KHO:2023:44

Tieto virkamiesten henkilökohtaisten työsuoritusten arvioinnin kokonaispistemääristä oli työntekijän palkkauksen perustetta varten tehtyä arviointia koskeva salassa pidettävä tieto eikä yleisöjulkinen palkkatieto.

Nimikirjalaki 6 § ja 7 § 1 momentti
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 29 kohta

Vrt. KHO 2012:55

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 19.1.2022 nro 54/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ylituomarille valitusluvan ja tutkii asian virkamiesten työsuoritusten arvioinnin kokonaispisteitä koskevan yhteenvetotaulukon yleisöjulkisuutta koskevilta osin. Valituslupaa ei myönnetä sen arvioimiseksi, onko asian ratkaisemiseen Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa osallistuneita tuomareita pidettävä esteellisinä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hallinto-oikeuden ylituomarin päätös saatetaan voimaan.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ylituomari on päätöksellään 16.3.2021 hylännyt hallinto-oikeuden notaari A:n tietopyynnön saada yhteenvetotaulukko, johon on koottu Y-palkkausjärjestelmään kuuluvien virkamiesten henkilökohtaisten työsuoritusten arvioinnin kokonaispisteet.

(2) Päätöksen perustelujen mukaan hallinto-oikeuden eri virkamiehille vahvistettuja kokonaispisteitä koskeva yhteenvetotaulukko on tietoja palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista sisältävä asiakirja, joka on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 29 kohdan perusteella salassa pidettävä.

(3) Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut hallinto-oikeuden ylituomarin päätöksen ja velvoittanut ylituomarin antamaan A:lle jäljennöksen yhteenvetotaulukosta.

(4) Päätöksen perustelujen mukaan tulkinta, jonka mukaan nimikirjalain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu palkan osaa koskeva tieto voi olla vain euromääräistä palkan osaa kuvaava tieto, ei saa tukea hallinto-oikeuden päätöksessä selostetuista oikeusohjeista. Myöskään tietosuojasäännöksistä pohjautuvasta tietojen minimointiperiaatteesta ei ole johdettavista tällaista tulkintaa ottaen huomioon, että tietosuojasäännöksillä ei ole tarkoitettu kavennettavan julkisuusperiaatteen toteutumista. Vaikka mainittua lainkohtaa tulkittaisiinkin sanotulla tavalla, niin huolimatta siitä, että tietopyynnön kohteena olevasta yhteenvetotaulukosta ilmenee suorituspisteissä olevia eroja, ei niistä kuitenkaan käy ilmi, miten työntekijän tuloksellisuutta, yhteistyötaitoja, ammattitaitoa tai vastuuntuntoa on arvioitu, eikä siten työntekijöiden työsuoritusten henkilökohtaista arviointia julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hallinto-oikeus on katsonut, että suorituspisteiden yhteenvetotaulukosta ilmenevät tiedot ovat nimikirjalain 7 §:n 1 momentin perusteella julkisia.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jari Kostilainen, Minna Manninen ja Anna-Leena Kiviniemi, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ylituomari on pyytänyt lupaa valittaa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hallinto-oikeuden ylituomarin päätös saatetaan voimaan.

(6) Ylituomari on lisäkirjelmässään esittämällään perusteella esittänyt harkittavaksi valitusluvan myöntämistä myös sen kysymyksen arvioimiseksi, onko asian ratkaisemiseen Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa osallistuneita tuomareita pidettävä esteellisinä. Ylituomari on esittänyt käsityksenään, että asian hallinto-oikeudessa ratkaisseet tuomarit eivät ole olleet esteellisiä.

