen saattaa liittyä taustasta johtuvia vakavia ongelmia tai he voivat lähtökohdistaan johtuen muuten olla erityisen heikossa asemassa, jolloin toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen saattaisi olla erityisen painava syy tai lapsen etu saattaisi sitä vaatia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkintakäytännössään korostanut yksittäistapauksellista harkintaa ja omaksunut kohtuullisuus-kriteerin arvioidessaan turvattua toimeentulo koskevan edellytyksen vaatimista yksittäistapauksessa. Huomioon otettavia seikkoja voisivat olla esimerkiksi mielenterveyteen ja muuhun terveydentilaan liittyvät vakavat ongelmat. Seikat, jotka ovat johtaneet suojeluaseman myöntämiseen perheenkokoajalle, eivät kuitenkaan olisi suoraan seikkoja, jotka johtaisivat toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen.”

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossaan (PeVL 27/2016 vp) todennut toimeentuloedellytyksen osalta muun ohella seuraavaa:

”Oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä myös se, että toimeentuloedellytyksen piiriin muutoksen myötä tulevien voi olla käytännössä vaikea saavuttaa riittävää tulotasoa. Näin ollen toimeentuloedellytyksen soveltaminen voi muodostua tosiasialliseksi esteeksi perheenyhdistämiselle. Sanottu seikka on omiaan korostamaan ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin sen säännöksen merkitystä, jonka mukaan toimeentuloedellytyksestä voidaan yksittäisessä tapauksessa poiketa, jos siihen on poikkeuksellisen painava syy, tai lapsen etu sitä vaatii.

Toimeentuloedellytyksestä poikkeamista koskeva säännös on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 4/2004 vp). Ottaen huomioon toimeentuloedellytyksen soveltamisala ehdotetun laajennuksen poikkeamiskynnys muodostuu kuitenkin varsin korkeaksi. Lisäksi säännöksessä käytetyn ilmaisun "poikkeuksellisen painava syy" merkitys jää säännöksen sanamuodon ja sen perustelujen valossa avoimeksi.

Toimeentuloedellytyksen piiriin tulisi uudistuksen myötä henkilöryhmä, joka lähtökohtaisesti saattaa olla heikommassa tai haavoittuvammassa asemassa kuin oleskelulupaa perhesiteen perusteella hakevat perheenjäsenet keskimäärin. Lakiehdotuksen perusteluissa (s. 20) arvioidaan, että kansainvälistä tai tilapäistä suojelua saaneiden henkilöiden elämäntilanteeseen ja -hallintaan saattaa liittyä henkilöiden taustasta ja kokemuksista johtuvia haasteita, kuten mielenterveysongelmia tai muita vakavia terveydellisiä ongelmia. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tällaiset seikat olisi otettava huomioon arvioitaessa poikkeuksellisen painavan syyn olemassaoloa. Perustuslakivaliokunnan mielestä on tärkeää, ettei poikkeamisen kynnys muodostu tulkintakäytännössä kohtuuttoman korkeaksi. Valiokunta korostaa myös sitä, että poikkeamisen edellytyksiä on arvioitava Suomea sitovien kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Näin ymmärrettynä sääntely ei muodostu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi.”

3.2.2 Perheenyhdistämisdirektiivi ja unionin tuomioistuimen tulkinta

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin säännös kolmen kuukauden määräajasta perustuu EU:n neuvoston direktiiviin oikeudesta perheenyhdistämiseen (2003/86/EY). Direktiivissä on erityissäännöksiä pakolaisten oikeudesta perheenyhdistämiseen.

Direktiivin johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan pakolaisten tilanne vaatii erityistä huomiota niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja jotka estävät heitä viettämästä siellä perhe-elämää. Tämän vuoksi olisi säädettävä tavanomaista suotuisammista edellytyksistä heidän oikeudelleen perheenyhdistämiseen.

Direktiivin 2 artiklan b kohdan mukaan pakolaisella tarkoitetaan kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle on myönnetty pakolaisten oikeusasemaa koskevassa sopimuksessa tarkoitettu pakolaisen asema. Direktiivi ei sen 3 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan koske toissijaisen suojelun perusteella saaneiden perheenyhdistämistä.

Pakolaisia koskevista suotuisammista edellytyksistä säädetään direktiivin V luvun artikloissa 9–12.

Kaikkia direktiivin soveltamisalaan kuuluvien kolmannen maan kansalaisia koskevan direktiivin 7 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.

Ainoastaan pakolaisia koskevan direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat edellyttää, että pakolainen täyttää 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset, jos perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei esitetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä.

