KHO:2023:54
Luottamusmiesasemassa olevan viranhaltijan irtisanominen viranhaltijasta johtuvasta syystä edellyttää sitä, että luottamusmiehen edustamien viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistö antaa suostumuksensa irtisanomiseen. Enemmistön suostumus ei kuitenkaan ollut viranhaltijalaissa tarkoitettu irtisanomisen syy, jota viranhaltijalain mukainen kuulemisvelvoite koskee. Vaatimusta kuulla viranhaltijaa suostumukseen liittyvästä selvityksestä ennen irtisanomispäätöksen tekemistä ei voitu perustaa myöskään hallintolain asianosaisen kuulemista ja asian selvittämistä koskevien säännösten täydentävään soveltamiseen. Viranhaltijan oikeusturva edellytti kuitenkin, että hän saa viimeistään muutoksenhakuvaiheessa tiedon kyseisestä selvityksestä. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota irtisanomispäätöstä virheellisessä järjestyksessä syntyneenä sillä perusteella, että viranhaltijalle ei ennen irtisanomispäätöksen tekemistä ollut varattu tilaisuutta lausua suostumusta koskevasta selvityksestä.
Laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta (viranhaltijalaki) 35 § 1 momentti, 38 § 2 momentti ja 43 § 1 momentti
Hallintolaki 5 § 1 momentti
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 20.6.2022 nro 1429/2022
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikuluja koskevine ratkaisuineen ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeuden tulee ratkaista myös asiassa esitetyt B:n kaupungin ja A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset.
Asian tausta
(1) B:n kaupungin tekninen johtaja on päätöksellään 27.7.2021 (nro 27/2021) irtisanonut A:n (--) virkasuhteen kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 35 §:n perusteella eli viranhaltijasta johtuvilla irtisanomisperusteilla. Päätöksen perusteluissa mainitaan, että A on ollut nimettynä työyhteisön toimesta ammattiliiton pääluottamusmieheksi ja että työnantaja on saanut enemmistön suostumuksen irtisanomiseen niiltä työntekijöiltä / viranhaltijoilta, joita A edustaa.
(2) B:n kaupungin tekninen lautakunta on päätöksellään 14.9.2021 (§ 103) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen irtisanomista koskevasta päätöksestä.
(3) Hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut B:n kaupungin teknisen johtajan ja teknisen lautakunnan päätökset. Hallinto-oikeus on katsonut, että teknisen johtajan päätös on syntynyt kuulemisvelvollisuuden ja selvittämisvelvollisuuden laiminlyömisen johdosta virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeus on todennut, että luottamusmiehen osalta osana irtisanomisperusteita on pidettävä myös luottamusmiehen edustamien viranhaltijoiden ja työntekijöiden suostumuksen saamista. A:lle ei ollut varattu mahdollisuutta lausua siitä selvityksestä, jonka työnantaja oli hankkinut mainitun perusteen täyttymisestä. Tekninen johtaja oli laiminlyönyt velvollisuutensa kuulla A:ta irtisanomisen perusteista ja selvityksistä eikä näin toimiessaan ollut myöskään huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä.
(4) Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee edelleen, että hallinto-oikeus on hylännyt A:n valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämän päätöksentekijän toimivallan puutetta koskevan valitusperusteen ja on myös katsonut, että A:n kuuleminen on muilta osin suoritettu asianmukaisesti. Kumotessaan teknisen johtajan ja lautakunnan päätökset edellä mainitulla tavoin virheellisessä järjestyksessä syntyneinä, hallinto-oikeus ei ole ottanut kantaa A:n valituksessaan hallinto-oikeudessa esittämiin muihin valitusperusteisiin.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Karoliina Hyvärinen ja Heli Mäki-Rautila, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(5) B:n kaupungin tekninen lautakunta on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevine ratkaisuineen ja että A:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään. Toissijaisesti on vaadittu, että asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. A on velvoitettava korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
(6) Luottamusmiehen edustamien työntekijöiden ja viranhaltijoiden suostumuksen saaminen ennen irtisanomista on menettelytapaan liittyvä vaatimus eikä sellainen irtisanomisen peruste, josta irtisanottavaa tulisi kuulla. Hallinto-oikeuden tulkinta viranhaltijalain säännöksistä on virheellinen.
