KHO:2022:147
Valtioneuvosto oli tartuntatautilain 58 a §:n nojalla asetuksella säätänyt muun ohella Pohjois-Karjalan maakunnassa sijaitsevien ravitsemisliikkeiden osalta aukiolo- ja anniskeluaikarajoituksista. A Oy, joka harjoitti kyseisellä alueella ravintolatoimintaa Ravintola B:ssä, oli toiminut vastoin asetuksessa säädettyjä aukiolo- ja anniskeluaikarajoituksia. Menettely oli ollut tarkoituksellista.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko aluehallintovirasto voinut tartuntatautilain 58 b §:n perusteella määrätä A Oy:n ravintolan ravitsemis- ja anniskelutoiminnan keskeyttämisestä ja ravitsemisliikkeen sulkemisesta asiakkailta, ulottaen määräyksen myös take away -myyntiin ja kotiinkuljetukseen. Arvioitavana oli lisäksi määräyksen voimassaoloa koskeva kysymys.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että A Oy oli rikkonut säädettyjä velvoitteita olennaisesti. Tartuntatautilain 58 b §:n mukaiset edellytykset ravitsemisliike Ravintola B:n ravitsemistoiminnan välittömälle keskeyttämiselle ja liikkeen asiakkailta suljettuna pitämiselle olivat olleet olemassa.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että tartuntatautilain 58 b §:n 1 momentin mukainen toimivalta ei koskenut ruoan tai juoman myymistä ravintolasta muualla nautittavaksi. Säännöksen perusteella ei siten voitu keskeyttää ravintolan ulosmyyntiä tai kotiinkuljetuspalvelua.
Korkein hallinto-oikeus totesi vielä, että aluehallintoviraston valvonnallisena keinona antama määräys ravitsemistoiminnan keskeyttämiseksi ja liikkeen suljettuna pitämiseksi ei voinut olla voimassa ajallisesti pitempään kuin valvottavana kohteena olevat aukiolo- ja anniskeluaikarajoitukset olivat olleet voimassa. Kun asetuksella säädetyt rajoitukset olivat tulleet kumotuiksi, olisi aluehallintoviraston tullut samasta ajankohdasta lukien kumota Ravintola B:tä koskeva määräys.
Äänestys 4-1 määräyksen voimassaolon osalta
Tartuntatautilaki 58 a § ja 58 b §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 25.4.2022 nro 983/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
1. A Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.
2.1 Ravitsemistoiminnan keskeyttäminen ja liikkeen pitäminen asiakkailta suljettuna
Valitus hylätään siltä osin kuin kysymys on Ravintola B:n ravitsemis- ja anniskelutoiminnan keskeyttämisestä ja ravitsemisliikkeen sulkemisesta asiakkailta 18.2.2022 lukien.
2.2 Take away -myynnin ja kotiinkuljetuksen keskeyttäminen
Hallinto-oikeuden päätös ja Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös kumotaan siltä osin kuin niissä on kysymys ravintolan harjoittaman take away -myynnin ja kotiinkuljetuspalvelun keskeyttämisestä.
2.3 Keskeytysmääräyksen voimassaolo
Hallinto-oikeuden päätös ja Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös kumotaan kohdassa 2.2 mainitun lisäksi vielä siltä osin kuin ne koskevat 1.3.2022 jälkeistä aikaa.
3. Itä-Suomen aluehallintovirasto velvoitetaan yhtiön vaatimus enemmälti hyläten korvamaan A Oy:n oikeudenkäyntikuluja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Asian tausta
(1) Itä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 14.2.2022 antanut A Oy:lle tartuntatautilain 58 b §:n perusteella määräyksen, jonka mukaan ravitsemis- ja anniskelutoiminta mukaan lukien take away-myynti ja kotiinkuljetuspalvelu B-nimisessä ravitsemisliikkeessä on pidettävä keskeytettynä ja ravitsemisliike mukaan lukien terassi on pidettävä suljettuna asiakkailta 21 vuorokauden ajan. Päätöksen toimeenpanoaika on ollut 18.2.2022–11.3.2022. Päätöstä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.
(2) Muutoksenhakija on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että aluehallintoviraston päätös kumotaan tai toissijaisesti määrätään puutteet korjattaviksi. Viime sijassa määräyksen ei tule jatkua sen jälkeen kun alan muiden toimijoiden rajoitukset poistetaan.
