KHO:2022:146

Verohallinto oli toimittanut tiedotusvälineelle niin sanottuna mediapalveluna tuloverotuksen julkiset tiedot verovuodelta 2018 koko maasta kaikista yli 100 000 euroa valtionverotuksessa verotettavaa ansiotuloa ja pääomatuloa yhteensä saaneista henkilöistä. Luovutettu aineisto ei ollut sisältänyt niiden henkilöiden tietoja, jotka olivat yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa tarkoitettua vastustamisoikeutta käyttäen kieltäneet tuloverotuksen julkisten tietojen luovuttamisen journalistiseen tarkoitukseen sähköisessä muodossa.

Tiedotusväline oli tämän jälkeen pyytänyt Verohallintoa luovuttamaan verotustiedot siten, että listauksesta ei ollut poistettu vastustamisoikeutta käyttäneitä henkilöitä. Verohallinto hylkäsi tietopyynnön katsoen, että vastustamisoikeus tuli sovellettavaksi julkisuuslain 21 §:n mukaiseen harkinnanvaraiseen mediapalveluun. Verohallinto katsoi myös, että tieto siitä, ketkä olivat käyttäneet vastustamisoikeutta, oli salassa pidettävä.

Hallinto-oikeus hylkäsi tiedotusvälineen valituksen Verohallinnon päätöksestä. Hallinto-oikeus katsoi, että tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä ei ollut salassa pidettävä. Tietopyyntö oli kuitenkin voitu hylätä, koska se oli kohdistunut aineistoon, jonka tuottamiseen Verohallinnolla ei ollut lakisääteistä velvoitetta ja jonka luovuttamista Verohallinnon aiemmat lainvoimaiset päätökset vastustamisoikeutta koskevien pyyntöjen hyväksymisestä rajoittivat.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun yhtenä lähtökohtana oli, että pyydettyjen verotustietojen luovuttamisessa oli kysymys henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen, tässä tapauksessa Verohallinnon, henkilörekisteristä. Yleisen tietosuoja-asetuksen 86 artiklaan perustuen henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä oli kansallisesti säädetty tietosuojalain 28 §:ssä siten, että oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä julkisuuslaissa säädetään.

Korkein hallinto-oikeus katsoi ensinnäkin, että tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä oli julkinen. Tätä tietoa ei ollut nimenomaisesti säädetty salassa pidettäväksi eikä tiedon sellaisenaan myöskään voitu katsoa olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettu henkilön henkilökohtaisia oloja koskeva tieto tai muutoinkaan sanotun momentin perusteella salassa pidettävä. Vastustamisoikeuden käyttämistä koskeva tieto ei voinut olla salassa pidettävä silläkään perusteella, että oikeuden käyttämistä koskevat pyynnöt saattoivat sinänsä sisältää salassa pidettäviä tietoja.

Verohallinnolla ei ollut tiedotusvälineen pyytämää listausta juuri pyydetyn sisältöisenä hallussaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan viranomaisella ei julkisuuslain perusteella lähtökohtaisesti ole velvollisuutta laatia tietopyynnön johdosta uutta asiakirjaa. Asiassa oli kuitenkin otettava huomioon, että Verohallinto oli osana mediapalveluaan jo vuosien ajan pyynnöstä luovuttanut tiedotusvälineille nyt pyydettyä tietoaineistoa vastaavan kaltaisen aineiston. Tämä osoitti, että pyydettyä vastaavan tietoaineiston tuottamisen vaatima poiminta- ja ohjelmointityö ja aineiston pyynnöstä luovuttaminen oli muodostunut osaksi Verohallinnon vakiintunutta toimintaa. Pyydetyn tietoaineiston laatimisen edellyttämän poiminta- ja ohjelmointityön voitiin lisäksi arvioida rinnastuvan siihen vastaavaan työhön, jota tiedotusvälineelle jo mediapalvelun yhteydessä annetun tietoaineiston laatiminen oli edellyttänyt. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Verohallinnolle oli tietopyynnön johdosta syntynyt velvollisuus laatia pyydetty listaus. Pyydetyn listauksen laatimisessa ei ollut kysymys julkisuuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta viranomaisen harkintavallan piiriin kuuluvasta tietoaineiston tuottamisesta pyynnöstä.

Tietopyyntö oli tehty journalistisessa tarkoituksessa. Kun lisäksi otettiin huomioon, että Verohallinto oli jo aiemmin luovuttanut tiedotusvälineelle sähköisessä muodossa nyt pyydettyä tietoaineistoa vastaavan aineiston lukuun ottamatta vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden tietoja, asiaa ei ollut aihetta palauttaa Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, oliko nyt pyydettyjen henkilötietojen sähköisessä muodossa tapahtuvalle antamiselle julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Verohallinnolla oli velvollisuus luovuttaa pyydetty listaus tiedotusvälineelle. Pyydettyjen tietojen luovuttaminen oli siten yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä, joka on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaista vastustamisoikeutta ei voitu käyttää tällaiseen henkilötietojen käsittelyyn.

Arvioitaessa henkilötietojen suojan ja julkisia asiakirjoja koskevan tiedonsaantioikeuden merkitystä perusoikeuksina oli otettava huomioon, että kysymyksessä olevassa tietopyynnössä tarkoitetut lailla julkisiksi säädetyt verotustiedot oli niitä erikseen pyydettäessä joka tapauksessa luovutettava myös vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta. Käsillä olevassa asiassa oli kysymys siitä, että myös vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta oli vaadittu saada vastaavat verotustiedot kuin muiden henkilöiden osalta oli jo annettu ja samalla luovutustavalla. Kysymys ei tässä tilanteessa ollut henkilötietojen suojan suhteen sellaisesta perusoikeuden ydinalueen suojaamisesta, jolle olisi ollut annettava erityinen painoarvo verrattuna julkisuusperiaatteen toteutumiseen.

