KHO:2023:72
Kunnanvaltuusto oli irtisanonut kunnanjohtajan viranhaltijalain 35 §:n 1 momentin nojalla. Aikaisemmin samana vuonna valtuustossa oli äänestetty kunnanjohtajan luottamuksesta, mikä ei kuitenkaan johtanut kuntalain 43 §:n mukaisen irtisanomisasian valmisteluun.
Kuntalaissa ei ole säädetty kunnanjohtajan irtisanomisesta tyhjentävästi vaan kunnanjohtaja voidaan irtisanoa myös viranhaltijalain mukaisilla perusteilla. Kunnanjohtajan organisatorisesta erityisasemasta ei kuitenkaan seuraa, että hänen viranhaltijalain mukainen irtisanomissuojansa olisi heikompi kuin muiden viranhaltijoiden. Johtavaan asemaan kuuluva korostunut edellytys työnantajan luottamuksesta otetaan huomioon vastaavalla tavalla irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa kuin muidenkin kunnan johtavien viranhaltijoiden kohdalla.
Korkein hallinto-oikeus arvioi saatua näyttöä siten, että työnantaja ei ollut osoittanut viranhaltijan johtava asema huomioon ottaenkaan asiallista ja painavaa syytä virkasuhteen irtisanomiselle.
Laki kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta 17 ja 35 §
Ks. myös kuntalaki 42 ja 43 §
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.3.2022 nro 22/0022/2
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan sekä pääasian että muutoksenhakijan maksettavaksi määrättyjen oikeudenkäyntikulujen osalta. Samoin kumotaan kunnanvaltuuston päätös 30.9.2020 § 22.
Kolarin kunta velvoitetaan vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 13 000 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Kolarin kunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta jätetään tutkimatta hallinto-oikeudessa aiheutuneiden kulujen osalta ja hylätään korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden kulujen osalta.
Asian tausta
(1) Kolarin kunnanvaltuusto on 30.9.2020 päättänyt, että kunnanjohtaja A:n (jäljempänä ”muutoksenhakija”) virkasuhde päätetään kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (aiemmin laki kunnallisesta viranhaltijasta, nimike muutettu lailla 627/2021, jäljempänä ”viranhaltijalaki”) 35 §:n nojalla kuukauden irtisanomisaikaa noudattaen.
(2) Hallinto-oikeus on järjestettyään suullisen käsittelyn hylännyt muutoksenhakijan valituksen ja hänen asianosais- ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksensa sekä velvoittanut muutoksenhakijan korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut yhteensä 12 000 eurolla viivästyskorkoineen.
(3) Hallinto-oikeus on ensin käsitellyt kunnanhallituksen 11.6.2020 muutoksenhakijalle antamaa kirjallista varoitusta, jonka perusteena ovat olleet virkatehtävien hoitamisen laiminlyöminen, epäasiallinen käyttäytyminen ja puutteet henkilöstöjohtamisessa. Kaikissa on ollut useampia alakohtia. Hallinto-oikeus on esitetyistä perusteista katsonut selvitetyksi epäasiallisen käyttäytymisen johtoryhmän jäseniä kohtaan.
(4) Hallinto-oikeus on perusteluissaan seuraavaksi käsitellyt niitä 12 eri kohtaa, joiden johdosta kunnanvaltuusto oli katsonut, että muutoksenhakija on toiminut saamansa varoituksen jälkeen ohjeistuksen ja normien vastaisesti ja laiminlyönyt virkatehtäviään. Tämän jälkeen hallinto-oikeus on tehnyt kokonaisarvion ja esittänyt johtopäätöksensä.
(5) Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan muutoksenhakija on käyttäytynyt epäasiallisesti ja toiminut virkavelvollisuuksiensa vastaisesti sivistysjohtajan kanssa 30.6.2020 käymässään keskustelussa. Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut muutoksenhakijan osoittaneen epäasiallista käyttäytymistä hallintojohtajaa kohtaan ja menetelleen virkavelvollisuuksiensa vastaisesti laatiessaan hallintojohtajaa kritisoivan kirjelmän ja toimittaessaan sen kunnanhallitukselle. Muutoksenhakijan alaistaan kohtaan julkisessa viranomaisen asiakirjassa esittämää kritiikkiä ei voida hänen virka-asemaansa nähden pitää asianmukaisena.
(6) Hallinto-oikeuden mukaan irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa on otettava huomioon muutoksenhakijan virka-asema kunnanjohtajana ja esimiehenä, jolloin hänen käyttäytymiselleen voidaan asettaa korkeammat vaatimukset kuin ei-johtavassa asemassa olevien viranhaltijoiden käyttäytymiselle. Lisäksi on otettava huomioon, että edellä todetussa kahdessa irtisanomisen syyssä on pitkälti kyse samankaltaisesta virkasuhteesta johtuvien velvoitteiden rikkomisesta, josta muutoksenhakijalle oli voitu hallinto-oikeuden mukaan antaa varoitus. Häntä oli varoitettu muun muassa sivistysjohtajaan ja hallintojohtajaan kohdistamastaan epäasiallisesta käyttäytymisestä.
