KHO:2023:55

Paliskunnan kokous oli päättänyt, että paliskunnan toimialue jaetaan siten, että sen etelä- ja pohjoisosa muodostavat kumpikin erillisen paliskunnan. Paliskunnan toimialue sijaitsi saamelaisten kotiseutualueella. Paliskunta oli toimittanut päätöksensä aluehallintovirastolle vahvistettavaksi. Asiassa oli paliskunnan ja eräiden paliskunnan osakkaiden valituksista arvioitava, oliko aluehallintovirasto voinut jättää päätöksen vahvistamatta.

Aluehallintoviraston oli tullut harkintavaltansa puitteissa arvioida sitä, täyttäisikö paliskunnan päätös sen toimialueen jakamisesta tavoitteen siitä, että paliskunnan aluerajoilla luodaan poronhoidolle edulliset olosuhteet. Aluehallintoviraston oli harkintavaltaansa käyttäessään tullut ottaa samalla huomioon hallintolain 6 §:stä ilmenevät oikeusperiaatteet sekä poronhoidon keskeinen merkitys saamelaisten kulttuurille.

Asiantuntijaselvitysten perusteella paliskunnan toimialueen jakamisen vaikutukset olisivat olleet haitallisia koko paliskunnan toimialueella harjoitettavan poronhoidon ja erityisesti porojen laidunkierron kannalta. Paliskunnan nykyisenkin toimialueen puitteissa oli selvitysten mukaan mahdollista osoittaa tarvittavat laidunalueet eri tokkakunnille ja ottaa huomioon pohjoisosan perinteiseen siidajärjestelmään liittyvät erityispiirteet ja niiden säilyttäminen. Muutoksenhakijat eivät olleet esittäneet sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi sitä vastoin katsottava, että poronhoidon harjoittaminen paliskunnan nykyisen toimialueen puitteissa ei olisi ollut mahdollista sekä paliskunnan eteläosassa että pohjoisosassa, ja niin, että pohjoisosan perinteisen poronhoidon jatkamisen edellytyksiä ei olisi voitu samalla ottaa riittävästi huomioon.

Aluehallintovirasto oli asiaa asianmukaisesti selvitettyään tehnyt päätöksensä harkintavaltansa puitteissa. Aluehallintoviraston päätöksen ei voitu katsoa loukkaavan muutoksenhakijoiden oikeutta, eikä päätös ollut muutoinkaan lainvastainen.

Poronhoitolaki 6 § 3 momentti, 7 §, 8 § 1 momentti ja 9 § 1 momentti

Poronhoitoasetus 6 §

Hallintolaki 6 §

Suomen perustuslaki 6 § 1 momentti, 17 § 3 momentti ja 22 §

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus 27 artikla

Yhdistyneiden kansakuntien julistus alkuperäiskansojen oikeuksista

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 18.1.2022 nro 22/0010/2

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat.

1. D:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimusta oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämisestä ei tutkita.

2. M:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimusta aluehallintoviraston velvoittamisesta valvomaan paliskunnan päätösten noudattamista ei tutkita.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

3. D:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

4. Muutoksenhakijoiden valitukset pääasian osalta hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei pääasian osalta muuteta.

5. A:n paliskunnan valituksesta hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin paliskunta on velvoitettu korvaamaan I:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä H:lle ja hänen asiakumppaneilleen oikeudenkäyntikuluja.

6. A:n paliskunnan sekä M:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään. Samoin hylätään H:n ja hänen asiakumppaniensa sekä I:n ja hänen asiakumppaniensa vastineen antajina esittämät vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

7. D:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä hylätään.

Asian tausta

(1) A:n paliskunnan ylimääräinen kokous on äänestyksen jälkeen 25.6.2014 tekemällään päätöksellä päättänyt, että paliskunnan toimialue jaetaan siten, että sen etelä- ja pohjoisosa muodostavat kumpikin erillisen paliskunnan päätöksen liitteenä olevan kartan mukaisesti. Paliskunnan toimialue sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella.

(2) Lapin aluehallintovirasto on 19.3.2015 tekemällään päätöksellä jättänyt vahvistamatta paliskunnan päätöksen.

(3) Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 19.6.2017 tekemällään päätöksellä A:n paliskunnan ja eräiden paliskunnan osakkaiden valitusten johdosta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi kuulemisessa tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi.

(4) Korkein hallinto-oikeus on 5.12.2018 tekemällään päätöksellä hylännyt eräiden paliskunnan osakkaiden valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

(5) Lapin aluehallintovirasto on käsitellyt asian uudelleen ja 25.10.2019 tekemällään päätöksellä jättänyt vahvistamatta edellä mainitun paliskunnan päätöksen sen toimialueen jakamisesta. Päätöksen perustelujen mukaan toimialueen jakamista ei ole pidettävä poronhoidon kannalta tarkoituksenmukaisena ja esitetyllä tavalla toteutettuna jaossa eteläosaan jäävät poronomistajat joutuisivat epäedullisempaan asemaan.

