KHO:2023:90

Ympäristöministeriö oli myöntänyt kunnalle luvan 14,9 ja 23,6 hehtaarin suuruisten määräalojen lunastamiseen. Kysymyksessä olevat alueet oli oikeusvaikutteisessa osayleiskaavassa osoitettu pääosin teollisuus- ja varastoalueeksi, joka oli tarkoitettu tuotanto- ja logistiikkatoiminnoille.

Asiassa oli ratkaistavana, oliko lunastusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset. Kysymys oli erityisesti siitä, oliko lunastus yleisen tarpeen vaatimaa vai oliko lunastuslupaa haettu valituksissa esitetyn mukaisesti ensisijaisesti tulonhankkimistarkoituksessa tavalla, joka loukkasi hakemuksen kohteena olevien määräalojen omistajien omaisuudensuojaa.

Asiassa oli lisäksi ratkaistavana, oliko lunastettaviin määräaloihin kohdistuvien erityisten oikeuksien lunastamisesta tullut päättää lunastusluvan myöntämisen yhteydessä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 5 a §, 20 §, 99 § 1 momentti, 103 §

Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 4 § 1 ja 3 momentti, 10 § (264/2017) 1 momentti, 21 § 1 momentti, 22 § 1 momentti ja 55 § (603/1977) 1 momentti

Suomen perustuslaki 15 § 1 momentti

Euroopan ihmisoikeussopimus 1. lisäpöytäkirja 1 artikla 1 ja 2 kappale

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.10.2022 nro H5863/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvat ja tutkii asian.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Muutoksenhakijoiden vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Ympäristöministeriö on 17.9.2020 dnro (VN/3860/2019) myöntänyt Tuusulan kunnalle maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaisen luvan lunastaa noin 14,9 hehtaarin suuruisen määräalan Tuusulan kunnassa sijaitsevasta kiinteistöstä Kaura 858-411-4-351 ja noin 23,6 hehtaarin suuruisen määräalan kiinteistöstä Huhtariihi II 858-411-18-43.

(2) Hallinto-oikeus on hylännyt Peab Industri Oy:n, A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Helsingin Kaukokiito Oy:n ympäristöministeriön päätöksestä tekemät valitukset ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petteri Leppikorpi, Nina Tuominen ja Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(3) Peab Industri Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristöministeriön päätökset kumotaan ja lunastuslupahakemus hylätään. Tuusulan kunta on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(4) Lunastuslupa koskee kiinteistöjä, joihin on kirjattu erityisiä oikeuksia. Yhtiöllä on irrottamisoikeus ja irrottamissopimus lunastuksen kohteena olevaan kiinteistön Huhtariihi II määräalaan. Sopimukset on laadittu maa-ainesten oton mahdollistamiseksi ja kiviaineslouhimon toimintaa varten. Yhtiö on toiminnalle myönnettyjen lupien perusteella louhinut kalliokiviaineksia kiinteistöllä vuodesta 2018 alkaen. Vaiheessa I ottamista on yhteensä noin 1 300 000 m³ ja vaiheessa II noin 230 000 m³. Mainittu määräala on 5.7.2019 rekisteröity kiinteistöksi 858-411-18-52.

(5) Lunastusluvassa on mainittava, mitä omaisuutta lunastus koskee. Lunastuksen kohteen määrittelyä koskevien lunastuslain säännösten perusteella on kuitenkin epäselvää, onko lunastusluvassa päätettävä nimenomaisesti siitä, että lunastus koskee myös erityisten oikeuksien lunastamista, vai kattaako kiinteistön nimeäminen kaikki siihen liittyvät erityiset oikeudet niiden laadusta ja merkityksestä riippumatta.

(6) Ympäristöministeriön päätöksestä ei käy ilmi, koskeeko lunastuslupa erityisiä oikeuksia, joten on epäselvää, mitä omaisuutta lunastuslupa koskee ja millä tavoin lunastuslupa vaikuttaa yhtiön oikeusasemaan. Päätös ei siten täytä hallintopäätökselle asetettuja sisältövaatimuksia.

(7) Lunastus ei tapahdu yleiseen tarpeeseen eikä luvan myöntämiselle ole perusteita. Kunnan maapolitiikan toteuttaminen ei edellytä lunastusta, eivätkä lunastuksen edellytykset täyty. Myös lunastuslain vaihtoehtoedellytys estää lunastusluvan myöntämisen.

