KHO:2022:45
Kysymys oli perhesideperusteisesta oleskeluluvasta, jonka kohdalla oli ratkaistavana, olivatko perhe-elämän suojaa koskevat ja lasten etuun liittyvät näkökohdat niin painavia, että niiden vuoksi tuli poiketa matkustusasiakirjan voimassaoloa koskevasta vaatimuksesta.
Asiassa ei ollut ilmennyt, että kansalaisuusvaltion myöntämän matkustusasiakirjan hankkiminen olisi estynyt oleskeluluvanhakija A:sta riippumattomista syistä. A:n henkilöllisyys ei ollut tiedossa. Tällaisessa tilanteessa ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainittujen seikkojen sekä perhe-elämän suojan ja lapsen edun voitiin katsoa vain poikkeuksellisesti edellyttävän poikkeamista matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta.
Punninnassa oli sinänsä merkityksellistä, että A oli viettänyt Suomessa perhe-elämää usean vuoden ajan ja perheeseen kuului henkilökohtaisista syistä pakolaisaseman saanut lapsi, minkä vuoksi koko perheen palaamista kotimaahansa ei voitu edellyttää. A:n oleskelu Suomessa oli kuitenkin perustunut vireillä olleisiin oleskelulupahakemuksiin. Perheen olosuhteista ei ollut esitetty sellaisia erityisiä seikkoja, joiden vuoksi lasten toiselle huoltajalle olisi matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta myönnettävä oleskelulupa. Lisäksi oli otettava huomioon, että A voi hakea oleskelulupaa uudestaan hankittuaan kansalaisuusvaltionsa matkustusasiakirjan. Oleskeluluvan myöntämättä jättämistä ei voitu pitää ulkomaalaislain 66 a §:n, perhe-elämän suojan tai lasten edun kannalta kohtuuttomana.
Ulkomaalaislaki 6 § 1 momentti, 35 §, 37 § ja 66 a §
Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla
KHO 2014:22, KHO 2015:107, KHO 2017:61, KHO 28.12.2017/6741 ja KHO 10.12.2019/5796
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 28.10.2020 nro 65/2020
Asian aikaisempi käsittely
Maahanmuuttovirasto on päätöksellään 2.5.2019 hylännyt Etiopian kansalaisen A:n (jäljempänä myös hakija ja valittaja) perhesiteen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Maahanmuuttovirasto on lisäksi päättänyt käännyttää A:n kotimaahansa Etiopiaan. Perheenkokoajana on hakijan avopuoliso B, jolle on myönnetty jatkuva oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella.
Maahanmuuttovirasto on päätöksensä perusteluissa lausunut, että oleskelulupaa ei myönnetä, koska hakijalla ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa eikä oleskeluluvan myöntämiselle siten ole ulkomaalaislain 35 §:n mukaisia edellytyksiä. Asiassa ei ole esitetty mitään sellaista, jonka perusteella matkustusasiakirjavaatimuksesta pitäisi poiketa. Hakijalla on mahdollisuus hankkia passi viimeistään kotimaassaan, mikäli hän ei voi saada passia Suomesta käsin, ja hän voi hakea uudelleen oleskelulupaa perhesiteen perusteella kotimaastaan käsin. Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä. Hakija käännytetään kotimaahansa Etiopiaan, koska hänelle ei ole myönnetty oleskelulupaa, jota oleskelun jatkaminen edellyttäisi.
Maahanmuuttovirasto on samana päivänä antamallaan toisella päätöksellä hylännyt hakijan muukalaispassia koskevan hakemuksen. Hakija ei ole esittänyt ulkomaalaislain 134 §:n mukaisia syitä, joiden perusteella muukalaispassi voitaisiin myöntää.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään ratkaissut asian sekä oleskeluluvan ja käännyttämisen että muukalaispassin osalta. Suullisen käsittelyn järjestämistä koskeva vaatimus on hylätty. Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottu ja asia on palautettu virastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeus on selostanut sovellettavat oikeusohjeet ja asiassa saadun selvityksen sekä pääasian osalta lausunut arviointinaan ja johtopäätöksinään seuraavaa:
Valittaja on perheenkokoajan sekä heidän yhteisten lastensa ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettu perheenjäsen. Hänelle ei kuitenkaan ole myönnetty oleskelulupaa, koska hänellä ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Ulkomaalaislain 35 §:n vaatimus voimassa olevasta matkustusasiakirjasta oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä koskee henkilöllisyyden selvittämisen lisäksi henkilön kansalaisuuden ja siihen verrattavan valtiollisen aseman varmistamista.