(6) Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on 18.1.2022 tekemällään valituksenalaisella päätöksellä hylännyt A:n paliskunnan valituksen sekä M:n ja hänen asiakumppaniensa paliskunnan B:n siidan osakkaina, E:n ja hänen asiakumppaniensa paliskunnan C:n siidan osakkaina ja D:n ja hänen asiakumppaniensa paliskunnan pohjoisosan siidojen osakkaina tekemät valitukset aluehallintoviraston päätöksestä sekä paliskunnan ja muiden edellä mainittujen valittajatahojen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

(7) Hallinto-oikeus on velvoittanut A:n paliskunnan korvaamaan hallinto-oikeudessa paliskunnan F:n tokkakunnan osakkaina kuultujen I:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla lainmukaisine viivästyskorkoineen. Hallinto-oikeus on samoin velvoittanut paliskunnan korvaamaan hallinto-oikeudessa paliskunnan G:n siidan osakkaina kuultujen H:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla lainmukaisine viivästyskorkoineen.

(8) Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että aluehallintoviraston toimivaltaan on kuulunut vain paliskuntien toimialueiden rajojen vahvistaminen. Hallinto-oikeus on lausunut johtopäätöksissään lisäksi muun ohella seuraavaa:

(9) Aluehallintoviraston päätöstä on pidettävä lainvastaisena vain, mikäli sen katsotaan ylittäneen harkintavaltansa. Keskeiset harkintavallan käyttämistä ohjaavat periaatteet ilmenevät hallintolain 6 §:stä.

(10) Aluehallintovirasto on pyytänyt lausuntoja ennen asian ratkaisemista usealta eri taholta. Aluehallintovirasto on hallintolain 31 §:n nojalla asian selvittämiseksi voinut kuulla tarpeelliseksi katsomiaan tahoja.

(11) Voimassa olevassa poronhoitolaissa ei ole säädetty, miten paliskunnan rajat muodostetaan. Aikaisemmassa kumotussa poronhoitolaissa lähtökohtana olivat luonnolliset rajat, joita voitiin muuttaa, jos se oli poronhoidolle edullista. Siitä huolimatta, että paliskunnan eteläisen ja pohjoisen osan välillä on eroja poronhoidossa ja poronhoitokulttuurissa, pelkästään tälle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä asiaa arvioitaessa.

(12) Asiassa saadun selvityksen mukaan paliskunnan laidunkiistoihin ei ole saatu ratkaisua. Mainittuja kiistoja ei kuitenkaan yksistään voida pitää riittävänä perusteena paliskunnan jakamiselle. Paliskunnan jakamiseen liittyy useita eri suuntaan vaikuttava näkökohtia, kuten paliskunnan osakkaiden yhdenvertaisuus, oikeus harjoittaa poronhoitoa ja nauttia saamelaisesta kulttuurista sekä poronhoitoon liittyvät seikat. Paliskunnan jakamatta jättämisen ei voida katsoa estävän valittajia harjoittamasta saamelaista poronhoitoa niin, että jakamatta jättämisellä loukattaisiin heidän oikeuttaan ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan. Jakamista ei ole pidettävä poronhoidon kannalta kokonaisuutena arvioiden edullisena ja tarkoituksenmukaisena.

(13) Aluehallintovirasto on voinut jättää vahvistamatta A:n paliskunnan päätöksen paliskunnan rajoista sen jakamiseen liittyen. Aluehallintovirasto on päätöstä tehdessään käyttänyt toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin ja muutenkin toiminut sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja rajoissa. Aluehallintoviraston päätös ei ole lainvastainen eikä sen kumoamiseen ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mikko Pikkujämsä, Anna-Kaisa Marski, Jari Kostilainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(14) A:n paliskunta on pyytänyt lupaa valittaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja korkein hallinto-oikeus vahvistaa paliskunnan jaon paliskunnan päätöksen mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin paliskunta on velvoitettu korvaamaan oikeudenkäyntikuluja. Aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan paliskunnan oikeudenkäyntikulut lainmukaisine viivästyskorkoineen.

Paliskunta on vaatimustensa tueksi lausunut muun ohella seuraavaa (kohdat 15 ja 16):

(15) Paliskunnan rajoista päättäminen ei kuulu aluehallintoviraston toimivaltaan. Lähtökohtana tulee olla, että paliskuntien toimialueiden rajat vahvistetaan paliskunnan päätöksen mukaisesti.

(16) Aluehallintoviraston päätös vaarantaa A:n paliskunnan pohjoisosan poromiesten oikeuden saamelaisen poronhoidon harjoittamiseen rikkoen olennaisesti perinteistä saamelaista tapaoikeusjärjestelmää ja heikentäen saamelaisten mahdollisuutta harjoittaa perinteistä kulttuuriaan.

