KHO:2023:61

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että viiden vuoden määräajan tueksi ei ollut esitetty sellaisia perusteluja, joiden nojalla olisi katsottava, että päätöksessä oli tosiasiassa ollut kysymys tieliikennelaissa tarkoitetusta tilapäiseen käyttöön tarkoitetusta liikenneohjauslaitteesta. Näin pitkä määräaika olisi joka tapauksessa edellyttänyt myös selvitystä päätöksen mukaisen liikennejärjestelyn vaikutuksista ympäröivän alueen asemakaavalla ratkaistuun ja toteutuneeseen maankäyttöön. Tällaista selvitystä ei ollut päätöksentekoa varten tehty. Edellytyksiä puheena olevan liikenneohjauslaitteen asettamiselle viiden vuoden määräajaksi ei ollut.

Tieliikennelaki 71 § 1 momentti

Hallintolaki 6 § ja 45 §

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.5.2022 nro H2466/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n ja hänen asiakumppaniensa vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Espoon kaupungin infrapalvelupäällikkö on 8.12.2020 (§ 21) päättänyt, että asemakaavassa jalankululle ja polkupyöräilylle varatuksi kaduksi (pp) osoitettu Vanha Lillhemtintie avataan väliaikaisesti yksisuuntaiselle ajoneuvoliikenteelle siihen saakka, kunnes Opinmäen koulun ympäristössä tapahtuvat alueen rakennustyöt ovat pääosin valmistuneet. Päätös on voimassa 21.12.2025 saakka. Yksisuuntainen ajoneuvoliikenne Vanhan Lillhemtintien kautta ohjautuisi Maakirjantielle. Päätös on otsikoitu Vanhaa Lillhemtintietä ja Maakirjantietä koskevaksi liikennemerkkisuunnitelmaksi. Suunnitelmasta on päätöksessä käytetty myös nimitystä liikenteenohjaussuunnitelma.

(2) Espoon tekninen lautakunta on päätöksellään 20.1.2021 (§ 8) hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa oikaisuvaatimukset.

(3) Hallinto-oikeus on A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kumonnut teknisen lautakunnan päätöksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

(4) Siitä, millä edellytyksin kaupunki voi tehdä tieliikennelain 71 §:ssä tarkoitetun liikenteenohjauslaitteen asettamista koskevan päätöksen, ei ole erikseen säädetty. Tieliikennelakia (267/1981) koskevasta oikeuskäytännöstä (KHO 24.5.2019 taltionumero 2478) ilmenee, että liikenteenohjauslaitteen sijoittamiselle tulee olla ainakin liikenneturvallisuuteen tai muuhun liikenteen ohjaamiseen liittyvä peruste. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että tällainen peruste liikenteenohjauslaitteen sijoittamiselle on asiassa sinänsä olemassa liikenteen tarkoituksenmukaiseksi järjestämiseksi Suurpellon alueen rakentamisen aikana.

(5) Liikenteenohjauslaitetta sijoitettaessa on kuitenkin otettava huomioon myös muu lainsäädäntö, kuten esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain säännökset. Tieliikennelain 71 §:n mukaisella liikenteenohjauslaitteen asettamista koskevalla päätöksellä voidaan täydentää asemakaavassa ja katusuunnitelmassa osoitettua maankäyttöä katujen osalta. Tällaisella päätöksellä, johon ei muun ohella liity vastaavia osallistumismahdollisuuksia kuin asemakaavaan ja katusuunnitelmaan, ei kuitenkaan voida tosiasiassa muuttaa asemakaavassa tai katusuunnitelmassa tehtyä maankäyttöratkaisua ja siten esimerkiksi katualueen käyttötarkoitusta.

(6) Päätöksellä sallittu yksisuuntainen ajoneuvoliikenne Vanhalla Lillhemtintiellä on sekä alueen katusuunnitelmassa että asemakaavassa kadulle osoitetun käyttötarkoituksen vastaista. Tähän nähden liikenteenohjauslaitteen asettamista koskevan päätöksen on katsottava olevan lainvastainen. Päätökselle on asetettu määräaika, mutta kyseisen määräajan pituuskin huomioon ottaen pelkästään päätöksen määräaikaisuuden vuoksi asiaa ei ole syytä arvioida toisin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Marko Ahlstedt, joka on myös esitellyt asian, ja Joonas Ahtonen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7) Espoon kaupunginhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Valituksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraava:

(8) Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole arvioitu tilapäisen liikennejärjestelyn tavoitteita riittävällä tavalla. Liikennejärjestelyllä ei ole pyritty pysyvään asemakaavan ja katusuunnitelman vastaiseen ratkaisuun. Tällä hetkellä Lillhemtin asuinalueen liikenne on asemakaavan mukaan ohjattu Lillhemtintietä Opinmäen koulun vierestä. Koulun ympäristössä on käynnissä tai alkamassa uusia talonrakennustöitä vuosina 2023–2024 eikä rakennustyömaiden työmaaliikennettä voida ohjata muuta kautta kuin koulun editse. Koulun ympäristön ajoneuvoliikennettä ei ole mahdollista vähentää muuten kuin ohjaamalla vilkkaimman rakennusvaiheen ajan Lillhemtin asuinalueen liikennettä Vanhan Lillhemtintien ja Maakirjantien kautta.