Oikeuskäytännössä on katsottu, että matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta voidaan poiketa myös muissa kuin ulkomaalaislain 35 §:ssä nimenomaisesti mainituissa tilanteissa erityisesti, jos henkilö ei voi hankkia sellaista matkustusasiakirjaa, jonka Suomen viranomaiset hyväksyisivät. Tällaisissa muissa tilanteissa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden nojalla tapahtuvaa poikkeamista on arvioitava tapauskohtaisen kokonaisharkinnan pohjalta.
Asiassa on tämän vuoksi arvioitava, estyisikö valittajan ja perheenkokoajan sekä heidän lastensa oikeus perhe-elämän viettämiseen Suomessa siitä syystä, että valittaja ei ole voinut hankkia kansallista passia Suomesta käsin. Lisäksi on arvioitava, rajoittaisiko voimassa olevan matkustusasiakirjan vaatiminen valittajan perhe-elämän viettämistä ja suojaa enemmän kuin on välttämätöntä tai edellyttääkö lapsen etu matkustusasiakirjavaatimuksesta poikkeamista valittajan olosuhteet huomioon ottaen.
Valittajan perhe on perustettu jo ennen hänen Suomeen tuloaan 2014. Valittajalle on muodostunut usean Suomessa oleskellun vuoden aikana vahvaksi katsottavia siteitä Suomeen ja hänellä on Suomessa puoliso ja huollettavanaan kaksi alaikäistä lasta, joista toisella on pakolaisasema. Vaikka perheenkokoajaksi on ilmoitettu valittajan puoliso, on asiaa kokonaisuutena arvioitaessa kuitenkin otettava huomioon, että valittajan perheeseen kuuluu pakolaisaseman saanut lapsi. Perheen tarkoituksena on viettää perhe-elämää Suomessa. Valittajalla ei ole Suomessa henkilöasiakirjoja. Valittajan kansainvälistä suojelua koskeva asia on ratkaistu lainvoimaisesti ja siinä yhteydessä on tutkittu hänen kotimaahansa paluun turvallisuus. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, joka tukisi valittajan väitettä siitä, että hän ei voisi saada matkustusasiakirjaa kotimaansa viranomaisilta. Valittajan kansainvälistä suojelua koskevan asian tultua ratkaistuksi lainvoimaisesti hänen voidaan sinänsä edellyttää olevan yhteydessä kotimaansa viranomaisiin matkustusasiakirjan hankkimiseksi.
Valittajan ja hänen perheensä oleskeluhistoriaan nähden sekä perheen olosuhteista edellä esitetyn huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että perhe-elämän suojaa koskevat sekä lasten etuun liittyvät näkökohdat ovat valittajan asiassa niin painavia, että niiden vuoksi tulee poiketa matkustusasiakirjan voimassaoloa koskevasta vaatimuksesta. Hallinto-oikeus on kokonaisharkinnassa ottanut huomioon myös sen, että viranomaisella on mahdollisuus tarkastella oleskeluluvan edellytysten olemassaoloa uudestaan siinä vaiheessa, kun se harkitsee jatkoluvan myöntämistä valittajalle.
Edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttoviraston ei ole tullut hylätä valittajan oleskelulupahakemusta pelkästään matkustusasiakirjan puuttumisen vuoksi. Tämän vuoksi Maahanmuuttoviraston oleskelulupaa ja käännyttämistä koskeva päätös on kumottava. Koska Maahanmuuttoviraston perhesiteen perusteella myönnettävää oleskelulupaa koskeva päätös kumotaan kokonaisuudessaan ja palautetaan uudelleen käsiteltäväksi, tulee viraston arvioida uudelleen myös valittajan muukalaispassiasia.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet pääasian osalta
Ulkomaalaislaki 5 §, 6 §, 35 §, 37 § 1 ja 2 momentti, 47 § 3 momentti, 49 § 1 momentti 2 ja 5 kohta, 66 a §, 114 §, 134 § 1 momentti ja 148 §
Suomen perustuslaki 10 §
Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Toivanen ja Johanna Räty, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätökset saatetaan voimaan.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös on vakiintuneen oikeuskäytännön vastainen. Hallinto-oikeus on sivuuttanut sen, että A:n kohdalla matkustusasiakirjan hankkimisen ei ole esitetty olevan mahdotonta eikä sen hankkiminen ole estynyt hänestä itsestään riippumattomasta syystä. Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon sitä, että pakolaisasema on myönnetty A:n lapselle korostuneen henkilökohtaisesta syystä. Tilannetta ei sen vuoksi voida rinnastaa sellaisiin turvapaikkatilanteisiin, joissa kotimaassa oleva uhka saattaa ulottua ainakin välillisesti koko perheeseen. Mitään poikkeuksellisen painavia lapsen etuun liittyviä syitä ei ole tullut ilmi. Lisäksi A:n henkilöllisyys on varmistamatta.
Oleskeluluvan myöntämisen perhesiteen perusteella matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta tulee olla mahdollista vain poikkeuksellisesti. Kysymys on lähtökohtaisesti tilanteista, joissa henkilö ei itsestään riippumattomasta syystä voi saada Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa. Muissa tilanteissa poikkeamista on arvioitava tapauskohtaisen kokonaisarvioinnin pohjalta, jolloin perhe-elämän suojaan liittyvät painavat syyt voivat edellyttää matkustusasiakirjavaatimuksesta poikkeamista. Kynnyksen poikkeamiselle tulee kuitenkin olla korkealla, koska kyse on poikkeamisesta lain selkeästä sanamuodosta.
Matkustusasiakirjan hankkimisen voidaan katsoa olevan henkilölle mahdotonta tilanteessa, jossa hakijan kotimaassa ei ole toimivaa hallintoa tai Suomi ei hyväksy kyseisen valtion passia matkustusasiakirjaksi. Etiopian kohdalla tällaisista syistä ei ole kysymys.
Henkilö voi myös esittää selvitystä siitä, ettei hän yrityksistään huolimatta ole saanut matkustusasiakirjaa kotimaansa viranomaisilta. A:ta on Maahanmuuttoviraston prosesseissa useasti kehotettu hankkimaan matkustusasiakirja, mutta hän ei ole esittänyt tällaisista toimista selvitystä. A on itse myötävaikuttanut siihen, ettei hänellä ole esittää kotimaansa passia ulkomaalaislain 35 §:n mukaisen matkustusasiakirjavaatimuksen täyttämiseksi.
A:n kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on lainvoimaisesti ratkaistu ja on katsottu, että hänellä ei ole estettä kääntyä kotimaan viranomaisen puoleen. Kysymys ei myöskään ole tilanteesta, jossa pakolaisaseman saaneen lapsen turvallisuus voisi vaarantua kotimaan viranomaisten puoleen kääntymisen vuoksi, koska lapsen pakolaisasema perustuu ympärileikkausuhkaan. Tämä on korostuneen henkilökohtainen turvapaikkaperuste.
Perheen tilanteessa ei ole tullut ilmi mitään erityisiä lapsen etuun vaikuttavia seikkoja poiketa matkustusasiakirjavaatimuksesta. Perheen lapset ovat terveitä eikä heillä ole esitetty olevan erityistarpeita. Myös perheenkokoaja on terve, vaikka hänen on kerrottu saavan lääkitystä uniongelmiinsa. Maahanmuuttovirasto on pyytänyt A:ta toimittamaan tarkempia tietoja perheenkokoajan terveydentilasta tai muista päätösharkinnassa huomioon otettavista seikoista, mutta niitä tai lääkärinlausuntoa ei ole toimitettu. Lapset ovat asuneet koko ikänsä perheenkokoajan kanssa eikä ole syytä olettaa, että lapset jäisivät vaille tarvitsemaansa huolenpitoa ilman A:n Suomessa oleskelua. On totta, että lapsen pakolaisasema estää perhettä palaamasta Etiopiaan, mutta tässä tapauksessa perhe-elämä ei välttämättä katkeaisi lopullisesti, vaan A voi hakea uudestaan ensimmäistä lupaa hankittuaan kansalaisuusvaltionsa matkustusasiakirjan.