(7) Käyttäytyessään epäasiallisesti sivistysjohtajaa ja hallintojohtajaa kohtaan muutoksenhakija on hallinto-oikeuden mukaan vakavasti rikkonut virkasuhteeseen olennaisesti vaikuttavia velvoitteitaan. Muutoksenhakijalle on 11.6.2020 annettu varoitus, jonka hallinto-oikeus on katsonut lainmukaiseksi siltä osin, kun se on koskenut epäasiallista käyttäytymistä johtoryhmän jäseniä kohtaan. Hän ei ole varoituksesta huolimatta korjannut menettelyään eikä edes nähnyt tarvetta sen muuttamiselle, vaan on jatkanut epäasiallista käyttäytymistä miltei heti varoituksen jälkeen. Hallinto-oikeus on katsonut, että työnantajalla on näissä olosuhteissa ollut viranhaltijalain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettu asiallinen ja painava syy irtisanoa muutoksenhakijan virkasuhde.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Anne Niemi ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(8) Muutoksenhakija on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ja kunnanvaltuuston päätös kumotaan. Kunta on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 44 787,77 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohessa seuraavaa:
(9) Kunnanvaltuusto oli 6.4.2020 äänestyksen jälkeen todennut, että kunnanjohtaja nauttii valtuuston luottamusta eikä virkasuhteen päättämisprosessia jatkettu vetoamalla luottamuspulaan. Kunnanhallitus päätti 5.5.2020 käynnistää viranhaltijalain mukaisen irtisanomismenettelyn. Muutoksenhakijalle annettiin 11.6.2020 kirjallinen varoitus. Hallinto-oikeus on katsonut, että varoitus oli perusteeton lukuun ottamatta muutoksenhakijan käytöstä johtoryhmän jäseniä kohtaan. Viimeksi mainitun osalta hallinto-oikeuden arvio näytöstä on virheellinen. Hallinto-oikeuden perusteluista ei ilmene, missä tilanteissa muutoksenhakija olisi käyttäytynyt epäasiallisesti tai keihin johtoryhmän jäseniin väitetty käytös olisi kohdistunut. Muutoksenhakijaa ei ole varoitettu sivistysjohtajaan ja hallintojohtajaan kohdistetusta epäasiallisesta käytöksestä.
(10) Hallinto-oikeus on virheellisesti pitänyt kahta irtisanomisen syyksi esitettyä perustetta selvitettynä.
(11) Mitä ensinnä tulee sivistysjohtajan kanssa 30.6.2020 käytyyn keskusteluun, muutoksenhakija muistaa sen toisin kuin sivistysjohtaja. Vaikka sivistysjohtajan kertomus pitäisi paikkaansa, kyse ei ole asiallisesta ja painavasta syystä virkasuhteen irtisanomiselle.
(12) Muutoksenhakija ei ole kunnanhallituksen pöytäkirjan 30.6.2020 esittelytekstissä kritisoinut hallintojohtajan osaamista ja ammattitaitoa. Vastaus on annettu valtuutetun kirjalliseen kysymykseen. Muutoksenhakija on kuvannut yhteydenpidon vaikeutta eikä vastausta voi pitää perusteena irtisanomiselle.
(13) Jotta kunnan johtoryhmän kokema luottamuspula olisi asiallinen peruste kunnanjohtajan irtisanomiseksi, olisi myös valtuutettujen tullut menettää luottamuksensa muutoksenhakijaan kuntalain 43 §:ssä säädetyllä tavalla. Viranhaltijalain mukainen menettely muutoksenhakijan virkasuhteen irtisanomiseksi on aloitettu vasta luottamusäänestyksen jälkeen.
(14) Kunnanhallitus on lausunnossaan pyytänyt, ettei muutoksenhakijalle myönnetä valituslupaa. Mikäli valituslupa myönnetään, muutoksenhakijan vaatimukset on hylättävä ja hänet on velvoitettava korvaamaan kunnan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 72 358,94 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 16 445 eurolla viivästyskorkoineen.
(15) Kunta on vedonnut kaikkiin kirjallisen varoituksen perusteisiin sekä irtisanomispäätöksessä esitettyihin perusteisiin. Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin se on katsonut, että osassa varoituksen ja irtisanomisen perusteena olevissa tilanteissa ei ole ollut kyse virkatehtävien laiminlyönnistä, ohjeistuksen ja normien vastaisesta menettelystä tai siitä, että viranhaltija olisi käyttäytynyt epäasiallisesti.