(17) M ja hänen asiakumppaninsa ovat A:n paliskunnan B:n siidan ja C:n siidan osakkaina tekemässään valituslupahakemuksessa pyytäneet lupaa valittaa ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja korkein hallinto-oikeus vahvistaa paliskunnan päätöksen paliskunnan jakamisesta. Aluehallintovirasto on velvoitettava korvaamaan M:n ja hänen asiakumppaniensa oikeudenkäyntikulut.

M ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatimustensa tueksi lausuneet muun ohella seuraavaa (kohdat 18 ja 19):

(18) Asian käsittelyssä hallinto-oikeudessa on tapahtunut virhe, koska hallinto-oikeus on kuullut paliskunnan eteläosan poronomistajia asianosaisina.

(19) A:n paliskunnan pohjoisosa on ollut koko paliskunnan olemassaolon ajan yksinomaan C:n ja B:n siidojen laidunaluetta. C:n ja B:n siidat ovat Suomen viimeisimpiä siidoja, jossa yhä mahdollisuuksien mukaan harjoitetaan paimentavaa ja luonnonlaidunten hyödyntämiseen perustuvaa saamelaista poronhoitoa. Paliskunnan jakamatta jättäminen estää muutoksenhakijoita harjoittamasta saamelaista poronhoitoa. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset loukkaavat näin perustuslakia, useita kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia ja YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia koskevaa julistusta.

(20) D ja hänen asiakumppaninsa ovat A:n paliskunnan pohjoisosan siidojen osakkaina tekemässään valituslupahakemuksessa pyytäneet lupaa valittaa ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja korkein hallinto-oikeus vahvistaa paliskunnan päätöksen paliskunnan jakamisesta. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely. Muutoksenhakijoille on aiheutunut asian käsittelyn viivästymisestä taloudellista haittaa, joka on korvattava oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain mukaisesti. Asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tule periä oikeudenkäyntimaksua.

D ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatimustensa tueksi lausuneet muun ohella seuraavaa (kohdat 21 ja 22):

(21) Paliskunnan jakamattomuus vaikuttaa saamelaisten mahdollisuuksiin ylläpitää perinteistä elämänmuotoaan. Muutoksenhakijat eivät voi ylläpitää perinteistä elämänmuotoaan, mikäli paliskuntaa ei jaeta. Paliskunnan jakaminen sen sijaan turvaisi eri poronhoitomallien säilymisen ja kehittymisen omissa paliskunnissaan sekä takaisi poronhoitajille riittävät laitumet.

(22) Lähtökohtana tulee olla paliskunnan oma näkemys rajoistaan ja rajojen vahvistaminen.

(23) Lapin aluehallintovirasto on antanut lausunnon ja vaatinut, että vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

(24) Aluehallintovirasto on lausunnossaan muun ohella todennut, että Suomen poronhoitolaissa poronhoito-oikeutta ei ole annettu saamelaisten yksinoikeudeksi. Aluehallintovirasto on pitänyt omassa käsittelyssään asianosaisina kaikkia niitä poronomistajia, jotka muodostavat kyseisen paliskunnan. Aluehallintovirasto on ottanut ratkaisussaan huomioon myös saamelaisen poronhoidon edellytysten turvaamisen. Paliskunnan osakkaiden keskuudessa esiintyvien ristiriitojen ratkaisemiseen käytettävissä olevien oikeussuojakeinojen kankeus ja se, ettei niiden ratkaiseminen kuulu aluehallintoviraston toimivallan piiriin, ei muodosta perustetta hyväksyä epäoikeudenmukaiseksi katsottua jakoesitystä.

(25) H ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen A:n paliskunnan G:n siidan osakkaina ja vastineessaan vaatineet, että valitukset hylätään ja paliskunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

(26) Vastineessa lausutaan muun ohella, että kaikkien paliskunnan poronomistajien poronhoito on täysin samanlaista. Paliskunnan jakamisen seurauksena G:n siidaan kuuluvat saamelaiset poronomistajat menettäisivät kokonaan perinteiset laidunalueensa nykyisen paliskunnan keski- ja pohjoisosissa. A:n paliskunnan toimialueen rajat ovat tällä hetkellä poronhoidon kannalta tarkoituksenmukaiset ja toimivat.

(27) I ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen A:n paliskunnan F:n tokkakunnan osakkaina ja vastineessaan vaatineet, että valitukset hylätään ja paliskunta velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

(28) Vastineessa lausutaan muun ohella, että kaikkien paliskunnan poronomistajien poronhoito on täysin samanlaista. Paliskunnan jakamisen seurauksena F:n tokkakuntaan kuuluvat saamelaiset poronomistajat menettäisivät kokonaan perinteiset laidunalueensa nykyisen paliskunnan keski- ja pohjoisosissa. A:n paliskunnan toimialueen rajat ovat tällä hetkellä poronhoidon kannalta tarkoituksenmukaiset ja toimivat.

