KHO:2022:5
Aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue oli lainvoimaisella päätöksellä muun ohella velvoittanut työnantaja X:n antamaan selvityksen sisäilmaan vaikuttavasta työtilojen rakenteiden ja materiaalien kunnosta ja asettanut määräyksen tehosteeksi 8 000 euron uhkasakon. Päätöksen mukaan rakenteita ja materiaaleja oli tutkittava niitä avaavilla menetelmillä. X:n laiminlyötyä päävelvoitteen noudattamisen työsuojelun vastuualue oli valituksen kohteena olevalla päätöksellään tuominnut 8 000 euron uhkasakon maksettavaksi ja asettanut uuden 16 000 euron uhkasakon rakenteita avaavien tutkimusten suorittamisen tehosteeksi.
Asiassa oli ratkaistavana, oliko työnantaja X:llä ollut uhkasakkolain 10 §:ssä tarkoitettu pätevä syy päävelvoitteen täyttämättä jättämiselle sillä perusteella, että rakennuksen omistaja ja vuokranantaja olivat X:n mukaan kieltäneet rakenteita avaavien tutkimusten suorittamisen.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että työturvallisuuslain 61 § velvoittaa rakennuksen omistajaa ja vuokranantajaa osaltaan sallimaan, että työnantaja suorittaa lain edellyttämät korjaukset tai muutokset. Sanotun säännöksen oli katsottava kattavan myös korjaustarpeiden selvittämisen rakenteita avaavilla tutkimuksilla. Rakennetutkimuksen tekemistä koskevan rakennuksen omistajan ja vuokranantajan kiellon ei siten ollut katsottava muodostavan uhkasakkolain 10 §:ssä tarkoitettuna pätevänä syynä pidettävää oikeudellista tai tosiasiallista estettä päävelvoitteen täyttämiselle. Uhkasakko oli voitu tuomita maksettavaksi.
Työturvallisuuslaki 61 §
Uhkasakkolaki 10 § 1 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, 27.10.2020, 20/0625/2
Asian aikaisempi käsittely
Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 27.5.2019 antamallaan päätöksellä velvoittanut X:n 8 000 euron sakon uhalla antamaan selvityksen sisäilmaan vaikuttavasta työtilojen rakenteiden ja materiaalien kunnosta mahdollisine mittaustuloksineen, terveydenhuollon asiantuntijan arvion sisäilman työntekijöiden terveydelle aiheuttamasta vaarasta sekä selvityksen työnantajan toimenpiteistä tilanteen kuntoon saattamiseksi aikatauluineen. Rakenteita ja materiaaleja on tutkittava niitä avaavilla menetelmillä, ei pelkästään pinta- tai ilmamittauksilla. Määräaika velvoitteen toteuttamiselle on päättynyt 1.8.2019.
Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on 5.11.2019 antamallaan päätöksellä velvoittanut X:n maksamaan 27.5.2019 asetetun 8 000 euron uhkasakon ja uuden 16 000 euron sakon uhalla täyttämään samat velvoitteet 13.1.2020 mennessä.
X on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut maksettavaksi määrätyn uhkasakon poistamista tai toissijaisesti sen määrän alentamista. X:llä ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta työnantajana täyttää asetettua päävelvoitetta, koska kiinteistön vuokranantaja sekä kiinteistöyhtiöt ovat toistuvasti kieltäneet X:ltä toimet, jotka ovat liittyneet välttämättömiin rakenteellisiin tutkimuksiin kiinteistössä.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt X:n valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat säännökset
Työturvallisuuslain 2 §:n 3 momentin mukaan mainittu laki velvoittaa 1 momentissa tarkoitetun oikeussuhteen osapuolina olevia työnantajaa ja työntekijää siten kuin jäljempänä säädetään.
Työturvallisuuslain 7 §:n 9 kohdan mukaan mainittua lakia sovelletaan myös rakennuksen omistajaan, muuhun haltijaan tai vuokranantajaan siten kuin 61 §:ssä säädetään.
Työturvallisuuslain 8 §:n 1 momentin mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Tässä tarkoituksessa työnantajan on otettava huomioon työhön, työolosuhteisiin ja muuhun työympäristöön samoin kuin työntekijän henkilökohtaisiin edellytyksiin liittyvät seikat.