(16) Kunnalla on joka tapauksessa ollut asiallinen ja painava syy muutoksenhakijan virkasuhteen irtisanomiselle jo muutoksenhakijan sen käyttäytymisen perusteella, jota hallinto-oikeus on pitänyt toteen näytettynä.
(17) Muutoksenhakijalle annetuissa kuulemiskutsuissa on yksilöity päivämäärän tarkkuudella tilanteet, joissa hänen on katsottu käyttäytyneen epäasiallisesti. Hallinto-oikeus on arvioinut oikein kirjallisen varoituksen perusteena olevasta epäasiallisesta käytöksestä esitettyä näyttöä.
(18) Irtisanominen ei ole perustunut kuntalain 43 §:ssä tarkoitettuun luottamuspulaan. Työnantaja on viittamaalla luottamuksen puuttumiseen tarkoittanut sitä, että viranhaltijan epäasiallinen menettely on perustellusti kyseenalaistunut sen, voivatko työnantajan ja työyhteisön jäsenet jatkossa luottaa hänen toimintansa asianmukaisuuteen.
(19) Muutoksenhakija on varoituksen saatuaan jatkanut epäasiallista käytöstään muita johtoryhmän jäseniä kohtaan. Työnantajan on tullut työturvallisuuslain mukaiset velvollisuudet huomioon ottaen puuttua menettelyyn, koska käyttäytyminen on aiheuttanut työntekijöille psyykkistä kuormitusta.
(20) Muutoksenhakijan lausumaa sivistysjohtajalle 30.6.2020 käydyssä keskustelussa on pidettävä asiallisena ja painavana syynä virkasuhteen päättämiselle. Asiaa tulee arvioida ottaen huomioon muutoksenhakijan sivistysjohtajaan vuodesta 2019 lähtien kohdistamat kiusaamistoimet sekä mahdollisuus, että muutoksenhakija käytti tilannetta kostotoimena sille, että sivistysjohtaja oli allekirjoittanut muutoksenhakijasta tehdyn työsuojeluilmoituksen.
(21) Muutoksenhakija on vastauksessaan valtuutetun kirjalliseen kysymykseen kritisoinut hallintojohtajaa. Hän on myös antanut hallintojohtajan toiminnasta virheellisen kuvan. Muutoksenhakijan menettelyssä on ollut kyse nimenomaan samantyyppisestä kollegoihin kohdistetusta epäasiallisesta käytöksestä kuin mistä häntä oli varoitettu 11.6.2020. Asiaa tulee myös tältä osin arvioida ottaen huomioon mahdollisuus siitä, että kyse on ollut kostotoimesta työsuojeluilmoitukseen. Hallintojohtaja on myös omassa kuulemisessaan ilmoittanut kokeneensa muutoksenhakijan työpaikkakiusanneen häntä.
(22) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen. Hän on esittänyt oikeudenkäyntikulujensa määräksi arvonlisäveroineen 14 783,71 euroa.
(23) Kunnanhallitus on kiistänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan ja määrältään.
(24) Muutoksenhakijalle on lähetetty tiedoksi kunnan oikeudenkäyntikuluvaatimus.
(25) Hallinto-oikeus on pyynnöstä toimittanut suullisen käsittelyn äänitteet, jotka ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä asiaa ratkaistessa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(26) Asiassa on ratkaistavana, onko muutoksenhakijan irtisanomiselle esitetty viranhaltijalain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettu asiallinen ja painava syy. Tämän asian olosuhteissa tulee myös arvioitavaksi, mikä merkitys on annettava sille, että kuntalakiin sisältyy erityissäännös kunnanjohtajan irtisanomisesta.
(27) Viranhaltijalain perusteella on arvioitava, onko muutoksenhakijalle 11.6.2020 annetulle kirjalliselle varoitukselle ollut lainmukaiset perusteet, ja onko muutoksenhakijalle siten ennen irtisanomista annettu varoituksella mahdollisuus korjata irtisanomisen perusteena ollutta menettelyään. Mikäli näin ei ole, tulee vielä arvioida, onko irtisanomisen perusteena kuitenkin ollut niin vakava virkasuhteeseen liittyvä rikkomus, että virkasuhde on voitu irtisanoa ilman sitä edeltävää varoitustakin.
Asian taustaa kunnanjohtajan irtisanomisesta kuntalain perusteella
Taustaa
(28) Muutoksenhakija on aloittanut työskentelyn Kolarin kunnanjohtajana toistaiseksi voimassa olevassa virkasuhteessa tammikuussa 2019.
