KHO:2022:12
Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt tuulivoimaosayleiskaavan, joka mahdollisti yhteensä 54 tuulivoimalan rakentamisen tuulivoimaloiden alueiksi (tv) osoitetuille alueille. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus sai olla enintään 250 metriä.
Osayleiskaava-alue sijoittui pääosin alueelle, joka oli vaihemaakuntakaavassa osoitettu soveltuvaksi merkitykseltään seudullisen tuulivoima-alueen rakentamiseen. Osayleiskaava-alue sijoittui lisäksi kokonaisuudessaan poronhoitoalueelle, jolla vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan oli turvattava poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset.
Hallinto-oikeus oli katsonut, että kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä oli lainvastainen niillä matkailuyhdistys A ry:n esittämillä perusteilla, jotka liittyivät kaavan maisema- ja matkailuelinkeinovaikutuksiin, sekä niillä kaava-alueella toimivan paliskunnan esittämillä perusteilla, jotka liittyivät poronhoitoon kohdistuviin vaikutuksiin. Asiassa oli kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistava, oliko matkailuyhdistys A ry:llä ollut oikeus valittaa osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä, ja oliko osayleiskaava sille asetettujen sisältövaatimusten vastainen paliskunnan esittämillä poronhoitoon liittyvillä perusteilla.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että matkailuyhdistys A ry ei ollut osayleiskaavan hyväksymisestä päättäneen kunnan jäsen, eikä mainittua päätöstä ollut kohdistettu yhdistykseen. Päätöksen ei myöskään voitu katsoa vaikuttavan välittömästi yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Yhdistyksellä ei näin ollen ollut kuntalain perusteella oikeutta valittaa päätöksestä. Ratkaistavaksi siten jäi, oliko yhdistyksellä valitusoikeus päätöksestä maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentin perusteella.
Matkailuyhdistys A ry:n toimialue käsitti sen sääntöjen ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella ainoastaan naapurikunnan alueen. Osayleiskaavan vaikutukset, joihin yhdistys oli valituksessaan vedonnut, olisivat ilmenneet maiseman muutoksina lähimmilläänkin noin viiden kilometrin etäisyydellä naapurikunnan tärkeimmistä matkailukohteista. Osayleiskaavan mahdolliset yhdistyksen toimialueelle ja naapurikunnan alueen matkailu- ja elinkeinotoiminnalle kohdistuvat vaikutukset olisivat siten olleet ainoastaan välillisiä. Osayleiskaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei näin ollen ollut pidettävä sellaisena maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentissa tarkoitettuna matkailuyhdistys A ry:n toimialaan ja toimialueeseen kuuluvana asiana, josta sillä olisi ollut oikeus valittaa hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeuden päätös oli edellä mainitun perusteella kumottava siltä osin kuin matkailuyhdistys A ry:n valitus oli tutkittu ja yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemä valitus oli jätettävä tutkimatta.
Osayleiskaavaratkaisun perusteena olleet selvitykset osoittivat, että osayleiskaavan mahdollistaman tuulivoimarakentamisen vaikutukset alueella harjoitettavalle poronhoidolle olisivat merkittävän kielteisiä huolimatta siitä, että kaava-alue ja erityisesti tuulivoimahankkeen rakenteiden vaatima pinta-ala varasivat vain pienen osan paliskunnan laidunnettavan maa-alueen kokonaispinta-alasta. Kaava-alueelle sijoittuvilla laidunalueilla oli saadun selvityksen perusteella keskeinen merkitys alueella harjoitettavalle poronhoidolle, ja hankkeen toteuttamisen oli arvioitu vaikuttavan haitallisesti myös porojen laidunkiertoon ja muihin elinolosuhteisiin. Näitä haitallisia vaikutuksia ei esitetyn selvityksen perusteella ollut enää kaavan toteuttamisvaiheessa mahdollista olennaisella tavalla lieventää. Osayleiskaava ei näin ollen täyttänyt vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetettuja vaatimuksia poronhoidon edellytysten turvaamisesta, eikä vaihemaakuntakaava ollut tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Kaupunginvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä oli tällä paliskunnan valituksessa esitetyllä perusteella lainvastainen.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti, 39 § 1 momentti, 188 § 1 momentti ja 191 § 2 momentti
Kuntalaki 135 § 2 momentti ja 137 § 1 momentti
Ks. ja vrt. KHO 2022:11
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.4.2021 nro 326/2021
Asian aikaisempi käsittely
Kuusamon kaupunginvaltuusto on 18.3.2019 (§ 4) hyväksynyt Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Posion Matkailuyhdistys ry:n ja Tolvan paliskunnan valituksista kumonnut Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:
Kuusamon kaupungin esittämät prosessiväitteet
Posion Matkailuyhdistys ry:n valitus
Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan kaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.
Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä muutoksenhausta erikseen säädetään, on rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä.
Posion Matkailuyhdistys ry:n kotipaikka on Posio. Yhdistyksen sääntöjen mukaan yhdistyksen tarkoituksena on edistää Posion matkailualueella toimivien yritysten yhteistoimintaa, lisätä alueen kansainvälistä ja kansallista vetovoimaisuutta ja tunnettavuutta matkailualueena sekä valvoa matkailuyritysten ja kiinteistönomistajien yhteisiä etuja. Valituksessaan yhdistys on tuonut esille osayleiskaavan mahdollistaman tuulivoimapuiston sijainnin Posion tärkeimmän matkailukohteen Riisitunturin läheisyydessä ja katsonut tuulivoimaloista aiheutuvan merkittävää maisemahaittaa, mistä seuraisi negatiivisia vaikutuksia Posion matkailuelinkeinolle.
Asiakirjoista ei ilmene eikä Posion Matkailuyhdistys ry ole väittänytkään, että yhdistys olisi Kuusamon kaupungin jäsen. Kuusamon kaupungin Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei ole kohdistettu yhdistykseen eikä päätöksen voida katsoa vaikuttavan välittömästi yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Näin ollen yhdistyksellä ei ole kuntalain perusteella oikeutta valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä.
Posion Matkailuyhdistys ry on rekisteröity paikallinen yhteisö. Yhdistyksen tarkoituksena on muun ohella valvoa Posion matkailualueella toimivien yritysten ja kiinteistönomistajien etuja. Valituksenalainen osayleiskaava mahdollistaa suuren tuulivoimapuiston rakentamisen Posion kunnan rajan ja kunnan merkittävän matkailukohteen Riisitunturin läheisyyteen. Tuulivoimapuistosta aiheutuu maisemallisia vaikutuksia muun ohella Riisitunturille. Yhdistys on valituksessaan vedonnut näihin vaikutuksiin sekä seurauksiin kunnan matkailuelinkeinolle. Yhdistystä on pidettävä sellaisena maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentissa tarkoitettuna yhdistyksenä, jolla on oikeus valittaa Kuusamon Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä.
Tolvan paliskunnan valitus
Poronhoitolain 13 §:n mukaan paliskunnan kokous päättää paliskunnan asioista, jollei jokin asia tämän lain mukaan kuulu paliskunnan hallituksen tai poroisännän päätettäväksi.
Poronhoitolain 18 §:n mukaan hallituksen tehtävänä on johtaa paliskunnan toimintaa sekä huolehtia paliskunnan kokouksen päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta. Hallituksen on ilmoitettava tekemistään päätöksistä paliskunnan osakkaille seuraavassa paliskunnan kokouksessa.
Poronhoitolain 19 §:n mukaan poroisännän tehtävänä on huolehtia siitä, että paliskunnalle kuuluvat käytännön tehtävät tulevat suoritetuiksi, panna täytäntöön paliskunnan hallituksen päätökset, edustaa paliskuntaa, valvoa paliskunnan toimihenkilöiden toimintaa, valvoa järjestystä ja tämän lain noudattamista poronhoitotöissä sekä suorittaa ne muut paliskunnalle kuuluvat tehtävät, joita ei ole säädetty paliskunnan kokoukselle tai paliskunnan hallitukselle kuuluviksi.
Poronhoitolaissa tai poronhoitoasetuksessa ei ole yksiselitteisesti säännelty sitä, mille paliskunnan toimielimelle kuuluu päättää paliskunnan etujen valvomisesta, kuten valituksen tekemisestä viranomaisen päätöksestä. Näin ollen ja kun otetaan huomioon poroisännälle kuuluvista tehtävistä säädetty sekä poroisännän oikeus edustaa paliskuntaa, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa saadun selvityksen perusteella poroisännän Tolvan paliskunnan nimissä tekemä valitus on tutkittava paliskunnan valituksena.