A:n henkilöllisyys on varmistamatta, koska hän ei ole esittänyt missään vaiheessa henkilöllisyyttä osoittavia asiakirjoja. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä KHO 2017:61 on luettavissa, että varmistamaton henkilöllisyys voi käytännössä estää oleskeluluvan myöntämisen. Tälle seikalle on siten annettava merkitystä oleskeluluvan myöntämisharkinnassa.
A on selityksessään vaatinut, että valituslupahakemus hylätään. Hän on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Maahanmuuttovirasto on sivuuttanut A:n ja perheenkokoajan olosuhteet sekä perhe-elämän suojaa koskevat ihmisoikeusvelvoitteet ja oikeuskäytännön. Hallinto-oikeuden päätös ei ole ristiriidassa vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa.
A on oleskellut Suomessa yli kuusi vuotta. Hän viettää perhe-elämää puolisonsa ja lastensa kanssa. A on kotoutunut Suomeen ja oppinut kieltä. Puoliso ja lapset eivät tulisi toimeen arjessa ilman A:ta. Se, että ainoastaan A:lla ei ole oleskelulupaa, aiheuttaa pelkoa ja stressiä koko perheelle. Sosiaalityöntekijä on todennut, että pelko A:n käännyttämisestä on vaikuttanut rankasti perheenkokoajan psyykkiseen vointiin ja että käännyttäminen vaikuttaisi vakavasti perheenkokoajan psyykkiseen jaksamiseen ja lasten tilanteeseen.
Ulkomaalaislain 35 §:n poikkeamismahdollisuutta ei ole millään tavalla rajattu. A:n kohdalla perusteet poikkeamiselle ovat olemassa, kun olosuhteet otetaan kokonaisuudessaan huomioon. Olisi kohtuutonta ja lapsen edun sekä perhe-elämän suojan vastaista, että A:lle ei myönnettäisi oleskelulupaa puuttuvan passin vuoksi. Hän on saanut Suomessa lapsen, jolle on myönnetty turvapaikka ja jonka kanssa hän on elänyt.
A:lla ei ole henkilöasiakirjoja. Hänen ei voida edellyttää palaavaan Etiopiaan hankkimaan henkilöasiakirjoja. Se tarkoittaisi perhe-elämän katkeamista ja voisi viedä hänen lapsiltaan oikeuden isään pitkäksi aikaa tai pysyvästi.
A on etniseltä taustaltaan oromo. Etiopian nykytilanteessa paluu kotimaahan ei ole turvallista. Ei ole myöskään mitään varmuutta siitä, että hän saisi Etiopian passin tilanteessa, jossa hänellä ei ole ollut sitä aiemminkaan.
Suomen myöntämän muukalaispassin turvin A voisi matkustaa Etiopian lähetystöön Euroopassa ja selvittää onnistuisiko passin hankinta sillä tavoin. Hän mahdollisesti uskaltaisi jopa matkustaa Etiopiaan hankkimaan tarvittavia henkilöasiakirjoja suomalaisen oleskeluluvan ja muukalaispassin turvin.
A:n kohdalla matkustusasiakirjavaatimuksesta poikkeamista edellyttää etenkin se, että hän on pakolaisaseman saaneen perheenjäsen, joten perhe-elämä on mahdollista ainoastaan Suomessa. Perhe on perustettu jo ennen Suomeen tuloa. Lasten etu asiassa on, ettei heidän oikeuttaan perhe-elämään ja yhteyttään isään katkaista ja vaaranneta pysyvästi.
A:n selitys on lähetetty Maahanmuuttovirastolle tiedoksi.