(29) Paliskunta on antanut vastaselitykset lausunnon ja vastineiden johdosta. Paliskunta on vastaselityksessään katsonut, että vastineiden antajat eivät ole tässä asiassa asianosaisia.

(30) M ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselitykset lausunnon ja vastineiden johdosta. M ja hänen asiakumppaninsa ovat vastaselityksessään katsoneet, että vastineiden antajat eivät ole tässä asiassa asianosaisia. Lisäksi he ovat vaatineet, että aluehallintovirasto velvoitetaan sakon uhalla valvomaan, että paliskunnan päätöksiä porojen hoidosta noudatetaan.

(31) D ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselitykset lausunnon ja vastineiden johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Vaatimusten tutkimatta jättäminen

(32) D:n ja hänen asiakumppaniensa esittämän oikeudenkäyntimaksun perimättä jättämistä koskevan vaatimuksen tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

(33) Valituksenalainen asia koskee aluehallintoviraston päätöstä, jolla on jätetty vahvistamatta paliskunnan päätös paliskunnan rajojen muuttamisesta. M:n ja hänen asiakumppaniensa vastaselityksessä tarkoitettujen velvoittavien määräysten antaminen aluehallintovirastolle porojen hoidosta ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

(34) Tämän vuoksi edellä mainitut vaatimukset on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla jätettävä tutkimatta.

2. Vaatimus suullisesta käsittelystä

(35) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi D asiakumppaneineen on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentin mukaisesti tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

(36) Paliskunnan ylimääräinen kokous on äänestyksen jälkeen päättänyt, että paliskunnan toimialue jaetaan siten, että sen etelä- ja pohjoisosa muodostavat kumpikin erillisen paliskunnan. Paliskunta on toimittanut päätöksensä paliskunnan rajoista aluehallintovirastolle vahvistettavaksi. Aluehallintovirasto on jättänyt 25.1.2019 tekemällään päätöksellä vahvistamatta paliskunnan päätöksen.

(37) Paliskunta ja muutoksenhakijoina olevat paliskunnan osakkaat ovat perustelleet paliskunnan toimialueen jakamista muun ohella sillä, että paliskunta on ollut käytännössä jo jakautunut pohjoisosaan ja eteläosaan siten, että pohjoisosassa poroja hoidetaan eteläosasta poiketen perinteiseen saamelaiseen tapaan niin, että poroja paimennetaan luonnonlaitumilla eikä niitä ruokita. Paliskunnan eteläosan poronhoitajat ovat muutoksenhakijoiden mukaan lisänneet porojensa määrää sekä osakkaiden sopimusta ja paliskunnan päätöksiä noudattamatta työntyneet pohjoisosassa porojaan hoitavien laidunalueille ja näin vaarantaneet perinteisen saamelaisen poronhoitotavan.

(38) Ne paliskunnan muut osakkaat, joita asiassa on kuultu, ovat kiistäneet sen, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet paliskunnan jakamisen tueksi. Heidän mukaansa poroja hoidetaan samalla tavalla paliskunnan koko toimialueella. He ovat paimentaneet porojaan perinteisillä laidunalueillaan, joita on myös paliskunnan päätöksen mukaisen rajan pohjoispuolella. He ovat lisäksi esittäneet olevansa alkuperäisiä saamelaisia poronhoitajia alueella.

(39) Asiassa on otettava ensin kantaa siihen, minkä selvityksen ja näkökohtien pohjalta aluehallintoviraston päätös kysymyksessä olevassa asiassa on tullut tehdä, ja sen jälkeen on arvioitava, onko aluehallintovirasto voinut jättää paliskunnan päätöksen vahvistamatta.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Poronhoitolaki ja -asetus sekä lain esityöt

(40) Poronhoitolain 6 §:n 3 momentin mukaan paliskuntien toimialueiden rajat vahvistaa Lapin aluehallintovirasto. Paliskuntien välinen esteaita katsotaan kuitenkin paliskuntien rajaksi.

(41) Poronhoitolain 7 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan tehtävänä on huolehtia siitä, että paliskunnan osakkaiden porot hoidetaan paliskunnan alueella ja että paliskunnan osakkaiden harjoittamaan poronhoitoon kuuluvat työt tulevat tehdyiksi, sekä estää paliskunnan osakkaiden poroja tekemästä vahinkoa ja menemästä toisten paliskuntien alueelle samoin kuin suorittaa muutkin sille mainitussa laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä annetut tehtävät.

