KHO:2023:34

Viranomainen oli velvoittanut asunto-osakeyhtiön ryhtymään välittömiin toimenpiteisiin terveydellistä haittaa aiheuttavien olosuhteiden poistamiseksi asunnosta. Päävelvoitteen tehosteeksi ei voitu asettaa uutta juoksevaa uhkasakkoa ennen kuin päävelvoitteelle aikaisemmin asetettu juokseva uhkasakko oli poistettu.

Uhkasakkolaki 6 § 2 ja 3 momentti, 8 §, 9 §, 10 § 1 momentti, 11 §, 12 § 1 ja 2 momentti

Hallintolaki 6 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 21.12.2021, 21/0185/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Turun rakennus- ja lupalautakunta on päätöksellään 19.9.2019 § 281 velvoittanut asunto-osakeyhtiön sakon uhalla ryhtymään välittömiin toimenpiteisiin terveydellistä haittaa aiheuttavien olosuhteiden poistamiseksi asunnosta. Päätöksen mukaan asunto-osakeyhtiön tulee poistaa viemärinhaju ja hajuhaittaa aiheuttavat olosuhteet asunnosta kiireellisesti ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Päävelvoitteen tehosteeksi on asetettu juokseva uhkasakko. Juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän määrä on ollut 10 000 euroa, mikäli velvoitetta ei ole täytetty kuuden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Uhkasakon lisäerän määrä on ollut 1 000 euroa jokaiselta alkavalta kuukaudelta, jonka velvoitteen laiminlyönti jatkuu asetetun määräajan jälkeen. Päätös velvoitteen asettamisesta on lainvoimainen.

(2) Turun rakennus- ja lupalautakunta on päätöksellään 25.6.2020 § 147 tuominnut asunto-osakeyhtiön maksamaan edellä mainitulla aikaisemmalla päätöksellään asettamansa juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän alennettuna eli 7 500 euron suuruisena. Päätöksen perustelujen mukaan terveyshaittaa aiheuttavia olosuhteita ei ole määräaikaan mennessä poistettu, mutta päävelvoitetta on noudatettu osittain. Lautakunta on samalla uudistanut edellä mainitulla aikaisemmalla päätöksellään asunto-osakeyhtiölle asettamansa päävelvoitteen ja määrännyt sen noudatettavaksi kiireellisesti tai viimeistään yhdeksän kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Lautakunnan päätöksellä on myös asetettu päävelvoitteen tehosteeksi uusi juokseva uhkasakko. Uuden juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän määrä on 20 000 euroa ja lisäerät 2 000 euroa jokaiselta alkavalta kuukaudelta, jonka velvoitteen laiminlyönti jatkuu asetetun määräajan jälkeen.

(3) Hallinto-oikeus on asunto-osakeyhtiön valituksen johdosta antamallaan päätöksellä alentanut asunto-osakeyhtiölle tuomitun uhkasakon määrän 5 000 euroon, mutta hylännyt asunto-osakeyhtiön valituksen sille tuomitun uhkasakon osalta muutoin.

(4) Hallinto-oikeus on samalla päätöksellään kumonnut rakennus- ja lupalautakunnan päätöksen siltä osin kuin lautakunta oli asettanut asunto-osakeyhtiölle uuden juoksevan uhkasakon. Hallinto-oikeus on perusteluissaan tältä osin viitannut uhkasakkolain 6 ja 12 §:ää koskeviin lain esitöihin sekä todennut, että uuden uhkasakon asettaminen ei ole ollut tarpeen, koska asunto-osakeyhtiölle on jo asetettu juokseva uhkasakko aikaisemmin tehdyllä päätöksellä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Seija Kaijanen, Ilona Leinonen ja Ulla Riipinen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Turun rakennus- ja lupalautakunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on kumottu rakennus- ja lupalautakunnan päätös uuden juoksevan uhkasakon asettamisen osalta. Lautakunta on lausunut vaatimuksensa tueksi seuraavaa:

(6) Uhkasakkolain 12 § ei estä uuden korotetun juoksevan uhkasakon asettamista. Lautakunta on päätöksellään tuominnut aikaisemmin asettamansa juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän osittain maksettavaksi, joten kysymys aikaisemman uhkasakon tuomitsemisesta on käsitelty ja uusi juokseva uhkasakko on voitu uhkasakkolain 12 §:n mukaan asettaa. Hallinto-oikeus ei ole ottanut tulkinnassa huomioon kyseisen säännöksen sanamuotoa, vaan on perustanut päätöksensä ainoastaan hallituksen esityksen perusteluihin. Lisäksi on huomattava, että se, mitä hallituksen esityksen perusteluissa on todettu uuden kertauhkasakon asettamisesta ei tarkoita sitä, että uuden juoksevan uhkasakon asettaminen olisi kokonaan poissuljettu.

