KHO:2022:114
Sähköntuottaja oli tehnyt Energiavirastolle tutkintapyynnön muun ohella sähköntuotannon siirtopalvelujen hinnoittelusta verkonhaltijan suurjännitteisessä jakeluverkossa. Energiavirasto oli päätöksessään katsonut verkonhaltijan toimineen eräiltä osin sähkömarkkinalain vastaisesti, mutta muun ohella sähkömarkkinalain 24 §:n mukaisesti soveltaessaan ilmoittamaansa tariffirakennetta tuotantoasiakkaiden hinnoitteluun sekä sähkömarkkinalain 21 §:n mukaisesti myydessään kohtuullista korvausta vastaan siirto- ja jakelupalveluja suurjännitteisessä jakeluverkossaan.
Markkinaoikeus oli tutkinut sähköntuottajan valituksen ja kumonnut Energiaviraston päätöksen siltä osin kuin verkonhaltijan oli katsottu toimineen sähkömarkkinalain 24 ja 21 §:n mukaisesti ja palauttanut asian Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Energiaviraston valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli arvioitavana, olisiko valitus markkinaoikeuteen tullut jättää tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi ja oliko markkinaoikeudella ollut perusteet kumota päätös kyseiseltä osin.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Energiaviraston velvollisuutena oli valvoa sähkömarkkinasääntelyn noudattamista ja siten myös siirtopalvelujen hinnoittelun syrjimättömyyttä. Sähköntuottajilta siirrosta perittävien maksujen määräytymisellä voitiin myös katsoa olevan yleisesti ottaen olennaista merkitystä sähkömarkkinoiden toimintaan. Sähkömarkkinalaissa oli säädetty verkonhaltijan velvollisuuksista, joiden voitiin katsoa perustavan oikeuksia verkkoon liittyvälle sähköntuottajalle. Sähköntuottajan oikeuksien tehokkaan toimeenpanon varmistaminen edellytti, että Energiaviraston ratkaisu olla velvoittamatta verkonhaltijaa korjaamaan väitettyä sähkömarkkinalain vastaista menettelyä voitiin saattaa markkinaoikeuden arvioitavaksi. Markkinaoikeuden oli tullut tutkia sähköntuottajan valitus.
Pääasian osalta korkein hallinto-oikeus totesi, että verkonhaltijan velvollisuuksiin ja erityisesti hinnoittelun lainmukaisuuteen kohdistuva Energiaviraston valvonta ei voinut perustua yksinomaan jälkikäteiseen verkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointiin tilanteessa, jossa yhden asiakasryhmän siirtohintoihin oli tehty moninkertainen hinnankorotus. Vaikka sähkön siirtomaksut erityyppisille asiakasryhmille voivatkin perustelluista syistä poiketa toisistaan, Energiaviraston on sähkömarkkinalainsäädännön perusteella osana hinnoittelun kohtuullisuutta valvottava ja arvioitava tarvittaessa myös hinnoittelun tasapuolisuutta asiakasryhmien välillä.
Energiavirasto ei ollut päätöksessään hallintolain 44 §:n 45 §:ssä edellytetyllä tavalla esittänyt perusteluja sille, että verkonhaltija olisi asettanut suurjännitteisen jakeluverkon asiakkaille siirtomaksuja muihin asiakasryhmiin nähden syrjimättömällä tavalla. Siten markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiselle ei ollut perusteita.
Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta 6 § 1 momentin 2 kohta, 9 § ja 36 § 1 momentti
Sähkömarkkinalaki 18 §, 21 § ja 24 §
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 7 § 1 momentti
Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-510/13, E.ON Földgáz Trade (EU:C:2015:189) ja C-492/14, Essent Belgium (EU:C:2016:732)
Ks. ja vrt. KHO 2000:54 ja 2020:106
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Markkinaoikeus, 2.7.2021, 186/21
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Energiaviraston valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Energiavirasto velvoitetaan korvaamaan Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla.
Asian tausta
(1) Tuuliwatti Oy on Energiavirastolle 28.1.2015 tekemässään tutkintapyynnössä pyytänyt Energiavirastoa tutkimaan, onko Tornionlaakson Sähkö Oy menetellyt sähkömarkkinalainsäädännön vastaisesti sähköntuotannon siirtopalvelujen hinnoittelussa ja verkkoon pääsyssä.
(2) Energiavirasto on päätöksessään 17.1.2020 diaarinumero 173/420/2015 katsonut Tornionlaakson Sähkö Oy:n toimineen sähkömarkkinalain vastaisesti muun ohella siltä osin, kun yhtiöllä ei ole ollut käytössään Energiaviraston vahvistamia siirtopalvelun ehtoja suurjännitteisessä jakeluverkossaan, vaan siirtopalvelun ehdoista on sovittu asiakkaan kanssa tapauskohtaisesti, ja kun yhtiö ei ole julkaissut suurjännitteisen jakeluverkkonsa yleisiä myyntiehtoja tai myyntihintoja.