(8) Kunnan maapoliittinen tavoite saada alue tuotanto- ja logistiikka-alueeksi on tuotu julki yleiskaavassa. Yhtiön suorittama kiviainesten louhinta on nimenomaisesti yleiskaavassa edellytettyä toimintaa ja louhinta mahdollistaa alueen toteuttamisen tulevan asemakaavan mukaisesti logistiikkatoiminnoille. Maanomistajat ja erityisten oikeuksien haltijat tukevat alueen maankäyttöön liittyvien tavoitteiden toteutumista kunnan suunnitelmien mukaisesti, joten alueen kaavoitukselliset tavoitteet toteutuvat myös ilman lunastusta.

(9) Tuusulan kunta on jättänyt etuosto-oikeuden käyttämättä kiinteistöstä Huhtariihi II myydyn määräalan osalta. Kunta ei ole myöskään täyttänyt velvollisuuttaan neuvotella maanomistajien kanssa, koska kunnan kiinteistöistä tekemä ostotarjous on ollut selvästi alle niiden käyvän arvon.

(10) Lunastamisen ainoa tavoite on taloudellisen hyödyn hankkiminen kunnalle. Tällaisessa tilanteessa lunastaminen on vastoin perustuslakia ja omaisuudensuojaa.

(11) Lunastus loukkaa myös maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta. Tuusulan kunta tekee kuntakehityslautakunnan 26.11.2022 (§ 92) tekemän päätöksen perusteella ainakin yhden Focus-alueen maanomistajan kanssa aktiivisista sopimusyhteistyötä asemakaavan laatimiseksi.

(12) A, B ja C ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristöministeriön päätökset kumotaan ja lunastuslupahakemus hylätään. Ympäristöministeriö ja Tuusulan kunta on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan A:n ja hänen asiakumppaneidensa oikeudenkäyntikulut korkoineen.

(13) A ja hänen asiakumppaninsa ovat omistamansa Kauran tilan määräalan osalta perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti samaan tapaan kuin Peab Industri Oy edellä kohdissa 7–11.

(14) Helsingin Kaukokiito Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristöministeriön päätökset kumotaan ja lunastuslupahakemus hylätään. Ympäristöministeriö ja Tuusulan kunta on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

(15) Yhtiö on ilmoittanut 3.12.2018 ostaneensa määräalan kiinteistöstä Huhtariihi II, joka on 5.7.2019 rekisteröity kiinteistöksi 858-411-18-52 ja perustellut vaatimuksiaan keskeisesti samaan tapaan kuin Peab Industri Oy edellä kohdissa 7–11. Yhtiö on lisäksi todennut, että sen tarkoituksena on harjoittaa kiinteistöllä logistiikkatoimintoja, joten yhtiön toiminta on täysin voimassa olevan osayleiskaavan ja kunnan tavoitteiden mukaista.

(16) Ympäristöministeriö on antanut lausuman, jossa on vaadittu valituslupahakemusten ja valitusten sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkäämistä.

(17) Ympäristöministeriö on lausumassaan todennut, että lunastuslupahakemus ei ole koskenut hakemuksen mukaisiin maa-alueisiin kohdistuvien erityisten oikeuksien lunastamista. Erityisten oikeuksien pysyttäminen tai lakkauttaminen sekä niihin liittyvät muut kysymykset, kuten korvauskysymykset, ratkaistaan lunastustoimituksessa ja lunastuspäätöksessä.

(18) Tuusulan kunta on antanut lausuman, jossa on vaadittu valituslupahakemusten ja valitusten sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkäämistä.

(19) Kunta on lausumassaan todennut, että lunastuslupahakemus on koskenut hakemuksessa määriteltyjä maa-alueita, eikä kunta ole lunastuslupahakemuksessaan hakenut kannanottoa erityisten oikeuksien pysyttämiseen tai lakkauttamiseen. Erityisten oikeuksien haltijoiden oikeudellinen ja taloudellinen asema tulee selvitetyksi lunastustoimituksessa.

(20) Muutoksenhakijat ovat kukin erikseen antaneet vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(21) Asiassa on ratkaistavana, onko lunastusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset. Kysymys on erityisesti siitä, onko lunastus yleisen tarpeen vaatimaa vai onko lunastuslupaa haettu valituksissa esitetyn mukaisesti ensisijaisesti tulonhankkimistarkoituksessa tavalla, joka loukkaa hakemuksen kohteena olevien määräalojen omistajien omaisuudensuojaa.

(22) Asiassa on lisäksi ratkaistavana, onko lunastettaviin määräaloihin kohdistuvien erityisten oikeuksien lunastamisesta tullut päättää lunastusluvan myöntämisen yhteydessä.

Sovellettavat oikeusohjeet

(23) Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään pykälän 2 momentin mukaan lailla.