A on toimittanut lisäselvitystä lapsen edun arvioimiseen ja huomioimiseen liittyen. Maahanmuuttovirasto on arvioinut lapsen edun puutteellisesti eikä se ole antanut esitetylle sosiaalityöntekijän mielipiteelle sille kuuluvaa painoarvoa. A on lisäksi ilmoittanut, että perheeseen on syntynyt kolmas lapsi.
Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Maahanmuuttovirastoa lausumaan Etiopian muuttuneesta turvallisuustilanteesta ja sen mahdollisesta vaikutuksesta asian arviointiin.
Maahanmuuttoviraston lausunnossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Päätöksentekohetkellä ja valituslupaa haettaessa ei ole esitetty selvitystä siitä, että A ei pystyisi saamaan kansallista matkustusasiakirjaa. Etiopian turvallisuustilanne on kuitenkin muuttunut tämän jälkeen ja Maahanmuuttovirasto on selvittänyt turvallisuustilannetta.
Käytettävissä olevista lähteistä ei löytynyt tarkempaa tietoa siitä, onko Etiopian konflikti vaikuttanut passien tai muiden henkilöllisyysasiakirjojen myöntämiseen ulkomailla oleskeleville etiopialaisille. Maahanmuuttovirasto on ollut yhteydessä Addis Abeban lähetystöön saadakseen tietoja henkilöllisyysasiakirjojen myöntämisestä, mutta ei ole saanut vastausta kyselyyn. Etiopian matkustusasiakirjat ovat kuitenkin edelleen Suomen hyväksymiä, ja kyse on tällä hetkellä oletettavasti tilapäisestä turvallisuustilanteen vaikutuksesta Etiopian viranomaisten toimintaan.
Selvitys Addis Abeban turvallisuustilanteesta ei myöskään anna aihetta epäillä, että jokainen Addis Abeban alueella oleskeleva henkilö olisi vaarassa. Tilanne kaupungissa on selvityksen perusteella suhteellisen rauhallinen. Tähän nähden asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella Maahanmuuttoviraston päätöksessä tehtyä arviota tulisi muuttaa ulkomaalaislain 147 §:n osalta. A:lla on halutessaan mahdollisuus panna vireille uusi turvapaikkahakemus.
A:n vastineessa Maahanmuuttoviraston lausunnon johdosta on esitetty muun ohella seuraavaa:
A:lla ei ole mitään henkilöasiakirjaa ja myös Maahanmuuttoviraston lausunnossa esitettyyn viitaten tällä hetkellä henkilökorttien saaminen on mahdotonta. A ei tiedä, voisiko hän saada mistään hankittua kansallista passia, vaikka hänellä olisikin henkilöasiakirja. Maatietoon viitaten olisi kohtuutonta jättää näissä olosuhteissa perhesideperusteinen oleskelulupa myöntämättä kansallisen passin puuttumisen vuoksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätökset saatetaan voimaan.
Perustelut
Kysymyksenasettelu
Oleskeluluvan hakija A on perheenkokoaja B:n ja heidän yhteisten lastensa ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettu perheenjäsen. Asiassa on Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kokonaisharkinnassaan katsoa, että ulkomaalaislain 35 §:ssä tarkoitetusta matkustusasiakirjavaatimuksesta on tullut perhesuhdeperusteista oleskelulupaa haettaessa poiketa sen vuoksi, että perhe-elämän suojaa koskevat ja lasten etuun liittyvät näkökohdat ovat olleet niin painavia, että niiden vuoksi tulee poiketa matkustusasiakirjan voimassaoloa koskevasta vaatimuksesta.
Asiassa saatu selvitys
A on Etiopian kansalainen. Hän on hakenut Suomesta kansainvälistä suojelua 27.10.2014. A:n hakemus on hylätty ja hänet on käännytetty Etiopiaan lainvoiman saaneella päätöksellä.