Kaavasuunnittelun lähtökohdat
Tavoitteet
Osayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa 54 tuulivoimalan ja niihin liittyvien huoltoteiden, maakaapeleiden ja sähköasemien rakentaminen Maaningan alueelle. Suunnittelun taustalla ovat Suomea sitovat ilmastopoliittiset tavoitteet. Hanke vähentäisi osaltaan Suomen energiatuotannon kasvihuonekaasupäästöjä ja edistäisi Suomen ilmastostrategian tavoitteita. Tavoitteena on myös kehittää Kuusamon kaupungin elinkeinoelämää ja lisätä sitä kautta verotuloja ja ihmisten hyvinvointia.
Suunnittelualue ja sen ympäristö
Pinta-alaltaan yhteensä noin 3 871 hehtaarin suuruinen suunnittelualue, joka jakautuu eteläiseen ja pohjoiseen osa-alueeseen, sijaitsee Kuusamon kaupungissa noin 40 kilometrin etäisyydellä Kuusamon keskustasta luoteeseen. Suunnittelualueen ympäristössä on haja-asutusta ja loma-asutusta. Lähimmät kylät Mourujärvi ja Tolva sijaitsevat 6–8 kilometrin etäisyydellä alueesta. Suunnittelualue ja sen lähiympäristö ovat koskematonta metsätalouskäytössä olevaa rauhallista erämaata. Aluetta hallitsevat vaarat ja niiden väliset suoalueet.
Riisitunturin kansallispuisto (Noukavaara-Riisitunturi) sijoittuu suunnittelualueen eteläpuolelle lähimmillään noin viiden kilometrin etäisyydelle suunnitelluista tuulivoimaloista. Riisitunturin kansallispuiston Natura 2000-alue, SAC, sijaitsee lähimmillään suunnittelualueen länsipuolella noin 0,8 kilometrin etäisyydellä suunnitelluista tuulivoimaloista. Riisitunturin kansallispuiston aluetta on tarkoitus laajentaa Riisitunturin Natura 2000 - alueen rajausta myötäillen Ylimmäisen Noukajärven ja Mouruvaarojen alueelle sekä näiden väliselle yli kilometrin levyiselle kaistaleelle. Riisitunturi on suosittu matkailu- ja virkistyskohde ja sillä on merkittävä maisemallinen arvo.
Valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden inventoinnin päivitys on ollut kaavaa laadittaessa kesken. Sittemmin Kitkajärvien ja Riisitunturin maisemaa Kuusamossa ja Posiolla on ehdotettu uutena alueena valtakunnallisesti arvokkaaksi maisema-alueeksi.
Suunnittelualueella sijaitsee Ratijärven yksityinen luonnonsuojelualue. Suunnittelualueen ympäristössä on useita Natura-, luonnonsuojelu- tai luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvia alueita.
Tuulivoimapuiston suunnittelualue on Posion kunnan ja Kuusamon kaupungin alueilla sijaitsevan Tolvan paliskunnan alueella. Myös sähkönsiirron linjausta on suunniteltu pääosin Tolvan paliskunnan alueelle.
Maakuntakaavatilanne
Ympäristöministeriön 17.2.2005 vahvistamassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavassa suunnittelualue kuuluu kokonaisuudessaan poronhoitoalueeseen, jota koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alueen käytön suunnittelussa on turvattava poronhoidon toiminta- ja kehittämisedellytykset.
Ympäristöministeriön 23.11.2015 vahvistamassa Pohjois-Pohjanmaan 1. vaihemaakuntakaavassa suunnittelualueelle ei ole varattu alueita tuulivoimarakentamiseen. Tuulivoimaloiden rakentamista koskevan yleisen suunnittelumääräyksen mukaan maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimala alueiden ulkopuolelle voidaan toteuttaa tuulivoimahankkeita, jotka eivät ole merkitykseltään seudullisia. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa tuulivoimalat tulee sijoittaa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen, luonnonsuojelualueiden, Natura 2000 -verkoston alueiden, harjujensuojeluohjelman alueiden, maakuntakaavan luo -alueiden ja seudullisesti merkittävien virkistysalueiden ulkopuolelle. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon eri hankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan ja linnustoon sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset.
Pohjois-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on 11.6.2018 hyväksynyt Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavan. Vaihemaakuntakaavassa on käsitelty muun ohella tuulivoima-alueiden sijaintia. Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä on valitettu Pohjois-Suomen hallinto oikeuteen, joka on 29.4.2020 antamallaan päätöksellä hylännyt päätöksestä tehdyt valitukset. Hallinto-oikeuden päätöksestä on valitettu korkeimpaan hallinto-oikeuteen muun ohella maakuntakaavassa Kuusamon kaupungin Maaningan tuulivoimaloiden aluetta koskevan aluevarauksen osalta. Maakuntahallitus on 5.11.2018 tekemällään päätöksellä määrännyt 3. vaihemaakuntakaavan tulemaan voimaan. Maakuntakaavan voimaantulosta on kuulutettu 12.11.2018.
Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa on osoitettu Kuusamon Maaningan tuulivoimaloiden alue (tv-1, 367). Merkinnällä on osoitettu maa alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala alueiden rakentamiseen. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset asutukseen, maisemaan, linnustoon, luontoon ja kulttuuriympäristöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset.
Vaihemaakuntakaavassa suunnittelualue kuuluu kokonaisuudessaan poronhoitoalueeseen. Suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella on turvattava poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset. Poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet, kuten erotus- ja ruokintapaikat sekä pyyntiaidat. Valtion maiden osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan kanssa.
Koko 3. vaihemaakuntakaavan alueella voimassa olevien tuulivoimaloiden rakentamista koskevien yleisten suunnittelumääräysten mukaan tuulivoimarakentamista suunniteltaessa tuulivoimalat tulee sijoittaa valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen, luonnonsuojelualueiden, Natura 2000 - verkoston alueiden, harjujensuojeluohjelman alueiden, maakuntakaavan luo - alueiden ja seudullisesti merkittävien virkistysalueiden ulkopuolelle. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon eri hankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan ja linnustoon sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia. Poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset.
Kaavamääräyksen mukaan 3. vaihemaakuntakaavalla kumotaan Pohjois Pohjanmaan alueella voimassa olevien maakuntakaavojen ne merkinnät ja määräykset, jotka vastaavat 3. vaihemaakuntakaavassa osoitettuja merkintöjä, sekä kaavakartalla erikseen osoitetut poistettavat merkinnät. Kaavakartalla rasti merkinnän päällä osoittaa merkinnän poistamista.
Posion kunta kuuluu ympäristöministeriön vuonna 2004 vahvistaman Itä Lapin maakuntakaavan alueeseen. Suunnittelualue rajoittuu Itä-Lapin maakuntakaavan alueeseen Posion kohdalla. Itä-Lapin maakuntakaavassa Riisitunturin alue on osoitettu luonnonsuojelualueeksi (SL 4244). Maakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan maankäytön suunnittelussa on otettava huomioon arvokkaat luonnonympäristöt, arvokkaat maisema alueet sekä turvattava porotalouden toiminta- ja kehittämisedellytykset.
Osayleiskaavan kuvausta
Hyväksytyssä osayleiskaavassa kaava-alue on osoitettu valtaosin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1), joka on varattu pääasiassa maa- ja metsätaloutta varten. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja.
Maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle on merkitty pistekatkoviivamerkinnällä tuulivoimalan alueita (tv-1). Luku tv-merkinnän yhteydessä osoittaa kuinka monta tuulivoimalaa kullekin erilliselle pistekatkoviivalla rajatulle osaalueelle saadaan enintään sijoittaa. Tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 250 metriä. Tuulivoimalan rakenteiden ja sen rakentamista varten raivattavien kenttäalueiden on sijoituttava kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Alueelle saa sijoittaa tielinjauksia ja tuulivoimalan tarvitsemat maakaapelit sekä kojeistorakennuksen. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava yhtenäinen ja vaalea, kuitenkin varustettuna ilmailuviranomaisen lentoesteluvan ehtojen mukaisin merkinnöin. Tuulivoimaloiden sijainti tuulivoimaloiden alueille on esitetty ohjeellisena. Voimalan tarkka sijainti määritetään rakennusluvan yhteydessä. Kaavakartasta ilmenee, että osayleiskaava mahdollistaa 54 tuulivoimalan sijoittamisen kaava-alueelle.