(7) A:lle on varattu tilaisuus antaa lausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Hallinto-oikeuden päätöksen kumoaminen ja hallinto-oikeuden ylituomarin päätöksen saattaminen voimaan

Kysymyksenasettelu

(8) Asiassa on kysymys siitä, onko yhteenvetotaulukko, johon on koottu Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden Y-palkkausjärjestelmään kuuluvien virkamiesten henkilökohtaisten työsuoritusten arvioinnin kokonaispistemäärät, julkinen vai salassa pidettävä asiakirja. Ratkaistavaksi tulee, onko henkilökohtaisen työsuorituksen arvioinnin kokonaispistemäärää koskeva tieto nimikirjalain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu virkamiehen palkkausta kuvaava julkinen tieto vai julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettu salassa pidettävä tieto työntekijän palkkauksen perustetta varten tehdystä arvioinnista.

Virkaehtosopimuksen ja valtiovarainministeriön ohjeen sisältö

(9) Oikeuslaitoksen yleistä sopimusalaa koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen 7.6.2019 mukainen palkkaus koostuu tehtävän vaativuuteen perustuvasta tehtäväkohtaisesta palkanosasta ja henkilökohtaisesta palkanosasta sekä kokemusosasta ja eräistä lisistä.

(10) Henkilökohtainen palkanosa määräytyy virkamiehen suoritustason perusteella. Se perustuu työntekijän tuloksellisuuden, yhteistyötaitojen, ammattitaidon ja vastuuntunnon arviointeihin. Työnantaja vahvistaa esimiehen ehdottamat arvioinnit (0−20 pistettä) sekä niitä vastaavat suoritustasot (1−17) ja henkilökohtaiset palkanosat (0−45 prosenttia tehtäväkohtaisesta palkasta).

(11) Palkkatietojen, tehtävien vaativuuden ja työsuorituksen arviointitietojen julkisuutta ja käsittelyä koskevan valtiovarainministeriön 14.12.2006 antaman ohjeen mukaan henkilön työsuoritusarvioinnin kokonaispisteet ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja.

(12) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinnollinen ohje ei ole oikeudellisesti sitova. Se ilmaisee ainoastaan valtiotyönantajan käsityksen säännösten tulkinnasta.

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

(13) Nimikirjalain 6 §:n mukaan valtion virkamiestä ja työntekijää koskevien nimikirjaan talletettujen tai muutoin henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevien tietojen luovuttamisesta on jäljempänä säädetyin poikkeuksin voimassa, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään.

(14) Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan tiedot virkamiehelle, viran- tai toimenhaltijalle ja työntekijälle henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyneestä palkan osasta, sijoituspalkkausluokasta tai vaativuusryhmää vastaavasta palkasta taikka muusta mahdollisesta palkkauksen osasta sekä palkan kokonaismäärästä ovat julkisia.

(15) Julkisuuslakia ja siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on nimikirjalain 7 §:n muuttamisen osalta lausuttu muun ohella seuraavaa:

”Salassa pidettäviä olisivat pääsäännön mukaan tieto virkamiehen henkilökohtaiseen suoritukseen perustuvasta tai muuten henkilökohtaisesti määräytyvästä palkan osasta samoin kuin tieto henkilölle maksettavasta palkan kokonaismäärästä. Siten tieto siitä, mihin vaativuusryhmään henkilön hoitama virka tai toimi kuuluu, ja mikä on viran vaativuusluokkaa vastaava palkan määrä, olisi julkinen. Henkilökohtaisesti määräytyviä palkan osia ovat nykyisin ikälisät sekä uusissa palkkausjärjestelmissä suoritukseen perustuva osa ja esimerkiksi erilaiset bonukset.

Palkkauksen kokonaismäärää koskeva tieto olisi julkinen silloin, kun se koskee sellaista kunnan tai valtion palveluksessa olevaa, joka toimii johtavassa asemassa. Nämä määriteltäisiin tarkemmin momentin 1 ja 2 kohdassa. Palkan kokonaismäärä voidaan ilmoittaa kuukausipalkkana tai vuosiansiona. Ehdotus merkitsee, että myös johtavassa asemassa toimivalle uudessa palkkausjärjestelmässä henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyvä palkan osa olisi salassa pidettävä. Tarkoituksena on, ettei uudessa palkkausjärjestelmässä henkilökohtaisesti määräytyvästä palkanosasta voitaisi saada välillisestikään tietoa.”