(3) Hallinto-oikeus on hylännyt aluehallintoviraston päätöksestä tehdyn valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Aluehallintovirasto on voinut arvioida, että valtioneuvoston asetuksessa määrättyjen velvoitteiden rikkominen on ollut siten olennaista, että toiminta on voitu määrätä välittömästi keskeytettäväksi ja liike pidettäväksi suljettuna, eikä puutteiden korjaamista koskevan määräyksen antaminen olisi ollut riittävää. Määrätyn keskeytyksen 21 päivän kesto on oikeasuhtainen ottaen huomioon rikkomuksen tahallisuus ja julkisuus sekä muutoksenhakijan valvontaviranomaisen tavoittamattomissa oleminen.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Karoliina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian, ja Kustaa Piha.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(4) Muutoksenhakija on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan tai toissijaisesti aluehallintoviraston antama määräys kumotaan take away -myynnin ja kotiinkuljetuspalvelujen osalta. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely. Aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan kokonaisuudessaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut 3 794,40 eurolla laillisine viivästyskorkoineen.
(5) Muutoksenhakija ei ole rikkonut tartuntatautilain 58 a §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa asetettuja velvoitteita olennaisesti, tai ainakaan niin olennaisesti, että aluehallintovirastolla olisi ollut oikeus määrätä ravitsemistoiminta kokonaisuudessaan keskeytettäväksi ilman etukäteistä määräystä korjata puutteet.
(6) Aluehallintoviraston päätös keskeytti myös take away -myynnin ja kotiinkuljetuspalvelun, mikä on tarpeettomasti puuttunut muutoksenhakijan elinkeinovapauteen. Näiden keskeyttäminen ei palvele tartuntatautien leviämisen ehkäisyä, vaan keskeytys on tulkittavissa rangaistusluonteiseksi toimeksi. Tartuntatautilaki antaa aluehallintovirastolle mahdollisuuden toimia vain siinä laajuudessa kuin tartuntatautien leviämisen estäminen edellyttää.
(7) Itä-Suomen aluehallintovirasto on vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Suullinen käsittely
(8) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi muutoksenhakija on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota muutoksenhakija on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentin mukaan tarpeen asian selvittämiseksi.
Kysymyksenasettelu
(9) Asiassa on ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut tartuntatautilain 58 b §:n perusteella määrätä muutoksenhakijan ravintolan ravitsemis- ja anniskelutoiminnan keskeyttämisestä ja ravitsemisliikkeen sulkemisesta asiakkailta. Sikäli kuin määräykseen on ollut perusteet, arvioitavaksi tulee, onko määräys voitu ulottaa take away -myyntiin ja kotiinkuljetuspalveluun. Lopuksi tulee arvioitavaksi, onko määräys voinut olla miltään osin voimassa 1.3.2022 jälkeen, jolloin asetuksella määrätyt ravitsemisliikkeiden aukiolo- ja anniskelurajoitukset on kumottu.
Sovellettavat oikeusohjeet
(10) Tartuntatautilain 58 a § (1221/2021, laki tartuntatautilain väliaikaisesta muuttamisesta) koskee ravitsemisliikkeiden toiminnan väliaikaista rajoittamista tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Sen 3 momentti koskee ravitsemisliikkeen velvollisuutta tietyin edellytyksin lyhentää aukiolo- ja anniskeluaikaa, jos se on välttämätöntä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi.
(11) Edellä mainitun lainkohdan mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan samassa momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä antaa tarkempia säännöksiä ravitsemisliikkeen aukioloa kello 18:n ja 5:n välisenä aikana ja anniskelua kello 17:n ja 9:n välisenä aikana koskevista rajoituksista sekä siitä, millaisissa ravitsemisliikkeissä kyseisiä rajoituksia on noudatettava.
(12) Lain 58 a §:n 5 momentin mukaan mainitun säännöksen 2–4 momentin nojalla säädettyjen rajoitusten on oltava välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi niillä alueilla ja ravitsemisliikkeissä, joita ne koskevat.
(13) Lain 58 a §:n 7 momentin mukaan mitä 2 ja 3 momentissa säädetään, ei koske majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetun lain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua henkilöstöravintolatoimintaa eikä ruoan tai juoman myymistä ravitsemisliikkeestä muualla nautittavaksi.
(14) Lain 58 b §:n (1221/2021) 1 momentin mukaan aluehallintovirasto valvoo 58 a §:ssä ja sen nojalla säädettyjen velvoitteiden ja rajoitusten noudattamista. Jos velvoitteiden tai rajoitusten noudattamisessa havaitaan puutteita tai epäkohtia, aluehallintovirasto voi antaa ravitsemisliikkeelle määräyksen niiden korjaamisesta. Määräystä annettaessa on asetettava määräaika, jonka kuluessa tarpeelliset toimenpiteet on suoritettava. Jos puutteita ei ole korjattu asetetussa määräajassa tai jos velvoitteita on rikottu olennaisesti, aluehallintovirasto voi määrätä ravitsemisliikkeen ravitsemistoiminnan välittömästi keskeytettäväksi ja liikkeen pidettäväksi suljettuna asiakkailta enintään yhden kuukauden ajaksi.