Kaavakarttaan on merkitty nykyiset tielinjaukset sekä ohjeelliset uudet tielinjaukset. Kaavamääräysten mukaan tuulivoimaloilta johtavat maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan tien yhteyteen. Kaavassa on osoitettu kohdemerkinnällä (en) kaksi sähköasemaa sekä ohjeellinen uusi 110 kV:n voimajohto. Yleismääräyksen mukaan tuulivoimaloiden ja sähköaseman välinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina. Tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamistiet sekä maakaapelit on sijoitettava mahdollisuuksien mukaan samaan maastokäytävään.
Osayleiskaavan yleisen määräysten mukaan osayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Osayleiskaavaa voidaan käyttää kaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alue).
Yleisten määräysten mukaan alueen suunnittelussa ja toteutuksessa on otettava huomioon valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista. Tuulivoimaloiden keskiäänitaso ei saa kunnan rajalla ylittää 40 dB(A). Kaava-alueella sallitaan porotalouden edellyttämien rakenteiden rakentaminen siten, että ne sovitetaan yhteen tuulivoimatoimintojen kanssa.
Kaavan sisällölliseen lainmukaisuuteen liittyvät keskeiset sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Yleiskaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Saman lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.
Mainitun pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:
1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;
2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;
3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.
Posion Matkailuyhdistys ry:n valitusperusteet
Maisema- ja matkailuelinkeinovaikutuksia koskevat selvitykset ja arvioinnit
(---)
Oikeudellinen arviointi
(---)
Tolvan paliskunnan kaavan sisältövaatimuksia koskevat valitusperusteet
Poronhoitoa koskevat selvitykset ja arvioinnit
Maaningan tuulivoimaosayleiskaavaa on laadittu samanaikaisesti 3. vaihemaakuntakaavan ja Kuusamon Maaningan tuulivoimahanketta koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kanssa. Suunnitellun tuulivoimarakentamisen vaikutuksia Tolvan paliskunnan poronhoitoon on selvitetty ja arvioitu näiden suunnitteluprosessien yhteydessä.
Arviointiselostuksesta ja hyväksytyn osayleiskaavan kaavaselostuksen suunnittelualueen nykytilannetta koskevasta osiosta ilmenee, että tuulivoimapuisto sijaitsee Tolvan paliskunnan alueella. Myös sähkönsiirron osalta esitetyt reittivaihtoehdot sijoittuvat pääosin paliskunnan alueelle. Poronhoitovuonna 2014–2015 Tolvan paliskunnassa on ollut 56 poronomistajaa. Suurin sallittu poromäärä on ollut 1 900 ja todellinen eloporoluku 1 873 poroa. Paliskunnan vasaprosentti on ollut 69 prosenttia poronhoitovuonna 2014–2015. Vasaprosentilla tarkoitetaan vasojen lukumäärää sataa vaadinta kohden syyserotuksista luetuista poroista. Tolvan paliskunnassa vasaprosentti on viime vuosina vaihdellut 64–73 prosentin välillä, mikä kertoo porokarjan hyvästä kunnosta. Koko poronhoitoalueella vasaprosentti on ollut 61 prosenttia poronhoitovuonna 2014–2015.
Tolvan paliskunnan alueen pinta-ala on noin 128 700 hehtaaria (POROTaineisto). Todellinen laidunnusala poroille on noin 94 800 hehtaaria.
Paliskunnan laidunalueet sijoittuvat järvien väliselle vaara-alueelle. Parhaimmat ja yhtenäisimmät kesälaidunalueet sijaitsevat paliskunnan alueen koillisosissa Riisitunturin, Mourujärven ja Kitkan vesistön rajaamalla alueella.
Arviointiselostuksen ja kaavaselostuksen mukaan alueella laiduntaa arviolta noin 60–70 prosenttia koko paliskunnan poroista. Talvisin paliskunnan porot ovat pääosin tarhattuna pihapiirien läheisyydessä. Vapaana laiduntavat porot käyttävät koko paliskunnan aluetta talvilaidunalueena. Kaava-alueen pohjoisosaan sijoittuu rykimäalue (syyslaidunalue). Saman laajuiset syyslaidunalueet sijoittuvat myös kaava-alueen molemmin puolin itään ja länteen. Kaava-alueen pohjoisosa ja kaakkoiskulmaus sijoittuvat vasomisalueille (kevätlaitumet), ja eteläosa kaava-alueesta on tärkeää luppolaidunta. Pohjoisosan rykimä- ja vasomisalueet sijoittuvat jäkälälaidunalueelle.
Porojen luontaiset laidunkiertoreitit kulkevat lännestä ja etelästä kohti pohjoista Maaningan osayleiskaavan kaava-alueen poikki. Syksyisin porot palaavat takaisin samoja reittejä kulkien. Erotusaitoja, joihin porot kerätään syksyisin, sijaitsee kymmenessä paikassa. Kaava-aluetta lähimmät ja poronhoidon kannalta tärkeimmät erotusaidat ovat Isolehto (Mourujärven itäpuolella) ja Karjalainen (Maaninkavaaran pohjoispuolella). Kaava-alueella ei sijaitse paliskunnan kiinteitä rakenteita. Väliaikaisia kesäaitoja, joissa vasojen merkitseminen tapahtuu, on pystytetty useana vuonna kaava-alueen itäpuolelle lähelle kaava-aluetta. Kaava-alueen läheisyydessä merkitään jopa 80 prosenttia paliskunnan vasoista. Arviolta noin puolet alueella merkityistä poroista jää alueelle myös talveksi.
Arviointiselostuksessa ja kaavaselostuksessa on esitetty 13 GPS-pannalla varustetun poron sijaintitiedot aikavälillä 11.4.-23.8.2016. Näiden tietojen perusteella kesän 2016 aikana seurannassa olleet porot ovat käyttäneet laajasti paliskunnan parhaan kesälaitumen alueita. Porot ovat oleskelleet enimmäkseen kaava-alueen ulkopuolella, mutta sen lähialueella. Porot ovat kuitenkin siirtyessä laitumelta toiselle kulkeneet usein kaava-alueen poikki ja myös laiduntaneet kaava-alueella etenkin loppukesästä. Tehtyjen seurantojen mukaan porot ovat käyttäneet eniten kaava-alueen itäreunaa ja aluetta siitä itään. Kaavaselostuksesta ilmenee lisäksi, että maastotöitä tehneet biologit ovat havainneet, että porot liikkuvat enimmäkseen kaava-alueen pohjoisosissa.
Maaningan tuulivoimahankkeen ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta (20.10.2016) ilmenee, että menettelyssä on arvioitu kahden eri vaihtoehdon (VE1, 61 voimalaa ja VE2, 45 voimalaa) vaikutuksia poronhoitoon. Menettelyn yhteydessä on arvioitu myös kahta vaihtoehtoista voimajohtoreittiä tuulivoimapuiston alueelta Posiolle ja Rukalle. Arviointiselostuksessa molempien hankevaihtoehtojen vaikutukset poronhoidolle on arvioitu merkittävän kielteisiksi. Sähkönsiirtoreittien osalta Posion reitin vaikutukset on arvioitu kohtalaisiksi ja Rukan reitin vaikutukset vähäisiksi.
Arviointiselostuksen mukaan hankealue sijoittuu kokonaan Tolvan paliskunnan parhaalle kesälaidunalueelle, jonka laajuus paliskunnan osalta on 43 000 hehtaaria. Hankealueen eteläosa on tärkeää luppolaidunaluetta.
Hankealueen keski- ja pohjoisosat sijoittuvat jäkälälaidunalueelle, jotka ovat tärkeitä talvilaidunalueita. Hankealueen pohjoisosaan sijoittuu myös rykimäalue ja iso osa laajasta ja tärkeästä vasomisalueesta. Arviointiselostuksessa on todettu, että koko hankealueesta muuttuvan maankäytön aluetta on noin 2 300–2 800 hehtaaria (voimalat, tiestö, sähköasemat, maa-ainestenotto). Hankealue kokonaisuutena pienentää koko Tolvan paliskunnan laidunnettavaa maapinta-alaa 3,9 prosenttia ja parhaan kesälaitumien pinta-alaa 8,6 prosenttia. Koko hankealue ei ole suoraan pois laidunalueista, mutta hankealuetta voidaan pitää välittömänä vaikutusvyöhykkeenä, jolla porojen laidunnus voi estyä tai häiriintyä.