(7) A on antanut selityksen, jossa hän on vaatinut valituksen hylkäämistä ja B:n kaupungin velvoittamista korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
(8) Luottamusmiehen edustaman henkilöstön suostumus on osa luottamusmiehen henkilöön liittyvää irtisanomisperustetta. Irtisanominen on lainvastainen, koska A:lle ei ollut annettu mahdollisuutta tulla kuulluksi suostumusten osalta. A on toistanut myös muut hallinto-oikeudessa esittämänsä kuulemisen lainvastaisuutta koskevat perustelunsa sekä ne päätösten lainvastaisuutta koskevat valitusperusteensa, joihin hallinto-oikeus ei ole lainkaan ottanut kantaa kumotessaan päätökset suostumukseen liittyvillä menettelyllisillä perusteilla.
(9) A:n selitys on annettu tiedoksi muutoksenhakijalle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(10) Asiassa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden tullut kumota päätökset luottamusmiehenä toimineen viranhaltijan irtisanomisesta sillä perusteella, että viranhaltijalle ei ollut ennen päätösten tekemistä varattu tilaisuutta tulla kuulluksi siitä selvityksestä, jonka perusteella työnantaja on katsonut viranhaltijan edustaman henkilöstön enemmistön antaneen irtisanomiseen viranhaltijalain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetun suostumuksen.
Sovellettavat oikeusohjeet
(11) Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki, nykyinen nimike laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta) 35 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ei saa irtisanoa virkasuhdetta viranhaltijasta johtuvasta syystä, ellei tämä syy ole asiallinen ja painava. Tällaisena syynä voidaan pitää virkasuhteesta, laista tai määräyksistä johtuvien, virkasuhteeseen olennaisesti vaikuttavien velvoitteiden vakavaa rikkomista tai laiminlyöntiä sekä sellaisten viranhaltijan henkilöön liittyvien työntekoedellytysten olennaista muuttumista, joiden vuoksi viranhaltija ei enää kykene selviytymään tehtävistään. Syyn asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa on otettava huomioon työnantajan ja viranhaltijan olosuhteet kokonaisuudessaan.
(12) Viranhaltijalain 38 §:ssä säädetään erityisestä irtisanomissuojasta. Pykälän 2 momentin mukaan luottamusmiehen virkasuhde voidaan irtisanoa 35 §:n perusteella vain, jos niiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistö, joiden luottamusmiehenä hän on, antaa siihen suostumuksensa.
(13) Viranhaltijalain 43 §:ssä säädetään virkasuhteen päättämismenettelystä. Pykälän 1 momentin mukaan ennen työnantajan suorittamaa irtisanomista tai purkamista viranhaltijalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi virkasuhteen päättämisen syistä perusteluineen.
Asiassa saatu selvitys
(14) A on irtisanottu (--) virkasuhteestaan B:n kaupungin teknisen johtajan 27.7.2021 tekemällä päätöksellä. Irtisanomisen perusteena on ollut virkaan liittyvien keskeisten velvoitteiden laiminlyönti. Päätöksessä on myös mainittu, että työnantaja on saanut enemmistön suostumuksen irtisanomiseen niiltä työntekijöiltä ja viranhaltijoita, joita muutoksenhakija on edustanut.
(15) Valituksessaan hallinto-oikeudelle A on muun ohella esittänyt, että työnantajalla ei ole ollut enemmistön suostumusta niiltä työntekijöiltä ja viranhaltijoilta, joiden luottamusmiehenä hän on toiminut. Työnantaja oli kieltäytynyt toimittamasta A:lle hänen pyytämäänsä selvitystä suostumusten antamisesta ja siihen liittyviä asiakirjoja.