(42) Poronhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 244/1989 vp) lain 7 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Vaikka poronhoitoa harjoittavat poronomistajat, on poronhoitoon liittyvien eräiden töiden suorittaminen kuulunut paliskunnille. Paliskuntien merkitys poronhoitotehtävissä on jatkuvasti lisääntynyt. Paliskuntien toiminta poronhoitoalueen eri osissa on kuitenkin erilaista ja varsinkin poronhoitoalueen pohjoisosissa poronomistajat tekevät poronhoitoon kuuluvia töitä huomattavasti omaan lukuunsa.

Voimassa olevan poronhoitolain 5 §:n 1 momentin mukaan paliskuntien tehtävänä on suojella porokarjaa, edistää sen hoitoa sekä estää poroja tekemästä vahinkoa ja menemästä toisten paliskuntien alueelle. Tätä tehtävänmääritystä ei paliskuntien nykyinen asema huomioon ottaen voida enää pitää asianmukaisena. Kun paliskunnalle on katsottava kuuluvan vastuu siitä, että poronhoitoa harjoitetaan tarkoituksenmukaisesti paliskunnan alueella, ehdotetaan säädettäväksi, että paliskunnan on huolehdittava paliskunnan osakkaiden porojen hoitamisesta paliskunnan alueella ja paliskunnan osakkaiden harjoittamaan poronhoitoon kuuluvien töiden tulemisesta tehdyiksi. Lisäksi ehdotetaan pykälässä nimenomaan säädettäväksi, että paliskunnan tehtävänä on myös estää poroja tekemästä vahinkoa ja menemästä toisten paliskuntien alueelle.”

(43) Poronhoitolain 8 §:n 1 momentin mukaan paliskunta perustetaan kokouksessa, joka pidetään Lapin aluehallintoviraston määräämänä aikana paliskunnan toimialueen rajojen tultua vahvistetuiksi.

(44) Poronhoitolain 9 §:n 1 momentin mukaan poronhoitoalueella asuvalla poronomistajalla on oikeus saada poronsa hoidetuksi sellaisen paliskunnan alueella, joka kokonaan tai osittain sijaitsee hänen kotikuntansa alueella.

(45) Poronhoitoasetuksen 6 § huomioon ottaen paliskunnan varsinaisessa kevätkokouksessa, perustavassa kokouksessa tai ylimääräisessä kokouksessa voidaan päättää paliskunnan yhdistämiseen tai jakamiseen liittyvistä toimenpiteistä (2 kohta) ja paliskunnan rajoista ja niiden muuttamisesta sekä päätöksen toimittamisesta lääninhallitukselle vahvistettavaksi (3 kohta). Lääninhallituksen sijaan on valtion aluehallinnon uudistamista koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (903/2009) 3 §:n perusteella 1.1.2010 lukien tullut alueellisesti toimivaltainen Lapin aluehallintovirasto.

Hallintolain säännökset

(46) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(47) Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

(48) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

(49) Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (HOL)

(50) HOL 37 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Hallintotuomioistuimen on tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle viranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on hankittava oma-aloitteisesti selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

(51) HOL 44 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisua varattava tilaisuus esittää käsityksensä muiden oikeudenkäynnin osapuolten esittämistä vaatimuksista sekä muusta oikeudenkäyntiaineistosta.

Suomen perustuslain säännökset

(52) Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

(53) Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus)

(54) Suomessa vuonna 1976 voimaan tulleen KP-sopimuksen (SopS 8/1976) 1 artiklan 1 kohdan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. Tämän oikeuden nojalla ne määräävät vapaasti poliittisen asennoitumisensa ja harjoittavat vapaasti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten olojensa kehittämistä.

(55) Mainitun 1 artiklan 3 kohdan mukaan kaikkien tämän yleissopimuksen sopimusvaltioiden, mukaan lukien ne valtiot, jotka ovat vastuussa itsemääräämisoikeutta vailla olevien alueiden ja huoltohallintoalueiden hallinnosta, tulee edistää itsemääräämisoikeuden toteuttamista ja kunnioittaa tätä oikeutta Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan määräysten mukaisesti.

(56) KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

Yhdistyneiden kansakuntien julistus alkuperäiskansojen oikeuksista

(57) YK:n yleiskokouksen vuonna 2007 hyväksymään alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevän julistuksen 46 artiklan 2 kohdan mukaan käytettäessä tässä julistuksessa ilmaistuja oikeuksia on kunnioitettava kaikkien ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. Tässä julistuksessa ilmaistujen oikeuksien käyttämiseen saa kohdistaa ainoastaan lailla säädettyjä rajoituksia kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisesti. Edelleen mainitun kohdan mukaan näiden rajoitusten on oltava syrjimättömiä ja ehdottoman välttämättömiä ainoastaan sen varmistamiseksi, että muiden oikeudet ja vapaudet tunnustetaan ja niitä kunnioitetaan asianmukaisesti ja että demokraattisen yhteiskunnan oikeutetut ja pakottavimmat vaatimukset täyttyvät.