A on hakenut oleskelulupaa perhesiteen perusteella 11.11.2016. Maahanmuuttovirasto on tehnyt asiaan kielteisen päätöksen 12.7.2017, koska A:lla ei ollut voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Hallinto-oikeus on päätöksellään 26.1.2018 palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle, koska Maahanmuuttoviraston ratkaistessa asian A:lla oli ollut vireillä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. Maahanmuuttovirasto hylkäsi oleskelulupahakemuksen samalla perusteella 2.5.2019 sen jälkeen, kun A:n kansainvälistä suojelua koskenut hakemus oli hylätty. Hallinto-oikeus katsoi 28.10.2020 antamassaan, nyt muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään perhe-elämän suojaan ja lapsen etuun liittyvien näkökohtien olevan niin painavia, että niiden vuoksi matkustusasiakirjan voimassaoloa koskevasta vaatimuksesta tuli poiketa.
A ja perheenkokoaja ovat tavanneet Sudanissa elokuussa 2014 ja he ovat tulleet yhdessä Suomeen. Heillä on kolme yhteistä alaikäistä Suomessa syntynyttä lasta. Vuonna 2015 syntyneelle tyttärelle on myönnetty turvapaikka ja pakolaisasema ympärileikkausuhan vuoksi. Perheenkokoajalle on myönnetty kansainvälistä suojelua saaneen lapsen yksinhuoltajana oleskelulupa yksilöllisen inhimillisen syyn perusteella.
A ei ole esittänyt voimassa olevaa matkustusasiakirjaa eikä muitakaan henkilöllisyysasiakirjoja. Maahanmuuttovirasto on pyytänyt A:ta toimittamaan kansallisen Etiopian passin tai selvityksen siitä, miksi passin hankkiminen ei ole mahdollista. A on vedonnut siihen, että hänen ja perheenkokoajan yhteisellä lapsella on pakolaisasema, joten perhe-elämän viettäminen on mahdollista vain Suomessa. Hän on esittänyt, että hän voisi muukalaispassin turvin hankkia häneltä puuttuvia asiakirjoja kansallisen passin saamiseksi.
Sosiaalityöntekijän 6.7.2018 laatiman lausunnon mukaan kielteinen päätös ja käännyttäminen tulisivat vakavasti vaikuttamaan perheenkokoajan psyykkiseen jaksamiseen ja hänen kykyynsä huolehtia lasten hyvinvoinnista. Lausunnon mukaan olisi lasten edun mukaista, että perhe voisi jatkaa yhteistä perhe-elämää.
Maahanmuuttovirasto on ennen päätöksen tekemistä pyytänyt lääkärinlausuntoa perheenkokoajan terveydentilasta tai mahdollisista muista yksilöllisistä terveydellisistä seikoista, jotka olisi tullut ottaa huomioon päätösharkinnassa. Saadun selvityksen mukaan perheenkokoajalle on määrätty unilääkitys ja vanhempien psyykkinen stressi heijastuu arjessa myös lapsiin. Selvitykseen ei ole liitetty lääkärinlausuntoja. A ei ole toimittanut hallinto-oikeudelle eikä korkeimmalle hallinto-oikeudelle lisäselvitystä asian arviointiin mahdollisesti vaikuttavista perheenjäsenten terveydentilaa tai muita yksilöllisiä olosuhteita koskevista seikoista.
Oikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
Ulkomaalaislain 35 §:n pääsäännön mukaan oleskeluluvan myöntäminen edellyttää, että ulkomaalaisen matkustusasiakirja on voimassa. Oleskelulupa voidaan saman pykälän poikkeamissäännöksen mukaan kuitenkin myöntää voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta, jos se myönnetään 51, 52, 52 a, 52 d, 52 e, 87, 88, 89 tai 110 §:n perusteella.
Kun otetaan huomioon ulkomaalaislain 35 §:n muotoilu, lainsäätäjän tarkoituksena voidaan katsoa olleen rajoittaa säännönmukainen poikkeaminen matkustusasiakirjaedellytyksestä vain säännöksessä mainittuihin tilanteisiin (KHO 2017:61). Perhesideperusteinen oleskelulupa ei kuulu ulkomaalaislain 35 §:n poikkeamissääntelyn alaan.
Oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että matkustusasiakirjaa koskevasta vaatimuksesta voidaan poiketa myös niissä muissa kuin säännöksessä nimenomaisesti mainituissa tilanteissa, joissa henkilö ei ole itsestään riippumattomasta syystä voinut saada matkustusasiakirjaa tai sellaisen hankkimista ei häneltä muusta perustellusta syystä ole voitu edellyttää.