(16) Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin muutosta ei kuitenkaan hyväksytty hallituksen esityksen mukaisessa muodossaan vaan siinä muodossa kuin eduskunnan hallintovaliokunta perustuslakivaliokunnan lausunnon saatuaan oli ehdottanut.

(17) Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 43/1998 vp) perusteluissa on lausuttu seuraavaa:

”Lakiehdotuksen 7 §:n mukaan tieto julkishallinnon palveluksessa olevalle henkilölle henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyneestä palkan osasta ja eräitä yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta myös tieto palkan kokonaismäärästä on pidettävä salassa. Ehdotusta perustellaan julkishallinnon henkilöstön yksityisyyden suojaamistarpeella. Palkan määrän katsotaan nimittäin voivan paljastaa sen, miten virkamiestä on kulloinkin arvioitu henkilökohtaisesti.

Valiokunta ei yhdy tähän näkemykseen. Palkkaustietoihin ei valiokunnan mielestä kytkeydy niin vahvaa yksityisyyden suojaamisen intressiä, että se hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin valossa oikeuttaisi näiden tietojen näin laajan salassapidon. Esityksen perusteella ja muutoinkaan ei tässä vaiheessa ole riittävästi perusteita arvioida sitä, missä määrin julkishallinnon palkkausjärjestelmien mahdollisiin uudistuksiin liittyisi sellaisia palkkatietojen julkisuuden rajoittamista puoltavia näkökohtia, että säätämisjärjestysarvioinnissa päädyttäisiin toiseen lopputulokseen. Lakiehdotuksen käsittelemisen edellytyksenä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä on näin muodoin se, että lakiehdotuksen 7 §:ää muutetaan.”

(18) Hallintovaliokunnan mietinnön (HaVM 31/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan kohdalla lausuttu muun ohella, että ”valiokunta toteaa, että nimikirjalain (1010/1989) 7 §:ssä säädetään sanotun lain soveltamisalan piiriin kuuluvien henkilöiden palkkatietojen julkisuudesta. Nimikirjalaki on erityislakina ensisijainen suhteessa yleislakiin. Valiokunta ehdottaa jäljempänä nimikirjalain muuttamista siten, että kaikki palkkatiedot tulevat julkisiksi.”

(19) Hallintovaliokunnan mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa on nimikirjalain 7 §:n osalta viitattu perustuslakivaliokunnan lausunnossa todettuun ja lausuttu muun ohella, että ”hallintovaliokunta pitää oman toimialansakin huomioon ottaen sekä tietojen julkisuuden näkökulmasta että henkilöstöpoliittisista syistä 7 §:n 1 momentin muuttamista välttämättömänä. Valiokunta ehdottaakin, että tiedot virkamiehelle, viran- tai toimenhaltijalle ja työntekijälle henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyneestä palkanosasta, sijoituspalkkaluokasta tai vaativuusryhmää vastaavasta palkasta taikka muusta mahdollisesta palkanosasta sekä palkan kokonaismäärästä ovat julkisia. Valiokunta pitää asianmukaisena, että kaikkien nimikirjalain soveltamisalan piirissä olevien henkilöiden palkkatiedot ovat kokonaisuudessaan julkisia.”

(20) Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(---)

23) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa, sekä ulosottoviranomaisen asiakirjat siltä osin kuin ne sisältävät sellaisia tietoja, jotka ulosottorekisteriin merkittyinä olisivat ulosottokaaren mukaan salaisia, sekä tiedot luonnollisesta henkilöstä ulosottovelallisena ja ulosottoselvitys;

(---)

29) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista;

(---).