Julkisuuslaissa tai verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa ei ollut vastustamisoikeutta koskevaa yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklaa vastaavaa säännöstä. Myöskään henkilötietojen suojan sääntelyn keskeisistä periaatteista ei voitu tehdä sellaista johtopäätöstä, että vastustamisoikeuden käyttämiselle olisi tullut antaa sellainen merkitys, että se olisi estänyt edellä selostetusta ja tietosuojalain 28 §:ssä säädetystä huolimatta tietojen luovuttamisen nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa tietopyyntö koski julkisia verotustietoja.

Tähän nähden myöskään Verohallinnon päätöksillä vastustamisoikeutta koskevien pyyntöjen hyväksymisestä ei niiden lainvoimaisuudesta huolimatta voitu katsoa olevan oikeudellista merkitystä pyydettyjen tietojen luovuttamisen edellytyksiä arvioitaessa.

Hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset oli tiedotusvälineen valituksesta kumottava ja asia oli palautettava Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi tiedotusvälineelle.

Suomen perustuslaki 10 § 1 momentti ja 12 §
Tietosuojalaki 27 § 1 momentti ja 28 §
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 5 § 1 ja 2 momentti, 9 § 1 momentti, 13 §, 16 § 1, 2 ja 3 momentti, 17 § 1 momentti, 20 § 1 momentti, 21 § 1 momentti ja 24 § 1 momentti 32 kohta
Laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta 2 §, 3 § ja 5 § 1, 2 ja 6 momentti
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679 luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) 6 artikla 1 kohta c ja e alakohta, 21 artikla 1 kohta, 85 artikla 1 ja 2 kohta ja 86 artikla

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 20.4.2021 nro H1677/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja asia palautetaan Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi Helsingin Sanomille / A:lle.

Asian tausta

(1) Helsingin Sanomien toimittaja A on 29.11.2019 pyytänyt Verohallintoa luovuttamaan listauksen vähintään 100 000 euroa vuonna 2018 ansainneista henkilöistä. Listaus on pyydetty excel-yhteensopivana ja siten, että siitä ei ole poistettu henkilöitä niin sanotun medialuovutuksen tapaan, ja siten, että listauksessa ovat kustakin henkilöstä samat tiedot kuin medialuovutuksessa. Tietopyynnön täydennyksen mukaan tietojen käyttötarkoitus on journalistinen ja tiedot suojataan niin, että vain journalistiset työntekijät pääsevät käsittelemään niitä ennen mahdollista julkaisua.

(2) Verohallinto on päätöksellään 6.2.2020 hylännyt tietopyynnön. Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

(3) Verohallinto toimitti 4.11.2019 Helsingin Sanomille viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 21 §:n mukaisena mediapalveluna tämän tekemän tilauksen mukaisesti tuloverotuksen julkiset tiedot verovuodelta 2018 koko maasta kaikista yli 100 000 euroa valtionverotuksessa verotettavaa ansiotuloa ja pääomatuloa yhteensä saaneista henkilöistä. Luovutetuista tiedoista oli poistettu niiden henkilöiden tiedot, jotka olivat käyttäneet yleisen tietosuoja-asetuksen (luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) 21 artiklan mukaista oikeuttaan vastustaa tietojensa käsittelyä ja kieltäneet tietojensa luovuttamisen sähköisessä muodossa medialle. Helsingin Sanomat on näin ollen jo kertaalleen saanut osan nyt pyytämistään tiedoista. Verohallinto ei näiden jo luovutettujen tietojen osalta tarjoa muita julkisuuslain 21 §:n mukaisia palveluja. Käytännössä tässä tapauksessa on siten kyse Helsingin Sanomien oikeudesta saada vastaavat tuloverotuksen julkiset tiedot myös vastustamisoikeutta käyttäneistä henkilöistä.

(4) Mediapalvelussa on kyse harkinnanvaraisesta erityispalvelusta. Tietojen käsittely tässä palvelussa perustuu yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohtaan, jonka mukaan henkilötietojen käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Tässä tapauksessa henkilötietojen käsittelyyn ei ole olemassa huomattavan tärkeää ja perusteltua syytä, joka syrjäyttäisi rekisteröidyn edut, oikeudet ja vapaudet. Näin ollen rekisteröidyn vastustamisoikeus tulee sovellettavaksi julkisuuslain 21 §:n mukaiseen mediapalveluun. Tuloverotuksen julkisten tietojen luovuttaminen harkinnanvaraisena erityispalveluna medialle sähköisessä muodossa ei ole yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan tarkoittama lakisääteinen velvoite.

(5) Rekisteröidyn tulee pyynnössään esittää henkilökohtaiseen erityiseen tilanteeseensa liittyvät syyt, joihin hän perustaa oikeutensa vastustaa henkilötietojensa luovuttamista journalistiseen käyttöön. Vastustamisoikeutta koskevat pyynnöt sisältävät julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuja tietoja, kuten tietoja henkilön perhe-elämästä ja muista henkilökohtaisista oloista. Osa näistä pyynnöistä sisältää myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 ja 25 kohdassa tarkoitettuja tietoja, kuten tietoja henkilön taloudellisesta asemasta ja henkilön terveydentilasta. Tiedot kuuluvat myös tietosuojalain 35 §:ssä säädetyn vaitiolovelvollisuuden piiriin. Vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden tuloverotuksen julkisia verotustietoja ei ole mahdollista luovuttaa, koska tieto siitä, ketkä ovat käyttäneet vastustamisoikeutta on edellä mainituin perustein salassa pidettävä.

(6) Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n / Helsingin Sanomien valituksen Verohallinnon päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

(7) Tietopyyntö kohdistuu tietoihin, jotka ovat lähtökohtaisesti julkisia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:n 1 momentin perusteella.

(8) Pyydetyistä tiedoista ilmenevät listalla olevien henkilöiden vuositulot. Hallinto-oikeus toteaa, että julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohtaa, kuten muitakin mainitun momentin kohtia, sovelletaan vain, jollei erikseen toisin ole säädetty. Julkisuuslain esitöissä poikkeuksena mainitusta kohdasta on mainittu muun ohella suoritetun verotuksen lopputulosta koskevat verotuslainsäädännössä säädetyt verotuksen julkiset tiedot. Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:n 1 momentissa julkiseksi on säädetty muun ohella tiedot verovelvollisen verotettavasta ansio- ja pääomatulosta. Hallinto-oikeus katsoo, että pyydetystä luettelosta ilmenevä tulotieto ei tässä yhteydessä ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan nojalla salassa pidettävä tieto.