Oikeudellinen arviointi
Ravitsemistoiminnan keskeyttäminen ja liikkeen pitäminen asiakkailta suljettuna
(15) Valtioneuvosto on tartuntatautilain 58 a §:n 3 momentin asetuksenantovaltuuden nojalla asetuksella 83/2022 säätänyt muun ohella Pohjois-Karjalan maakunnassa sijaitsevien ravitsemisliikkeiden osalta, että alkoholijuomien anniskelu on lopetettava viimeistään kello 20 ja ravitsemisliikkeen saa pitää avoinna ravitsemistoiminnan asiakkaille kello 5:stä kello 21:een. Asetus on tullut voimaan 1.2.2022.
(16) Muutoksenhakija harjoittaa ravintolatoimintaa Joensuussa sijaitsevassa Ravintola B:ssä. Aluehallintovirasto on muutoksenhakijalle 3.2.2022 lähettämässään sähköpostiviestissä muistuttanut tätä ravitsemisliikkeeseen kohdistuvista rajoituksista sekä niiden rikkomisen mahdollisista seuraamuksista
(17) Asiassa saadun selvityksen mukaan muutoksenhakija on toiminut vastoin asetuksessa säädettyjä aukiolo- ja anniskeluaikarajoituksia pitämällä Ravintola B:tä auki 4.2.2022 ja 5.2.2022 kello 21 jälkeen ja jatkamalla anniskelua mainittuina päivinä myös kello 20 jälkeen. Menettely on ollut tarkoituksellista.
(18) Aluehallintovirasto on voinut edellä kuvatuissa olosuhteissa katsoa, että muutoksenhakija on rikkonut säädettyjä velvoitteita olennaisesti. Tartuntatautilain 58 b §:n mukaiset edellytykset ravitsemisliike Ravintola B:n ravitsemistoiminnan välittömälle keskeyttämiselle ja liikkeen asiakkailta suljettuna pitämiselle ovat olleet olemassa.
(19) Toimenpide on oikeassa suhteessa niihin tavoitteisiin, joihin tartuntatautilain 58 a §:n rajoituksilla pyritään. Aluehallintovirasto ei ole ylittänyt toimivaltaansa määrätessään Ravintola B:n ravitsemistoiminnan keskeyttämisestä 18.2.2022 lukien.
Take away -myynnin ja kotiinkuljetuksen keskeyttäminen
(20) Aluehallintoviraston Ravintola B:tä koskeva määräys on koskenut myös take away -myyntiä ja kotiinkuljetuspalvelua.
(21) Tartuntatautilain 58 a §:n 7 momentin mukaan pykälän 3 momentissa säädetty velvoite lyhentää aukiolo- ja anniskeluaikaa ei koske ruoan tai juoman myymistä ravitsemisliikkeestä muualla nautittavaksi.
(22) Tartuntatautilain 58 b §:n 1 momentin sanamuodon mukaan aluehallintoviraston toimivalta kohdistuu ravitsemisliikkeen ravitsemistoimintaan ja liikkeen suljettuna pitämiseen asiakkailta.
(23) Ravitsemistoimintaa ei ole erikseen määritelty tartuntatautilaissa. Käsitettä on tartuntatautilakia sovellettaessa perusteltua tulkita samalla tavoin kuin majoitus- ja ravitsemistoiminnasta annetussa laissa. Sen 1 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan ravitsemistoiminnalla tarkoitetaan ruoan tai juoman tarjoamista yleisölle elintarvikehuoneistossa nautittavaksi.
(24) Edellä mainittuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että tartuntatautilain 58 b §:n 1 momentin mukainen toimivalta ei koske ruoan tai juoman myymistä ravintolasta muualla nautittavaksi. Säännöksen perusteella ei siten voida keskeyttää ravintolan ulosmyyntiä tai kotiinkuljetuspalvelua.
(25) Aluehallintoviraston määräys on lainvastainen siltä osin kuin Ravintola B:n take away -myynti ja kotiinkuljetuspalvelut on keskeytetty.