Korkein hallinto-oikeus on perhesideperusteisiin oleskelulupahakemuksiin liittyen katsonut, että matkustusasiakirjavaatimuksesta on poikettava silloin, kun oleskeluluvan hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta saada kansalaisuusvaltiostaan Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa (KHO 2014:22 ja KHO 2015:107). Henkilön ei myöskään voida edellyttää kääntyvän kotivaltionsa puoleen matkustusasiakirjan hankkimiseksi silloin, kun hänen turvapaikkahakemuksensa on vireillä hänen haettuaan ensimmäistä kertaa kansainvälistä suojelua (KHO 28.12.2017/6741 ja KHO 10.12.2019/5796). Lisäksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että matkustusasiakirjan hankkimista ei voida edellyttää silloin, jos oleskeluluvan hakijan perheenjäsen on saanut kansainvälistä suojelua ja kansalaisuusvaltion viranomaisen puoleen kääntyminen saattaisi tämän vuoksi vaarantaa hakijan tai kansainvälistä suojelua saaneen perheenjäsenen turvallisuuden.
Passia tai muuta matkustusasiakirjaa koskevalla vaatimuksella pyritään muun ohella varmistamaan oleskeluluvan hakijan henkilöllisyys sekä hänen kansalaisuutensa tai siihen verrattava valtiollinen asemansa. Oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota siihen, onko oleskeluluvan hakijan henkilöllisyys ollut selvillä voimassa olevan matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta. Toisaalta matkustusasiakirjavaatimuksesta ei ole välttämättä poikettu silloinkaan, kun henkilöllisyys ei ole ollut epäselvä, vaan tällöinkin poikkeamista on arvioitu tapauskohtaisen kokonaisharkinnan pohjalta (KHO 2017:61).
Kun kysymys on perhesuhdeperusteisesta oleskeluluvasta, kokonaisarvioinnissa on lisäksi otettava huomioon ulkomaalaislain 66 a §:n mukaisesti ulkomaalaisen perhesiteiden luonne ja kiinteys, hänen maassa oleskelunsa pituus sekä hänen perheeseensä liittyvät, kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä kotimaahan samoin kuin ulkomaalaislain 6 §:ssä säädetty lapsen etu sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattu perhe-elämän suoja.
Asian arviointi ja lopputulos
A:n henkilöllisyyttä ei ole pystytty hänen henkilöllisyyttään koskevien asiakirjojen puuttuessa luotettavasti varmistamaan. Tähän nähden matkustusasiakirjaa koskevan vaatimuksen täyttämiselle voidaan katsoa olevan korostunut syy.
A on kotoisin Etiopiasta, jonka passin Suomi hyväksyy ulkomaalaislaissa tarkoitetuksi matkustusasiakirjaksi. A:ta on kehotettu hankkimaan matkustusasiakirja ennen Maahanmuuttoviraston päätöksen tekemistä. Hän ei ole missään vaiheessa esittänyt kansalaisuusvaltionsa viranomaisen todistusta tai muuta luotettavaa selvitystä siitä, että hän ei voisi saada matkustusasiakirjaa. Etiopian kansalaisena hänen on katsottava voivan saada matkustusasiakirja siitä huolimatta, että hänellä ei sellaista mahdollisesti ole aiemmin ollut. Oleskeluluvan hakijan voidaan lähtökohtaisesti myös edellyttää matkustavan kotimaahansa matkustusasiakirjan hankkimiseksi, jos sellaista ei voi Suomesta käsin saada. Asiaa ei tässä tapauksessa ole arvioitava toisin pelkästään sen vuoksi, että Etiopian heikentyneen turvallisuustilanteen vuoksi asiakirjojen myöntämisessä voi saadun selvityksen perusteella tällä hetkellä olla tilapäisiä ongelmia.