(9) Verohallinnon mukaan vastustamisoikeuden käyttäminen paljastaa jo sinänsä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 ja 32 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja. Henkilöt, jotka ovat käyttäneet vastustamisoikeutta, ovat ilmoittaneet henkilökohtaiset erityiset perusteensa vastustaa verotietojensa sähköistä luovuttamista journalistisiin tarkoituksiin vastustamisoikeutta koskevissa pyynnöissään. Hallinto-oikeus toteaa, että pyyntöihin sisältyvät tiedot näistä henkilökohtaisista erityisistä perusteista voivat sinänsä olla salassa pidettäviä. Valittajan tietopyyntö ei kuitenkaan ole kohdistunut näihin tietoihin. Koska henkilökohtaiseen erityiseen syyhyn liittyviä perusteita, joilla tietojen käsittelemistä yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdan nojalla voidaan vastustaa, ei ole mainitussa kohdassa yksityiskohtaisesti määritelty, vastustamisoikeuden käyttämisen perusteet voivat käytännössä olla hyvin monenlaisia. Tämän vuoksi yksin se tieto, että henkilö on käyttänyt vastustamisoikeutta, ei paljasta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 25 kohdassa tarkoitettuja tietoja vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden terveydentilasta eikä 32 kohdassa tarkoitettuja tietoja näiden henkilöiden yksityiselämästä.

(10) Hallinto-oikeus toteaa, että yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun, tiettyjä henkilötietojen käsittelytoimenpiteitä rajoittavan vastustamisoikeuden käyttöä ei ole säädetty viranomaisen asiakirjojen salassapitoperusteeksi eikä sitä julkisuusperiaate huomioon ottaen tule sellaiseksi tulkita.

(11) Verohallinnon viittaamat julkisuuslain säännökset eivät edellä todetusti ole olleet esteenä pyydettyjen tietojen luovuttamiselle. Pyydetyt tiedot eivät siten ole salassa pidettäviä siltäkään osin kuin tietopyyntö kohdistuu niiden henkilöiden tietoihin, jotka ovat käyttäneet mainittua vastustamisoikeutta.

(12) Verohallinto on niin sanottuna mediapalveluna tuottanut pyynnöstä medialle tietoaineistoja tietyillä poimintaehdoilla niiden henkilöiden tiedoista, joiden valtionverotuksessa verotettava ansiotulo ja pääomatulo yhteensä on verovuonna 2018 ollut yli 100 000 euroa. Hallinto-oikeus toteaa, että tällaisten tietoaineistojen tuottaminen edellyttää eri henkilöiden verotustietojen yhdistelyä ja sitä voidaan pitää uuden asiakirjan laatimisena. Mediapalvelun lisäksi julkiset verotustiedot pidetään nähtävillä verotoimistoissa ja niistä annetaan tietoja asiakaspalvelussa otteina ja puhelimitse. Hallinto-oikeus katsoo, että mediapalvelussa on kyse julkisuuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tietoaineistojen tuottamisesta pyynnöstä.

(13) Edellä sanotun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että valittajan tietopyyntöön vastaamisessa on kyse henkilötietojen käsittelystä, joka on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Kyse ei ole henkilötietojen käsittelystä lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Tietosuojalain esitöissä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, ettei viranomainen itse harjoita journalistista toimintaa tuottaessaan tietoaineistoja median pyynnöstä, eikä kyse ole tietosuojalain 27 §:ssä 1 momentissa tarkoitetusta henkilötietojen käsittelystä ainoastaan journalistisia tarkoituksia varten. Näin ollen kyse on käsittelystä, johon 21 artiklassa tarkoitettu vastustamisoikeus voi lähtökohtaisesti kohdistua.

(14) Verohallinnon lainvoimaisissa päätöksissä, joilla Verohallinto on ratkaissut vastustamisoikeuden käyttämistä koskevat pyynnöt, on, niiltä osin kuin pyynnöt on hyväksytty, todettu seuraavaa: ”Verohallinto hyväksyy pyynnön. Verohallinto ei luovuta X:n tuloverotuksen julkisia tietoja verovuodelta 2018 journalistiseen tarkoitukseen sähköisessä muodossa.”

(15) Hallinto-oikeus katsoo, että valittajan tietopyynnössä on ollut kyse nimenomaan sellaisesta henkilötietojen käsittelystä, jota vastustamisoikeuden hyväksymistä koskevat päätökset rajoittavat. Kun rekisteröityjen vastustamisoikeus on edellä kuvatun käsittelytoimen osalta hyväksytty, ei rekisterinpitäjä eli Verohallinto enää saa käsitellä tietoja kyseisellä tavalla tai kyseiseen tarkoitukseen. Näin ollen, vaikka pyydetyt tiedot eivät miltään osin ole salassa pidettäviä, Verohallinto ei aikaisempien lainvoimaisten päätöstensä johdosta ole voinut luovuttaa kyseisten henkilöiden tuloverotuksen julkisia tietoja pyydetyllä tavalla sähköisesti journalistisiin tarkoituksiin.

(16) Hallinto-oikeus katsoo, että asiakirjapyyntöön vastaaminen vaaditulla tavalla edellyttäisi Verohallinnon tietojärjestelmiin sisältyvien eri verovelvollisia koskevien tietojen yhdistelyä siten, että kysymys olisi uuden asiakirjan laatimisesta. Viranomaisen asiakirjan määritelmää koskevassa julkisuuslain 5 §:ssä, oikeutta saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta koskevassa 9 §:ssä ja tiedon antamista asiakirjasta koskevissa 13 ja 16 §:ssä lähtökohtana on, että tietopyyntö voi kohdistua viranomaisella jo olevaan asiakirjaan tai sen osaan. Sitä vastoin viranomaisen velvollisuutena ei edellä mainittujen säännösten perusteella ole tietopyynnön johdosta laatia uutta asiakirjaa.