3.3 Saatu selvitys

(58) A:n paliskunta sijaitsee saamelaiskäräjälain 4 §:ssä tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella ja poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaisella erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella. Eloporojen suurin sallittu määrä paliskunnassa on 8 300.

(59) Paliskunnan ylimääräinen kokous on 25.6.2014 päättänyt, että paliskunta jaetaan kahtia siten, että Hetta–Nunnanen-maantien pohjoispuolinen ja tien eteläpuolinen osa muodostavat omat erilliset paliskuntansa. Muodostuvien paliskuntien rajat on osoitettu ylimääräisen kokouksen pöytäkirjan liitteenä olevalla kartalla. Paliskunnan päätös on toimitettu Lapin aluehallintoviraston vahvistettavaksi.

(60) Aluehallintovirasto on hankkinut lausunnot Johtti Sápmelaccat ry:ltä, Suoma boazosámit rs, Suomen porosaamelaiset ry:ltä, Lapin poliisilta, Metsähallitukselta, Enontekiön kunnalta, Lapin liitolta, riista- ja kalatalouden tutkimuslaitokselta, Paliskuntain yhdistykseltä, Vuovde-, guolásteaddji- ja duoftarsámit rs / Metsä-, kalastaja- ja tunturisaamelaiset ry:ltä, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta sekä saamelaiskäräjiltä. Lisäksi Luonnonvarakeskus on aluehallintoviraston pyynnöstä laskenut edellä mainittujen tien pohjois- ja eteläpuolisen osan pinta-alat ja sen, missä suhteessa laiduntyypit, suot, pelto, sora, tunturipaljakka ja rakennettu maa sekä jäkälän biomassa jakautuvat osien kesken.

(61) Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen 8.12.2014 päivätyn lausunnon mukaan esitetty jako ei ole poronhoidollisesti toimiva. Toteutuessaan jako heikentäisi kuluneiden laitumien tilaa entisestään ja kasvattaisi lisäruokinnan tarvetta. Tietä seuraileva esteaita ei olisi luonnollinen ja toimiva raja, ja siitä aiheutuisi haittaa poronhoidolle. Suurin osa haitoista jäisi aidan eteläpuolelle, mikä vaarantaisi perinteisen poronhoidon siellä. Parhaat laidunalueet sekä lähes kaikki erämaa-, suojelu- tai muutoin poronhoidolle sopivat alueet jäisivät aidan pohjoispuolelle. Laidunkiertoa olisi vaikea toteuttaa.

(62) Saamelaiskäräjien 12.1.2015 päivätyn lausunnon mukaan jako on tarpeellinen, koska alueella ei ole pystytty turvaamaan edellytyksiä saamelaisporonhoidon harjoittamiseen ja koska laidunkiertojärjestelmää sekä paliskunnan päätöksiä ei ole noudatettu. Paliskunnassa on ylilukua, koska eteläosan poronhoitajat eivät ole noudattaneet teurastussuunnitelmaa. Tilanteen jatkuessa sallitut poroluvut ylittyvät. Jako helpottaisi poronhoitajien työtä sekä pohjois- että eteläosassa ja mahdollistaisi poronhoidon kehittämisen kummankin alueen omien poronhoitokäytäntöjen mukaisesti. Mainitun lausunnon ovat allekirjoittaneet saamelaiskäräjien hallituksen puheenjohtaja J ja ma. lakimiessihteeri K.

(63) Luonnonvarakeskuksen vuosina 2015 ja 2019 tekemien laskelmien mukaan paliskunnan maapinta-alasta jäisi eteläosaan 1 324 ja pohjoisosaan 2 016 neliökilometriä. Eloporojen määrä 31.5.2019 (suluissa vuoden 2014 tilanne) on ollut etelässä 3 942 (4 202) ja pohjoisessa 5 456 (7 124) eli yhteensä 9 398 (11 326). Paliskunnan jäkälälaitumista tulisi etelään 25,5 (32,2) ja pohjoiseen 74,5 (67,8) prosenttia sekä luppolaitumista etelään 88,8 (84,2) ja pohjoiseen 11,2 (15,8) prosenttia. Varpu-, lehti- ja ruoholaitumista olisi etelässä 43 (31,1) ja pohjoisessa 57 (68,9) prosenttia. Jäkälän biomassa hehtaaria kohden olisi etelässä 177 (104) ja pohjoisessa 199 (158) kilogrammaa. Eloporoa kohden jäkälän biomassa olisi etelässä 1 122 (657) ja pohjoisessa 2 657 (1 237) kilogrammaa. Porojen määrä neliökilometriä kohden olisi etelässä 3 (3,2) ja pohjoisessa 2,7 (3,6).

3.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(64) Poronhoitolain 6 §:n 3 momentin mukaan paliskuntien toimialueiden rajojen vahvistaminen kuuluu Lapin aluehallintoviraston toimivaltaan.