(3) Energiavirasto on katsonut, että Tornionlaakson Sähkö Oy on toiminut sähkömarkkinalain 24 §:n mukaisesti soveltaessaan ilmoittamaansa tariffirakennetta suurjännitteisen jakeluverkon tuotantoasiakkaiden hinnoitteluun ja että Tornionlaakson Sähkö Oy on toiminut sähkömarkkinalain 21 §:n mukaisesti myydessään kohtuullista korvausta vastaan sähkön siirto- ja jakelupalveluja suurjännitteisessä jakeluverkossaan.
(4) Energiaviraston päätöksen mukaan sähkötuotannon siirtomaksun kattohinnoittelua koskevia sähkömarkkinalain 56 §:n 2 momentin ja sähkömarkkina-asetuksen 5 §:n säännöksiä ei ole asian vireille tullessa sovellettu suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyneeseen tuotantoon eikä myöskään lailla 590/2017 säädetty siirtohintojen korottamista koskeva sähkömarkkinalain 26 a § ole tullut sovellettavaksi asiaan.
(5) Tuuliwatti Oy on 30.10.2020 jakautunut yhtiöiksi Gigawatti Oy ja Tuulivoltti Oy. Tuulivoltti Oy:n liiketoiminta on siirtynyt 31.10.2020 Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:lle. Tornionlaakson Sähkö Oy:n sähköverkkotoiminta on 1.1.2021 siirtynyt TLS Verkko Oy:lle.
(6) Markkinaoikeus on tutkinut Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n valituksen ja kumonnut Energiaviraston päätöksen siltä osin kuin Energiavirasto on katsonut, että Tornionlaakson Sähkö Oy on toiminut sähkömarkkinalain 24 §:n mukaisesti soveltaessaan ilmoittamaansa tariffirakennetta suurjännitteisen jakeluverkon tuotantoasiakkaiden hinnoitteluun ja että Tornionlaakson Sähkö Oy on toiminut sähkömarkkinalain 21 §:n mukaisesti myydessään kohtuullista korvausta vastaan sähkön siirto- ja jakelupalveluja suurjännitteisessä jakeluverkossaan. Muilta osin Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n valitus on hylätty. Markkinaoikeus on velvoittanut Energiaviraston korvaamaan Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeudenkäyntikulut 25 000 eurolla viivästyskorkoineen.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Jaakko Ritvala ja Markus Ukkola.
Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(7) Energiavirasto on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan, Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n markkinaoikeudelle tekemä valitus jätetään tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi ja Energiaviraston päätös saatetaan voimaan. Energiavirasto on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin markkinaoikeus on kumonnut Energiaviraston päätöksen. Energiavirasto on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan velvollisuuden osalta.
(8) Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky on vaatinut, että Energiaviraston valitus hylätään ja Energiavirasto velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 37 467 eurolla.
(9) Tornionlaakson Sähkö Oy ja TLS Verkko Oy ovat ilmoittaneet, että ne yhtyvät Energiaviraston valituksessa ja valituksen täydennyksessä esitettyyn.
(10) Energiavirasto on antamassaan lausumassa vaatinut, että Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään. Kohtuullisten oikeudenkäyntikulujen määräksi on katsottava enintään 5 000 euroa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Valitusoikeus
1.1. Kysymyksenasettelu
(11) Energiavirasto on valituksessaan esittänyt, että markkinaoikeus on päätöksessään virheellisesti katsonut Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:llä olevan valitusoikeus viraston päätöksestä. Energiavirasto on vaatinut, että sen päätös saatetaan voimaan markkinaoikeuden kumoamalta osin eli siltä osin kuin Energiavirasto on katsonut Tornionlaakson Sähkö Oy:n menettelyn olleen sähkömarkkinalain 21 ja 24 §:n mukaista. Energiaviraston valituksen johdosta asiassa on siten kysymys siitä, onko markkinaoikeus voinut tutkia viraston päätöstä koskevan Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n valituksen edellä mainittujen kysymysten osalta.