(16) Työnantaja on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ilmoittanut saaneensa viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistön suostumuksen A:n irtisanomiselle sähköpostitse ennen päätöksen tekemistä. Työnantaja on lisäksi toimittanut lausuntonsa liitteenä kopiot saamistaan suostumuksista, jotka oli annettu A:n kuulemisen jälkeen, mutta ennen teknisen johtajan tekemää irtisanomispäätöstä.
(17) A on hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä vedonnut muun ohella siihen, että suostumukset oli hankittu epäasiallisia menettelytapoja käyttäen, minkä johdosta ne eivät ole päteviä. Irtisanomispäätös on myös syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska A:ta ei ollut kuultu suostumuksista ennen päätöksentekoa.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(18) Silloin kun luottamusmiehenä toimiva viranhaltija irtisanotaan viranhaltijalain 35 §:n nojalla viranhaltijasta johtuvasta syystä, irtisanominen edellyttää, että luottamusmiehen edustamien viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistö on antanut suostumuksensa irtisanomiseen viranhaltijalain 38 §:n 2 momentin mukaisesti. Esillä olevassa asiassa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden tullut kumota irtisanomispäätös virheellisessä järjestyksessä syntyneenä, kun A:lle ei ennen irtisanomispäätöksen tekemistä ollut varattu tilaisuutta lausua selvityksestä, jonka perusteella työnantaja katsoo saaneensa tuon suostumuksen.
(19) Viranhaltijalain 43 §:n 1 momentissa säädetään virkasuhteen päättämismenettelystä. Momenttiin sisältyy erityissäännös viranhaltijan kuulemisesta. Säännöksessä edellytetään, että viranhaltijalle on ennen työnantajan suorittamaa irtisanomista varattava tilaisuus tulla kuulluksi virkasuhteen päättämisen syistä perusteluineen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka luottamusmiestä ei voi laillisesti irtisanoa ilman hänen edustamansa henkilöstön enemmistön suostumusta, enemmistön suostumuksessa ei ole kysymys mainitussa lainkohdassa tarkoitetusta irtisanomisen syystä. Vaatimusta kuulla viranhaltijaa suostumukseen liittyvästä selvityksestä ennen päätöksentekoa ei siten voida perustaa tähän kuulemisvelvollisuutta koskevaan viranhaltijalain erityissäännökseen.
(20) Viranhaltijalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 196/2002 vp, 43 §:n yksityiskohtaiset perustelut) viitataan siihen, että virkasuhteen päättäminen perustuu siitä tehtävään hallinnolliseen päätökseen. Asiassa on siten vielä arvioitava, mikä merkitys tässä yhteydessä on annettava hallintolain säännöksille asianosaisen kuulemisesta ja asian selvittämisestä. Tältä osin kysymys on siitä, onko hallinto-oikeuden tullut kumota irtisanomista koskevat päätökset näiden säännösten vastaisina, koska viranhaltijaa ei ollut kuultu suostumukseen liittyvästä selvityksestä ennen päätöksentekoa.
(21) Hallintolain 5 §:n 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemasta.
(22) Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp, hallintolain 5 §:n yksityiskohtaiset perustelut) lausutaan seuraavaa:
(23) ”Ehdotuksen mukaan hallintolaki olisi hyvän hallinnon perusteita ja hallintoasiassa noudatettavaa menettelyä sääntelevä yleislaki. Lakia sovellettaisiin siten aina silloin, kun jostain lain soveltamisalan piiriin kuuluvasta asiasta ei ole säädetty muussa laissa. Lakia sovellettaisiin myös täydentävästi tietyssä hallintoasiassa noudatettavaa menettelyä koskevan muun lain rinnalla.”