A:n kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on aiemmin lainvoimaisesti hylätty, joten hänellä ei voida katsoa olevan henkilökohtaista estettä kääntyä Etiopian viranomaisten puoleen matkustusasiakirjan hankkimiseksi. A:n ja B:n vuonna 2015 syntynyt lapsi on saanut pakolaisaseman häneen kohdistuvan ympärileikkausuhan vuoksi. Lapsen turvapaikkaperuste ei siten liity viranomaistoimintaan eikä siitä aiheudu sellaista turvallisuusriskiä, joka estäisi A:ta kääntymästä Etiopian viranomaisten puoleen.
Edellä mainitun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tavoin, ettei asiassa ole esitetty selvitystä siitä, että A ei olisi voinut saada matkustusasiakirjaa kotimaansa viranomaisilta ennen Maahanmuuttoviraston päätöksen tekemistä. A:n henkilökohtaisissa tai hänen perhettään koskevissa olosuhteissa ei myöskään ole esitetty olevan perusteita sille, että hänen ei olisi voitu edellyttää olevan yhteydessä kotimaansa viranomaisiin matkustusasiakirjan hankkimiseksi. Näin ollen A:n mahdollisuus saada kansalaisuusvaltionsa myöntämä matkustusasiakirja ei ole estynyt hänestä itsestään riippumattomista syistä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tällaisessa tilanteessa, jossa oleskeluluvan hakijan henkilöllisyys ei ole selvillä ja matkustusasiakirjan puuttumisen on katsottava johtuvan hänen omasta menettelystään tai passiivisuudestaan, ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainittujen seikkojen sekä perhe-elämän suojan ja lapsen edun voidaan katsoa vain poikkeuksellisesti edellyttävän poikkeamista matkustusasiakirjavaatimuksesta.
Perhe-elämän suojan ja perheen lasten edun kannalta on sinänsä merkityksellistä, että A on viettänyt Suomessa perhe-elämää usean vuoden ajan ja perheeseen kuuluu pakolaisaseman saanut lapsi, minkä vuoksi koko perheen palaamista Etiopiaan ei voida edellyttää. A:n oleskelu Suomessa on kuitenkin perustunut vireillä olleisiin oleskelulupahakemuksiin.
Perheen olosuhteista on Maahanmuuttovirastolle toimitettu vuonna 2018 laadittu sosiaalityöntekijän lausunto, jonka mukaan kielteinen päätös oleskelulupahakemukseen ja perheen isän käännyttäminen tulisi vakavasti vaikuttamaan perheenkokoajan psyykkiseen jaksamiseen ja hänen kykyynsä huolehtia lasten hyvinvoinnista. Tämän lisäksi asiassa ei ole siihen varatusta tilaisuudesta huolimatta esitetty Maahanmuuttovirastolle tai myöhemminkään lääkärinlausuntoja tai muutakaan selvitystä lasten huoltajana toimivan perheenkokoajan tai perheen lasten terveydentilasta tai muista asian arviointiin vaikuttavista olosuhteista. Tähän nähden perheen olosuhteista ei ole esitetty sellaisia erityisiä seikkoja, joiden vuoksi lasten toiselle huoltajalle olisi matkustusasiakirjan puuttumisesta huolimatta myönnettävä oleskelulupa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että A voi hakea oleskelulupaa uudestaan hankittuaan kansalaisuusvaltionsa matkustusasiakirjan, oleskeluluvan myöntämättä jättämistä ei voida pitää ulkomaalaislain 66 a §:ssä mainittujen seikkojen, perhe-elämän suojan tai lasten edun kannalta kohtuuttomana.
Etiopian turvallisuustilanne on saadun selvityksen perusteella heikentynyt Tigrayn konfliktin vuoksi. Asiassa ei kuitenkaan ole esitetty sellaista selvitystä, jonka vuoksi muutoksenhakijan käännyttäminen Etiopiaan ulkomaalaislain 146 §:ssä tai 147 §:ssä mainittujen syiden vuoksi estyisi.
Edellä todetun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä A:n oleskelulupahakemuksen matkustusasiakirjan puuttumisen vuoksi, käännyttää hänet maasta ja jättää muukalaispassin myöntämättä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston oleskelulupaa ja käännyttämistä sekä muukalaispassia koskevat päätökset on saatettava voimaan.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Paul Karlsson.