(24) Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti.

(25) Saman artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

(26) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artikla sisältää kolme erillistä, joskin toisiinsa liittyvää sääntöä. Lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleessa todetaan ensiksi jokaisen oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan (peaceful enjoyment of possessions). Samassa kappaleessa todetaan toiseksi pakkolunastuksen ja vastaavien toimenpiteiden edellytykset, kun taas 2 kappaleessa on määräykset omaisuuden käytön valvonnasta yleisen edun nimissä. Sopimus edellyttää, että henkilöltä voidaan ottaa hänen omaisuutensa pois vain ”julkisen edun nimissä” sekä ”lain ja kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti”.

(27) Ihmisoikeussopimuksen soveltamiskäytännössä katsotaan, että täyttääkseen laillisuusvaatimuksen sovellettavalla rajoituksella on oltava perustansa valtionsisäisessä oikeudessa. Lain laadulle asetetaan myös eräitä lisäedellytyksiä, kuten tarkkarajaisuus- ja ennustettavuusvaatimus. Viimeksi mainituilla vaatimuksilla turvataan, että valtionsisäisessä oikeudessa annetaan riittävää suojaa viranomaisten taholta tulevaa mielivaltaista puuttumista vastaan. Se, millaista täsmällisyyttä laillisuus- ja legaliteettiperiaate kansalliselta lainsäädännöltä edellyttää, vaihtelee sovellettavan tilanteen mukaan eikä sulje pois säännöksiä, jotka antavat jossain määrin harkintavaltaa viranomaisille. Laissa tulee kuitenkin määritellä harkintavallan rajat sellaisella täsmällisyydellä, joka on olosuhteet huomioon ottaen riittävä (näin esimerkiksi Pellonpää – Gullans – Pölönen – Tapanila, Euroopan ihmisoikeussopimus 6. uudistettu painos 2018 s. 349–352).

(28) Lunastusta koskevan kansallisen lainsäädännön täsmällisyyttä ja selkeyttä on pidetty riittämättömänä muun ohella ihmisoikeustuomioistuimen tuomiossa 9.6.2020 Nešić v. Montenegro. Tapauksessa epäselväksi oli jäänyt, edellyttikö rantavyöhykkeen siirtyminen ex lege valtion haltuun myös lunastustoimitusta ja oliko omistajan ylipäätään lain mukaan mahdollista vaatia korvausta menettämistään rantakiinteistöistä.

(29) Maankäyttö- ja rakennuslain 5 a §:n mukaan kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle.

(30) Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

(31) Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten.

(32) Pykälän 3 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi lisäksi myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu liikenneväyläksi, asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen, sekä alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin.

(33) Maankäyttö- ja rakennuslain 103 §:n mukaan, jollei siitä, mitä muualla mainitussa laissa säädetään, muuta johdu, kyseisen lain nojalla tapahtuvaa lunastusta toimeenpantaessa taikka mainitussa laissa tarkoitettuun luovutukseen tai maankäytön rajoitukseen perustuvaa korvausta määrättäessä on noudatettava kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annettua lakia, jäljempänä lunastuslaki.

(34) Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (lunastuslain) 2 §:n 1 momentin mukaan kiinteällä omaisuudella tarkoitetaan mainitussa laissa omistus- ja siihen verrattavaa oikeutta kiinteistöön taikka muuhun maa- tai vesialueeseen sekä näihin kuuluvaan rakennukseen tai rakennelmaan. Pykälän 2 momentin mukaan erityisellä omaisuudella tarkoitetaan käyttö-, rasite-, irrottamis- ja näihin verrattavaa oikeutta toisen omistamaan kiinteistöön taikka muuhun maa- tai vesialueeseen sekä rakennukseen ja rakennelmaan. Pykälän 3 momentin mukaan omaisuudella tarkoitetaan 1 ja 2 momentin mukaista oikeutta.

(35) Lunastuslain 3 §:n mukaan lunastamalla voidaan hankkia kiinteää omaisuutta taikka pysyvä tai määräaikainen erityinen oikeus, rajoittaa pysyvästi tai määräajaksi oikeutta käyttää tai vallita kiinteää omaisuutta taikka erityistä oikeutta sekä lakkauttaa erityinen oikeus.

(36) Lunastuslain 4 §:n 1 momentin mukaan lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty.

(37) Lunastuslain 10 §:n (264/2017) 1 momentin mukaan lunastusluvassa on mainittava, mitä omaisuutta lunastus koskee.

(38) Lunastuslain 21 §:n 1 momentin mukaan lunastustoimituksessa on vahvistettava lunastuksen kohde lunastusluvan mukaisesti.