Unionin tuomioistuin on 7.11.2018 perheenyhdistämisdirektiivin tulkintaa koskevassa tuomiossaan C-380/17 K ja B v. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie ottanut kantaa 12 artiklan 1 kohdan tulkintaan. Tuomioistuimen mukaan direktiivin säännös ei ole esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jonka perusteella suotuisampien säännösten nojalla tehty hakemus voidaan hylätä sillä perusteella, että hakemus on tehty yli kolme kuukautta sen jälkeen, kun perheenkokoajalle on myönnetty pakolaisasema. Tämän edellytyksenä kuitenkin on, ettei kyseistä hylkäysperustetta voida käyttää tilanteissa, joissa erityiset olosuhteet tekevät tämän hakemuksen myöhäisestä jättämisestä objektiivisesti anteeksiannettavaa.

3.2.3 Euroopan ihmisoikeussopimus ja ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä ja kotiinsa kohdistuvaa kunnioitusta. Artiklan 2 kohdan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sopimuksen 8 artiklaa koskevissa asioissa Haydarie ym. v. Alankomaat (päätös 20.10.2005) ja Konstatinov v. Alankomaat (tuomio 26.4.2007) katsonut, ettei se periaatteessa pidä kohtuuttomana vaatimusta, jonka mukaan ulkomaalaisen on osoitettava riittävän itsenäiset ja pysyvät tulot, joiden avulla hän voi huolehtia perheenyhdistämisessä tarkoitetun perheenjäsenen perustoimeentulosta. Tuomioistuin tutki kuitenkin molemmissa asioissa kyseisen vaatimuksen kohtuullisuutta. Kohtuullisuutta arvioitaessa tuomioistuin kiinnitti huomiota siihen missä määrin oli yritetty työllistyä ja toimeentuloedellytystä täyttää.

Asioissa Mugenzi v. Ranska (tuomio 10.7.2014, kohta 54) ja Tanda-Muzinga v. Ranska (tuomio 10.7.2014, kohta 75) ihmisoikeustuomioistuin on aikaisempaan oikeuskäytäntöön viitaten muistuttanut, että pakolaisaseman myöntämistä on pidetty osoituksena osallisten henkilöiden haavoittuvuudesta. Tuomioistuin on tässä yhteydessä muun ohella perheenyhdistämisdirektiiviin viitaten kiinnittänyt huomiota siihen, että kansainvälisesti ja Euroopassa vallitsee yksimielisyys siitä, että pakolaisten perheenyhdistämiselle tulee asettaa suotuisammat edellytykset kuin muiden ulkomaalaisten perheenyhdistämiselle.

3.3 Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoajalla on Suomessa pakolaisasema ja hänelle on myönnetty turvapaikka 30.6.2017. Hän on saanut päätöksen tiedoksi 11.7.2017.

Hakijana on perheenkokoajan puoliso. Hakija on kertonut, että hän on päässyt poistumaan Eritreasta vasta syyskuussa 2018. Hakija on käynyt Suomen Etiopian edustustossa Addis Abebassa ensimmäisen kerran 16.11.2018 ja jättänyt hakemuksen 11.12.2018.

3.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Toimeentuloedellytyksen soveltaminen

Pakolaisaseman saaneen perheenkokoajan perheenyhdistämistä koskevaan asiaan sovelletaan muihin ulkomaalaisiin ja muihin kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin nähden suotuisampia säännöksiä. Suotuisampi kohtelu on perheenyhdistämisdirektiivissä toteutettu muun ohella asettamalla määräaika, jonka aikana perheenjäsenille ei ole mahdollista asettaa toimeentuloedellytystä.

Ulkomaalaislain 114 §:n 4 momenttiin tehdyllä lainmuutoksella toimeentuloedellytys on asetettu pääsäännöksi myönnettäessä oleskelulupa kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsenelle perheenmuodostamisen ajankohdasta riippumatta. Toimeentuloedellytystä ei kuitenkaan pakolaisten perheenjäsenten osalta perheenyhdistämisdirektiiviin perustuen sovelleta, jos oleskelulupahakemus on jätetty kolmen kuukauden määräajassa ja perhe on muodostettu ennen perheenkokoajan Suomeen tuloa.

Edellä selostetusta unionin tuomioistuimen ratkaisusta seuraa, että ulkomaalaislain 114 §:n 4 momentin säännöstä oleskelulupahakemuksen jättämisestä kolmen kuukauden kuluessa perheenkokoajan päätöksen tiedoksisaannista on tulkittava niin, ettei toimeentuloedellytys tule sovellettavaksi, mikäli erityiset olosuhteet tekevät hakemuksen myöhäisestä jättämisestä objektiivisesti anteeksiannettavaa ja hakemuksen jättämiselle määräajan jälkeen on siten hyväksyttävä syy.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvioitaessa tällaisen syyn olemassaoloa on otettava huomioon hakemuksen jättämiseen liittyvät seikat kokonaisuudessaan. Tällaiset syyt voivat liittyä sekä hakijan olosuhteisiin että viranomaisten menettelyyn. Hakijan osalta keskeistä on arvioida, millaiset ovat olleet hänen tosiasialliset mahdollisuutensa jättää hakemus määräajassa ottaen huomioon myös se, että hakemuksen jättämiseen voidaan varautua etukäteen. Hakijalta voidaan myös edellyttää, että hän jättää hakemuksensa välittömästi esteen poistuttua, jotta suotuisampaan kohteluun voidaan vedota.