(9) A asiakumppaneineen on lausumassaan esittänyt, että valitus hylätään ja vaatinut, että Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Lausumassa on esitetty muun ohella seuraavaa:

(10) Liikenneohjauslaitteen asettamista koskeva päätös on asemakaavan ja katusuunnitelman vastainen. Tilapäisen liikennejärjestelyn viiden vuoden määräajalle ei ole perusteita. Opinmäen koulun lähialueen rakennustyömaiden lukumäärä ei ole erityisen merkittävä, eikä työmailla ole vaikutusta liikenteen sujuvuuteen tai liikenneturvallisuuteen koulun läheisyydessä. Talonrakennustyöt Opinmäen koulun vieressä ovat jo pääosin valmistuneet, eikä asemakaavan vastaiselle liikennejärjestelylle ole enää tarvetta. Kaupungin tilauksesta laaditun alueen liikenteellisen tarkastelun mukaan liikenneturvallisuuden kannalta keskeisintä on ajoneuvoliikenteen nopeuksien hillintä Lillhemtintiellä.

(11) Espoon kaupunginhallitukselle on varattu tilaisuus lausuman antamiseen.

(12) Merkitään, että A:n asiakumppani on toimittanut lisäselvityksenä Espoon kaupungin toimeksiannosta laaditun Henttaan liikenneteellistä tarkastelua koskevan 19.10.2022 päivätyn WSP Finland Oy:n laatiman muistion. Saatu lisäselvitys on toimitettu Espoon kaupunginhallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Espoon kaupungin infrapalvelupäällikön päätöksellä on sallittu yksisuuntaisen ajoneuvoliikenteen ohjaaminen asemakaavassa jalankululle ja polkupyöräilylle osoitetun katualueen kautta viereiselle asuntoalueelle viiden vuoden määräajaksi.

(14) Päätöksessä on varsinaisesti ollut kysymys liikenneohjauslaitteen asettamista koskevasta päätöksestä, joka on tehty edellä mainittua tarkoitusta varten. Asiassa on ratkaistava, onko päätöksen antamiseen ollut lainmukaisia perusteita, kun erityisesti otetaan huomioon alueen asemakaavoituksesta saatu selvitys.

Sovellettavat oikeusohjeet

(15) Tieliikennelain 71 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan liikenneohjauslaitteen asettaa kadulle ja muulle kunnan hallinnoimalle tielle kunta. Mainitun momentin 4 kohdan mukaan liikenneohjauslaitteen asettaa tilapäistä käyttöä varten myös liikenteenvalvoja tai pelastusviranomainen.

(16) Hallituksen esityksessä eduskunnalle tieliikennelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 180/2017 vp) todetaan, että lain 71 §:ssä pykälässä säädettäisiin liikenteenohjauslaitteen asettamisesta. Yksityiskohtaisten perustelujan mukaan asettamisella tarkoitetaan yhtäältä hallintopäätöksen tekemistä ja toisaalta ohjauslaitteen fyysistä pystyttämistä.

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 50 §:n 1 momentin mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan muiden ympäristön muutostoimenpiteiden kuin rakennusten kohdalla asemakaava on otettava huomioon siten kuin jäljempänä säädetään.

(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 85 §:n mukaan katu rakennetaan kunnan hyväksymän suunnitelman mukaisesti. Katu on suunniteltava ja rakennettava siten, että se sopeutuu asemakaavan mukaiseen ympäristöönsä ja täyttää toimivuuden, turvallisuuden ja viihtyisyyden vaatimukset.

(21) Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärän nähden ja niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

(22) Mainitun lain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisesti hallintopäätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohella päätöksen perustelut.