(7) Lautakunnan päätöksenteko on tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Tässä tapauksessa on ollut tarpeen asettaa uusi korkeampi juokseva uhkasakko sen sijaan, että tuomittaisiin pieniä lisäeriä tietyin ajanjaksoin maksettavaksi. Uudella korkeammalla uhkasakolla on suurempi velvoittava vaikutus, minkä vuoksi se on ollut aiemmin asetetun juoksevan uhkasakon lisäeriä tehokkaampi vaihtoehto.

(8) A on päävelvoitteen kohteena olevan asunnon haltijana antanut vastineen.

(9) B:lle on päävelvoitteen kohteena olevan asunnon haltijana varattu tilaisuus antaa vastine.

(10) Asunto-osakeyhtiö on antanut vastineen, jossa se on katsonut hallinto-oikeuden päätöksen olevan oikea.

(11) Turun rakennus- ja lupalautakunta on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(12) Turun rakennus- ja lupalautakunta on asettanut kysymyksessä olevan päävelvoitteen tehosteeksi juoksevan uhkasakon 19.9.2019 tekemällään päätöksellä. Juoksevan uhkasakon kiinteä peruserä on tuomittu maksettavaksi alennettuna lautakunnan 25.6.2020 tekemällä päätöksellä. Asiassa on ratkaistavana, onko lautakunta voinut viimeksi mainitulla päätöksellään lisäksi asettaa aikaisemmassa päätöksessä tarkoitetun päävelvoitteen tehosteeksi uuden juoksevan uhkasakon.

Uhkasakkolain säännökset ja lain esityöt

(13) Uhkasakkolain 6 §:n 2 momentin mukaan uhkasakko asetetaan markkamäärältään kiinteänä tai siten, että sen suuruus määräytyy ajan kulumisen mukaan (juokseva uhkasakko).

(14) Hallituksen esityksessä uhkasakkolaiksi (HE 63/1990 vp) todetaan lain 6 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että juoksevan uhkasakon perusajatuksena on, että uhkasakko asetetaan vain kerran, jolloin sakon määrä karttuisi ja se voitaisiin tuomita toistuvasti maksettavaksi, kunnes päävelvoite on täytetty.

(15) Uhkasakkolain 6 §:n 3 momentin mukaan uhkasakon asettamispäätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu ja milloin, mihin mennessä tai mistä lähtien päävelvoitetta on noudatettava.

(16) Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.

(17) Uhkasakkolain 9 §:n mukaan juokseva uhkasakko asetetaan määräämällä uhkasakolle kiinteä peruserä sekä lisäerä jokaista sellaista päätöksessä ilmoitettavaa ajanjaksoa (uhkasakkojakso) varten, jonka kuluessa päävelvoitetta ei ole noudatettu.

(18) Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

(19) Uhkasakkolain 11 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu tai velvoitetun maksukyky on merkittävästi alentunut taikka uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy.

(20) Uhkasakkolain 12 §:n 1 momentin mukaan uutta uhkasakkoa ei saa asettaa, ellei kysymystä aikaisemman uhkasakon tuomitsemisesta ole käsitelty. Pykälän 2 momentin mukaan, jos olosuhteet ovat muuttuneet tai asiaan on saatu olennaista uutta selvitystä taikka aikaisempi päätös perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen, uhkasakon asettanut viranomainen voi poistaa aikaisemman uhkasakon asettamista koskevan päätöksensä ja käsitellä asian kokonaan tai osittain uudelleen. Jos aikaisempaan päätökseen on vireillä muutoksenhaku, asian uudelleen käsittelemisestä on ilmoitettava ja tehty päätös toimitettava muutoksenhakuviranomaiselle.

(21) Uhkasakkolain 12 §:ää koskevissa lain esitöissä (HE 63/1990 vp) todetaan seuraavaa:

”Kun uhkasakko tuomitaan maksettavaksi, asetetaan samalla tavallisesti uusi aikaisempaa suurempi uhkasakko. Pykälän 1 momentti koskisi tätä tilannetta. Säännös tulisi sovellettavaksi lähinnä kertauhkasakkoa käytettäessä. Useiden peräkkäisten uhkasakkojen asettaminen ei ole velvoitettavan oikeussuojan kannalta perusteltua, ellei uhkasakon tuomitsemista välillä ratkaista. Tämän vuoksi ehdotetaan, että uusi uhkasakko voitaisiin asettaa vasta sen jälkeen, kun aikaisemmin asetetun uhkasakon tuomitsemisesta on päätetty. Jos uhkasakon asettaminen ja tuomitseminen kuuluvat samalle viranomaiselle, uusi uhkasakko voitaisiin asettaa jo samalla päätöksellä, jolla aikaisempi uhkasakko tuomitaan.”