1.2. Markkinaoikeuden ratkaisu
(12) Markkinaoikeus on perustellut valituksen tutkimista muun ohella sillä, että Tornionlaakson Sähkö Oy:n liittämistä koskevien ehtojen asettaminen sekä siirto- ja jakelupalvelujen tarjoamista koskeva menettely ovat vaikuttaneet Tuuliwatti Oy:n ja sittemmin Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n edellytyksiin harjoittaa elinkeinotoimintaa Tornionlaakson Sähkö Oy:n jakeluverkossa sähkön tuottajana. Mainitut ehdot ovat vaikuttaneet Tuuliwatti Oy:n asemaan myös Tornionlaakson Sähkö Oy:n sopimuskumppanina. Näin ollen Energiaviraston päätös olla velvoittamatta Tornionlaakson Sähkö Oy:tä korjaamaan toimintaansa sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 9 §:n mukaisella tavalla on pidettävä Tuuliwatti Oy:n ja sittemmin Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n asemaan Tornionlaakson Sähkö Oy:n suurjännitteisessä jakeluverkossa elinkeinotoimintaansa harjoittavana sähkön tuottajana vaikuttavana.
(13) Markkinaoikeus on katsonut, ottaen huomioon unionin oikeudessa turvattu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja muutoksenhakuoikeutta koskeva kansallinen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, että Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:llä on ollut oikeus valittaa Energiaviraston päätöksestä.
1.3. Osapuolten kannat korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(14) Energiavirasto on esittänyt muun ohella, että valitusoikeuden perusteena markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat ovat tosiasiallisia intressejä, eivät oikeudellisia intressejä. Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:llä ei ole sellaista asemaa, että Energiaviraston päätös vaikuttaisi välittömästi sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, eikä myöskään oikeusturvan tarvetta asiassa. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/72/EY (sähkömarkkinadirektiivi 2009/72/EY) ei säädetä kansalliselle sääntelyviranomaiselle kysymyksessä olevaa tilannetta koskevaa riidanratkaisutehtävää, eivätkä siten direktiivin 37 artiklan 11, 12 ja 17 kohdat ole peruste asianosaisuudelle. Asia ei ole laadultaan sellainen, että yhtiöllä olisi muutoksenhakuoikeus EU-oikeuden perusteella.
(15) Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky on esittänyt muun ohella, että Energiaviraston päätös vaikuttaa välittömästi sen sähkömarkkinalainsäädäntöön perustuviin oikeuksiin ja etuihin, ja sillä on siten asianosaisasema. Verkonhaltijan hintojen ja ehtojen tasapuolisuutta ja kohtuullisuutta koskevassa velvollisuudessa on kysymys verkonhaltijoiden asiakkaille tai asiakkaiksi haluaville sähkömarkkinasääntelyssä taatuista eduista ja oikeuksista. Muun ohella sähkömarkkinalain 18, 21 ja 24 §:llä turvataan Tornion Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeuksia ja etuja. Kansallisia säännöksiä asianosaisasemasta tulee tulkita sähkömarkkinadirektiivin vaatimukset huomioon ottaen.
1.4. Keskeiset oikeusohjeet
1.4.1. Sähkömarkkinalainsäädäntö
(16) Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 4 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tavoitteena on sen suorittaessa mainitussa laissa tarkoitettuja tehtäviä helpottaa uuden tuotantokapasiteetin verkkoon pääsyä; tähän sisältyvät myös toimenpiteet uusien markkinoille tulijoiden sekä uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön ja kaasun markkinoillepääsyn mahdollisten esteiden poistamiseksi.
(17) Valvontalain 6 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti varmistaa, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijat sekä muut sähkö- ja maakaasualan yritykset noudattavat kansallisesta ja unionin lainsäädännöstä johtuvia velvollisuuksiaan, ja päättää toimivaltansa mukaisesti tarvittavista ja oikeasuhtaisista toimenpiteistä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi.
(18) Valvontalain 9 §:n mukaan, jos joku rikkoo tai laiminlyö mainitun lain 2 §:ssä tarkoitetussa kansallisessa tai Euroopan unionin lainsäädännössä säädettyjä velvoitteitaan, Energiaviraston on velvoitettava hänet korjaamaan rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä. Päätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin rikkomus tai laiminlyönti tulee korjata. Päätöksessä voidaan myös määrätä palauttamaan asiakkaalle virheellisesti peritty maksu, jos palautukseen ei sovelleta 14 §:ssä säädettyä palautusmenettelyä.
(19) Valvontalain 36 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston 3 ja 4 luvun (9–20 e §) nojalla tekemään päätökseen, kansallisena sääntelyviranomaisena 2 §:ssä mainitun Euroopan unionin lainsäädännön nojalla tekemään päätökseen ja päätökseen, jolla edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettu asia on jätetty tutkimatta, saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996), nykyisin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa, säädetään.
(20) Sähkömarkkinalain 18 §:n mukaan verkonhaltijan on tarjottava sähköverkkonsa palveluita sähkömarkkinoiden osapuolille tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Palveluiden tarjonnassa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja.
(21) Sähkömarkkinalain 21 §:n mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirto- ja jakelupalveluja niitä tarvitseville sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa.