Arviointiselostuksesta ilmenee, että porojen luontaiset laidunkiertoreitit kulkevat hankealueen lävitse, ja hanke voi vaikuttaa merkittävästi näihin reitteihin. Porot voivat siirtyä alueille, joilla ne aiheuttavat enemmän haittaa eivätkä saa yhtä laadukasta ravintoa. Tuulivoimahankkeen toteuttaminen voi vaikeuttaa porojen ohjaamista ja kuljettamista poroaitoihin, minkä vuoksi poronhoitotyöt voivat lisääntyä ja porotalouden kannattavuus voi sitä myöten heikentyä.
Arviointiselostuksen mukaan hankkeen vaikutukset poronhoitoon ovat merkittäviä, koska tuulivoimalat sijoittuvat paliskunnan erittäin keskeiselle ja tärkeälle laidunalueelle. Hanke ei täysin estä poronhoitoa hankealueella, mutta se muuttaa paliskunnan laidunolosuhteita huomattavasti. Hanke heikentää poronhoidon edellytyksiä hankealueella ja sen lähiympäristössä. Poronhoidolle aiheutuvien vaikutusten lieventämisen osalta arviointiselostuksessa on muun ohella todettu, että tuulivoimalat sijaitsevat niin keskeisellä vasomis- ja kesälaidunalueella ja porojen kulkureittien kohdalla, että haittojen estäminen ja lieventäminen voimaloiden sijainteja muuttamalla on lähes mahdotonta.
Osana 3. vaihemaakuntakaavan selvityksiä tuulivoimahanketta kehittävä yhtiö EPV Tuulivoima Oy on esittänyt 14.9.2017 päivätyn muistion poronhoitoon mahdollisesti kohdistuvien vaikutusten huomioimisesta Maaningan tuulivoimahankkeessa. Muistiosta ilmenee, että yhtiön, Tolvan paliskunnan ja paliskuntain yhdistyksen kesken on järjestetty kolme tapaamista vuonna 2017. Lisäksi yhtiö on hankkinut paliskunnan käyttöön GPS-pantoja monivuotisen porojen pantaseurannan toteuttamiseksi. Yhtiö on esittänyt olevansa valmis systemaattisen seurannan perusteella kompensoimaan haittoja yksityisoikeudellisella sopimuksella. Johtopäätöksenä muistiossa on todettu, että huomioimalla paliskunnan koon ja hankkeen aiheuttaman laidunalan pienenemisen, yleiskaavaan tulevat poronhoitoa koskevat määräykset sekä sen, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tullaan tarkastelemaan tarkemmin porotalouden etujen turvaaminen, hankkeen yleiskaavan toteutumisen ei oletettaisi aiheuttavan paliskunnan poronhoidolle poronhoitolain 2 §:n mukaisesti huomattavaa haittaa.
Tammikuussa 2020 päivätyssä Maaningan tuulivoimapuiston ja Jumiskon voimalaitoksen välille suunniteltua uutta voimajohtovaihtoehtoa koskevassa ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on todettu, että kokonaisuutena voimajohdon vaikutukset Tolvan paliskunnan poronhoidolle arvioidaan enintään kohtalaisiksi. Maaninkavaaran tuulivoimapuisto voimistaa Tolvan paliskuntaan kohdistuvia vaikutuksia, jotka kokonaisuudessaan ovat merkittäviä yhteisvaikutusten takia. Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 28.5.2020 tekemässään ilmoituksessa todennut, että arviointiselostus on puutteellinen muun muassa poronhoitoa koskevien vaikutusten arvioinnin osalta.
Paliskuntain yhdistys on osayleiskaavan kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että Maaningan tuulivoimahanke aiheuttaa kohtuullisen pienelle Tolvan paliskunnalle suuret suorat ja epäsuorat laidunmenetykset. Laidunmenetyksistä tekee vielä merkittävämmät laidunten sijainti. Hanke sijoittuu paliskunnan tärkeimmälle yhtenäiselle laidunalueelle, jossa on laidunnusrauha ja jossa laiduntaa yli 70 prosenttia paliskunnan poroista vuotuisen laidunkiertonsa eri vaiheissa. Ainakin vasoma-alueena alue todennäköisesti menetetään pysyvästi. Yhtenäinen laidunalue pirstotaan suunnitelmalla, jossa on kaksi erillistä, laajaa tuulivoimaloiden aluetta.
Hyväksytyn osayleiskaavan kaavaselostuksessa on arvioitu kaavan vaikutuksia poronhoitoon. Kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että hankkeella ei ole suoraa vaikutusta poronhoidon rakenteisiin, mutta se voi vaikeuttaa porojen ohjaamista ja kuljettamista erotusaitoihin. Hankkeella voi olla merkittävä vaikutus porojen laidunkiertoon. Alueelle muodostuu uusia avoimia alueita, jotka voivat houkutella etenkin hirvaita räkkäsuojaan ja siten parantaa porojen viihtymistä alueella. Kaava-alueen koko on 3 871 hehtaaria, josta tuulivoimahankkeen rakenteet vievät noin 60–70 hehtaaria. Paliskunnan laidunnettava maa-alue on noin 94 800 hehtaaria.
Kaavaselostuksessa hankkeella ei ole arvioitu olevan merkittäviä haitallisia vaikutuksia poronhoitoon. Kaava-alue ei sijaitse valtion maalla, mutta ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä on pidetty poronhoitolaissa tarkoitetun neuvottelun kaltainen neuvottelu. Mahdollisista vaikutuksista on keskusteltu Tolvan paliskunnan, paliskuntain yhdistyksen, hanketoimijan ja kaupungin kanssa. Tuulivoimahankkeen toteuttamisen jälkeen tehdään poronhoitoon liittyvää seurantaa. Jos haitallisia vaikutuksia ilmenee, hanketoimija sopii haittojen kompensoinnista paliskunnan kanssa.
Oikeudellinen arviointi
Valituksenalaista osayleiskaavaa hyväksyttäessä 3. vaihemaakuntakaava on ollut voimassa maakuntahallituksen tekemän täytäntöönpanopäätöksen perusteella. Näin ollen 3. vaihemaakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu Maaningan tuulivoimaloiden alue seudullisena tuulivoimala-alueena. Vaihemaakuntakaavan määräysten mukaan poronhoitoalueella on turvattava poronhoidon edellytykset.
Hyväksytyn osayleiskaavan mukainen kaava-alue sijoittuu kokonaisuudessaan poronhoidosta alueella vastaavan Tolvan paliskunnan keskeiselle ja tärkeälle laidunalueelle. Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on arvioitu, että molempien menettelyssä tarkasteltujen hankevaihtoehtojen vaikutukset poronhoidolle ovat merkittävän kielteisiä. Tuulivoimahanke muuttaa paliskunnan laidunolosuhteita huomattavasti. Paliskuntain yhdistys on arvioinut, että tuulivoimahanke aiheuttaa kohtuullisen pienelle Tolvan paliskunnalle suuret suorat ja epäsuorat laidunmenetykset, ja että ainakin vasoma-alueena alue todennäköisesti menetetään pysyvästi.
Hyväksytyn osayleiskaavan kaavaselostuksessa hankkeella ei ole arvioitu olevan merkittäviä haitallisia vaikutuksia poronhoitoon. Kaavaselostuksessa on viitattu muun ohella paliskunnan laidunnettavan maa-alueen pinta-alaan suhteessa kaava-alueen ja tuulivoimahankkeen rakenteiden vaatimaan pinta alaan sekä mahdollisuuteen tehdä sopimuksia mahdollisten haitallisten vaikutusten kompensoimiseksi paliskunnalle. Kaavaselostuksen mukaisen arvioinnin perusteeksi ei ole esitetty uusia selvityksiä.
Valituksenalainen yleiskaava mahdollistaa 54 tuulivoimalan ja niiden edellyttämien huoltoteiden ja maakaapeleiden sekä sähköasemien rakentamisen Tolvan paliskunnan alueelle. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tarkastelluissa vaihtoehdoissa tuulivoimaloiden määrät ovat olleet 45 tuulivoimalaa ja 61 tuulivoimalaa, joissa molemmissa vaihtoehdossa vaikutukset on arvioitu merkittävän kielteisiksi. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevien laidunalueiden merkitys Tolvan paliskunnan poronhoidolle, tätä arviointia ei voida pitää virheellisenä paliskunnan kokonaislaidunalueen pinta-alan perusteella. Hallinto-oikeus katsoo ympäristövaikutusten arviointimenettelyn perusteella, että osayleiskaavan mahdollistamasta tuulivoimapuiston rakentamisesta aiheutuu merkittävän haitallisia vaikutuksia Tolvan paliskunnan poronhoidolle.