Työturvallisuuslain 61 §:n mukaan, milloin rakennuksessa tai sen osassa omistajan tai muun haltijan suostumuksella vuokrasopimuksen perusteella suoritetaan sellaista työtä, johon mainittua lakia sovelletaan, omistajan, muun haltijan ja vuokranantajan on osaltaan sallittava, että työnantaja suorittaa sanotun lain edellyttämät korjaukset tai muutokset.
Uhkasakkolain 7 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos päävelvoite koskee yhteisöä tai säätiötä, uhkasakko kohdistetaan joko yhteisöön tai säätiöön taikka sen päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäseniin tai toimitusjohtajaan tai vastaavassa asemassa olevaan muuhun henkilöön.
Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.
Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.
Uhkasakkolain 11 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu tai velvoitetun maksukyky on merkittävästi alentunut taikka uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy.
Asiassa saatu selvitys
Työsuojelun vastuualueen 10.1.2020 päivätyn lausunnon mukaan X:n tiloihin on tehty ensimmäinen työsuojelutarkastus 6.11.2014, jolloin työsuojelutarkastaja on saanut tietoonsa epäilyt sisäilmasta aiheutuvasta oireilusta työpaikalla. Tarkastajan asiassa antaman kehotuksen käsittely on päättynyt X:n toimitettua kehotuksen mukaisen selvityksen. Työsuojelutarkastaja on tehnyt 21.12.2017 kyseisiin tiloihin uuden tarkastuksen, jonka yhteydessä tarkastaja on todennut, että työnantajan korjausyrityksistä huolimatta sisäilmaoireilua on koettu laajalti edelleen. X on tarkastajalta saaman kehotuksen johdosta toimittanut tälle selvityksen, jonka mukaan rakennuksessa on todettu olevan laajoja sisäilmaan vaikuttavia vaurioita. Seurantatarkastuksella 3.5.2018 tarkastajalle on kerrottu X:n päättäneen ryhtyä remontoinnin sijaan hankkimaan korvaavat tilat, ja tarkastaja on antanut X:lle kehotuksen ryhtyä korvaavien tilojen hankintaan.
X on 28.2.2019 päivätyssä selvityksessään todennut, että harjoitetulle toiminnalle ei ole löytynyt sopivia korvaavia tiloja. Työpaikan tiloissa on toteutettu sisäilmatutkimuksia sisäilmaongelmien selvittämiseksi. Rakennetutkimuksissa sekä saneerattujen työhuoneiden saneerauksen yhteydessä tilojen rakenteissa on havaittu useita sisäilman laatua mahdollisesti heikentäviä epäkohtia. X:n selvityksen mukaan vuokranantajana toimiva osakkeenomistaja ja kiinteistön omistava kiinteistöosakeyhtiö ovat kuitenkin kieltäneet kokonaisvaltaisen kuntotutkimuksen tekemisen. Tarkastaja on seurantatarkastuksella 19.3.2019 todennut, että X ei ole noudattanut kehotusta järjestää korvaavia tiloja työntekijöilleen. Niille työntekijöille, jotka eivät voi työskennellä työtiloissa sairastumatta, on järjestetty väistötilat.
Työsuojelun vastuualue on päättänyt ilman uutta kehotusta aloittaa työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 14 §:n 2 momentin perusteella hallinnollisen pakkokeinomenettelyn asiassa. Velvoitteen ja uhkasakon asettamista koskevan 27.5.2019 päivätyn päätöksen mukaan, kun tiloissa työskentelevien työntekijöiden altistumisen taso on edelleen epäselvä, on X velvoitettu selvittämään olosuhteet uudelleen, mikäli niiden käyttöä työtiloina jatketaan. Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevät pyydetyt tiedot on määrätty 8 000 euron sakon uhalla toimitettavaksi 1.8.2019 mennessä. Työsuojelun vastuualue on ennen päätöksen tekemistä varannut X:lle, työpaikan työsuojeluvaltuutetulle ja tilojen vuokranantajalle tilaisuuden selvityksen antamiseen. X on 15.5.2019 päivätyssä selvityksessään ilmoittanut olevansa välittömästi valmis teettämään kuntotutkimuksen, jolla selvitysvelvollisuus voidaan täyttää. Vuokranantaja on 15.5.2019 päivätyssä lausumassaan muun ohella todennut, että se ei ole mitenkään estänyt vuokralaista suorittamasta tarpeellisia korjauksia tai toimenpiteitä.