(29) Kunnanvaltuusto on kokouksessaan 6.4.2020 kunnanhallituksen esityksestä käsitellyt muutoksenhakijan luottamusta hänen kanssaan solmitun johtajasopimuksen mukaisesti. Kunnanhallituksen päätöspöytäkirjan 26.3.2020 esittelytekstistä ilmenee, että luottamuksen menettämisen uhkaa luottamushenkilöstön ja johtoryhmän keskuudessa ovat aiheuttaneet ongelmat viran hoidossa ja puutteet viran hoitamisen edellyttämissä taidoissa. Muutoksenhakija on toiminnallaan olennaisesti vaikeuttanut kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan välistä yhteistyötä.
(30) Kunnanvaltuustossa toimitettu äänestys kunnanjohtajan luottamuksesta on päättynyt lopputulokseen 13 (JAA) – 8 (EI). Kunnanjohtajan virkasuhteen päättämismenettelyä ei ole tämän jälkeen jatkettu kuntalain 43 §:n 1 momentin mukaisessa menettelyssä.
Kuntalain ja viranhaltijalain välinen suhde
(31) Kuntalain 43 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi irtisanoa kunnanjohtajan tai siirtää hänet muihin tehtäviin, jos hän on menettänyt valtuuston luottamuksen. Kunnanjohtajan irtisanomissuoja on siten luottamuspulaa koskevan erityissäännöksen johdosta muita kunnan viranhaltijoita heikompi.
(32) Kuntalain esitöissä (HE 268/2014 vp) on viitattu aikaisemman kuntalain (365/1995) esitöihin (HE 192/1994 vp), jossa säännös oli 25 §:ssä. Näiden esitöiden mukaan kunnanjohtaja voitaisiin irtisanoa viranhaltijoita koskevien säännösten ja määräysten mukaisilla perusteilla. Tämän lisäksi toistaiseksi valittu kunnanjohtaja voitaisiin irtisanoa kahden kolmasosan määräenemmistöpäätöksellä. Irtisanomisen perusteena olisi poliittisten päätöksentekijöiden ja kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja toimintaa johtavan kunnanjohtajan välinen luottamuspula.
(33) Kuntalain 43 §:ssä ei ole säädetty tyhjentävästi kunnanjohtajan irtisanomisesta, vaan kunnanjohtaja voidaan irtisanoa myös viranhaltijalain 35 §:n mukaisilla perusteilla. Se, että vaadittava määräenemmistö valtuutetuista ei ollut nähnyt perusteita luottamuspulalle, ei siten ole esillä olevassa asiassa estänyt ryhtymästä viranhaltijalain mukaisiin toimiin.
Sovellettavat viranhaltijalain säännökset
(34) Viranhaltijalain 17 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranhaltijan on toimittava tehtävässään tasapuolisesti ja käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla.
(35) Viranhaltijalain 35 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ei saa irtisanoa virkasuhdetta viranhaltijasta johtuvasta syystä, ellei tämä syy ole asiallinen ja painava. Tällaisena syynä voidaan pitää virkasuhteesta, laista tai määräyksistä johtuvien, virkasuhteeseen olennaisesti vaikuttavien velvoitteiden vakavaa rikkomista tai laiminlyöntiä sekä sellaisten viranhaltijan henkilöön liittyvien työntekoedellytysten olennaista muuttumista, joiden vuoksi viranhaltija ei enää kykene selviytymään tehtävistään. Syyn asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa on otettava huomioon työnantajan ja viranhaltijan olosuhteet kokonaisuudessaan.
(36) Viranhaltijalain 35 §:n 3 momentin mukaan viranhaltijaa, joka on laiminlyönyt virkasuhteesta johtuvien velvollisuuksiensa täyttämisen tai rikkonut niitä, ei kuitenkaan saa irtisanoa ennen kuin hänelle on varoituksella annettu mahdollisuus korjata menettelynsä. Saman pykälän 5 momentin mukaan, jos irtisanomisen perusteena on niin vakava virkasuhteeseen liittyvä rikkomus, että työnantajalta ei voida kohtuudella edellyttää virkasuhteen jatkamista, ei 3 --- momentissa säädettyä tarvitse soveltaa.
Kirjallisen varoituksen lainmukaisuus
Lähtökohdat
(37) Viranhaltijalain esitöissä (HE 196/2002 vp) on 35 §:n 3 momenttia (ks. edellä kohta 36) koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että varoituksen antamisen merkitys on siinä, että viranhaltija saa tiedon siitä, kuinka vakavana rikkomuksena työnantaja pitää hänen menettelyään. Varoitus on ennakkomuistutus siitä, millä tavoin työnantaja tulee reagoimaan varoituksessa tarkoitetun rikkomuksen tai laiminlyönnin toistuessa. Varoituksen tarkoituksena on antaa viranhaltijalle mahdollisuus korjata menettelynsä ja osoittaa siten, että edellytykset virkasuhteen jatkamiselle ovat olemassa.
(38) Varoituksessa tai sen antamiseen liittyvissä muissa asiakirjoissa on edellä lausuttu huomioon ottaen yksilöitävä riittävän selkeästi se, mihin laiminlyönteihin tai rikkomuksiin se perustuu ja millä tavoin viranhaltijan siten edellytetään korjaavan menettelyään.