(17) Verohallinto tuottaa tuloverotuksen julkisesta tietoaineistoista koosteita edellä kuvatulla tavalla niin sanottuna mediapalveluna. Tällainen tietoaineistojen tuottaminen ulkopuolisen tahon pyynnöstä ei ole julkisuuslain 20 §:ssä tarkoitettua tiedon tuottamista ja jakamista, vaan kyse on julkisuuslain 21 §:ssä tarkoitetusta tietoaineistojen tuottamisesta pyynnöstä. Tällaisten aineistojen tuottamiseen ei ole lakisääteistä velvoitetta, vaan se on viranomaisen harkinnassa. Asiassa ei ole tullut ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että Verohallinto olisi käyttänyt harkintavaltaansa mielivaltaisesti tai yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallinnon yleisperiaatteiden vastaisesti hylätessään valittajan tietopyynnön. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Verohallinto toteuttaa verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:ssä mainittujen tietojen julkisuuden pitämällä tiedot kaikkien nähtävillä verotoimistojen asiakaspäätteillä sekä antamalla tuloverotuksen julkisia tietoja otteina ja puhelimitse, hallinto-oikeus katsoo, ettei Verohallinnolla ole lakisääteistä velvollisuutta pyydetyn tietoaineiston tuottamiseen. Se seikka, että Verohallinto on aiemmin luovuttanut vastaavia tietoja, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

(18) Koska valittajan tietopyyntö on kohdistunut tietoaineistoon, jonka tuottamiseen Verohallinnolla ei ole lakisääteistä velvoitetta ja jonka luovuttamista Verohallinnon aiemmat, yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdan nojalla tekemät päätökset rajoittavat, Verohallinto on voinut hylätä tietopyynnön. Verohallinnon päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Viima, Liisa Selvenius-Hurme ja Joonas Ahtonen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(19) Helsingin Sanomat / A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset kumotaan ja asia palautetaan Verohallinnolle tietopyynnön täyttämiseksi. Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(20) Verohallinnolla näyttää olevan valmiina täydelliset versiot muutoksenhakijan pyytämistä asiakirjoista, jotka sisältävät tiedot 100 000 euroa tai enemmän verotettavaa tuloa ansainneista verovelvollisista verovuosilta 2018 ja 2019. Tästä kertoo se, että medialuovutuksena muutoksenhakijalle lähetetyissä tiedostoissa, joista yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan mukaista vastustamisoikeutta käyttäneiden tietoja on poistettu, on jäljellä kaikki karsimattomaan otokseen sopivat rivit. Verohallinto on ilmeisesti ensin muodostanut muutoksenhakijan pyytämän asiakirjan, ja sen jälkeen siitä on poistettu tietojensa luovuttamista vastustaneiden henkilöiden nimi- ja verotiedot.

(21) Muutoksenhakijan tietopyyntöön vastaamisen luonnehtiminen julkisuuslain 21 §:n mukaiseksi vapaaehtoiseksi tietoaineistojen tuottamiseksi ei kuvaa tilannetta oikein. Kyse on jo valmiista tai normaalisti ja tavanomaisin keinoin laadittavissa olevasta listasta, josta ei ole poistettu vastustamisoikeutta käyttäneiden tietoja. Viranomaisen velvoite toimittaa pyydetty asiakirja ei digitaalisena aikana voi olla riippuvainen siitä, onko sillä hallussaan tällainen valmis asiakirja vai onko se tuotettavissa teknisesti yksinkertaisella tavalla hyödyntäen it-järjestelmien perusominaisuuksia. Myös uudet asiakirjat ovat julkisuusperiaatteen soveltamisalaan kuuluvia, mikäli ne ovat normaalisti ja tavanomaisin keinoin viranomaisen laadittavissa ja käytettävissä. Verohallinnolla on lisäksi julkisuuslain 20 §:n ja julkisuusperiaatteen mukaisesti velvollisuus luovuttaa julkisia verotietoja medialle niin sanottuna medialuovutuksena.

(22) Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään. Tietopyyntöön vastaamiseen liittyvässä henkilötietojen käsittelyssä on nimenomaan kyse oikeudesta saada tieto viranomaisen henkilörekisteristä. Tällöin yleisen tietosuoja-asetuksen sijasta sovelletaan julkisuuslakia eikä vastustamisoikeudella ole merkitystä. Kyse on yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetusta käsittelystä lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, jota asetuksen 21 artiklan perusteella ei voi vastustaa.

(23) Tietosuojalain 27 §:n perusteella vastustamisoikeus ei myöskään sovellu henkilötietojen käsittelyyn toimituksellisia tarkoituksia varten. Tietosuojalain perusteluiden mukaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä henkilötietojen käsittelyksi journalistisessa tarkoituksessa on katsottu toiminta, jonka ainoana tarkoituksena on tietojen, mielipiteiden ja ajatusten ilmaiseminen yleisölle. Asiakirjojen medialle luovutuksen ainoana tarkoituksena on nimenomaan tietojen ilmaiseminen yleisölle. Verohallinto käsittelee tietoja journalistisessa tarkoituksessa luovuttaessaan medialle julkisia verotietoja.

(24) Verohallinto on lausunnossaan vaatinut, että valituslupaa ei myönnetä, ja jos se myönnetään, valitus hylätään. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(25) Verohallinnolla ei ole velvollisuutta laatia pyydettyä asiakirjaa ja sen aiemmat yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan 1 kohdan nojalla tekemät päätökset rajoittavat pyydettyjen tietojen luovuttamista. Jos toisin kuitenkin katsotaan, asiassa on arvioitava sitä, rajoittaako jokin muu seikka pyydettyjen tietojen luovuttamista.

(26) Verohallinnon hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa oli ilmaistu epätarkasti, että Helsingin Sanomille aiemmin luovutetulta luettelolta olisi poistettu niiden henkilöiden tiedot, jotka olivat vastustaneet tietojensa luovuttamista ja joiden pyynnön Verohallinto oli hyväksynyt. Tosiasiassa medialle tuotetuista luetteloista ei ole karsittu tai poistettu mitään, vaan luettelot on teknisesti tuotettu siten, että vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta tiedot on verovuotta ja maakuntaa lukuun ottamatta jätetty poimimatta luetteloille.