(24) ”Erityissäännösten merkitystä suhteessa hallintolakiin on arvioitava silloin, kun muussa laissa oleva säännös sääntelee samaa asiaa, josta on säädetty hallintolaissa. Arviointi on aina säännöskohtaista. Hallintolain säännökset syrjäytyisivät siltä osin kuin vastaavasta menettelykysymyksestä on tarkoitettu säännellä muussa laissa poikkeavalla tavalla. Tästä syystä tulisi tapauskohtaisesti arvioida, kattaako muun lain säännös sillä tavoin hallintolaissa säännellyn menettelyvaatimuksen alan, ettei hallintolain säännökselle jää sovellettavuutta, vai saako erityissäännös aikaan vain sellaisen osittaisen poikkeaman vastaavasta yleissäännöksestä, että säännöksiä tulee soveltaa rinnakkain."
(25) Edellä todetun mukaisesti viranhaltijalaissa on erityissäännöksiä virkasuhteen päättämismenettelystä. Kun viranhaltijalain säännöksiä virkasuhteen päättämismenettelystä arvioidaan suhteessa hallintolain asian selvittämistä ja asianosaisen kuulemista koskeviin säännöksiin, huomioon on otettava hallintolain 5 §:n edellä viitatuissa perusteluissa mainitulla tavalla viranhaltijalain säännösten tarkoitus.
(26) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että menettelyä, jossa työnantaja hankkisi viranhaltijalain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetut suostumukset jo ennen kuin se kuulee viranhaltijaa virkasuhteen päättämisen syistä viranhaltijalain 43 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla, voitaisiin usein pitää pulmallisena. Viranhaltijalain tarkoituksena ei myöskään voida nähdä olevan, että luottamusmiehen irtisanominen edellyttäisi tästä syystä kahden kuulemistilaisuuden järjestämistä taikka sitä, että viranhaltijaa kuultaisiin muutoin uudelleen suostumuksiin liittyvästä selvityksestä ennen irtisanomispäätöksen tekemistä. Viranhaltijan oikeusturva kuitenkin edellyttää sitä, että hän saa viimeistään muutoksenhakuvaiheessa tiedon siitä selvityksestä, jonka perusteella työnantaja katsoo saaneensa lain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetun suostumuksen.
(27) Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, ettei vaatimusta kuulla viranhaltijaa suostumukseen liittyvästä selvityksestä ennen irtisanomispäätöksen tekemistä voida perustaa myöskään hallintolain asianosaisen kuulemista ja asian selvittämistä koskevien säännöksien täydentävään soveltamiseen.
(28) Edellä todettuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi mainitsemillaan perusteilla tullut kumota teknisen johtajan ja teknisen lautakunnan päätöksiä virheellisessä järjestyksessä syntyneinä. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevine ratkaisuineen.
Asian palauttaminen hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi
(29) Hallinto-oikeus on kumonnut teknisen johtajan ja lautakunnan päätökset edeltä ilmenevillä menettelyyn liittyvillä perusteilla, eikä hallinto-oikeuden päätöksessä ole otettu kantaa A:n valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämiin kaikkiin muihin valitusperusteisiin. Asia on palautettava hallinto-oikeudelle A:n valituksessaan hallinto-oikeudelle esittämien muiden valitusperusteiden käsittelemiseksi ja asian ratkaisemiseksi uudelleen. Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että hallinto-oikeuden on asiaa uudelleen käsitellessään käsiteltävä myös niitä A:n valituksensa tueksi esittämiä perusteluja, jotka koskevat viranhaltijalain 38 §:n 2 momentissa tarkoitettujen suostumusten mahdollista pätemättömyyttä.
(30) A on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä katsonut, että hallinto-oikeuden päätös on virheellinen myös siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole pitänyt päätöksiä laittomina A:n kuulemiseen liittyvien muiden väitettyjen puutteiden takia.
(31) Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteilla samoin kuin hallinto-oikeus, että irtisanomispäätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että A:ta ei olisi kuultu laillisesti. Asiaa ei ole tältä osin enää tarpeen käsitellä hallinto-oikeudessa uudelleen.
Oikeudenkäyntikulut
(32) Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 98 §:n 3 momentti, hallinto-oikeuden on ratkaistessaan sille palautettu asia ratkaistava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Outi Suviranta, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.