(22) Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille ja niistä saa poiketa vain erityisistä syistä. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Pykälän 3 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelussa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Siinä on kuitenkin otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus sekä kustannukset ja hyödyt, jotka aiheutuvat voimalaitoksen liittämisestä verkkoon.
1.4.2. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettu laki
(23) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.
(24) Lainkohdan esitöissä (HE 29/2018 vp) on todettu muun ohella, että asianosaisen valitusoikeutta koskevassa säännöksessä edellytettäisiin päätöksen välittömiä vaikutuksia samoin kuin voimassa olleessa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa. Valitusoikeutta ei siten voitaisi johtaa pelkästään päätöksen välillisistä vaikutuksista. Päätöksen vaikutusten välittömyyden arviointi edellyttää kuitenkin aina tapauskohtaista harkintaa asian laadun ja oikeusturvan tarpeen näkökulmasta.
1.4.3. Unionin oikeus ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
(25) Energiaviraston päätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olleen sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella varmistaa, että siirto- ja jakeluverkonhaltijat, ja tarvittaessa verkon omistajat, sekä kaikki sähköalan yritykset noudattavat tästä direktiivistä ja muusta asiaa koskevasta yhteisön lainsäädännöstä johtuvia velvollisuuksiaan.
(26) Sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 17 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisella tasolla on olemassa sopivat järjestelmät, joiden mukaisesti osapuoli, jota sääntelyviranomaisen päätös koskee, voi hakea siihen muutosta elimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista ja hallituksista.
(27) Unionin tuomioistuin on asiassa C-510/13, E.ON Földgáz Trade, ottanut kantaa sääntelyviranomaisen päätöstä koskevaan muutoksenhakuoikeuteen maakaasun sisämarkkinoita koskevassa asiassa. Unionin tuomioistuin on todennut ratkaisussaan, että E.ON Földgázin kaltainen toimija on pääasiassa vallitsevissa olosuhteissa maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1775/2005 5 artiklan, luettuna yhdessä asetuksen liitteen kanssa, nojalla tiettyjen oikeuksien haltija, ja sen on katsottava voineen kärsiä haittaa sääntelyviranomaisen päätöksestä, jolla kapasiteetinjakoa ja ylikuormituksen hallintaa koskevia verkkosäännön sääntöjä on muutettu (tuomio 19.3.2015, C-510/13, E.ON Földgáz Trade, EU:C:2015:189, 48 kohta).
(28) Mainitun tuomion mukaan asetuksen N:o 1775/2005 5 artiklaa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklaa oli tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, joka koskee muutoksenhakuoikeuden käyttöä toimivaltaisessa tuomioistuimessa sääntelyviranomaisen toimien lainmukaisuuden tarkastamiseksi ja joka ei pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa salli muutoksenhakuoikeuden tunnustamista E.ON Földgázin kaltaiselle toimijalle mainitun sääntelyviranomaisen verkkosäännöstä tekemän päätöksen riitauttamiseksi (tuomion 51 kohta).
(29) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/54/EY 20 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla käsitteellä ”verkkoon pääsy” ei tarkoiteta liittämistä, joka vastaa fyysistä kytkemistä verkkoon, vaan oikeutta käyttää sähköverkkoa (tuomio 29.9.2016, C-492/14, Essent Belgium, EU:C:2016:732, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan tuonut esiin muun ohella, että sana ”pääsy” liittyy sähkön toimittamiseen palvelun kustannukset mukaan lukien ja että kyseisen pääsyn on oltava kohtuullisesti hinnoiteltua ja siihen on sovellettava syrjimättömiä tariffeja kaikkien markkinatoimijoiden tehokkaan markkinoille pääsyn varmistamiseksi (tuomion 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
1.5. Oikeudellinen arviointi
(30) Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on katsottu, ettei viranomaiselle osoitetun toimenpidepyynnön tekeminen yleensä sellaisenaan perusta valitusoikeutta toimenpidepyynnön tehneelle taholle.
(31) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2000:54 oli kysymys toimenpidepyynnön tekijän valitusoikeudesta asiassa, jossa Sähkömarkkinakeskus (nykyinen Energiavirasto) oli valvontatoimivaltansa nojalla antanut päätöksen verkonhaltijan verkkopalvelun hinnoittelun kohtuullisuudesta ja todennut hinnoittelun sähkömarkkinalain vastaiseksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei Sähkömarkkinakeskuksen valvontatoimivaltansa nojalla antama päätös sisältänyt sellaista tutkimuspyynnön sille tehneen asiakasyrityksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun vaikuttavaa hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitettua ratkaisua, että mainitun yrityksen päätöstä koskeva muutoksenhaku olisi tullut korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkia.