X on toimittanut vastuualueelle 31.7.2019 päivätyn selvityksen ja sen liitteenä 29.7.2019 päivätyn sisäilmatutkimusraportin, ilmanäytteiden tulosraportin ja 26.7.2019 päivätyn työterveyshuollon lausunnon terveysvaarasta. X:n selvityksen mukaan vuokranantaja ei 14.6.2019 antamansa vastauksen mukaan ole edelleenkään sallinut rakenteisiin meneviä tutkimuksia. Sisäilmatutkimusraportin mukaan ilmamittauksissa todettiin pieniä pitoisuuksia sädesientä, eikä yksinomaan ilmanäytteiden perusteella rakenteiden mikrobivaurion mahdollisuutta ole voitu sulkea pois. Työterveyshuollon erikoislääkäri ei ole pystynyt antamansa lausunnon mukaan ottamaan tarkemmin kantaa terveysvaaraan, koska hänellä ei ole ollut rakennusterveysasiantuntijan lausuntoa siitä, onko kyseessä todennäköisesti tavanomaisesta poikkeava altistumisolosuhde. Työntekijöillä kuitenkin on mahdollisesti sisäilmaongelmiin liittyviä oireita, ja osa työntekijöistä joutuu käyttämään lääkitystä tiloissa pärjätäkseen.
X on toimittanut vastuualueelle 30.8.2019 päivätyn selvityksen, jossa on viittauksena X:n aiemmin antamaan 31.7.2019 päivättyyn selvitykseen todettu, että työntekijöitä on jo aikaisemmin siirtynyt korvaaviin tiloihin, ja X on 1.9.2019 alkavalla vuokrasopimuksella vuokrannut korvaavia toimitiloja lisää, johon osa tiloissa aikaisemmin työskennelleistä henkilöistä siirtyy. X on hankkinut tiloihin ilmanpuhdistimia, asettanut yhden huoneen käyttökieltoon ja sallinut työntekijöiden tarvittaessa siirtyä korvaaviin tiloihin. X jatkaa keskusteluja vuokranantajan kanssa tarvittavien mittaustulosten saamiseksi rakenteita avaavilla menetelmillä ja jatkaa aktiivisesti käynnissä olevia neuvotteluja uusien tilojen löytämiseksi kaikkien työntekijöiden uudelleen sijoittamista varten.
X on kuulemiseen antamassaan 31.10.2019 päivätyssä vastauksessa ilmoittanut, että vuokranantaja ja kiinteistöosakeyhtiöt ovat 26.9.2019 antamassaan vastauksessa hyväksyneet kohteessa tehtävät välttämättömät rakennetutkimukset tietyin edellytyksin. Tutkimuksen tekevä yritys on ilmoittanut, että sillä on mahdollisuus tehdä kattava, rakenteisiin ulottuva tutkimus loppuvuodesta 2019 tai alkuvuodesta 2020. X ei ole vielä saanut kirjallista vahvistusta tutkimusaikataulusta. Lisäksi X on jatkanut korvaavien tilojen etsintää ja tehnyt selvitystyötä toimintojensa sijoittamisesta eri toimipaikkoihin.
Oikeudellinen arvio ja hallinto-oikeuden johtopäätökset
Työsuojelun vastuualue on 27.5.2019 päivätyllä päätöksellään velvoittanut X:n antamaan selvityksen sisäilmaan vaikuttavasta työtilojen rakenteiden ja materiaalien kunnosta mahdollisine mittaustuloksineen, terveydenhuollon asiantuntijan arvion sisäilman työntekijöiden terveydelle aiheuttamasta vaarasta sekä selvityksen työnantajan toimenpiteistä tilanteen kuntoon saattamiseksi aikatauluineen. Työsuojelun vastuualue on edellyttänyt rakenteita ja materiaaleja tutkittavan niitä avaavilla menetelmillä. Määräaika velvoitteen täyttämiselle on päättynyt 1.8.2019. Asiassa saadun selvityksen mukaan X ei ole antanut vaadittuja selvityksiä määräaikaan mennessä.