Perheenkokoaja on saanut tiedokseen oleskelulupaa koskevan päätöksen 11.7.2017, ja pakolaisen perheenjäsenen suotuisampaa kohtelua koskeva kolmen kuukauden määräaika on päättynyt 11.10.2017. Hakija on käynyt Suomen edustustossa ensimmäisen kerran 16.11.2018 ja hän on jättänyt hakemuksen 11.12.2018, eli sanotun määräajan päättymisen jälkeen. Hakija on kertonut oleskelleensa Eritreassa, eikä hänellä ole ollut mahdollisuutta matkustaa Eritreasta Etiopiaan ennen kuin syyskuussa 2018.

Matkustamista koskevan esteen poistuttua hakijan olisi ollut mahdollista käydä Suomen edustustossa ja jättää hakemus syyskuussa 2018. Kun otetaan huomioon, että määräaika suotuisampaan kohteluun oikeuttavan hakemuksen tekemiselle oli päättynyt jo lähes vuotta aiemmin, hakijalla olisi ollut erityinen syy panna oleskelulupahakemus vireille ensi tilassa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei hakijan toiminta osoita hänen pyrkineen kiirehtimään hakemuksensa vireillepanoa. Kokonaisuutena arvioituna asiassa ei ole ilmennyt sellaisia erityisiä olosuhteita, joiden perusteella hakemuksen myöhästymisen voitaisiin katsoa olevan objektiivisesti anteeksiannettavaa. Toimeentuloedellytys tulee siten hakijan asiassa sovellettavaksi.

Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen

Perheenkokoajalla ei ole esitetty olevan ansiotuloja, vaan hänen tulonsa perustuvat kokonaisuudessaan yhteiskunnan myöntämiin etuuksiin. Hakijalla ei ole varoja. Ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin mukainen toimeentuloedellytys ei siten hakijan osalta täyty. Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko hakijan kohdalla olemassa poikkeuksellisen painavia syitä poiketa toimeentuloedellytyksestä.

Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen on mahdollista vain laissa erikseen säädetyin perustein silloin, kun yksittäisen tapauksen olosuhteet sitä edellyttävät. Toimeentuloedellytyksestä poikkeaminen on rajoitettu ulkomaalaislain 39 §:n 1 momentin sanamuodon mukaisesti poikkeuksellisen painaviin syihin ja lapsen etuun. Ulkomaalaislain 114 §:ssä 4 momentissa toimeentuloedellytys on nyttemmin määräaikaa koskevaa poikkeusta lukuun ottamatta säädetty myös pakolaisaseman saaneen henkilön perheenjäsenille. Näin ollen perheenkokoajan pakolaisasema ei sellaisenaan ole riittävä syy poiketa toimeentuloedellytyksestä, vaikka säännöksen esitöiden perusteella kansainvälistä suojelua saaneen henkilön elämäntilanteeseen liittyvät seikat tuleekin ottaa huomioon arvioitaessa poikkeuksellisen painavan syyn olemassaoloa. Toimeentuloedellytyksestä poikkeamisen tarvetta on arvioitava tapauskohtaisesti konkreettisten tosiseikkojen perusteella.

Tässä tapauksessa toimeentuloedellytyksestä poikkeamisen keskeisenä perusteena on vedottu määräajan noudattamiseen liittyviin ongelmiin, pakolaisen oikeuteen perhe-elämään sekä puolisoiden tilanteeseen kokonaisuutena. Perheenkokoajalla on kerrottu olevan ahdistusta ja hakijan tilanteen on kerrottu olevan vaikea. Esitetyn selvityksen perusteella puolisoiden ei kuitenkaan voida katsoa olevan erityisen haavoittuvassa asemassa. Toimeentuloedellytyksen soveltamisen ei voida tässä tapauksessa katsoa muutoinkaan muodostuvan hakijan kannalta kohtuuttomaksi, eikä tapauksessa ole ilmennyt muita sellaisia seikkoja, jotka puoltaisivat poikkeamista toimeentuloedellytyksestä.

Lopputulos

Koska hakijan toimeentulo Suomessa ei ole turvattu eikä toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen edellä esitetyillä perusteilla ole edellytyksiä, hakijalle ei voida myöntää oleskelulupaa ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin nojalla. Ulkomaalaislain 66 a §:ssä säädetty tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Paul Karlsson.