(32) Kuten korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2020:106 on todettu, korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman unionin tuomioistuimen ratkaisun (tuomio 23.1.2020, C-578/18, Energiavirasto, EU:C:2020:35) mukaan sähkömarkkinadirektiivin 37 artikla ei velvoita jäsenvaltioita antamaan sääntelyviranomaiselle toimivaltaa kotitalousasiakkaiden ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen ja myöntämään tämän johdosta kotitalousasiakkaalle, joka on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen verkonhaltijasta, tässä säännöksessä tarkoitetun osapuolen asemaa ja oikeutta hakea muutosta päätökseen, jonka sääntelyviranomainen on tehnyt tällaisen valituksen johdosta. Tässä asiassa kysymys ei ole kuitenkaan mainitussa tuomiossa käsitellystä kuluttajia koskevasta riidanratkaisusta.
(33) Edellä selostetusta unionin tuomioistuimen tuomiosta asiassa C-510/13, E.ON Földgáz Trade, ilmenevällä tavalla oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan edellyttää sen tahon oikeutta hakea muutosta sääntelyviranomaisen päätökseen, joka on tiettyjen oikeuksien haltija ja jonka on katsottava voineen kärsiä haittaa sääntelyviranomaisten päätöksestä. Unionin tuomioistuimen tuomiosta asiassa C-492/14, Essent Belgium, puolestaan ilmenee, että verkkoon pääsyn on oltava kohtuullisesti hinnoiteltua ja siihen on sovellettava syrjimättömiä tariffeja kaikkien markkinatoimijoiden tehokkaan markkinoille pääsyn varmistamiseksi.
(34) Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeutta valittaa Energiaviraston päätöksestä on siten ensisijaisesti tarkasteltava sen perusteella, vaikuttaako päätös välittömästi sen sähkömarkkinoita koskevasta sääntelystä johtuvaan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Asiassa on arvioitava erityisesti asian laadun ja oikeusturvan tarpeen näkökulmasta yhtäältä sitä, millaisista Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeuksista asiassa on kysymys ja toisaalta sitä, millaisia velvollisuuksia verkonhaltijaan ja Energiavirastoon valvontaviranomaisena kohdistuu.
(35) Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky on katsonut, että Tornionlaakson Sähkö Oy:n vuonna 2014 tekemä moninkertainen hinnankorotus on johtanut kohtuuttomaan ja Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:tä syrjivään hinnoitteluun. Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n esittämän mukaan Tornionlaakson Sähkö Oy:n menettelyssä on ollut kysymys muun ohella sähkömarkkinalain 18 §:n, 21 §:n ja 24 §:n 1 momentin vastaisesta menettelystä ja valvontalain 9 §:n tarkoittamasta tilanteesta, jossa verkonhaltija on perinyt virheellisesti maksuja.
(36) Sähkömarkkinalain 18 §:ssä säädetään verkonhaltijalle velvollisuus tarjota sähköverkkonsa palveluita sähkömarkkinoiden osapuolille tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Sähkömarkkinalain 21 §:ssä säädetään verkonhaltijan siirtovelvollisuudesta kohtuullista korvausta vastaan. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja myyntiehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille.
(37) Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky on sähköntuottaja, joka on liittynyt tuottamansa sähkön siirtämiseksi Tornionlaakson Sähkö Oy:n suurjännitteiseen jakeluverkkoon. Tornionlaakson Sähkö Oy:n asettamat verkkoonsa liittämistä koskevat ehdot sekä siirto- ja jakelupalvelujen tarjoamista koskeva menettely ovat vaikuttaneet Tornionlaakson Sähkö Oy:n verkkoon pääsyyn ja Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n edellytyksiin toimia sähköntuottajana. Markkinaoikeuden päätöksessään toteaman mukaisesti Energiaviraston päätös olla velvoittamatta Tornionlaakson Sähkö Oy:tä korjaamaan toimintaansa valvontalain 9 §:n mukaisella tavalla on vaikuttanut Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n asemaan Tornionlaakson Sähkö Oy:n suurjännitteisessä jakeluverkossa elinkeinotoimintaa harjoittavana sähkön tuottajana.
(38) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Energiaviraston velvollisuutena on valvoa sähkömarkkinasääntelyn noudattamista ja siten myös siirtopalvelujen hinnoittelun syrjimättömyyttä. Sähköntuottajilta siirrosta perittävien maksujen määräytymisellä voidaan katsoa olevan yleisesti ottaen olennaista merkitystä sähkömarkkinoiden toimintaan.
(39) Sähkömarkkinalaissa on säädetty edellä todetuista verkonhaltijaa koskevista velvollisuuksista, joiden voidaan katsoa perustavan myös oikeuksia verkkoon liittyville sähköntuottajille. Näiden oikeuksien tehokkaan toimeenpanon varmistaminen edellyttää, että Energiaviraston ratkaisu olla velvoittamatta verkonhaltijaa korjaamaan väitettyä sähkömarkkinalain vastaista menettelyä on mahdollista saattaa markkinaoikeuden arvioitavaksi.