(65) Poronhoitolain 7 §:stä ja sitä koskevista lain esitöistä ilmenee, että paliskunnan aluerajojen tehtävä on luoda poronhoidolle edulliset olosuhteet. Poronhoitolaissa ei ole tarkemmin säädetty paliskuntien toimialueiden rajojen määräytymisen edellytyksistä. Aluehallintoviraston on siten tullut harkintavaltansa puitteissa arvioida sitä, täyttäisikö paliskunnan päätös toimialueen jakamisesta edellä mainitun tavoitteen niin, että päätös olisi vahvistettavissa. Aluehallintoviraston on harkintavaltaansa käyttäessään tullut ottaa samalla huomioon myös hallintolain 6 §:stä ilmenevät oikeusperiaatteet sekä poronhoidon keskeinen merkitys saamelaisten kulttuurille perustuslain 17 §:n 3 momentin ja KP-sopimuksen 27 artiklan mukaisesti ja siten, että YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia koskeva julistus otetaan huomioon asianmukaisella tavalla.

(66) Poronhoitoasetuksen 6 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen paliskunnan päätös toimialueen jakamisesta on luonteeltaan asian valmistelua. Paliskunnan päätöksestä ei sen mainitun luonteen vuoksi ole voinut valittaa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että aluehallintoviraston päätöksellä, joka koskee paliskunnan toimialueen rajoja, tulisi olemaan välitön vaikutus paliskunnan kaikkien osakkaiden poronhoitoon, heitä kaikkia on pidettävä tässä asiassa asianosaisina. Aluehallintoviraston on näin ollen tullut varata kaikille paliskunnan osakkaille tilaisuus tulla kuulluksi. Vastaavasti hallinto-oikeuden on tullut kuulla myös muita kuin valituksen tehneitä paliskunnan osakkaita.

(67) Aluehallintovirasto on selvittänyt asiaa hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaisesti hankkimalla paliskunnan päätöksestä lausuntoja eri tahoilta ja pyytämällä Luonnonvarakeskusta tekemään laskelmat siitä, miten paliskunnan toimialueen jakaminen vaikuttaisi poronhoidon kannalta luonnonresursseihin paliskunnan päätöksen mukaisen rajan eri puolilla. Luonnonvarakeskuksen selvitys osoittaa laidunalueiden ja jäkälän biomassan epätasaisen jakautumisen Hetta–Nunnanen-maantien eteläpuolelle jäävän alueen vahingoksi. Lisäksi poronhoitoa tien eteläpuolella rajoittavat rakentaminen ja muu maankäyttö. Pohjoispuoli on suureksi osaksi poronhoitoon hyvin soveltuvaa erämaa-aluetta.

(68) Selvitysten perusteella paliskunnan toimialueen jakaminen esitetyllä tavalla vaikuttaisi heikentävästi poronhoidon laidunkiertomahdollisuuksiin ja jakamisesta aiheutuisi myös muita haittoja poronhoidolle. Toimialueen jakaminen ei siten olisi eduksi poronhoidolle, kun paliskunnan aluetta tarkastellaan kokonaisuutena. Mainitut seuraukset huomioon ottaen jakautuminen ei myöskään kohtelisi paliskunnan osakkaita yhdenvertaisesti. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää myös huomiota siihen, että osakkailla olisi poronhoitolain 9 §:n 1 momentin ja kotikuntansa perusteella oikeus valita, millä alueella heidän poronsa hoidettaisiin siinä tilanteessa, että paliskunnan toimialue jaettaisiin.

(69) Kuten edellä on todettu, aluehallintoviraston on päätösharkinnassaan tullut ottaa huomioon muun ohella myös saamelaisten oikeus kulttuurinsa ylläpitämiseen ja kehittämiseen, johon kuuluu keskeisesti poronhoidon harjoittaminen.

(70) Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteeksi paliskunnan toimialueen jakamiselle sen, että jako on tarpeen, jotta saamelaista poronhoitoa voidaan jatkaa paliskunnan päätöksen mukaisen rajan pohjoispuolella. Osakkaat, jotka ovat hoitaneet porojaan paliskunnan eteläosassa, eivät muutoksenhakijoiden mukaan tee sitä saamelaista perinnettä noudattaen eli luonnonlaitumilla vuodenaikojen mukaan paimentaen. Muutoksenhakijoiden mukaan poronhoito paliskunnan eteläosassa eroaa saamelaisesta poronhoidosta muun ohella siten, että ruokinnalla on siinä keskeinen sija.

(71) Toisaalta osa paliskunnan jakamista vastustavistakin osakkaista on esittänyt olevansa saamelaisia. Heidän mukaansa muun muassa laidunten yleisen heikentymisen takia ruokinta on lisääntynyt myös saamelaisten poronhoitajien keskuudessa.