(21) Hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan osalta lausuttu muun ohella, että ”taloudellista asemaa koskevien tietojen julkisuuteen vaikuttavat erityissäännökset. Siten valtion ja kunnan virkamiesten, viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkkatietojen julkisuus määräytyisi edelleenkin nimikirjalain ja verotietojen julkisuus verolainsäädännön mukaan.”

(22) Hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on mainitun momentin 29 kohdan osalta lausuttu, että ”salassa pidettäviä olisivat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä ja muusta vastaavasta soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta sekä asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista. Nämä tiedot kuuluisivat ehdottoman salassapitovelvollisuuden piiriin. Peruste on uusi ja on tullut tarpeelliseksi tulosjohtamisen, kannustuspalkkauksen ja soveltuvuustestien yleistyttyä julkishallinnossa. Erilaiset testit voivat kattavasti kuvata henkilön persoonallisuutta, minkä vuoksi niiden julkisuus olisi vastoin ihmisoikeuksiin kuuluvaa yksityisyyden suojaa. Tietojen julkisuus olisi viime kädessä myös vastoin julkishallinnon etua työnantajana.”

Oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

(23) A:n pyytämään yhteenvetotaulukkoon sisältyvät tiedot ovat nimikirjalain 6 §:ssä tarkoitettuja muualle kuin nimikirjaan talletettuja henkilöstöasioiden hoitamiseksi viranomaisella olevia tietoja. Mainitun lainkohdan mukaan tällaisten tietojen luovuttaminen määräytyy julkisuuslaissa säädetyn perusteella, ellei nimikirjalaissa ole tästä säädetty poikkeusta.

(24) Tällainen poikkeussäännös on nimikirjalain 7 §. Lain esitöistä ilmenee, että palkkausta kuvaavien tietojen osalta nimikirjalain 7 § on tarkoitettu erityissäännökseksi nimenomaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohtaan nähden, jonka mukaan salassa pidettäviä ovat muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa.

(25) Suomen perustuslain 10 §:ssä säädetään yksityisyyden suojasta ja 12 §:ssä julkisuusperiaatteesta. Julkisuuslain 1, 3, 9, 10 ja 17 §:ssä korostetaan viranomaisen asiakirjojen mahdollisimman laajaa yleisöjulkisuutta. Toiselta puolen lain 22 §:stä verrattuna 24 §:ään ilmenee, että tietyt asiakirjat on pidettävä salassa. Nämä säännökset ovat taustalla punnittaessa yhtäältä nimikirjalain 7 §:n 1 momentin ja toisaalta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdan ulottuvuutta.

(26) Säännösten ja niiden esitöiden perusteella on selvää, että nimikirjalain mukaan valtion virkamiesten ja työntekijöiden palkkausta koskevat tiedot ovat laajasti julkisia. Julkisia ovat tiedot henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyneestä palkan osasta, sijoituspalkkausluokasta tai vaativuusryhmää vastaavasta palkasta taikka muusta mahdollisesta palkkauksen osasta sekä palkan kokonaismäärästä.

(27) Toisaalta salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja työntekijän palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista.

(28) Kysymys on siten sen ratkaisemisesta, onko tieto virkamiesten henkilökohtaisten työsuoritusten arvioinnin kokonaispistemääristä yleisöjulkinen palkkatieto vai työntekijän arviointia koskeva salassa pidettävä tieto.

(29) Selvänä on pidettävä, että yhtäältä tieto euromääräisistä palkan osista on julkinen palkkatieto ja että toisaalta työntekijän tuloksellisuuden, yhteistyötaitojen, ammattitaidon ja vastuuntunnon arvioinnissa annetut arviot ja erilliset pistemäärät ovat salassa pidettäviä tietoja. Tulkinnanvaraista on, onko suoritusarviointien yhteenlaskettu kokonaispistemäärä rinnastettava julkiseen palkkatietoon vai työntekijän arviointia koskevaan salassa pidettävään tietoon.