(27) Verotuksen julkiset tiedot on järjestetty maakunnittain aakkosjärjestykseen niin kutsuttuun Julkis-sovellukseen, joka on kaikkien käytettävissä verotoimistoissa. Tietoja voidaan hakea sovelluksesta verovuoden, maakunnan ja sukunimen kolmen ensimmäisen kirjaimen perusteella. Myös Verohallinnon virkailijat käyttävät tätä samaa sovellusta samoin hakuehdoin, eikä tavallisella virkailijalla ole mahdollisuutta tehdä tiedoista muunlaisia hakuja. Verotustietojen kokoaminen tiedotusvälineille erilaisin poimintaehdoin niin sanottuna mediapalveluna vaatii ohjelmointityötä, joka on teetetty toimeksiantona. Verohallinto on asettanut mediapalveluna tarjottaville poiminnoille tietyt etukäteen määritellyt vaihtoehdot juuri siksi, että jokainen erilainen poiminta vaatii ohjelmointia. Vastaavasti muutoksenhakijan nyt pyytämien tietojen poimiminen vaatisi uutta ohjelmointityötä.

(28) Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2007:72 on katsottu, että verotuksen julkisia tietoja ei voida pitää julkisuuslain 16 §:n 2 momentissa tarkoitettuna viranomaisen ratkaisuista pidettynä rekisterinä. Muutoksenhakijan pyytämää asiakirjaa ei myöskään ole tuotettavissa siten, että olemassa olevasta asiakirjasta ainoastaan poistettaisiin tiedot, joita pyyntö ei koske.

(29) Muutoksenhakijan pyytämien tietojen luovuttamisessa olisi lisäksi kyse sellaisesta henkilötietojen käsittelystä, jota vastustamisoikeutta käyttäneet henkilöt ovat nimenomaan vastustaneet. Kun Verohallinto on lainvoimaisilla päätöksillään hyväksynyt vastustamisoikeuden käyttämistä koskevat pyynnöt, ei se saa jatkaa sellaista henkilötietojen käsittelyä, jota rekisteröidyt ovat vastustaneet. Verohallinto ei siten edes voi luovuttaa vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden verotuksen julkisia tietoja pyydetyllä tavalla sähköisesti journalistiseen käyttötarkoitukseen.

(30) Helsingin Sanomat / A on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

(31) Ero uuden asiakirjan laatimisen ja tiedon asiakirjasta luovuttamisen välillä on epäolennainen. Verohallinnolle ei tosiasiallisesti aiheudu nyt käsillä olevaan tietopyyntöön vastaamisesta sellaista vaivaa tai kustannusta, jonka vuoksi velvollisuus laatia uusi asiakirja ei sisältyisi julkisuusperiaatteen piiriin.

(32) On täysin semanttista ja julkisuuslain kannalta merkityksetöntä, onko medialle tuotetusta luettelosta poistettu ja karsittu tietoja vai onko kyseiset tiedot jätetty poimimatta luetteloon. Vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden täydellisten julkisten verotietojen poimiminen pyydettyyn aineistoon on tehtävissä normaalein ja tavanomaisen keinoin. Näin Verohallinto onkin toiminut verovuodesta 1999 alkaen verovuoteen 2017 asti. Verohallinto on siis toimittanut täydelliset medialistaukset suurimmista tulonsaajista 18 vuoden ajan ilman väitettä siitä, että joka vuosi olisi vaadittu uutta laajamittaista ohjelmointityötä. Verohallinnon käsitys siitä, että nyt pyydettyjen tietojen poimiminen vaatisi uutta ohjelmointityötä, ei ole uskottava.

(33) Verohallinto on viitannut lainvoimaisiin, mutta ilmeisen virheellisiin päätöksiinsä hyväksyä vastustamisoikeuden käyttämistä koskevat pyynnöt. Vastustamisoikeuteen liittyvillä päätöksillä ei tietosuojalain 28 § huomioon ottaen ole merkitystä luovutuksissa, joita sääntelevät julkisuuslaki ja laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta. Näiden lakien mukaan pyydetyt verotustiedot ovat julkisia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(34) Asiassa on kysymys erityisesti siitä, onko yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa tarkoitetulla henkilötietojen käsittelyä koskevalla vastustamisoikeudella oikeudellista merkitystä Verohallinnon käsitellessä tuloverotuksen julkisten verotustietojen sähköistä luovuttamista koskevaa tiedotusvälineen esittämää tietopyyntöä tilanteessa, jossa Verohallinnon lainvoimaisilla päätöksillä hyväksytty vastustamisoikeus koskee julkisten verotustietojen luovuttamista journalistiseen tarkoitukseen sähköisessä muodossa.

(35) Ratkaisu tähän kysymykseen perustuu keskeisesti arviointiin siitä, mikä merkitys tietosuojalain 28 §:ssä säädetylle tulee yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklan sovellettavuuden kannalta antaa ja onko pyydettyjen tietojen luovuttamisessa kysymys yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetusta henkilötietojen käsittelystä, joka on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, johon vastustamisoikeutta ei voida käyttää.

(36) Ennen edellä tarkoitettuja kysymyksiä on ratkaistava, onko tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä julkinen vai salassa pidettävä.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslaki

(37) Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla.

(38) Perustuslain 12 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on sananvapaus. Momentin toisen virkkeen mukaan sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muita viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Yleinen tietosuoja-asetus (luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679)

(39) Yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan käsittely on lainmukaista ainoastaan, jos ja vain siltä osin kuin vähintään yksi seuraavista edellytyksistä täyttyy: (---) c) käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi; (---) e) käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi;
(---).

(40) Asetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaan rekisteröidyllä on oikeus henkilökohtaiseen erityiseen tilanteeseensa liittyvällä perusteella milloin tahansa vastustaa häntä koskevien henkilötietojen käsittelyä, joka perustuu 6 artiklan 1 kohdan e tai f alakohtaan, kuten näihin säännöksiin perustuvaa profilointia. Rekisterinpitäjä ei saa enää käsitellä henkilötietoja, paitsi jos rekisterinpitäjä voi osoittaa, että käsittelyyn on olemassa huomattavan tärkeä ja perusteltu syy, joka syrjäyttää rekisteröidyn edut, oikeudet ja vapaudet tai jos se on tarpeen oikeusvaateen laatimiseksi, esittämiseksi tai puolustamiseksi.