(40) Asian laadun ja oikeusturvan tarpeen näkökulmasta arvioituna sähköntuottajana suurjännitteiseen jakeluverkkoon liittyvällä Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:llä on tullut tässä tapauksessa olla oikeus hakea muutosta päätökseen, jolla Energiavirasto on nyt kysymyksessä olevalta osin jättänyt velvoittamatta verkonhaltijaa väitetyn sähkömarkkinalain vastaisen menettelyn korjaamiseen.
(41) Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että Energiaviraston päätöksen voidaan katsoa vaikuttavan välittömästi Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeuksiin ja etuihin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Markkinaoikeuden on siten tullut tutkia yhtiön valitus nyt kysymyksessä olevalta osalta. Näin ollen markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei ole valitusoikeuden ja valituksen tutkimisen osalta syytä muuttaa.
2. Pääasia
2.1. Kysymyksenasettelu
(42) Asiassa on Energiaviraston valituksesta vielä ratkaistavana, onko Energiaviraston tullut tutkia Tornionlaakson Sähkö Oy:n tariffirakenteen väitettyä syrjivyyttä sen asiakasryhmän osalta, johon Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky kuuluu. Lisäksi on ratkaistava, onko Energiavirasto laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa markkinaoikeuden päätöksessään katsoman mukaisesti siltä osin kuin Tornionlaakson Sähkö Oy:n on katsottu toimineen sähkömarkkinalain 21 ja 24 §:n mukaisesti.
2.2 Markkinaoikeuden ratkaisu
(43) Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että Energiaviraston päätöksessä on otettu kantaa myös tariffien kohdistumiseen eri asiakasryhmien välillä. Energiaviraston päätöksen perusteluissa on tältä osin todettu, että sähkön siirtotariffien rakenteen osalta verkonhaltijalla on vapaus sovittaa sähkön siirtotariffit paikallisiin olosuhteisiin siten, että verkkotoiminnan kustannukset tulevat mahdollisimman tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti eri asiakasryhmien maksettaviksi. Energiaviraston päätöksessä on lisäksi todettu, että verkonhaltijan tulee kuitenkin pystyä perustelemaan tekemänsä valinnat ja hinnoittelussaan soveltamat periaatteet. Markkinaoikeuden lausuman mukaan Energiaviraston päätöksen perusteluissa ei ole kuitenkaan esitetty, mitkä ovat Energiaviraston näkemyksen mukaan nyt kyseessä olevassa asiassa ne paikallisten olosuhteiden erityispiirteet, jotka tukevat erilaista hinnoittelun muutosta eri asiakasryhmien välillä. Energiaviraston päätöksestä ei myöskään käy ilmi, mitkä verkonhaltijan valinnat ja periaatteet tukevat asiakasryhmien välillä tehtyjä eroja hinnanmuutoksissa.
(44) Markkinaoikeus on katsonut, että verkonhaltijoiden soveltaman hinnoittelun arvioinnin kokonaisvaltaisuudesta huolimatta verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa on otettava huomioon tariffien ja tariffirakenteen soveltamisen tasapuolisuus asiakasryhmän sisällä ja asiakasryhmien välillä, mikä ilmenee myös Energiaviraston päätöksen perusteluissa todetusta. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan Energiaviraston sille tehtyyn tutkintapyyntöön perustuvan siirtopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arvioinnin ei näin ollen voida katsoa rajoittuvan vain valvontalain 14 §:ssä säädettyyn Energiaviraston valvontajakson päätyttyä antamaan päätökseen johtavaan valvontaan, vaan Energiaviraston valvonnan voidaan katsoa tältä osin perustuvan myös valvontalain 9 §:ssä tarkoitettuun toimivaltaan ja velvollisuuksiin.
(45) Markkinaoikeus on katsonut, että Energiavirasto ei ole päätöksessään esittänyt hallintolain 44 ja 45 §:ssä säädetyn mukaisesti perusteluja sille, että Tornionlaakson Sähkö Oy olisi asettanut suurjännitteisen jakeluverkon asiakkaille siirtomaksuja muihin asiakasryhmiin nähden syrjimättömällä tavalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan Energiaviraston päätöksen perustelujen puutteilla on merkitystä arvioitaessa Tornionlaakson Sähkö Oy:n toimintaa sähkömarkkinalain 21 ja 24 §:n nojalla.