Osayleiskaavan yleisen määräyksen mukaan kaava-alueella sallitaan porotalouden edellyttämien rakenteiden rakentaminen siten, että ne sovitetaan yhteen tuulivoimatoimintojen kanssa. Tuulivoimarakentamisen vaikutuksista Tolvan paliskunnan poronhoidolle saatu selvitys huomioon ottaen yksinomaan tämän määräyksen ei voida katsoa turvaavan paliskunnan poronhoidon harjoittamisen edellytyksiä alueella. Kun arvioidaan osayleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä, välitöntä oikeudellista merkitystä ei voida myöskään antaa mahdollisuudelle sopia yksityisoikeudellisia sopimuksia haitallisten vaikutusten kompensoimisesta paliskunnalle.
Tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa laadittaessa on huolehdittava siitä, että tuulivoimapuiston sähkönsiirto on mahdollista järjestää. Osayleiskaavalla ei kuitenkaan ratkaista sitä, mitä reittivaihtoehtoa pitkin tuulivoimapuiston tuottaman sähkön siirto toteutetaan. Maaningan tuulivoimapuiston tuottaman sähkön siirron osalta on tarkasteltu kolmea eri voimajohtovaihtoehtoa, joista saadun selvityksen mukaan aiheutuu eri asteisia vaikutuksia myös poronhoidolle. Uusinta linjausvaihtoehtoa koskeva ympäristövaikutusten arviointimenettely on vielä kesken. Tehdyistä selvityksistä ja vaikutusarvioinneista on tästä huolimatta saatavissa sellainen riittävä selvitys, että osayleiskaavan lainmukaisuus Tolvan paliskunnan poronhoidolle aiheutuvien vaikutusten osalta on arvioitavissa.
Edellä todetun perusteella osayleiskaavan mahdollistaman maankäytön seurauksena Tolvan paliskunnan edellytykset harjoittaa alueella luontaiselinkeinoa poronhoitoa heikentyvät olennaisesti. Näin ollen poronhoidon toimintaedellytyksiä ei ole otettu huomioon yleiskaavan sisältövaatimusten edellyttämällä tavalla, ja osayleiskaavasta aiheutuu Tolvan paliskunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa. Myöskään maakuntakaava ei ole tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.
Johtopäätös ja yhteenveto
Valtuuston Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on lainvastainen Posion Matkailuyhdistys ry:n maisema- ja matkailuelinkeinovaikutuksista esittämillä perusteilla sekä Tolvan paliskunnan poronhoitoon kohdistuvien vaikutusten osalta esittämillä perusteilla. Näin ollen valtuuston päätös on näiden valitusten johdosta kumottava.
(---)
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 3 § ja 135 §
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kaisa Hiltunen, Anne-Mari Keskitalo, joka on myös esitellyt asian, ja Markus Haho.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Kuusamon kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset jätetään tutkimatta tai hylätään. Asia on toissijaisesti palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
Kaupunginhallitus on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää katselmuksen.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Posion Matkailuyhdistys ry:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus olisi tullut jättää tutkimatta. Elinkeinoelämän etujärjestöjen valitusoikeutta on yhdistysten valitusoikeutta koskevan sääntelyn tausta ja tarkoitus huomioon ottaen tulkittava suppeasti. Jos yhdistyksen tarkoitus ei liity luonnon- ja ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistämiseen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttamiseen, niin yrittäjäyhdistyksen valitusoikeus ei ole laajempi kuin siihen kuuluvien yksittäisten yritystenkään. Valitusoikeus ei voi myöskään perustua pelkästään tuulivoimaloiden aiheuttamiin maiseman muutoksiin.
Posion Matkailuyhdistys ry:n toimialue on Posio, eikä kaavapäätöksestä valittaminen liity yhdistyksen sääntöjen mukaiseen toiminnan tarkoitukseen. Kaavahankkeen vaikutukset Posion matkailulle ja elinkeinoelämälle ovat lisäksi vähäisiä ja välillisiä. Yleiskaavan sisältövaatimus elinkeinoelämän toimintaedellytysten huomioon ottamisesta koskee ainoastaan sitä kuntaa, johon kaavaa ollaan laatimassa.
Osayleiskaavaratkaisun perusteena olevat maisemaselvitykset ovat luotettavia ja asianmukaisia. Osayleiskaavan toteuttaminen ei aiheuta merkittäviä haitallisia maisemavaikutuksia, eikä kaavaratkaisu ole maiseman vaalimista koskevien sisältövaatimusten vastainen. Maaningan tuulivoima-alue on arvioitu maakuntakaavoituksessa sopivaksi seudullisesti merkittävän tuulivoima-alueen sijoituspaikaksi. Maaningan tuulivoima-alue kuuluu myös Kuusamon strategisessa yleiskaavassa 2030 potentiaaliseksi tuulivoima alueeksi (tv-1) merkittyyn alueeseen.
Poroisännän Tolvan paliskunnan nimissä tekemä valitus olisi tullut jättää hallinto-oikeudessa tutkimatta, koska poroisännällä ei ole ollut asemansa perusteella oikeutta valittaa paliskunnan nimissä osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Muutoksenhausta olisi tullut päättää paliskunnan kokouksessa. Paliskunnan kokous ei ole tehnyt päätöstä valittamisesta kuten ei myöskään paliskunnan hallitus.
Kaavan toteuttamisesta poronhoidolle aiheutuvat vaikutukset on arvioitu asianmukaisesti. Kaava-alueen koko on 3 871 hehtaaria, joista tuulivoimahankkeen rakenteet vievät 60–70 hehtaaria. Paliskunnan pinta-ala on noin 128 700 hehtaaria, josta laidunnettava maa-alue on noin 94 800 hehtaaria. Kaava-alue on porojen laidunaluetta, erityisesti kesä laidunaluetta. Laidunalueen suppeneminen on kuitenkin vähäistä myös tarkasteltaessa erikseen eri laidunalueita. Kaavan toteuttamisen aiheuttamien suorien muutosten voidaan arvioida supistavan esimerkiksi parhaita kesälaidunalueita vain 1,35 prosenttia. Kaava-alueella ei ole aitoja tai muita poronhoidon kiinteitä rakenteita.
Kaavan vaikutusten kannalta on olennaista, kuinka porot käyttäytyvät kaava alueella ja sen läheisyydessä tuulivoimalaitosten rakentamisen ja toiminnan aikana. Arviointiin liittyy väistämättä epävarmuutta ja on olemassa esimerkkejä siitä, että porot välttävät tuulivoimaloiden lähellä olevia laidunalueita. Toisaalta on myös päinvastaisia tutkimuksia ja havaintoja, joissa porot sopeutuvat tuulivoimaloihin ja muihin muuttuneisiin olosuhteisiin, eivätkä muuttuneet olosuhteet ole estäneet poronhoitoa. Vaikutusten arviointiin liittyy epävarmuutta myös sen vuoksi, että keskeiset tiedot porojen määrästä ja liikkumisesta sekä mahdollisuuksista sopeutua tuulivoimarakentamiseen perustuvat poronhoitajien ja paliskunnan omiin ilmoituksiin. Myös arvio vasoma-alueen todennäköisesti pysyvästä menettämisestä perustuu ainoastaan Paliskuntain yhdistyksen lausunnossa esitettyyn.
Jo ennen YVA-menettelyä poronhoito otettiin hankkeen valmistelussa huomioon siten, että viisi pohjoista voimalapaikkaa sijoitettiin erikseen ja hankealueen keskelle jätettiin porojen liikkumista varten välialue, jolle sijoittuu ns. heinäjälki. Poroille aiheutuvaa haittaa on pyritty vähentämään YVA-menettelyn jälkeen edelleen voimalamäärää pienentämällä ja hankealuetta tiivistämällä. Kaavaan on otettu määräys, jonka mukaan kaava alueella sallitaan porotalouden edellyttämien rakenteiden rakentaminen siten, että ne sovitetaan yhteen tuulivoimatoimintojen kanssa. Porotalousvaikutukset on otettu huomioon myös määräyksessä, jonka mukaan tuulivoimaloiden ja sähköaseman välinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina.