(39) Lunastuslain 22 §:n 1 momentin mukaan, kun lunastamalla hankitaan omistusoikeus, lunastuspäätöksessä voidaan pysyttää erityinen oikeus edellyttäen, että tämä voi tapahtua lunastuksen tarkoituksen saavuttamista ja kiinteistörekisterijärjestelmän selvyyttä vaarantamatta.

(40) Lunastuslain 55 §:n (603/1977) 1 momentin mukaan, kun lunastus on päättynyt, 3 §:ssä tarkoitettujen lunastuksen oikeusvaikutuksien on katsottava tulleen voimaan ja, jos lunastamalla on hankittu omistusoikeus, omaisuuden olevan vapaa kaikista sitä rasittaneista oikeuksista lukuun ottamatta niitä, jotka 22 §:n 1 momentin nojalla on lunastuspäätöksessä pysytetty.

Lunastuksen kohde

(41) Ympäristöministeriö on myöntänyt Tuusulan kunnalle luvan lunastaa noin 14,9 hehtaarin suuruisen määräalan Tuusulan kunnassa sijaitsevasta noin 25 hehtaarin suuruisesta kiinteistöstä Kaura 858-411-4-351 ja noin 23,6 hehtaarin suuruisen määräalan noin 28,9 hehtaarin suuruisesta kiinteistöstä Huhtariihi II 858-411-18-43. Lunastuksen kohteena oleva määräala kiinteistöstä Huhtariihi II on 5.7.2019 rekisteröity kiinteistöksi Kaukokiito 858-411-18-52.

(42) Lunastuksen kohteena oleviin alueisiin kohdistuu maa-ainesten irrottamista koskevia erityisiä oikeuksia. Kiinteistöön Kaukokiito kohdistuvan irrottamisoikeuden haltija on Peab Industri Oy.

(43) Lunastuksen kohteena olevat alueet sijaitsevat Tuusulan eteläosassa ja kuuluvat Helsinki-Vantaan lentoaseman pohjoispuolella Tuusulanväylän (kantatie 45) ja tulevan Kehä IV:n (maantie 152) risteyksessä sijaitsevaan niin kutsuttuun Focus-alueeseen. Lunastettavat alueet on 5.4.2017 voimaan tulleessa Focus-alueen osayleiskaavassa osoitettu pääosin teollisuus- ja varastoalueeksi, joka on tarkoitettu pääosin tuotanto- ja logistiikkatoiminnoille (T-2). Vähäinen osa kummastakin lunastettavasta alueesta sijoittuu Kehä IV-tien rakentamista varten osoitetulle liikennealueelle (L) ja vähäinen osa kiinteistöstä Kaukokiito palvelujen ja hallinnon alueelle (P3).

(44) Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa Focus-alue on osoitettu logistiikka-alueeksi. Suunnittelumääräyksen mukaan alue suunnitellaan logistiikkakeskuksille ja logistiikkaintensiiviselle teollisuudelle sekä niitä tukeville toiminnoille ja alueelle tulee suunnitella laajoja yhtenäisiä alueita suurten logistiikkakeskusten toteuttamiselle. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu varaus niin sanotulle Kehä IV:lle.

(45) Tuusulan kunnan lunastuslupahakemuksen mukaan kunta kehittää kaikkiaan noin 500 hehtaarin kokoiselle Focus-alueelle laajamittaista logistiikka- ja työpaikka-aluetta sekä liikekeskusta. Focus-alue tulee liittymään kiinteästi lentoaseman ympärille rakentuvaan teollisuuden, kaupan sekä työpaikka- ja logistiikkatoimintojen alueeseen eli niin kutsuttuun Aviapolikseen. Yleisen tarpeen käsilläoloa puoltavat hakemuksen mukaan Tuusulan kunnan elinkeino- ja työpaikkaolojen kehittymiseen liittyvät näkökohdat ja logistiikka-alueen toteutumisen laajemmat vaikutukset. Lentokentän ja muiden liikenneyhteyksien välittömään läheisyyteen sijoittuva yhtenäinen, pinta-alaltaan riittävän laaja ja vielä rakentamaton kohde Helsingin seudulla on ainutlaatuinen koko Suomen mittakaavassa. Alueen kehittäminen täydentää lentokentän ympärille kehittyvää yritystoiminnan vyöhykettä ja parantaa elinkeinoelämän ja lentoaseman toimintaedellytyksiä. Alueen toteutuminen parantaa hakemuksen mukaan lisäksi Keski-Uudenmaan tällä hetkellä puutteellisia poikittaisia liikenneyhteyksiä hyödyttäen siten laajempaa aluetta. Focus-alueen yleissuunnittelu on käynnissä ja Kehä IV-asemakaava vireillä.