Kirjallisen varoituksen perusteiden arviointi
(39) Kunnanhallitus on antanut muutoksenhakijalle 11.6.2020 kirjallisen varoituksen virkatehtävien ja virkavelvollisuuksien laiminlyönnistä sekä hänen yhteistyö- ja johtamistaidoissaan ja käyttäytymisessään kollegojaan kohtaan havaittujen puutteiden vuoksi.
(40) Hallinto-oikeus on katsonut, että muutoksenhakijalle on voitu antaa kirjallinen varoitus johtoryhmän jäseniin kohdistuneen epäasiallisen käyttäytymisen johdosta. Asiassa on ensimmäiseksi arvioitava, onko varoitus voitu antaa tällä hallinto-oikeuden tarkoittamalla perusteella.
(41) Muutoksenhakijan epäasiallisena pidettyä käyttäytymistä on kuulemiskutsussa 25.5.2020 kuvailtu yleisellä tasolla yksilöimättä yksittäisiä tapahtumia tai tekoja. Johtoryhmän allekirjoittamassa työsuojeluilmoituksessa epäasialliseksi koettua käyttäytymistä on kuvailtu erityisesti kahdenkeskisissä keskusteluissa ilmeneviksi yleisesti ilkeiksi, vihjaileviksi, väheksyviksi ja pilkkaaviksi puheiksi sekä toisten työnteon jatkuvaksi perusteettomaksi arvosteluksi ja vaikeuttamiseksi.
(42) Kunta on katsonut, että sillä on ollut työnantajana työturvallisuuslain mukaisesti velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin muutoksenhakijan johtoryhmän muihin jäseniin kohdistaman epäasiallisen kohtelun poistamiseksi. Tähän nähden on seuraavaksi tarpeellista selostaa työturvallisuuslain asianomaiset säännökset esitöineen.
(43) Työturvallisuuslain 18 §:n 3 momentin mukaan työntekijän on työpaikalla vältettävä sellaista muihin työntekijöihin kohdistuvaa häirintää ja muuta epäasiallista kohtelua, joka aiheuttaa heidän turvallisuudelleen tai terveydelleen haittaa tai vaaraa. Saman lain 28 §:n mukaan, jos työssä esiintyy työntekijään kohdistuvaa hänen terveydelleen haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävä toimiin epäkohdan poistamiseksi.
(44) Työturvallisuuslain esitöissä (HE 59/2002 vp) on edellä mainittuja säännöksiä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että epäasiallinen kohtelu voi olla työntekijöiden kesken tapahtuvaa tai sitä voi tapahtua esimiehen ja työntekijän välillä. Tällöinkin toimintavelvollisuus olisi työnantajalla. Pykälä edellyttäisi, että työnantaja on saanut häirinnästä tai muusta epäsiallisesta kohtelusta tiedon. Tieto voi tulla esimerkiksi työterveyshuollon kautta, luottamusmieheltä, työsuojeluvaltuutetulta, työnantajan edustajalta tai työntekijältä itseltään. Työnantajan olisi ryhdyttävä käytettävissään oleviin toimenpiteisiin epäkohdan poistamiseksi. Työnantajan olisi pyrittävä selvittämään tapahtumien kulku ja noudatettava johdonmukaisia toimia ja ratkaisuja suhteessa työntekijöihinsä.
(45) Muutoksenhakijan epäasiallisen käyttäytymisen on esitetty olleen pitkäkestoista ja jatkuvaa, eikä työnantajan voida tällaisessa tilanteessa edellyttää esittävän yksityiskohtaista selvitystä kaikista varoituksen perusteena olevista tapahtumista tai tilanteista.
(46) Kunta ei ole esittänyt työturvallisuuslain 28 §:ssä tarkoitetusta häirinnästä työsuojeluviranomaisen tarkastuskertomusta tai muuta vastaavaa yksilöityä lausuntoa. Tähän nähden muutoksenhakijan oikeusturvan kannalta on tärkeää, että selvitetyksi katsottua häirintää kuvataan irtisanomispäätöksessä tai sitä koskevissa muissa asiakirjoissa riittävällä tarkkuudella esittämällä vähintään esimerkinomaisesti sellaisia tekoja tai laiminlyöntejä, joissa on työnantajan käsityksen mukaan ollut kyse häirinnästä tai muusta epäasiallisesta kohtelusta.
(47) Hallinto-oikeuden suullisen käsittelyn äänitteistä ilmenee, että todistajat eivät ole tarkemmin yksilöineet sitä, mihin tilanteisiin liittyvästä käyttäytymisestä työsuojeluilmoituksessa on ollut kyse tai mitä esimerkiksi ilkeillä ja pilkkaavilla puheilla ja muiden työn perusteettomalla arvostelulla on tarkoitettu. Todistajien yksilöinnit epäasiallisista puheista ovat koskeneet sivistysjohtajan osaamisen arvostelua ja määräaikaisen hallintojohtajan nuoruutta ja kokemattomuutta.