Nyt kysymyksessä olevat Kuusamon alueet eivät ole valtion maita, ja ne sijaitsevat erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetun alueen rajan eteläpuolella. Poronhoitolain 2 §:stä johdettava oikeus poronhoitoon ei näin ollen koske näitä alueita, eikä alue ole myöskään saamelaisaluetta. Tolvan paliskunnan kaava-alueella ja sen läheisyydessä harjoittama poronhoito perustuu poronhoitolain 3 §:ään ja sen mukaiseen oikeuteen harjoittaa poronhoitoa maan omistus- ja hallintaoikeudesta riippumatta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettu kohtuuton haitta koskee kaavan toteuttamisesta maanomistajalle tai muun erityisen oikeuden kuten maanvuokraoikeuden haltijalle aiheutuvaa haittaa. Poronhoitolain 3 §:ään perustuva oikeus ei ole tällainen erityinen oikeus, vaan kysymys on jokamiehenoikeuksiin verrattavissa olevasta oikeudesta. Kaavan toteuttamisesta voi aiheutua vaikutuksia poronhoitoon, mutta nämä vaikutukset eivät muodostu kohtuuttomiksi tai muutoin maankäyttö- ja rakennuslain vastaisiksi.
Katselmus on järjestettävä, jotta voidaan havainnoida erityisesti hankkeen maisemavaikutuksia Riisitunturin alueella.
Posion Matkailuyhdistys ry on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä esitetty muun ohella seuraavaa:
Posion Matkailuyhdistys ry on posiolaisten matkailuyritysten edunvalvontajärjestö, jonka tärkeimpiin tehtäviin kuuluu jäsentensä edunvalvonta jäsenyritysten toimialueella. Riisitunturin kansallispuisto on Posion merkittävin matkailukohde. Maaningan tuulivoimapuisto sijoittuu aivan Riisitunturin kansallispuiston viereen, jolloin se vaikuttaa väistämättä matkailuelinkeinoon Posiolla.
Riisitunturin kansallispuiston suosio perustuu nimenomaan komeisiin maisemiin, jotka aukeavat Riisitunturin laelta. Vaikka tuulivoimalat ovat näkemäalueanalyysin mukaan havaittavissa vain 8,1 % osalta Riisitunturin kansallispuiston pinta-alasta, kansallispuiston suosituimmilta alueilta voimalat kuitenkin hallitsisivat maisemaa pohjoisen suuntaan suurimmalta osin.
Tolvan paliskunta on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä sekä Kuusamon kaupungin velvoittamista korvaamaan paliskunnalle selityksen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut korkoineen.
Paliskunta on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Poronhoitolaissa tai poronhoitoasetuksessa ei ole erikseen säädetty siitä, millä paliskunnan toimielimellä on oikeus päättää valituksen tekemisestä. Lain sanamuotojen perusteella valittamisesta voi päättää niin yleinen kokous, hallitus kuin poroisäntäkin. Asiassa on lisäksi huomioitava paliskuntajärjestelmän erityispiirteet.
Valittamista koskevaa asiaa on tässä tapauksessa valmisteltu paliskunnan hallituksen kokouksissa ja siitä on tiedotettu paliskunnan yleisessä kokouksessa. Yleinen kokous ei vaatinut muutoksia hallituksen linjaukseen. Valittamiselle on siten saatu yleisen kokouksen ja hallituksen hyväksyntä.
Maaningan tuulivoima-alue sijoittuu paliskunnan merkittävimmälle ja käytännössä ainoalle vasoma-alueelle, jolla laiduntaa yli 70 prosenttia paliskunnan kaikista poroista. Vasoma-aluetta ei voi korvata tai kompensoida mitenkään. Kyse on porojen perimästä ja niiden luontaisesta käyttäytymisestä. Porot vasovat aina samoilla suhteellisen pienillä vasoma-alueilla eikä tätä ole mahdollista ihmistoimin muuttaa. Tuulivoiman häiritsevä vaikutus on suurimmillaan vasoma-aikana. Perinteisen vasoma-alueen menetyksestä seuraa auttamatta vasatuotannon asteittainen romahtaminen ja useimmissa tapauksissa jopa sen loppuminen kokonaan. Poronhoidon kannattavuus perustuu vasatuottoon, joka määrää vuosittain teurastettavien porojen lukumäärän.
Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset. Kuusamon strategisen osayleiskaavan yleismääräyksen mukaan tarkemmassa suunnittelussa tulee turvata porotalouden toiminta- ja kehittämisedellytykset säilyttämällä laidunalueiden yhtenäisyys ja kulkureitit laidunalueiden välillä. Maakuntakaava ja Kuusamon strateginen yleiskaava eivät siten ole olleet maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Valituksenalainen kaava aiheuttaa lisäksi poronhoitolain 3 §:ssä tarkoitetun poronhoito-oikeuden alueella omaavalle Tolvan paliskunnalle ja sen poronomistajille maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa johtaessaan koko alueen poroelinkeinon menettämiseen.
Kuusamon kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.
Tolvan paliskunta on toimittanut omasta aloitteestaan lisäselvitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää Kuusamon kaupunginhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian.
1. Vaatimus katselmuksen järjestämisestä hylätään.
2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Posion Matkailuyhdistys ry:n valitus on tutkittu. Posion Matkailuyhdistys ry:n valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä jätetään tutkimatta.
Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin hallinto-oikeus on Tolvan paliskunnan valituksesta kumonnut Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen.
3. Tolvan paliskunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.
Perustelut
1 Vaatimus katselmuksen järjestämisestä
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 48 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Kuusamon kaupunginhallitus on pyytänyt katselmuksen järjestämistä, asiakirjoista saatava selvitys sekä se, ettei korkein hallinto-oikeus jäljempänä ilmenevin perustein lausu osayleiskaavan maisema- ja matkailuelinkeinovaikutuksiin liittyvistä valitusperusteista, katselmuksen järjestäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.
2 Pääasiaratkaisu
2.1 Ratkaisun lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään Posion Matkailuyhdistys ry:n ja Tolvan paliskunnan valituksista kumonnut Kuusamon kaupunginvaltuuston päätöksen Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymisestä. Hallinto-oikeus on katsonut kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen lainvastaiseksi Posion Matkailuyhdistys ry:n maisema- ja matkailuelinkeinovaikutuksista esittämillä perusteilla sekä Tolvan paliskunnan esittämillä perusteilla, jotka liittyvät poronhoitoon kohdistuviin vaikutuksiin.
Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kuusamon kaupunginhallituksen valituksesta ratkaistavana ensinnäkin, onko Posion Matkailuyhdistys ry:llä ollut oikeus valittaa kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle. Jos Posion Matkailuyhdistys ry:llä katsotaan olleen asiassa valitusoikeus, on vielä ratkaistava, onko osayleiskaava yhdistyksen esittämillä kaavan maisema- ja elinkeinovaikutuksiin liittyvillä perusteilla osayleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastainen.
Kuusamon kaupunginhallituksen valituksesta on toiseksi ratkaistavana, onko poroisännän Tolvan paliskunnan nimissä hallinto-oikeudelle tekemä valitus voitu tutkia paliskunnan valituksena, ja onko osayleiskaava sille asetettujen sisältövaatimusten vastainen paliskunnan esittämillä poronhoitoon liittyvillä perusteilla.
2.2 Posion Matkailuyhdistys ry:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen tutkimatta jättäminen
Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan kaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain 137 §:n 1 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä muutoksenhausta erikseen säädetään, on rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä toimialaansa kuuluvissa asioissa toimialueellaan oikeus valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä.
Posion Matkailuyhdistys ry on rekisteröity yhdistys, jonka kotipaikka on Posion kunta. Yhdistyksen tarkoituksena on sen sääntöjen mukaan edistää Posion matkailualueella toimivien yritysten yhteistoimintaa, lisätä alueen kansainvälistä ja kansallista vetovoimaisuutta ja tunnettavuutta matkailualueena sekä valvoa matkailuyritysten ja kiinteistönomistajien yhteisiä etuja.
Yhdistys on valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonnut osayleiskaavan mahdollistamasta tuulivoimarakentamisesta aiheutuvaan maisemahaittaan, joka yhdistyksen mukaan aiheuttaisi haittaa Posion matkailulle ja elinkeinoelämälle. Riisitunturin kansallispuisto on yhdistyksen mukaan Posion merkittävin matkailukohde, ja osayleiskaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet sijoittuisivat lähimmillään noin neljän kilometrin etäisyydelle kansallispuistosta. Etäisyyttä Riisitunturin huipulta lähimpään voimalaan on noin yhdeksän kilometriä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Posion Matkailuyhdistys ry ei ole Kuusamon kunnan jäsen, eikä Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ole kohdistettu yhdistykseen. Kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen ei myöskään voida katsoa vaikuttavan välittömästi yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Korkein hallinto oikeus katsoo näin ollen samoin kuin hallinto-oikeus, ettei yhdistyksellä ole kuntalain perusteella oikeutta valittaa kaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä. Arvioitavaksi siten jää, onko yhdistyksellä valitusoikeus maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentin perusteella.
Maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 101/1998 vp) mukaan säännöksellä laajennetaan yhdistysten osalta valitusoikeutta siten, että valitusoikeutetuiksi tulevat kaavojen hyväksymistä koskevissa asioissa myös sellaiset yhdistykset, jotka eivät ole sen kunnan jäseniä, jonka alueelle laaditusta kaavasta on kysymys. Yhdistysten valitusoikeus ei kuitenkaan ulottuisi niiden toimialueen ulkopuolelle. Yhdistysten valitusoikeus rajautuisi säännöksen mukaan toisaalta niiden toimialan ja toisaalta niiden toimialueen suhteen ja yhdistysten säännöillä olisi merkitystä harkittaessa valitusoikeuteen liittyen niiden toimialaa ja toimialuetta koskevia kysymyksiä.
Valituksenalainen osayleiskaava mahdollistaisi 54 tuulivoimalaa käsittävän tuulivoimapuiston rakentamisen Kuusamon kaupungin alueelle Posion kunnan rajan ja Riisitunturin kansallispuiston läheisyyteen. Osayleiskaavan kaavaselostuksessa esitetyn matkailuun liittyviä vaikutuksia koskevan arvioinnin perusteella on mahdollista, että hanke vaikuttaa kielteisesti Riisitunturin käyttäjäkokemukseen, koska luontomatkaajat yleensä arvostavat luonnontilassa olevaa ympäristöä.
Posion Matkailuyhdistys ry:n toimialue käsittää sen sääntöjen ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella ainoastaan Posion kunnan alueen. Osayleiskaavan vaikutukset, joihin yhdistys on valituksessaan vedonnut, ilmenisivät maiseman muutoksina lähimmilläänkin noin viiden kilometrin etäisyydellä Posion kunnan tärkeimmistä matkailukohteista. Osayleiskaavan mahdolliset yhdistyksen toimialueelle ja Posion kunnan alueella harjoitettavalle matkailu- ja elinkeinotoiminnalle kohdistuvat vaikutukset ovat siten ainoastaan välillisiä. Osayleiskaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei näin ollen ole pidettävä sellaisena maankäyttö- ja rakennuslain 191 §:n 2 momentissa tarkoitettuna matkailuyhdistyksen toimialaan ja toimialueeseen kuuluvana asiana, josta sillä olisi ollut oikeus valittaa hallinto-oikeudelle.
Hallinto-oikeuden päätös on edellä mainitun perusteella kumottava siltä osin kuin Posion Matkailuyhdistys ry:n valitus on tutkittu ja yhdistyksen hallinto oikeudelle tekemä valitus on jätettävä tutkimatta. Korkein hallinto oikeus ei näin ollen lausu yhdistyksen hallinto-oikeudelle esittämistä osayleiskaavan maisema- ja matkailuelinkeinovaikutuksiin liittyvistä valitusperusteista.
2.3 Kuusamon kaupunginhallituksen valituksen hylkääminen muilta osin
2.3.1 Paliskunnan valituksen tutkiminen
Paliskunnan kokous päättää poronhoitolain 13 §:n mukaan paliskunnan asioista, jollei jokin asia poronhoitolain mukaan kuulu paliskunnan hallituksen tai poroisännän päätettäväksi. Paliskunnan hallituksen tehtävänä on poronhoitolain 18 §:n mukaan johtaa paliskunnan toimintaa sekä huolehtia paliskunnan kokouksen päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta. Hallituksen on ilmoitettava tekemistään päätöksistä paliskunnan osakkaille seuraavassa paliskunnan kokouksessa. Poroisännän tehtävänä on poronhoitolain 19 §:n mukaan puolestaan huolehtia siitä, että paliskunnalle kuuluvat käytännön tehtävät tulevat suoritetuiksi, panna täytäntöön paliskunnan hallituksen päätökset, edustaa paliskuntaa, valvoa paliskunnan toimihenkilöiden toimintaa, valvoa järjestystä ja tämän lain noudattamista poronhoitotöissä sekä suorittaa ne muut paliskunnalle kuuluvat tehtävät, joita ei ole säädetty paliskunnan kokoukselle tai paliskunnan hallitukselle kuuluviksi.
Poronhoitolaissa tai poronhoitoasetuksessa ei ole yksiselitteisesti säännelty sitä, minkä paliskunnan toimielimen kuuluu päättää paliskunnan etujen valvomisesta, kuten valituksen tekemisestä viranomaisen päätöksestä.
Voimassa olevan poronhoitolain (848/1990) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 244/1989 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on paliskunnan kokousta koskevan 13 §:n kohdalla todettu, että paliskunta on osakkaidensa elinkeinotoimintaa varten muodostettu yhteisö, joten sen eri toimielinten toimivaltaa koskevat säännökset on pyrittävä tekemään mahdollisimman joustaviksi.
Hallituksen esityksessä on lisäksi paliskunnan hallituksen tehtäviä koskevan 18 §:n kohdalla todettu muun ohella seuraavaa:
”Voimassa olevan poronhoitolain säännökset hallituksen ja poroisännän toimivallasta ovat jossain määrin tulkinnanvaraiset. Niinpä hallituksen tehtävänä lain 10 §:n 3 momentin mukaan on johtaa paliskunnan toimintaa poronhoitolain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä paliskunnan päätösten mukaisesti, jollei toimivalta mainittujen säännösten mukaan kuulu poroisännälle tai muulle paliskunnan toimihenkilölle. Saman pykälän 4 momentin mukaan poroisäntä toimii paliskunnan ja sen hallituksen kokousten puheenjohtajana, panee täytäntöön paliskunnan päätökset sekä käyttää sen puhevaltaa tuomioistuimissa ja virastoissa ja valvoo järjestystä paliskunnassa sekä sen toimihenkilöiden toimintaa. (---) Ehdotuksessa on pyritty selventämään toimivaltarajoja, jolloin lähtökohtana on ollut, että hallitus olisi korkein paliskunnan kokouksen päätösten toimeenpanosta huolehtiva elin ja hallitus näin ollen olisi poroisäntään nähden periaatteessa esimiesasemassa.”
Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on edelleen poroisäntää koskevan 19 §:n kohdalla todettu seuraavaa:
”Käytännön poronhoitotyössä olisi poroisännällä edelleen suurin merkitys. Poroisäntä vastaisi ehdotuksen mukaan paliskunnan toiminnasta käytännössä. Poroisännälle on lakiehdotuksen eri säännöksissä lisäksi annettu eräitä erityistehtäviä. Pääosiltaan poroisännän tehtäviä koskeva säännös vastaa nykyisen poronhoitolain 10 §:n 4 momenttia. Kieliasu on kuitenkin tarkistettu ja pykälän sanamuotoa muutoin selvennetty, minkä lisäksi siihen on otettu nimenomainen maininta poroisännän velvollisuudesta valvoa lain noudattamista poronhoitotöissä.”
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poroisännän tehtävänä on poronhoitolain 19 §:n mukaan edustaa paliskuntaa. Kun lisäksi otetaan huomioon poronhoitolain lähtökohtana oleva eri toimielinten toimivaltaa koskevien säännösten joustavuus sekä edellä esitetyt poronhoitolain 18 ja 19 §:n esityöt, poroisännälle kuuluvaan edustamisoikeuteen voidaan tulkita sisältyvän myös paliskunnan puhevallan käyttäminen tuomioistuimessa. Asiassa ei lisäksi ole väitettykään, että paliskunnan muut toimielimet olisivat katsoneet, ettei poroisännällä ole toimivaltaa tehdä valitus. Hallinto-oikeuden on siten tullut tutkia poroisännän paliskunnan nimissä tekemä valitus paliskunnan valituksena.
2.3.2 Osayleiskaavan lainmukaisuus
2.3.2.1 Maakuntakaavan ohjausvaikutus
Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaava on hyväksytty maakuntavaltuustossa 11.6.2018. Maakuntahallitus on 5.11.2018 tekemällään päätöksellä määrännyt vaihemaakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman ja kaavan voimaantulosta on kuulutettu 12.11.2018. Näin ollen vaihemaakuntakaava on tullut ottaa Maaningan tuulivoimaosayleiskaavaa laadittaessa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla.
Edellä mainitussa vaihemaakuntakaavassa on osoitettu Kuusamon Maaningan alueelle tuulivoimaloiden alue (tv-1, 367). Vaihemaakuntakaavan tuulivoimaloiden aluetta koskevalla merkinnällä (tv-1) on osoitettu maa alueita, jotka soveltuvat merkitykseltään seudullisten tuulivoimala alueiden rakentamiseen. Maaningan tuulivoima-osayleiskaavan alue sijoittuu pääosin mainitulle vaihemaakuntakaavassa osoitetulle tuulivoimaloiden alueelle (tv 1, 367). Osayleiskaava-alue sijoittuu lisäksi kokonaisuudessaan vaihemaakuntakaavaan merkitylle poronhoitoalueelle.