X on esittänyt, että sen ei ole ollut mahdollista noudattaa päävelvoitetta, koska aluehallintovirasto ei ole kohdistanut uhkasakkoa asianosaiseen ja koska kiinteistön vuokranantaja sekä kiinteistöyhtiöt ovat toistuvasti kieltäneet X:ltä tilojen rakenteita avaavat toimenpiteet. Hallinto-oikeus toteaa, että työsuojeluviranomainen voi velvoittaa työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain 15 §:n nojalla ainoastaan työnantajan korjaamaan tai poistamaan säännösten vastaisen olotilan asettamassaan määräajassa. Työnantaja on velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Tähän nähden ja kun otetaan lisäksi huomioon, että työturvallisuuslain 61 §:n mukaan rakennuksen omistajan, muun haltijan tai vuokranantajan velvollisuutena on sallia työnantajan suorittaa mainitun lain edellyttämät korjaukset tai muutokset säännöksessä tarkoitetuissa tiloissa, on X:llä työnantajana ollut sekä oikeudellinen että tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa sille asetettua päävelvoitetta. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen perusteella, että rakennuksen omistaja tai vuokranantaja ovat kieltäneet X:ää ryhtymästä rakenteita avaaviin toimenpiteisiin. Näin ollen ja kun uhkasakon asettamista koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi, työsuojelun vastuualue on voinut valituksenalaisella päätöksellään velvoittaa X:n maksamaan uhkasakon.
X on esittänyt toissijaisena vaatimuksenaan, että tuomitun uhkasakon määrää on alennettava. Kysymyksessä olevien velvoitteiden luonne huomioon ottaen asetetun uhkasakon määrää ei ole pidettävä kohtuuttomana. X:n 31.10.2019 tekemää ilmoitusta siitä, että rakennetutkimukset tullaan suorittamaan loppuvuonna 2019 tai alkuvuonna 2020 ja korvaavien tilojen etsintää jatketaan, ei voida pitää sellaisena uhkasakkolain 11 §:n mukaisena päävelvoitteen olennaisen noudattamisena, jonka perusteella 27.5.2019 asetetun uhkasakon määrää olisi tullut pienentää. Asiassa ei ole tullut esille muuta perusteltua syytä uhkasakon määrän tuomitsemiselle asetettua pienempänä.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne Niemi, Jari Kostilainen ja Heidi Tampio, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
X on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja X:n maksettavaksi määrätty uhkasakko poistetaan tai sen määrää alennetaan.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen päätös asettaa uhkasakko X:n maksettavaksi on lain vastainen, koska tilojen omistaja ja vuokranantaja ovat kieltäneet X.ää tekemästä rakennetutkimuksia toimitiloissa. X on tiedustellut aluehallintovirastolta vuokralaisen oikeudesta teettää kohteessa rakennetutkimuksia vuokranantajan kiellosta huolimatta, mutta ei ole saanut vastausta. X on teettänyt rakennetutkimukset heti, kun niiden suorittamiseen on saatu vuokranantajan lupa.
Hallinto-oikeus on päätöksessään virheellisesti katsonut, että X:llä on työturvallisuuslain 61 §:n nojalla ollut sekä oikeudellinen että tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa sille asetettua päävelvoitetta. X:llä ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta tutkituttaa rakenteita ja selvittää sisäilmaongelmien syytä, koska vuokranantaja on selväsanaisesti kieltänyt rakenteiden tutkimisen. Vasta aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta on käynyt ilmi työturvallisuuslain säännös, joka olisikin mahdollistanut rakennetutkimuksen tekemisen vuokranantajan kiellosta huolimatta. Tilojen omistaja ja vuokranantaja ovat sallineet rakenteisiin kohdistuvien tutkimusten tekemisen vasta loppuvuodesta 2019.
X on järjestänyt kaikille tilojen sisäilmasta kärsiville mahdollisuuden siirtyä korvaaviin työtiloihin. X on lisäksi jatkuvasti aktiivisesti etsinyt uusia toimitiloja harjoitetuille toiminnoille.