(46) Markkinaoikeus on katsonut, että Energiaviraston päätöksen puutteellisuudet huomioon ottaen asia on palautettava ilmoitetun tariffirakenteen soveltamisen sekä sähkön siirto- ja jakelupalveluiden myynnistä perityn korvauksen sähkömarkkinalain mukaisuuden arvioinnin osalta Energiaviraston uudelleen käsiteltäväksi.
2.3. Osapuolten kannat korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(47) Energiavirasto on esittänyt muun ohella, että asiakasryhmän sisällä on sovellettava tasapuolista hinnoittelua ja saman asiakasryhmän sisällä tulee olla sama hinnoittelu. Asiakasryhmien välistä tasapuolisuutta ja erityisesti kustannusvastaavuutta koskeva vaatimus ei ole lainsäädännön perusteella mahdollinen, koska se johtaa päällekkäiseen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan. Verkkoyhtiön tulee kyetä perustelemaan asiakkailleen soveltamansa tariffirakenteet, mutta hinnoittelun kohtuullisuutta valvotaan sähkömarkkinalain 24 §:n mukaisesti kokonaisuutena. Korotusten kohtuullisuus on tullut viraston valvonnassa huomioon otetuksi valvontajakson päätyttyä annetulla päätöksellä hinnoittelun kohtuullisuudesta valvontajakson aikana.
(48) Energiavirasto on lausunut, että sähkön siirtotariffien kustannusvastaavuus pyritään toteuttamaan asiakasryhmittäin. Pyrittäessä keskimäärin kustannusvastaavaan hinnoitteluun sähköverkkotoiminnan kokonaiskustannusten jako eri tariffiryhmiin tulee perustua riittävällä tarkkuudella kustannusten aiheuttamisperiaatteeseen.
(49) Energiaviraston mukaan asiassa ei ole käynyt ilmi, että asiakasryhmää, johon Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky kuuluu, olisi syrjitty. Hinnankorotuksia ei ole välttämätöntä kohdistaa jokaisen korotuksen yhteydessä samassa suhteessa kaikkiin asiakasryhmiin. Tornionlaakson Sähkö Oy on esittänyt Energiavirastolle perustelut muutokselleen hinnoittelussaan suurjännitteisen verkon osalta.
(50) Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky on esittänyt muun ohella, että Tornionlaakson Sähkö Oy:n vuonna 2014 toteuttama moninkertainen hinnankorotus on kohdistettu syrjivästi, kohtuuttomasti ja aiheutuneita kustannuksia vastaamattomasti vain kahteen suurjänniteverkon tuotantoasiakkaaseen, vaikka samaa verkkoa käyttävät monet muutkin asiakkaat ja asiakasryhmät. Muiden asiakasryhmien hintoja ei ole korotettu. Sähköntuotannon siirtotariffit ovat olleet moninkertaisia muihin verkonhaltijoihin verrattuna. Energiaviraston velvollisuutena on valvoa myös hinnoittelun syrjivyyttä, eikä sen valvonta rajoitu vain valvontalain 14 §:ssä tarkoitettuun valvontajakson päätyttyä annettavaan tuottoa koskevaan päätökseen.
2.4. Oikeudellinen arviointi
(51) Sähkömarkkinalain säännökset edellyttävät, että verkonhaltijan verkkoon on pääsy syrjimättömillä ja tasapuolisilla ehdoilla. Energiaviraston mukaan eri asiakasryhmien välisen tasapuolisuuden tutkiminen tarkoittaisi kustannusvastaavuutta koskevaa tarkastelua, joka olisi päällekkäistä sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan valvonnan kanssa. Energiaviraston mukaan hinnankorotuksia on valvottu osana kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmiä sähkömarkkinalain 24 §:n perusteella.
(52) Hallituksen esityksessä sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevaksi lainsäädännöksi (HE 20/2013 vp) on siirtovelvollisuutta koskevan sähkömarkkinalain 21 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että pykälässä säädettäisiin sähköverkkojen osalta niin sanotusta kolmannen osapuolen verkkoon pääsystä. Verkkoon pääsy toteutettaisiin yhdenmukaisesti voimassa olleiden säännösten kanssa säännellyksi verkkoon pääsyksi kutsutun mallin mukaisesti, josta säädetään sähkömarkkinadirektiivin 32 artiklassa. Verkkoon pääsy perustuisi verkonhaltijan julkaisemiin tariffeihin ja ehtoihin, joita sovellettaisiin tasapuolisesti ja syrjimättömästi verkon käyttäjiin. Energiamarkkinavirasto hyväksyisi tariffien laskentamenetelmät ja ehdot ennen niiden käyttöön ottamista.