(41) Asetuksen 85 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on lainsäädännöllä sovitettava yhteen tämän asetuksen mukainen oikeus henkilötietojen suojaan sekä oikeus sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen, mukaan lukien käsittely journalistisia tarkoituksia ja akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten. Artiklan 2 kohdan mukaan käsittelylle journalistisia tarkoituksia varten tai akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten jäsenvaltioiden on säädettävä vapautuksia tai poikkeuksia II luvun (periaatteet), III luvun (rekisteröidyn oikeudet), IV luvun (rekisterinpitäjä ja henkilötietojen käsittelijä), V luvun (henkilötietojen siirto kolmansiin maihin tai kansainvälisille järjestöille), VI luvun (riippumattomat valvontaviranomaiset), VII luvun (yhteistyö ja yhdenmukaisuus) ja IX luvun (tietojenkäsittelyyn liittyvät erityistilanteet) säännöksiin, jos ne ovat tarpeen henkilötietojen suojaa koskevan oikeuden sovittamiseksi yhteen sananvapauden ja tiedonvälityksen vapauden kanssa.

(42) Asetuksen 86 artiklan mukaan viranomaiset taikka julkis- tai yksityisoikeudelliset yhteisöt yleisen edun vuoksi toteutetun tehtävän suorittamiseksi voivat luovuttaa viranomaisten tai yhteisöjen hallussa olevien virallisten asiakirjojen sisältämiä henkilötietoja viranomaiseen tai yhteisöön sovellettavan unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jotta voidaan sovittaa yhteen virallisten asiakirjojen julkisuus ja tämän asetuksen mukainen oikeus henkilötietojen suojaan.

Tietosuojalaki ja lain esitöissä lausuttu

(43) Tietosuojalain 27 §:n 1 momentin mukaan sananvapauden ja tiedonvälityksen vapauden turvaamiseksi henkilötietojen käsittelyyn ainoastaan journalistisia tarkoituksia varten tai akateemisen, taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten ei sovelleta tietosuoja-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan c–e alakohtaa, 6 ja 7 artiklaa, 9 ja 10 artiklaa, 11 artiklan 2 kohtaa, 12–22 artiklaa, 30 artiklaa, 34 artiklan 1–3 kohtaa, 35 ja 36 artiklaa, 56 artiklaa, 58 artiklan 2 kohdan f alakohtaa, 60–63 artiklaa ja 65–67 artiklaa.

(44) Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.

(45) Yleistä tietosuoja-asetusta täydentävää lainsäädäntöä koskevan hallituksen esityksen (HE 9/2018 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on tietosuojalain 28 §:n kohdalla todettu, että ”pykälä olisi informatiivinen ja ilmaisisi sen, että henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä säädettäisiin vastaisuudessakin laissa viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta. Lakiin viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta ei ehdotettaisi muutoksia. Nykytila kuitenkin muuttuisi, sillä ehdotetulla lailla kumottaisiin henkilötietolaki ja sovellettavaksi tulee yleinen tietosuoja-asetus, jota lisäksi täydennettäisiin ehdotetulla tietosuojalailla.”

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki)

(46) Julkisuuslain 5 §:n 1 momentin mukaan asiakirjalla tarkoitetaan tässä laissa kirjallisen ja kuvallisen esityksen lisäksi sellaista käyttönsä vuoksi yhteen kuuluviksi tarkoitetuista merkeistä muodostuvaa tiettyä kohdetta tai asiaa koskevaa viestiä, joka on saatavissa selville vain automaattisen tietojenkäsittelyn tai äänen- ja kuvantoistolaitteiden taikka muiden apuvälineiden avulla. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa.

(47) Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

(48) Julkisuuslain 13 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Pykälän 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

(49) Julkisuuslain 16 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Tieto asiakirjan julkisesta sisällöstä on annettava pyydetyllä tavalla, jollei pyynnön noudattaminen asiakirjojen suuren määrän tai asiakirjan kopioinnin vaikeuden tai muun niihin verrattavan syyn vuoksi aiheuta kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Pykälän 2 momentin (385/2007) ensimmäisen virkkeen mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Momentin toisen virkkeen mukaan tietojen antaminen vastaavassa muodossa muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä. Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

(50) Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

(51) Julkisuuslain 20 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on edistettävä toimintansa avoimuutta ja tässä tarkoituksessa tarvittaessa laadittava oppaita, tilastoja ja muita julkaisuja sekä tietoaineistoja palveluistaan, ratkaisukäytännöstään sekä yhteiskuntaoloista ja niiden kehityksestä toimialallaan. Laatimisvelvollisuuden tarvetta arvioitaessa on otettava huomioon, missä määrin viranomaisen toiminnasta on saatavissa tietoja asiakirjojen julkisuuden avulla tai yleisen tilastotuotannon perusteella.

(52) Julkisuuslain 21 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi pyynnöstä tuottaa ja luovuttaa eri käyttötarkoituksia varten automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpitämäänsä yhteen tai useampaan tietojärjestelmään talletetuista merkeistä muodostetun tietoaineiston, jos tietoaineiston luovuttaminen ei sen muodostamisessa käytettyjen hakuperusteiden, tietojen määrän tai laadun taikka tietoaineiston käyttötarkoituksen vuoksi ole vastoin sitä, mitä asiakirjan salassapidosta ja henkilötietojen suojasta säädetään.

(53) Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta tai tietoja henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä taikka tietoja henkilön elintavoista, osallistumisesta yhdistystoimintaan tai vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä tai muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista; (---).

Laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta

(54) Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 2 §:n (1346/1999) mukaan verotusasiakirjoihin ja -tietoihin sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) ja henkilötietolain (523/1999) säännöksiä, ellei tässä tai muussa laissa toisin säädetä.