(48) Varoituksen perusteena olevissa asiakirjoissa tai kunnan muutoin esittämässä selvityksessä ei ole yksilöity riittävällä tavalla sitä epäasialliseksi koettua käyttäytymistä, johon varoituksen on ilmoitettu perustuneen. Vaikka asiakirjoista ja todistajien kertomuksista on sinällään ilmennyt, että he ovat subjektiivisesti kokeneet muutoksenhakijan käyttäytymisen epäasiallisena, kunta ei ole työnantajana konkreettisesti osoittanut epäasiallista käytöstä. Muutoksenhakijan yksittäiset, laajemmasta asiayhteydestä irrotetut lausahdukset tai äänen korottaminen eivät osoita sellaista muihin viranhaltijoihin kohdistunutta epäasiallista käyttäytymistä, että varoitusta olisi pidettävä näiden johdosta perusteltuna.
(49) Kunnanhallitus on selityksessään korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että hallinto-oikeus on virheellisesti sivuuttanut muut varoituksen perusteena olleet seikat. Näiden osalta korkein hallinto-oikeus toteaa kunnanhallituksen esittämän ja muun saamansa selvityksen perusteella, että hallinto-oikeuden ei voida katsoa yksityiskohtaisesti perustelemassaan arviossa päätyneen virheelliseen lopputulokseen siltä osin kuin se ei ole nähnyt perusteita kirjallisen varoituksen antamiseen.
(50) Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä esitetyin perustein, ettei kirjalliselle varoitukselle ole miltään osin osoitettu olleen perusteita.
Irtisanomisperusteiden arviointi
Lähtökohdat
(51) Viranhaltijalain esitöissä (HE 196/2002 vp) on 35 §:n 1 momentin (ks. edellä kohta 35) yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että viranhaltijan henkilöön liittyvän irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa olisi otettava huomioon työnantajan ja viranhaltijan olosuhteet kokonaisuudessaan. Tämä tarkoittaisi sitä, että voimassa olevan oikeuden tapaan irtisanomisperusteen riittävyyttä olisi arvioitava kaikkien tapauksessa ilmenevien seikkojen kokonaisharkinnalla. Yksilöperusteisessa irtisanomisessa arvioinnissa vaikuttavia seikkoja voisivat olla esimerkiksi viranhaltijan rikkeen laatu ja vakavuus, viranhaltijan asema ja hänen suhtautumisensa tekoonsa tai käyttäytymiseensä, työn luonne, työn teettämiseen liittyvät erityispiirteet ja työnantajan asema.
(52) Viranhaltijalain 35 §:n 1 momentin mukaisen irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa tulee edellä lausutulla tavalla kiinnittää huomiota muun muassa viranhaltijan ja työnantajan asemaan. Työnantajan on kyettävä luottamaan viranhaltijan kykyyn hoitaa virkasuhteeseen kuuluvat tehtävänsä asianmukaisesti sekä siihen, että viranhaltija tehtäviä hoitaessaan käyttäytyy asemansa edellyttämällä tavalla. Johtavassa asemassa olevan viranhaltijan kohdalla tämä luottamus usein virkatehtävien vastuullisuudesta ja esimiesasemasta johtuen korostuu.
(53) Edellä mainittuun nähden työnantajan luottamusta viranhaltijan toimintaan johtavassa asemassakaan ei arvioida samoista lähtökohdista kuin kuntalain 43 §:ssä tarkoitettua asianomaisen kunnan poliittisten päätöksentekijöiden luottamusta tai epäluottamusta viranhaltijan toimintaan kunnanjohtajana. Työnantajan ja viranhaltijan välistä luottamusta arvioidaan objektiivisesta näkökulmasta osana viranhaltijalain 35 §:n mukaisten irtisanomisperusteiden lainmukaisuuden arviointia.
(54) Kunnanjohtajan organisatorisesta erityisasemasta ei seuraa, että hänen viranhaltijalain mukainen irtisanomissuojansa olisi heikompi kuin muiden viranhaltijoiden. Johtavaan asemaan kuuluva korostunut edellytys työnantajan luottamuksesta otetaan huomioon vastaavalla tavalla irtisanomisperusteen asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa kuin muidenkin kunnan johtavien viranhaltijoiden kohdalla.
Irtisanomisperusteita koskeva arviointi
(55) Työnantajan tulee irtisanomisasiassa osoittaa, että viranhaltijan irtisanomiselle on lainmukaiset perusteet. Työnantajan tulee siten esittää riittävät ja luotettavat selvitykset niistä tosiseikoista, joihin se perustaa irtisanomispäätöksen. Yksinomaan työnantajan esittämä käsitys tosiseikoista ei ole riittävä selvitys viranhaltijan menettelystä silloin, kun viranhaltija perustellen sen kiistää.