Keskeytysmääräyksen voimassaolo
(26) Tartuntatautilain 58 b §:n (1221/2021) 3 momentin mukaan valtioneuvoston on tarkoin seurattava, ovatko 58 a §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetut rajoitusten edellytykset edelleen voimassa. Jos edellytykset eivät enää täyty, on valtioneuvoston viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin 58 a §:n ja siihen liittyvien säännösten kumoamiseksi.
(27) Valtioneuvoston asetuksella 83/2022 määrätyt rajoitukset on kumottu 1.3.2022 voimaan tulleella valtioneuvoston asetuksella 133/2022, joka on annettu 24.2.2022.
(28) Ravintola B:tä koskeva aluehallintoviraston määräys on määrätty olemaan voimassa 21 päivää, joka on tarkoittanut 11.3.2022 saakka.
(29) Tartuntatautilain 58 b §:n mukainen määräys voidaan antaa enintään yhden kuukauden ajaksi. Tähän säännökseen ei sisälly vastaavaa ajallista rajausta kuin tartuntatautilain 58 §:ssä tarkoitettuihin laajaan tartunnanvaaraan liittyviin toimenpiteisiin. Viime mainitun säännöksen mukaan päätökset tehdään enintään yhden kuukauden ajaksi ja toimenpiteet on heti lopetettava, kun tartunnan vaaraa ei enää ole. Toisaalta on kiinnitettävä huomiota siihen, että tartuntatautilain 58 a §:n 5 momentin mukaan rajoitusten on oltava välttämättömiä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi ravitsemisliikkeissä, joita ne koskevat. Lisäksi edellä kohdassa 26 todetulla tavalla valtioneuvoston on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin rajoitusten kumoamiseksi, jos edellytyksiä rajoituksille ei ole enää olemassa.
(30) Aluehallintoviraston päätös määrätä ravitsemistoiminta keskeytettäväksi merkitsee hyvin voimakasta puuttumista perustuslain 18 §:ssä turvattuun elinkeinovapauteen ja sääntelyllä puututaan ravintolatoiminnan harjoittajien omaisuuden suojaan (ks. PeVL 6/2021 vp, k. 11). Tähän nähden viranomaisella on perustuslain 22 §:n perusoikeuksien turvaamista koskeva vaatimus huomioon ottaen velvollisuus ryhtyä viipymättä toimenpiteisiin, jos rajoituksen edellytykset eivät ole enää voimassa (valtioneuvoston seurantavelvollisuuden osalta tartuntatautilain 58 b §:n 3 momentti ja PeVL 9/2021 vp, k. 9–11).
(31) Edellä mainittujen näkökohtien valossa aluehallintoviraston valvonnallisena keinona tartuntatautilain 58 b §:n nojalla antama määräys ravitsemistoiminnan keskeyttämiseksi ja liikkeen suljettuna pitämiseksi ei ole voinut olla voimassa ajallisesti pitempään kuin valvottavana kohteena olevat aukiolo- ja anniskeluaikarajoitukset ovat olleet voimassa. Kun asetuksella säädetyt rajoitukset ovat tulleet kumotuiksi 1.3.2022, aluehallintoviraston olisi tullut tästä lukien kumota Ravintola B:tä koskeva määräys.
Johtopäätös
(32) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston määräys on ollut lainvastainen sisällöllisesti siltä osin kuin se on koskenut take away -myyntiä ja kotiinkuljetuspalvelua ja ajallisesti siltä osin kuin määräyksen voimassaolo on jatkunut 1.3.2022 jälkeen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava ratkaisuosasta 2.2 ja 2.3 ilmenevällä tavalla. Enemmälti valitus on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
(33) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos A Oy joutuisi kokonaan vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Itä-Suomen aluehallintovirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan A Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuosan kohdasta 3 ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Jenny Rebold.
Äänestyslausunto
Oikeusneuvos Suvirannan äänestyslausunto:
Olen samaa mieltä enemmistön kanssa päätöksen kohdista 1, 2.1, 2.2 ja 3. Kohdan 2.3 osalta totean seuraavaa:
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys aluehallintoviraston 14.2.2022 tekemän päätöksen laillisuudesta. Asiassa ei hallinto-oikeudessa eikä korkeimmassa hallinto-oikeudessa siten tule arvioitavaksi, mitä aluehallintoviraston mahdollisesti olisi tullut tehdä sen jälkeen, kun se asetuksen säännös, johon aluehallintoviraston päätös on perustunut, on 24.2.2022 annetulla ja 1.3.2022 voimaan tulleella asetuksella kumottu. Lainsäädännön muutos ei myöskään ole vaikuttanut välittömästi aiemmin tehdyn päätöksen voimassaoloon.