(72) Paliskunnan alueella harjoitettavaan poronhoitotapaan liittyen korkein hallinto-oikeus toteaa, että poronhoitolakiin ei sisälly säännöksiä siitä, mitä saamelaisella poronhoidolla tarkoitetaan. Poronhoitolain esitöissä ainoastaan todetaan, että poronhoito on saamelaisen kulttuurin säilyttämisen välttämätön edellytys ja että tunturialueilla poronhoidolla on erityispiirteensä. Poronhoitolain esitöissä on viitattu lakia valmisteltaessa vireillä olleeseen selvitykseen saamelaisten oikeuksista ja katsottu, ettei saamelaisten oikeuksia ollut syytä lain valmistelun yhteydessä käsitellä (HE 244/1989 vp).

(73) Korkein hallinto-oikeus katsoo selvitetyksi, että paliskunnan eteläisen ja pohjoisen osan välillä on aluehallintoviraston päätöksentekohetkellä ollut eroja poronhoidossa ja poronhoitokulttuurissa. Muutoksenhakijat eivät kuitenkaan ole esittäneet sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin yksiselitteisesti katsoa, että vain paliskunnan pohjoisosassa harjoitettu poronhoito kuuluisi saamelaisen kulttuurin piiriin.

(74) Aluehallintoviraston päätöksentekoaan varten hankkimasta asiantuntijaselvityksestä sen sijaan ilmenee, että paliskunnan toimialueen jakamisen vaikutukset olisivat haitallisia koko paliskunnan toimialueella harjoitettavan poronhoidon ja erityisesti porojen laidunkierron kannalta. Paliskunnan nykyisenkin toimialueen puitteissa on selvitysten mukaan mahdollista osoittaa tarvittavat laidunalueet eri tokkakunnille ja ottaa huomioon pohjoisosan perinteiseen siidajärjestelmään liittyvät erityispiirteet ja niiden säilyttäminen. Muutoksenhakijat eivät ole esittäneet sellaista selvitystä, jonka perusteella olisi sitä vastoin katsottava, että poronhoidon harjoittaminen paliskunnan nykyisen toimialueen puitteissa ei olisi mahdollista sekä paliskunnan eteläosassa että pohjoisosassa, ja niin, että pohjoisosan perinteisen poronhoidon jatkamisen edellytyksiä ei voitaisi samalla ottaa riittävästi huomioon.

(75) Asiassa on selvitetty, että paliskunnalla on ollut sisäisiä laidunkiistoja. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yksinomaan paliskunnan sisäisiä kiistoja ei voida pitää riittävänä perusteena paliskunnan toimialueen jakamiselle, kun otetaan huomioon jakamisen heikentävät vaikutukset poronhoidon harjoittamisen edellytyksiin koko paliskunnan alueella.

(76) Edellä esitettyyn nähden aluehallintovirasto on asiaa asianmukaisesti selvitettyään tehnyt päätöksensä harkintavaltansa puitteissa. Aluehallintoviraston päätöksen ei voida katsoa loukkaavan muutoksenhakijoiden oikeutta. Aluehallintoviraston päätös ei ole muutoinkaan lainvastainen.

(77) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasian osalta ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikuluratkaisu hallinto-oikeudessa

(78) Kun otetaan huomioon asian luonne ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa vireillä olleessa A:n paliskunnan toimialueen jakamista koskeneessa asiassa hallinto-oikeudessa viran puolesta kuullut paliskunnan yksittäiset osakkaat joutuvat hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava siltä osin kuin paliskunta on velvoitettu korvaamaan näiden osakkaiden oikeudenkäyntikuluja.

5. Oikeudenkäyntikuluvaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(79) Osaksi asian näin päättyessä, osaksi asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, paliskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(80) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, M:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä D:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(81) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, H:lle ja hänen asiakumppaneilleen sekä I:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

6. Vaatimus oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä

(82) Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä annetun lain 7 §:n (81/2013) 1 momentin mukaan hyvitystä on vaadittava pääasiaa käsittelevältä tuomioistuimelta. Vaatimus on tehtävä hyvissä ajoin ja viimeistään ennen pääasian käsittelyn päättymistä puhevallan menettämisen uhalla. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusta ei voi tehdä vasta korkeimmassa oikeudessa eikä valituslupaa edellyttävässä asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilman pätevää syytä. Lain esitöiden (HE 85/2012 vp) mukaan tällainen pätevä syy olisi olemassa erityisesti silloin, jos viivästys olisi tapahtunut vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(83) D asiakumppaneineen on vaatinut viivästymisen hyvittämistä vasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen 21.2.2022 tulleessa valituslupahakemuksessa. Vaatimukselle ei ole esitetty erityistä syytä. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole myöskään viivästynyt laissa tarkoitetulla tavalla. Tämän vuoksi vaatimus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Leinonen.