(56) Kunnanvaltuuston irtisanomispäätöksessä oli esitetty irtisanomisen tueksi useita perusteita, joista hallinto-oikeus on pitänyt selvitettyinä ja viranhaltijalain mukaisina perusteina kahta. Hallinto-oikeus on katsonut ensiksi, että muutoksenhakija on käyttäytynyt epäasiallisesti sivistysjohtajaa kohtaan 30.6.2020 käydyssä keskustelussa. Toiseksi se on katsonut, että muutoksenhakija on osoittanut epäasiallista käyttäytymistä ja virkavelvollisuuksiensa vastaista menettelyä arvostelleessaan hallintojohtajaa valtuutetun kirjalliseen kysymykseen antamassaan julkisessa vastauksessa.
(57) Asiassa on muutoksenhakijan valituksesta arvioitava, onko edellä mainittujen kahden seikan tueksi esitetty riittävä selvitys. Lisäksi kunnanhallituksen selityksessä esitetyn perusteella on tarkasteltava, onko muiden perusteiden tueksi esitetty riittävä selvitys. Mikäli irtisanomisen tueksi esitetyistä perusteista tulee kaikki tai osa riittävällä tavalla selvitetyiksi, on arvioitava, ovatko ne asiallisia ja painavia syitä irtisanomiselle.
(58) Muutoksenhakijan keskustelu sivistysjohtajan kanssa 30.6.2020 on esitetyn selvityksen perusteella liittynyt erään sivistysjohtajan alaisen viranhaltijan viestiin epäasiallisesta kohtelustaan. Muutoksenhakija on kertonut keskustelleensa asiasta sivistysjohtajan kanssa, mutta kieltänyt käyttäneensä epäasiallista kieltä.
(59) Hallinto-oikeuden suullisen käsittelyn äänitteen mukaan sivistysjohtaja on todistajana kertonut, että muutoksenhakija oli keskustelussa todennut olevansa asiassa sivistysjohtajan tukena, mutta todennut sitten, että ”sinähän tässä liemessä olet ja sinähän tässä kynsillesi saat”.
(60) Sivistysjohtajan kertomaa käytetyistä sanoista ei ole aihetta epäillä ja kommenttia voidaan pitää selvästi asiattomana. Toisaalta yksittäisen, kahdenkeskisestä keskustelusta esille nostettujen sanojen perusteella on jäänyt epäselväksi keskustelun tarkempi kulku ja luonne sekä se, kuinka moitittavasta käyttäytymisestä on ylipäänsä ollut kyse. Kunta ei ole osoittanut, että muutoksenhakija olisi käyttäytynyt sivistysjohtajaa kohtaan pitkäaikaisesti epäasiallisesti. Asiassa ei myöskään ole selvitystä, joka tukisi kunnan epäilyä siitä, että kysymys olisi ollut muutoksenhakijan reaktiosta sivistysjohtajan allekirjoittamaan työsuojeluilmoitukseen. Kunnanjohtajan toiminnasta suhteessa sivistysjohtajaan ei ole siten tullut esiin perusteita, joita voitaisiin pitää asiallisena ja painavana syynä virkasuhteen irtisanomiselle.
(61) Hallintojohtajaa koskevan asian taustalla on se, että eräs kunnanvaltuutettu on muutoksenhakijalle osoittamassaan kirjallisessa kysymyksessä pyytänyt vastausta muun muassa siihen, mihin muutoksenhakijan eräässä lehtihaastattelussa antamat lausumat tietojen pimittämisestä ovat perustuneet. Muutoksenhakija on kunnanhallitukselle antamassaan vastauksessa maininnut hallintojohtajan passiivisuuden suhteessa hänen esittämiinsä yhteydenottoihin. Teksti on sisällytetty kunnanjohtajan valmisteleman asiakohdan ”Vastaus kirjalliseen kysymykseen” esittelyosaan kunnanhallituksen kokoukseen 30.6.2020.
(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on arvioitavana, onko kunnanjohtaja käyttäytynyt asemansa edellyttämällä tavalla esittäessään subjektiivisen näkemyksensä kokemistaan yhteydenpidon ongelmista kunnanhallituksen esityslistassa. Vastausta ei voida sävyltään pitää kunnanjohtajan asemaan ja tehtäviin sopivana ja se on epäasiallinen kohteena olleen viranhaltijan kannalta. Muutoksenhakijan on tullut käsittää menettelynsä asiattomuus riippumatta siitä, oliko häntä aiemmin huomautettu tai varoitettu vastaavasta. Arviointi siitä, voidaanko menettelyä pitää asiallisena ja painavana syynä irtisanomiselle, tehdään sen jälkeen, kun seuraavaksi on tarkasteltu, onko kunnanhallitus osoittanut muita seikkoja irtisanomisen tueksi.