Hallintolain säännös ja lain esityöt

(22) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(23) Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) todetaan lain 6 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu myös suhteellisuusperiaate. Tämän periaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Lain esitöiden mukaan tällaisia esiintyy usein erityyppisessä valvontatoiminnassa, kuten työsuojelu- ja rakennusvalvonnassa.

(24) Hallintolain 6 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(25) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että uhkasakkolain 12 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan mahdollisuutta uuden uhkasakon asettamiseen ei ole nimenomaisesti rajattu koskemaan vain kertauhkasakkoa. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mainittu säännös tulisi kuitenkin sovellettavaksi lähinnä kertauhkasakkoa käytettäessä. Myös uhkasakkolain 6 §:n 2 momenttia koskevista lain esitöistä ilmenee selkeästi se peruslähtökohta, että juokseva uhkasakko asetetaan vain kerran. Kun päävelvoitteen tehosteeksi on asetettu juokseva uhkasakko, uhkasakko voidaan kertauhkasakosta poiketen tuomita toistuvasti maksettavaksi siihen asti, kunnes velvoite on täytetty.

(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa yleisenä lähtökohtana myös sen, että viranomaisen on päävelvoitteen tehosteeksi asetettavaa uhkasakon suuruutta harkitessaan otettava kaikissa tilanteissa huomioon uhkasakkolain 8 §:stä ilmenevät seikat sekä noudatettava päätöksenteossaan muutoinkin hallintolain 6 §:stä ilmenevää suhteellisuusperiaatetta ja tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. Edellä lausutusta myös seuraa, että viranomainen voi olosuhteiden muuttuessa tai asiaan muutoin vaikuttavan uuden tiedon perusteella arvioida aikaisemmin asettamansa uhkasakon määrää uudelleen. Jos viranomainen esimerkiksi arvioi, että juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän ja lisäerien määriä on tarpeen edellä mainituista syistä muuttaa, viranomainen voi uhkasakkolain 12 §:n 2 momentin mukaisesti ensin poistaa aikaisemman antamansa uhkasakon asettamispäätöksen ja sen jälkeen käsitellä asian uudelleen.

(27) Nyt esillä olevassa asiassa rakennus- ja lupalautakunta on tuominnut aikaisemmin asettamansa juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän alennettuna asunto-osakeyhtiön maksettavaksi. Lautakunnan perustelujen mukaan asunto-osakeyhtiö oli osittain täyttänyt päävelvoitteen toteuttamalla korjaustoimenpiteitä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tähän nähden asiassa on jäänyt epäselväksi, mihin olosuhteiden muutokseen tai asiaan vaikuttavaan uuteen tietoon uuden ja määrältään aikaisempaa suuremman juoksevan uhkasakon asettaminen on perustunut.

(28) Edelleen lautakunnan päätöksestä ilmenee, että lautakunta ei ole uutta juoksevaa uhkasakkoa asettaessaan ensin poistanut aikaisemmin asettamaansa juoksevaa uhkasakkoa. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että pelkästään siitä, että lautakunta on tuominnut aikaisemmin asettamansa juoksevan uhkasakon kiinteän peruserän alennettuna asunto-osakeyhtiön maksettavaksi ja asettanut samalla uuden juoksevan uhkasakon, ei ole vielä seurannut, että lautakunnan aikaisemmin asettama juokseva uhkasakko olisi samassa yhteydessä poistunut.

(29) Edellä lausutusta seuraa, että lautakunnan jälkimmäisen päätöksen johdosta päävelvoitteen tehosteena olisi kaksi samaan aikaan voimassa olevaa juoksevaa uhkasakkoa, jotka olisivat lisäksi määriltään erisuusuisia ja joita koskisivat myös erilaiset määräajat.

(30) Koska hallintopakkotoimet merkitsevät velvoitetun kannalta varsin pitkälle menevää puuttumista tämän toimintavapauteen tai omaisuuden hallintaan, korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintopakkotoimet on lähtökohtaisesti toteutettava pienimmällä mahdollisella tehokkaalla puuttumisen keinolla. Hallintopakkoasioissa myös päätöksenteon selkeydellä ja täsmällisyydellä on jo asian luonteen vuoksi korostunut merkitys. Tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon edellä selostetut hallintolain 6 §:stä ilmenevät viranomaisten harkintavaltaa ohjaavat oikeusperiaatteet, puheena olevan uuden juoksevan uhkasakon asettamiseen siten, että aikaisemmin asetettua juoksevaa uhkasakkoa ei ole samassa yhteydessä poistettu, ei ole ollut lainmukaisia perusteita.

(31) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen rakennus- ja lupalautakunnan valituksen johdosta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.