(53) Mainitussa hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan mainittu verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä koskeva säännös merkitsee, että tietty palvelu on tarjottava samoilla, yhtenäisillä ehdoilla kaikille asiakkaille. Siirto- tai jakeluhinta ei esimerkiksi riippuisi siitä, kenen sähköä siirretään. Hallituksen esityksen mukaan verkkopalvelujen käytön suhteen erikokoisten tai erityyppisten asiakkaiden välillä voisivat jakelumaksut vaihdella kuten nykyäänkin, mutta saman asiakasryhmän sisällä tulee kuitenkin olla sama hinnoittelu.
(54) Mainitussa hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena, jolloin varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Hallituksen esityksen mukaan hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan kunkin verkonhaltijan kustannusten perusteella.
(55) Edellä mainittujen sähkömarkkinalain esitöiden voidaan sinänsä katsoa viittaavan siihen, että myyntihintojen ja -ehtojen syrjimättömyyttä arvioitaisiin tietyn asiakasryhmän sisällä ja että kustannusvastaavuutta selvitettäisiin arvioitaessa hinnoittelun kohtuullisuutta kokonaisuutena.
(56) Kysymyksessä olevassa asiassa verkonhaltija Tornionlaakson Sähkö Oy on korottanut sähköntuotannon asiakkailta ja siten Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:ltä perittäviä siirtomaksuja moninkertaisiksi suhteessa aiemmin perimiinsä maksuihin. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan muiden asiakasryhmien siirtohintojen muutokset vuosina 2011–2018 ovat olleet merkittävästi vähäisempiä. Energiaviraston päätöksen mukaan Tornionlaakson Sähkö Oy ei ollut kyseisenä ajankohtana julkaissut suurjännitteistä jakeluverkkoaan koskevia yleisiä myyntiehtoja ja -hintoja, eikä Energiavirasto ollut vahvistanut Tornionlaakson Sähkö Oy:n siirtopalvelun ehtoja.
(57) Sähkömarkkinalain 18, 21 ja 24 §:ssä säädetään edellä selostetuin tavoin verkonhaltijoiden velvollisuuksista, joiden noudattamista Energiaviraston tulee valvoa ja joiden vastaiseen verkonhaltijan menettelyyn tulee tarvittaessa puuttua.
(58) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Energiaviraston valvontalain 6 §:n 1 momentin 2 kohtaan ja 9 §:ään perustuva verkonhaltijan velvollisuuksiin ja erityisesti hinnoitteluun kohdistuva valvonta ei voi perustua yksinomaan jälkikäteiseen verkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointiin tilanteessa, jossa yhden asiakasryhmän siirtomaksuihin on tehty moninkertainen hinnankorotus. Vaikka sähkön siirtomaksut erityyppisille asiakasryhmille voivatkin perustelluista syistä poiketa toisistaan, Energiaviraston on sähkömarkkinalainsäädännön perusteella osana hinnoittelun kohtuullisuutta valvottava ja arvioitava tarvittaessa myös hinnoittelun tasapuolisuutta asiakasryhmien välillä, kuten markkinaoikeus on päätöksessään todennut.
(59) Markkinaoikeuden päätöksessään lausuman mukaisesti Energiaviraston päätöksestä ei ilmene, mitkä ovat Energiaviraston näkemyksen mukaan asiassa ne paikallisten olosuhteiden erityispiirteet, jotka tukevat erilaista hinnoittelun muutosta eri asiakasryhmien välillä. Energiaviraston päätöksestä ei myöskään käy ilmi, mitkä verkonhaltijan valinnat ja periaatteet tukevat asiakasryhmien välillä tehtyjä eroja hinnanmuutoksissa.
(60) Hallintolain 44 §:n 1 momentista ja 45 §:n 1 momentista ilmenevän mukaisesti viranomaisen on perusteltava päätöksensä. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
(61) Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden tavoin, ettei Energiavirasto ole päätöksessään esittänyt hallintolain 44 §:n ja 45 §:n edellyttämän mukaisesti perusteluja sille, että Tornionlaakson Sähkö Oy olisi asettanut suurjännitteisen jakeluverkon asiakkaille siirtomaksuja muihin asiakasryhmiin nähden syrjimättömällä tavalla. Näin ollen markkinaoikeus ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on kumonnut Energiaviraston päätöksen kysymyksessä olevalta osalta ja palauttanut asian tältä osin Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
(62) Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita pääasian osalta.
3. Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa
(63) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
(64) Kun otetaan huomioon asian laatu ja laajuus sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, jos Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky olisi joutunut itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiselle ei ole perusteita myöskään siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut Energiaviraston korvaamaan Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeudenkäyntikulut kohtuulliseksi harkitsemallaan määrällä.
4. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(65) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Tornio Kitkiäisvaara Tuuli ky joutuisi itse kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Energiavirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Tornio Kitkiäisvaara Tuuli Ky:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian laatuun ja laajuuden nähden kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Anne Nenonen, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Pekka Savola.