(23) Mainitun lain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Asiassa saatu selvitys

(24) Kysymyksessä olevan liikenneohjauslaitteen asettamista koskevan päätöksen valmistelu on käynnistynyt kaupunginhallituksen 26.10.2020 valtuustoaloitteeseen antamasta valmistelukehotuksesta avata Vanha Lillhemtintie tilapäisesti ajoyhteydeksi turvallisuutta lisäävin liikennemerkin ja muin toimenpitein sekä korjata Suurpellon alueen ajoneuvoliikenteen toimivuutta ja parantaa alueen liikenneturvallisuutta. Perusteluna kehotuksen antamiselle on ollut Suurpellon alueen rakennustöiden keskeneräisyys Opinmäen koulun ympäristössä, jonka vuoksi on katsottu perustelluksi pitää vaihtoehtoinen Vanhan Lillhemtintien ja Maakirjantien liikenneyhteys toistaiseksi käytössä.

(25) Päätös koskee Vanhaa Lillhemtintietä ja Maakirjantien länsipäätä, jolle ajoneuvoliikenne ohjautuu Vanhalta Lillhemtintieltä. Vanhan Lillhemtintien aluetta koskee 21.11.2016 hyväksytty lainvoimainen Suurpelto III -asemakaava, jossa Vanhan Lillhemtintien katualue on osoitettu osin jalankululle ja polkupyöräilylle (pp) ja osin jalankululle ja polkupyöräilylle, jolla tontille ajo on sallittu (pp/t). Espoon kaupungin karttapalvelusta saatavan tiedon mukaan Maakirjantien aluetta puolestaan koskee Suurpelto II -asemakaava, jossa Maakirjantie on osoitettu katualueeksi, jolle on merkitty istutettava puurivi. Mainitussa asemakaavassa Maakirjantien etelä- ja pohjoispuolelle on osoitettu erillispientalojen korttelialueita (AO) ja eteläpuolelle osin myös asuinpientalojen korttelialuetta (AP).

(26) Hallinto-oikeudelle toimitetuista asiakirjoista käy ilmi, että tekninen lautakunta on 18.10.2017 hyväksynyt Suurpelto III -asemakaava-alueen katujen katu- ja puistosuunnitelmat. Katusuunnitelmien mukaan asemakaava-alueen kautta kulkee uusi kokoojakatu Lillhemtintie ja vanha ajoyhteys Vanha Lillhemtintie on asemakaavan mukainen JK+PP -tie. Katusuunnitelmien mukaiset uudet katuyhteydet on toteutettu vuosien 2018 ja 2019 aikana. Uusi kokoojakatu Lillhemtintie on otettu käyttöön marraskuussa 2019. Uusien katuyhteyksien viimeistely on tarkoitus tehdä vaiheittain sitä mukaa, kun viereiset asuinrakennushankkeet valmistuvat.

(27) Korkeimmalle hallinto-oikeudelle on toimitettu Espoon kaupungin toimeksiannosta laadittu Henttaan liikenteellistä tarkastelua koskeva, 19.10.2022 päivätty WSP Finland Oy:n laatima muistio. Muistiossa todetaan muun ohella seuraavaa: ”Suurpellon ja Lillhemtin alueiden liikennemääriä on mitattu säännöllisesti. Syksyn 2022 laskennoissa Opinmäen koulun kohdalla Lillhemtintiellä liikennettä oli noin 3 500 autoa arkipäivässä. Maakirjantiellä Lillhemtistä tuleva autoliikenne oli noin 400 autoa vuorokaudessa ja vilkkain tunti kadulla oli klo 8–9. Kadun nopeusrajoituksen 30 km/h ylitti lähes kolme neljäsosaa autoista. Mikäli Maakirjantie avattaisiin autoliikenteelle pysyvästi, olisi sille tarpeen tehdä liikenteen rauhoittamistoimenpiteitä, koska ajonopeudet siellä ovat suuria. Opinmäen koulun saattoliikenteen oli aikaisempina vuosina todettu hetkellisesti jonouttavan Lillhemtintien liikennettä varsinkin, kun kadun toisella puolella oli rakennustyömaa. Nyt rakennustyömaa on valmistunut ja koulun saattoliikenteen järjestelyjä parannettu. Ongelmat on saatu poistumaan eikä merkittävää liikenteen jonoutumista enää havaittu.”

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(28) Kunnalla on tieliikennelain nojalla toimivalta tehdä päätös liikenneohjauslaitteen asettamisesta ja asettaa liikenneohjauslaitteet, kuten liikennemerkit kadulle. Tieliikennelaissa ei ole kuitenkaan tarkemmin säädetty niistä edellytyksistä, joiden nojalla liikenneohjauslaitteen asettamista koskevan päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava. Lähtökohtana joka tapauksessa on, että päätöksen perusteella liikenneohjauslaitteet asetetaan osoittamaan lain mukaan sallittua liikennöintiä. Asemakaava-alueella sallittua liikennöintiä ohjaavat osaltaan katualueita koskevat asemakaavamääräykset ja asemakaavan toteuttamiseksi laadittu katusuunnitelma.