Vaihemaakuntakaavassa osoitettuja tuulivoimaloiden alueita (tv-1) koskevan suunnittelumääräyksen mukaan poronhoitoalueella tulee turvata poronhoidon edellytykset. Vaihemaakuntakaavan poronhoitoalueita koskevien suunnittelumääräyksien mukaan poronhoitoalueella on turvattava poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen alueidenkäytölliset toiminta- ja kehittämisedellytykset. Poronhoitoon olennaisesti vaikuttavaa alueiden käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon poronhoidolle tärkeät alueet, kuten erotus- ja ruokintapaikat sekä pyyntiaidat. Valtion maiden osalta on neuvoteltava asianomaisen paliskunnan kanssa.
Maaningan tuulivoima-osayleiskaavan alue on pinta-alaltaan yhteensä 3 871 hehtaaria. Kaava-alue sijoittuu Tolvan paliskunnan alueelle. Osayleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille (tv-alue) olisi mahdollista sijoittaa yhteensä 54 tuulivoimalaa sekä rakentaa niihin liittyvät huoltotiet, maakaapelit ja sähköasemat. Osayleiskaavan yleisen määräyksen mukaan kaavaa voitaisiin käyttää kaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueella. Lisäksi osayleiskaavassa on määrätty, että kaava-alueella sallitaan porotalouden edellyttämien rakenteiden rakentaminen siten, että ne sovitetaan yhteen tuulivoimatoimintojen kanssa.
Tuulivoimahankkeen vaikutuksia poronhoitoon on arvioitu Maaningan tuulivoimahanketta koskevassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, jossa tarkasteltavana on ollut kaksi eri vaihtoehtoa (VE1, 61 voimalaa ja VE2, 45 voimalaa). Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen (20.10.2016) keskeinen sisältö poronhoitoon kohdistuvien vaikutusten osalta on selostettu hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa (Poronhoitoa koskevat selvitykset ja arvioinnit).
Ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa esitettyjen keskeisten johtopäätöksien mukaan hankealue sijoittuu kokonaan Tolvan paliskunnan parhaalle kesälaidunalueelle, jonka laajuus paliskunnan osalta on 43 000 hehtaaria. Hankealueen eteläosa on luppolaidunaluetta. Hankealueen keski- ja pohjoisosat sijoittuvat jäkälälaidunalueelle, jotka ovat tärkeitä talvilaidunalueita. Hankealueen pohjoisosaan sijoittuu myös rykimäalue ja iso osa laajasta ja tärkeästä vasomisalueesta. Porojen luontaiset laidunkiertoreitit kulkevat hankealueen lävitse, ja hanke voi vaikuttaa merkittävästi näihin reitteihin. Arviointiselostuksessa molempien hankevaihtoehtojen vaikutukset poronhoidolle on arvioitu merkittävän kielteisiksi, koska tuulivoimalat sijoittuvat paliskunnan erittäin keskeiselle ja tärkeälle laidunalueelle ja hanke muuttaa paliskunnan laidunolosuhteita huomattavasti. Hanke heikentää poronhoidon edellytyksiä hankealueella ja sen lähiympäristössä.
Poronhoidolle aiheutuvien vaikutusten lieventämisen osalta arviointiselostuksessa on muun ohella todettu, että tuulivoimalat sijaitsevat niin keskeisellä vasomis- ja kesälaidunalueella ja porojen kulkureittien kohdalla, että haittojen estäminen ja lieventäminen voimaloiden sijainteja muuttamalla on lähes mahdotonta. Syntyvää haittaa olisi mahdollista lieventää lähinnä vähentämällä voimaloiden määrää hankealueen reunoilta, jolloin poroille jäisi enemmän vapaata tilaa hankealueen molemmin puolin.
Osayleiskaavan kaavaselostuksessa esitetyssä vaikutusten arvioinnissa todetaan muun ohella, että hankkeella ei ole suoraa vaikutusta poronhoidon rakenteisiin, mutta se voi vaikeuttaa porojen ohjaamista ja kuljettamista erotusaitoihin. Hankkeella voi olla merkittävä vaikutus porojen laidunkiertoon. Hankealueelle muodostuu uusia avoimia alueita, jotka voivat houkutella etenkin hirvaita alueelle räkkäsuojaan ja siten parantaa porojen viihtymistä alueella. Kaava-alueen 3 871 hehtaarin pinta-alasta tuulivoimahankkeen rakenteet vievät 60–70 hehtaaria. Paliskunnan laidunnettava maa-alue on noin 94 800 hehtaaria. Kaavaselostuksessa todetaan edelleen, että hankkeella ei arvioida olevan merkittäviä haitallisia vaikutuksia poronhoitoon. Hankkeen toteuttamisen jälkeen tehdään poronhoitoon liittyvää seurantaa. Jos haitallisia vaikutuksia ilmenee, hanketoimija sopii haittojen kompensoinnista paliskunnan kanssa.
Maaningan alue on edellä todetusti osoitettu Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavassa alueeksi, joka soveltuu merkitykseltään seudullisen tuulivoimala-alueen rakentamiseen. Tuulivoimala-alueen sijoittuessa poronhoitoalueelle vaihemaakuntakaava asettaa tuulivoimarakentamisen ehdoksi kuitenkin sen, että edellytykset poronhoidon harjoittamiseen alueella samalla turvataan.
Kysymys on osayleiskaavasta, jota voidaan käyttää tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoiman alueiksi osoitetuilla alueilla. Poronhoidolle aiheutuvien haitallisten vaikutusten lieventäminen esimerkiksi tuulivoimaloiden sijainteja muuttamalla ei siten enää kaavaa toteutettaessa ole mahdollista. Osayleiskaavan kaavamääräys, jonka mukaan kaava-alueella sallitaan porotalouden edellyttämien rakenteiden rakentaminen siten, että ne sovitetaan yhteen tuulivoimatoimintojen kanssa, ei sisällöltään turvaa maakuntakaavamääräysten edellyttämällä tavalla paliskunnan poronhoidon edellytyksiä alueella. Osayleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioitaessa ei myöskään voida antaa välitöntä oikeudellista merkitystä sille, että hanketoimijan on mahdollista sopia haittojen kompensoinnista paliskunnalle yksityisoikeudellisella sopimuksella.
Kun otetaan huomioon kaava-alueelle sijoittuvien laidunalueiden ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta ilmenevä keskeinen merkitys Tolvan paliskunnan poronhoidolle sekä hankkeen toteuttamisen arvioitu vaikutus porojen laidunkierrolle ja muille elinolosuhteille, arviointiselostuksessa esitettyä arvioita hankkeen merkittävistä haitallisista vaikutuksista poronhoitoon ei ole pidettävä virheellisenä sillä kaavaselostuksessa esiin tuodulla perusteella, että kaava-alue ja erityisesti tuulivoimahankkeen rakenteiden vaatima pinta-ala varaavat vain pienen osan paliskunnan laidunnettavan maa-alueen kokonaispinta-alasta. Kaavaselostuksessa ei myöskään ole yksilöity, mihin selvitykseen perustuu siinä esitetty arvio, ettei hankkeella ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia poronhoitoon.
2.3.2.2 Johtopäätös ja lopputulos
Koska Maaningan tuulivoima-osayleiskaavan kaavaratkaisun perusteena olevat selvitykset osoittavat, että osayleiskaavan mahdollistaman tuulivoimarakentamisen vaikutukset alueella harjoitettavalle poronhoidolle olisivat merkittävän kielteisiä, eikä toisaalta ole esitetty, että näitä haitallisia vaikutuksia olisi enää kaavan toteuttamisvaiheessa mahdollista olennaisella tavalla lieventää, osayleiskaava ei täytä vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräyksissä asetettuja vaatimuksia poronhoidon edellytysten turvaamisesta. Vaihemaakuntakaava ei näin ollen ole tältä osin ollut maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa.
Kuusamon kaupunginvaltuuston päätös Maaningan tuulivoimaosayleiskaavan hyväksymisestä on tällä perusteella kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kuin kaupunginvaltuuston päätös on kumottu Tolvan paliskunnan valituksesta.
3 Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Tolvan paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta selityksen antamisesta korkeimmassa hallinto oikeudessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Petri Hellstén.