(55) Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan verotustiedot ovat julkisia siten kuin tässä laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta Verohallinnon hallussa olevasta verotusasiakirjasta siten kuin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään, jollei tästä laista muuta johdu.

(56) Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan vuosittain toimitetussa verotuksessa tuloverotuksen julkisia verotustietoja ovat verovelvollisen nimi, syntymävuosi ja se maakunta, jonka alueella verovelvollisen verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 5 §:ssä tarkoitettu kotikunta sijaitsee. Verovelvollisten, jotka verotetaan verotusmenettelystä annetun lain mukaisesti, mutta joilla ei ole verotusmenettelystä annetun lain 5 §:n mukaista kotikuntaa, julkisia verotustietoja ovat nimi ja syntymävuosi sekä maakunta, jonka alueella sijaitsee se Verohallinnon yksikkö, joka on toimittanut verovelvollisen verotuksen. Lisäksi julkisia ovat tiedot: 1) valtionverotuksessa verotettavasta ansiotulosta; 2) valtionverotuksessa verotettavasta pääomatulosta; 3) kunnallisverotuksessa verotettavasta tulosta; 4) tuloverosta, kunnallisverosta sekä maksuunpantujen verojen ja maksujen yhteismäärästä; 5) ennakoiden yhteismäärästä; 6) veronkannossa maksettavasta ja palautettavasta määrästä. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettujen tuloverotuksen julkisten tietojen luettelo laaditaan maakunnittain. Pykälän 6 momentin mukaan edellä tässä pykälässä tarkoitetut tiedot ovat julkisia verotuksen päättymishetken mukaisina ja tulevat julkisiksi verovuotta seuraavan kalenterivuoden marraskuun alussa.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Yleistä henkilötietojen suojan ja henkilötietojen julkisuuden sääntelystä

(57) Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja yksityisyyden suojaan liittyvä henkilötietojen suoja ovat perusoikeuksia, jotka kumpikin on otettava yksittäistä tietopyyntöä ratkaistaessa huomioon. Henkilötietojen suojan tarkemman sääntelyn perusta on EU-oikeudellinen, kun taas henkilötietojen julkisuus pohjautuu kansalliseen lainsäädäntöön. Yleinen tietosuoja-asetus sääntelee henkilötietojen suojaamista ja käsittelyä. Henkilötietojen julkisuudesta ja salassapidosta säädetään puolestaan julkisuuslaissa ja erityislaeissa kuten verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa. Julkisuuslaki perustuu julkisuusperiaatteeseen, jonka mukaan viranomaisen asiakirjat ja niihin sisältyvät tiedot ovat lähtökohtaisesti julkisia.

Pyydettyjen tietojen julkisuutta/salassa pidettävyyttä koskeva arviointi

(58) Helsingin Sanomien / A:n tietopyyntö koskee sellaisia verotustietoja, jotka ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 5 §:n perusteella julkisia. Pyydetyt tiedot ovat henkilötietoja.

(59) Verohallinto on päätöksessään katsonut, että vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden tuloverotuksen julkisia verotustietoja ei ole mahdollista luovuttaa, koska tieto siitä, ketkä ovat käyttäneet vastustamisoikeutta, on päätöksessä mainituin perustein salassa pidettävä. Hallinto-oikeus on puolestaan katsonut, että tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä ei ole salassa pidettävä.

(60) Yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa tarkoitetun vastustamisoikeuden käyttämistä koskevaa tietoa ei ole julkisuuslaissa eikä muissakaan säädöksissä nimenomaisesti säädetty salassa pidettäväksi. Tämän tiedon ei sellaisenaan myöskään voida katsoa olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettu henkilön henkilökohtaisia oloja koskeva tieto tai muutoinkaan sanotun momentin perusteella salassa pidettävä. Vastustamisoikeuden käyttämistä koskeva tieto ei voi olla salassa pidettävä silläkään perusteella, että oikeuden käyttämistä koskevat pyynnöt saattavat sinänsä sisältää salassa pidettäviä tietoja. Tieto vastustamisoikeuden käyttämisestä on näin ollen julkinen.

(61) Edellä lausutun perusteella tietojen ja asiakirjojen salassapitoa koskevista säännöksistä ei johdu, etteikö pyydettyjä tietoja tulisi luovuttaa. Pyydetyt tiedot ovat kaikilta osin julkisia.

Verohallinnon velvollisuus luovuttaa pyydetyt tiedot ja vastustamisoikeuden käyttämistä koskevien pyyntöjen hyväksymisen merkitys

(62) Pyydettyjen verotustietojen luovuttamisessa on kysymys henkilötietojen luovuttamisesta Verohallinnon henkilörekisteristä. Henkilötietojen luovuttaminen on yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä. Henkilötietojen käsittelyn ja virallisten asiakirjojen julkisuuden yhteensovittamista koskevaan yleisen tietosuoja-asetuksen 86 artiklaan perustuen henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on kansallisesti säädetty tietosuojalain 28 §:ssä siten, että oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.

(63) Asiakirjojen mukaan Verohallinto oli toimittanut Helsingin Sanomille sen tekemän tilauksen mukaisesti niin sanottuna mediapalveluna/medialuovutuksena tuloverotuksen julkiset tiedot verovuodelta 2018 koko maasta kaikista yli 100 000 euroa valtionverotuksessa verotettavaa ansiotuloa ja pääomatuloa yhteensä saaneista henkilöistä. Luovutettu aineisto ei sisältänyt niiden henkilöiden tietoja, jotka olivat yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklassa tarkoitettua vastustamisoikeutta käyttäen kieltäneet verovuoden 2018 tuloverotuksen julkisten tietojen luovuttamisen journalistiseen tarkoitukseen sähköisessä muodossa.

(64) Helsingin Sanomat / A on tämän jälkeen pyytänyt Verohallintoa luovuttamaan vähintään 100 000 euroa vuonna 2018 ansainneiden henkilöiden verotustiedot siten, että listauksesta ei ole poistettu vastustamisoikeutta käyttäneitä henkilöitä toisin kuin medialuovutuksen yhteydessä oli menetelty.