(29) Tieliikennelain mukaan liikenneohjauslaite voidaan asettaa myös tilapäistä käyttöä varten. Myöskään niistä edellytyksistä, joiden nojalla liikenneohjauslaite voidaan asettaa tilapäistä käyttöä, ei ole laissa säädetty tarkemmin. Siitä, että päätöksen näissä tapauksissa voi tehdä myös liikenteenvalvoja tai pelastusviranomainen, voidaan kuitenkin päätellä, että kysymys on tällöin lähtökohtaisesti sellaisista ennakoimattomista tai lyhytaikaisista tilanteista, joissa liikenneohjauslaitteiden avulla on varmistettava liikenteen turvallinen sujuminen. Selvää on, että tällöin voidaan tarvittaessa myös poiketa voimassa olevasta asemakaavasta tai katusuunnitelmasta.

(30) Kysymyksessä oleva infrapalvelupäällikön liikenneohjauslaitteen asettamista koskeva päätös on koskenut yksisuuntaisen ajoneuvoliikenteen sallimista Vanhan Lillhemtintien kevyenliikenteen väylän kautta Maakirjantielle. Päätöksen perustelujen mukaan tavoitteena on ollut liikenneturvallisuuden parantaminen Opinmäen koulun ympäristössä, koska sinne ohjautuva liikenne näin vähenisi.

(31) Infrapalvelupäällikön päätöksestä ja sen taustalla olevista asiakirjoista ei ilmene, että asiassa olisi ennen päätöksentekoa selvitetty ja arvioitu läpiajon sallimisesta Maakirjantien varren asuinalueelle aiheutuvia vaikutuksia asukkaiden liikkumisen turvallisuuteen ja muihin elinolosuhteisiin. Alueen liikennemääriä on selvitetty vasta kahden vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä. Liikenteellisen tarkastelun mukaan läpiajoliikennettä on ollut erityisesti aamuisin ja päivittäiset liikennemäärät ovat olleet useita satoja autoja. Liikennemääriä ei voida pitää vähäisenä, kun otetaan huomioon liikenteen ajallinen keskittyminen ja se, että läpiajoliikenne Vanhalta Lillhemtintieltä ohjautuu Maakirjantien varteen alueella voimassa olevan asemakaavan mukaisesti sijoitettujen pientalojen vierestä.

(32) Infrapalvelupäällikön päätös liikenneohjauslaitteen asettamisesta on päätöksen mukaan voimassa 21.12.2025 saakka eli viisi vuotta päätöksen antamisesta 8.12.2020 lukien. Määräajan pituutta on perusteltu päätöksen tekohetkellä käynnissä olleilla Opintien koulun läheisyydessä sijaitsevilla keskeneräisillä rakennustyömailla. Päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista ei käy tarkemmin ilmi, mitä rakennustyömaita siinä on tarkoitettu. Päätöksen mukaan rakennustöiden valmistumista ei ole ollut päätöksentekohetkellä mahdollista arvioida tarkemmin.

(33) Viranomaisen päätöksentekoa liikenneohjauslaitteen asettamista koskevassa päätöksenteossa sitovat hallintolain 6 §:n mukaiset oikeusperiaatteet, minkä lisäksi päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut. Näistä lähtökohdista on arvioitava sitä, onko infrapalvelupäälliköllä ollut lainmukaiset edellytykset asettaa kysymyksessä oleva liikenneohjauslaite tilapäistä käyttöä varten viiden vuoden määräajaksi.

(34) Liikenneohjauslaitteen asettamista koskeva päätös koskee yksisuuntaisen läpiajoliikenteen sallimista kevyen liikenteen väylällä ja se on määrätty olemaan voimassa viisi vuotta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viiden vuoden määräajan tueksi ei ole esitetty sellaisia perusteluja, joiden nojalla olisi katsottava, että päätöksessä on tosiasiassa ollut kysymys tieliikennelaissa tarkoitetusta tilapäiseen käyttöön tarkoitetusta liikenneohjauslaitteesta. Näin pitkä määräaika olisi joka tapauksessa edellyttänyt selvitystä päätöksen mukaisen liikennejärjestelyn vaikutuksista ympäröivän alueen asemakaavalla ratkaistuun ja toteutuneeseen maankäyttöön. Tällaista selvitystä ei ole päätöksentekoa varten tehty.

(35) Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei edellytyksiä puheena olevan liikenneohjauslaitteen asettamiselle viiden vuoden määräajaksi ole ollut.

(36) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(37) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ja tämän asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Satu Sundberg.