X:n on ollut käytännössä mahdotonta antaa aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen vaatimaa selvitystä määräajassa, koska tilojen omistaja ja vuokranantaja ovat kieltäneet rakennetutkimukset ja sopivien korvaavien tilojen löytäminen on osoittautunut haastavaksi. X on järjestänyt säännöllisesti sisäilmatyöryhmän kokouksia, joissa on käyty läpi tilannekatsaus ja pyritty löytämään asiaan ratkaisu. Osassa näistä kokouksista on ollut läsnä myös aluehallintoviraston edustaja.
Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on antanut lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
X:n mukaan sille on käynyt vasta työsuojelun vastuualueen hallinto-oikeudelle 10.1.2020 antamasta lausunnosta ilmi, että työnantajalla on työturvallisuuslain 61 §:n nojalla oikeus suorittaa työturvallisuuslain mukaisia korjauksia ja muutoksia. Muutoksiin kuuluvat myös rakennuksen rakenteisiin ulottuvat tutkimukset. Oikeus on kuitenkin ollut työnantajan havaittavissa jo työsuojelun vastuualueen 10.4.2019 tekemästä kuulemisesta sekä vastuualueen 27.5.2019 tekemästä päätöksestä.
X:n työsuojelun vastuualueelle antamat tiedot korvaavista toimitiloista ovat olleet epämääräisiä, eikä niissä ole selvitetty tiloihin jäävien työntekijöiden työolosuhteita. X ei esittänyt, miten se estää, ettei tutkimattomista tiloista aiheudu tiloihin jäävien vielä oireettomien työntekijöiden terveydelle mahdollista vaaraa.
X on antanut vastaselityksen, joka on annettu tiedoksi Pohjois-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueelle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää X:lle valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Asiassa on ratkaistavana, onko X:llä työantajana ollut uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin tarkoittama pätevä syy jättää täyttämättä lainvoimainen aluehallintoviraston sakon uhalla asettama velvoite antaa selvitys työtilojen sisäilmaan vaikuttavasta työtilojen rakenteiden ja materiaalien kunnosta. Asiassa on erityisesti arvioitava sitä, mikä merkitys edellä mainitun pätevän syyn arvioinnissa on sillä, että asetettu velvoite on edellyttänyt työtilojen rakenteiden ja materiaalien tutkimista niitä avaavilla menetelmillä, mutta työtilojen vuokranantaja ja rakennuksen omistaja ovat X:n mukaan kieltäneet rakennetutkimuksen tekemisen tiloissa.
Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä.
Uhkasakkolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/1990 vp) 10 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan uhkasakkoa ei voitaisi tuomita maksettavaksi, jos päävelvoitteen noudattamatta jättämiseen on esitetty pätevä syy. Tällainen pätevä syy olisi esimerkiksi se, että velvoitetulta on puuttunut tosiasiallinen tai oikeudellinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta.
Työturvallisuuslain 61 §:n mukaan, milloin rakennuksessa tai sen osassa omistajan tai muun haltijan suostumuksella vuokrasopimuksen perusteella suoritetaan sellaista työtä, johon mainittua lakia sovelletaan, omistajan, muun haltijan ja vuokranantajan on osaltaan sallittava, että työnantaja suorittaa tämän lain edellyttämät korjaukset tai muutokset. Sanotussa säännöksessä tarkoitettujen korjausten tai muutosten tekeminen edellyttää ensi vaiheessa korjaustarpeiden selvittämistä. Työturvallisuuslain 61 §:n on siten katsottava kattavan myös korjaustarpeiden selvittämisen rakenteita avaavilla tutkimuksilla.
Kun työturvallisuuslain 61 §:n perusteella rakennuksen omistajan ja vuokranantajan on sallittava korjausten tekemiseksi tarpeellisten korjaustarpeiden selvittäminen, rakennetutkimuksen tekemistä koskevan rakennuksen omistajan ja vuokranantajan kiellon ei ole katsottava muodostavan oikeudellista tai tosiasiallista estettä päävelvoitteen täyttämiselle. X:llä ei siten ole ollut uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin tarkoittamaa pätevää syytä asetetun päävelvoitteen noudattamatta jättämiseen.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen, Juha Lavapuro ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Laura Peni.