Julkisuutta ja salassapitoa koskeva punninta ja johtopäätös

(30) Nimikirjalain 7 §:n 1 momentin toisen virkkeen sanamuodon ja lain esitöissä lausutun perusteella lainkohdassa on tulkittava tarkoitetun rahamääräisesti tai palkkausluokkana taikka tällaisiin tietoihin verrattavalla tavalla ilmaistuja palkkausta välittömästi kuvaavia tietoja. Lainkohdan ei ole perusteltua tulkita viittaavan palkan määräytymisen taustatekijöiksi luokiteltaviin tietoihin, kuten henkilön työsuorituksen arviointia koskeviin tietoihin.

(31) Henkilökohtaisen työsuorituksen arvioinnin kokonaispistemäärää koskevaa tietoa ei voida pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdassa tarkoitettuna tietona henkilön vuosituloista taikka henkilön taloudellista asemaa muutoin kuvaavana tietona. Asiassa tulee näin ollen arvioitavaksi, onko kysymyksessä oleva kokonaispistemäärää koskeva tieto sanotun momentin 29 kohdassa tarkoitettu salassa pidettävä tieto työntekijän palkkauksen perustetta varten tehdystä arvioinnista.

(32) Yhteenvetotaulukossa mainittujen hallinto-oikeuden virkamiesten henkilökohtainen palkanosa on heihin sovellettavan oikeuslaitoksen yleistä sopimusalaa koskevan tarkentavan virkaehtosopimuksen mukaan määräytynyt suoritustason perusteella. Työsuoritusta tarkastellaan vuotuisissa kehityskeskusteluissa, ja virkamiehen esimies tekee suorittamansa arvioinnin perusteella työsuorituksen arvioinniksi ehdotuksen, jonka työnantaja vahvistaa. Virkamiehen työsuorituksen arviointitekijät ovat virkaehtosopimuksen mukaan tuloksellisuus, yhteistyötaidot, ammattitaito ja vastuuntunto. Yhteenvetotaulukkoon sisältyvät kokonaispistemäärää koskevat tiedot kuvaavat työnantajan vahvistaman arvioinnin lopputulosta pisteytettynä.

(33) Yksittäisen virkamiehen työsuoritusarvioinnin kokonaispistemäärää koskeva tieto on saatavissa selville käyttämällä hyväksi nimikirjalain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettuja virkamiehen palkkausta kuvaavia julkisia tietoja ja julkiseen virkaehtosopimukseen sisältyviä tietoja. Tällä tietojen yhdistämismahdollisuutta koskevalla seikalla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa yhteenvetotaulukkoon sisältyvien kokonaispistemääriä koskevien tietojen julkisuutta ja salassa pidettävyyttä.

(34) Yhteenvetotaulukosta ei ilmene sanallisia arviointeja eikä sitä, kuinka kutakin virkamiestä on arvioitu yksittäisten arviointitekijöiden osalta. Näiden seikkojen voidaan sinänsä katsoa tukevan sitä, että yhteenvetotaulukkoa ei tulisi pitää julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettuna salassa pidettävänä asiakirjana.

(35) Kokonaispistemäärää koskeva tieto ilmaisee kuitenkin henkilökohtaisen palkanosan määräytymistä varten muodostetun työnantajan vahvistaman arvion yksittäisen virkamiehen työsuorituksen tasosta. Kokonaispistemäärä ei ilmaise palkan määrää, vaikka euromäärä onkin sen perusteella laskettavissa. Edellä lausutuilla perusteilla kokonaispistemäärää koskevan tiedon on tulkittava olevan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 29 kohdassa tarkoitettu tieto työntekijän palkkauksen perustetta varten tehdystä arvioinnista. A:n pyytämä yhteenvetotaulukko on näin ollen sanotun lainkohdan perusteella salassa pidettävä asiakirja.

(36) Edellä lausutun vuoksi Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja hallinto-oikeuden ylituomarin päätös A:n tietopyynnön hylkäämisestä on saatettava voimaan.

Valituslupahakemuksen osittainen hylkääminen

(---)

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.