(65) Verohallinto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että sillä ei ole olemassa valmiina pyydettyä asiakirjaa, vaan tämä tietoaineisto tulisi ensin tuottaa. Lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle Verohallinto on todennut, että pyydettyjen tietojen poimiminen vaatisi uutta ohjelmointityötä, ja että pyydetty asiakirja ei ole tuotettavissa siten, että olemassa olevasta asiakirjasta ainoastaan poistettaisiin tiedot, joita pyyntö ei koske.

(66) Verohallinnon esittämän selvityksen perusteella voidaan arvioida, ettei sillä ole Helsingin Sanomien / A:n pyytämää listausta juuri pyydetyn sisältöisenä hallussaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan viranomaisella ei julkisuuslain perusteella lähtökohtaisesti ole velvollisuutta laatia tietopyynnön johdosta uutta asiakirjaa.

(67) Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että Verohallinto on asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan osana mediapalveluaan jo vuosien ajan pyynnöstä luovuttanut tiedotusvälineille Helsingin Sanomien / A:n nyt pyytämää tietoaineistoa vastaavan kaltaisen aineiston. Tämä osoittaa, että pyydettyä vastaavan tietoaineiston tuottamisen vaatima poiminta- ja ohjelmointityö ja aineiston pyynnöstä luovuttaminen on muodostunut osaksi Verohallinnon vakiintunutta toimintaa. Pyydetyn tietoaineiston laatimisen edellyttämän poiminta- ja ohjelmointityön voidaan lisäksi arvioida rinnastuvan siihen vastaavaan työhön, jota Helsingin Sanomille / A:lle jo mediapalvelun yhteydessä annetun tietoaineiston laatiminen oli edellyttänyt. Edellä kuvatut erityiset olosuhteet ja julkisuuslain 17 §:n 1 momentti huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että Verohallinnolle on Helsingin Sanomien / A:n tietopyynnön johdosta syntynyt velvollisuus laatia pyydetty listaus.

(68) Edellä lausuttu huomioon ottaen pyydetyn listauksen laatimisessa ei ole kysymys julkisuuslain 21 §:n 1 momentissa tarkoitetusta viranomaisen harkintavallan piiriin kuuluvasta tietoaineiston tuottamisesta pyynnöstä.

(69) Helsingin Sanomien / A:n tietopyyntö on tehty journalistisessa tarkoituksessa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Verohallinto on jo aiemmin luovuttanut Helsingin Sanomille sähköisessä muodossa nyt pyydettyä tietoaineistoa vastaavan aineiston lukuun ottamatta vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden tietoja, asiaa ei ole aihetta palauttaa Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi sen arvioimiseksi, onko nyt pyydettyjen henkilötietojen sähköisessä muodossa tapahtuvalle antamiselle julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa tarkoitetut edellytykset.

(70) Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tilanteessa, jossa tietojen sähköisen luovuttamisen edellytysten on muutoin katsottu olevan käsillä, mutta jossa viranomainen ei ole vielä käyttänyt sille julkisuuslain 16 §:n 2 momentin (385/2007) toisen virkkeen perusteella kuuluvaa tietojen sähköistä antamistapaa koskevaa harkintavaltaa, asia on tältä osin palautettu viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Kun otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan tietopyynnön journalistinen eli julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeinen tarkoitus ja tapahtunut aiempi sähköinen luovutus, asiaa ei nyt kuitenkaan ole aihetta palauttaa Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetun tietojen sähköistä antamistapaa koskevan harkintavallan käyttämisen osalta.

(71) Verohallinnolla on edellä lausuttu huomioon ottaen ja kun lisäksi otetaan huomioon julkisuuslain 9 §:n 1 momentti velvollisuus luovuttaa pyydetty listaus Helsingin Sanomille / A:lle.

(72) Pyydettyjen tietojen luovuttaminen on siten yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä, joka on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Asetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaista vastustamisoikeutta ei voida käyttää tällaiseen henkilötietojen käsittelyyn.

(73) Arvioitaessa henkilötietojen suojan ja julkisia asiakirjoja koskevan tiedonsaantioikeuden merkitystä perusoikeuksina on otettava huomioon, että nyt kysymyksessä olevassa tietopyynnössä tarkoitetut lailla julkisiksi säädetyt verotustiedot on niitä erikseen pyydettäessä joka tapauksessa luovutettava myös vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta. Nyt käsillä olevassa asiassa on kysymys siitä, että myös vastustamisoikeutta käyttäneiden henkilöiden osalta on vaadittu saada vastaavat verotustiedot kuin muiden henkilöiden osalta on jo annettu ja samalla luovutustavalla. Kysymys ei tässä tilanteessa ole henkilötietojen suojan suhteen sellaisesta perusoikeuden ydinalueen suojaamisesta, jolle olisi annettava erityinen painoarvo verrattuna julkisuusperiaatteen toteutumiseen.

(74) Julkisuuslaissa tai verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa ei ole vastustamisoikeutta koskevaa yleisen tietosuoja-asetuksen 21 artiklaa vastaavaa säännöstä. Myöskään henkilötietojen suojan sääntelyn keskeisistä periaatteista ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että vastustamisoikeuden käyttämiselle tulisi antaa sellainen merkitys, että se estäisi edellä selostetusta ja tietosuojalain 28 §:ssä säädetystä huolimatta tietojen luovuttamisen nyt käsillä olevassa tilanteessa, jossa tietopyyntö koskee julkisia verotustietoja.

(75) Tähän nähden myöskään Verohallinnon päätöksillä vastustamisoikeutta koskevien pyyntöjen hyväksymisestä ei niiden lainvoimaisuudesta huolimatta voida katsoa olevan oikeudellista merkitystä pyydettyjen tietojen luovuttamisen edellytyksiä arvioitaessa. Tietojen luovuttamisen edellytykset määräytyvät nyt käsillä olevassa tilanteessa siten yksinomaan julkisuuslaissa ja verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa säädetyn perusteella.

Lopputulos

(76) Hallinto-oikeuden ja Verohallinnon päätökset on kumottava ja asia on palautettava Verohallinnolle uudelleen käsiteltäväksi pyydettyjen tietojen luovuttamiseksi Helsingin Sanomille / A:lle.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.