(63) Kunnanhallitus on selityksessään korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että hallinto-oikeus on virheellisesti sivuuttanut muut irtisanomisen perusteena olleet seikat. Näiden osalta korkein hallinto-oikeus toteaa kunnanhallituksen esittämän ja muun saamansa selvityksen perusteella, että hallinto-oikeuden ei voida katsoa yksityiskohtaisesti perustelemassaan arviossa päätyneen virheelliseen lopputulokseen siltä osin kuin se ei ole pitänyt muita esitettyjä irtisanomisperusteita selvitettyinä.
Irtisanomiskynnyksen täyttymistä koskeva arviointi ja lopputulos
(64) Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että pääosin kunta ei ole osoittanut, että muutoksenhakija olisi menetellyt sen väittämällä tavalla moitittavasti tai epäasiallisesti. Yhden moitittavaksi osoitetun menettelyn osalta on arvioitu, että sitä ei voitu pitää niin vakavana, että siihen olisi voitu vedota irtisanomisperusteena. Asiassa on jäänyt arvioitavaksi se, onko muutoksenhakijan kirjallisesti hallintojohtajan toimintaan kohdistama arvostelu muodostanut asiallisen ja painavan syyn irtisanomiselle.
(65) Koska korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, ettei muutoksenhakijalle annetulle varoitukselle ole ollut perusteita, virkasuhteen irtisanominen on edellyttänyt viranhaltijalain 35 §:n 5 momentin mukaisesti, että irtisanomisen perusteena on niin vakava virkasuhteeseen liittyvä rikkomus, että työnantajalta ei ole voitu kohtuudella edellyttää virkasuhteen jatkamista (ks. edellä kohta 36).
(66) Muutoksenhakijan voidaan katsoa hänelle annetun kirjallisen varoituksen ja muiden johtoryhmän jäsenten allekirjoittaman työsuojeluilmoituksen perusteella olleen yleisellä tasolla tietoinen siitä, että työnantajan näkemyksen mukaan hänen käyttäytymisensä johtoryhmän muita jäseniä kohtaan on koettu epäasialliseksi. Muutoksenhakijan edellä kohdissa 61 ja 62 tarkoitettua menettelyä on pidettävä moitittavana, kun myös otetaan huomioon, että muutoksenhakijalla on ollut riittävästi aikaa harkita, millä tavoin hän reagoi hänelle lehtihaastattelun johdosta esitettyyn kysymykseen. Toisaalta harkinnan puutteelle voidaan nähdä jossain määrin inhimillisesti ymmärrettäviä syitä ottaen huomioon, että hänellä on ajankohtaisesti ollut vastattavana useita kysymyksiä ensin luottamuspulaan perustuvan virkasuhteen irtisanomiseen ja sitten kirjallisen varoituksen antamiseen liittyen. Menettelyn epäasiallisuutta lisää kuitenkin se, että teksti on sellaisenaan sisällytetty kunnanhallituksen esityslistaan siten, että arvostelua kohdanneella viranhaltijalla ei ole ollut mahdollisuutta lausua omaa käsitystään.
(67) Asian kokonaisuudesta ilmenee, että työpaikalla on ilmennyt ristiriitoja ja yhteistyön ongelmia eri tahojen välillä, joihin nyt käsiteltävä tilannekin osaltaan liittyy. Muutoksenhakijan menettelyä hänen 30.6.2020 antamassaan vastauksessa ei kuitenkaan voida ainoana irtisanomisen perusteeksi selvitetyksi tulleena tekona pitää moitittavuudestaan huolimatta viranhaltijalain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asiallisena ja painavana syynä virkasuhteen irtisanomiselle johtavankaan viranhaltijan kohdalla. Näin ollen kyse ei ole ollut myöskään niin vakavasta virkasuhteeseen liittyvästä rikkomuksesta, että muutoksenhakijan virkasuhde olisi voitu irtisanoa varoitusta antamatta.
(68) Edellä lausutuilla perusteilla kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
(69) Koska kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset on muutoksenhakijan valituksesta kumottu, on Kolarin kunta viranhaltijalain 53 § huomioon ottaen velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan edellä ratkaisuosasta ilmenevät korkeimman hallinto-oikeuden kohtuullisiksi arvioimat oikeudenkäyntikulut.
(70) Kunta ei ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla sen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on osittain hylätty. Valitusajan päättymisen jälkeen esitetty vaatimus hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on jätettävä tutkimatta.
(71) Kunnan vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on hylättävä, koska valitus on hyväksytty.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander, Juha Lavapuro ja Ari Wirén. Asian esittelijä Elina Ranz.