(46) Lunastuslupahakemuksessa on edelleen tuotu esiin, että alueen suunnitelmallinen ja tarkoituksenmukainen kehittäminen edellyttää yhtenäistä maanomistusta ja kokonaisuuksien hallintaa. Focus-alueelle laadittava Kehä IV:n asemakaava tulee sisältämään laajoja teollisuustontteja, liikennealueita sekä muulle infrastruktuurille, kuten hulevesijärjestelyille varattavia alueita. Toimintojen sijoittelu tulee hakemuksen mukaan voida ratkaista asemakaavassa tarkoituksenmukaisella tavalla ilman, että kaavan sisältöä tosiasiassa ohjaisi rakennusoikeuden jakaminen alueen eri maanomistajien kesken.

(47) Lunastuslupahakemuksen mukaan Tuusulan kunta on pyrkinyt vapaaehtoisin järjestelyin hankkimaan omistukseensa Focus-alueen osayleiskaavassa tuotanto- ja logistiikkatoiminnoille sekä Kehä IV:n liikennealuetta varten osoitetut alueet. Tuusulan kunta on vuosina 2012–2019 hankkinut Focus-alueelta vapaaehtoisin kaupoin ja sopimuksin 106,9 hehtaaria maata. Lunastettavat alueet sijoittuvat Tuusulan kunnan omistamien maa-alueiden keskelle.

Oikeudellinen arviointi

Lunastusluvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset

(48) Ympäristöministeriö voi maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentin mukaan yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten. Toisin kuin saman pykälän 3 momentissa, mainitussa lainkohdassa lunastuksen tarkoitusta ei ole rajattu koskemaan asuntorakentamista tai siihen liittyvää yhdyskuntarakentamista. Maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa tarkoitettuun yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin voi siten kuulua myös teollisuusrakentaminen (näin esimerkiksi KHO 2009:92).

(49) Asiassa saadun selvityksen perusteella lunastettavia alueita tarvitaan osayleiskaavassa osoitetun tuotanto- ja logistiikka-alueen toteuttamiseen. Alueet sijoittuvat lentokentän ja muiden liikenneyhteyksien välittömään läheisyyteen ja kuuluvat Tuusulan eteläosaan sijoittuvaan Focuksen logistiikka- ja työpaikka-alueeseen. Kehitettävällä Aviapoliksen logistiikka- ja työpaikka-aluekokonaisuudella on selvitysten perusteella myös maakunnallista ja valtakunnallista merkitystä. Lunastettavat alueet sijoittuvat Tuusulan kunnan omistamien maa-alueiden keskelle, ja Tuusulan kunta on esittänyt, että kunnan yhtenäinen maanomistus ja kokonaisuuksien hallinta ovat välttämättömiä toimintojen tarkoituksenmukaisen sijoittelun, riittävän suunnitteluvapauden sekä tavoitellun kehittämisaikataulun varmistamiseksi.

(50) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että alueiden lunastamiselle edellä tarkoitettuun yhdyskuntarakentamiseen on maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleinen tarve, kun otetaan huomioon alueen kehittämiseen liittyvistä kunnan maapolitiikan tavoitteista, alueen kaavoituksesta sekä kunnan maanhankinnasta ja -omistuksesta alueella esitetyt selvitykset. Koska alueen toteuttaminen edellyttää kokonaisvaltaista alueiden käytön suunnittelua, lunastukselle on yleinen tarve siitä huolimatta, että lunastettavien alueiden maanomistajat ovat ilmoittaneet omalla toiminnallaan tukevansa alueen maankäyttöön liittyvien tavoitteiden toteutumista kunnan suunnitelmien mukaisesti.

(51) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnalle kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 5 a §:n ja 20 §:n mukaisesti maapolitiikan harjoittaminen alueellaan. Maankäyttö- ja rakennuslailla ja siihen myöhemmin tehdyllä muutoksella (222/2003) on lisätty kuntien käytettävissä olevia keinoja niiden maapolitiikan harjoittamisessa. Uudella sääntelyllä, joka koskee muun ohella kunnan mahdollisuutta maankäyttösopimusten tekemiseen ja kehittämiskorvauksen määräämiseen, ei ole tarkoitettu rajoittaa kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supistaa kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan.

(52) Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 204/2015 on hallituksen esityksen (HE 334/2014 vp, s. 11 ja s. 15) mukaan sisällytetty maankäyttö- ja rakennuslakiin kunnan harjoittaman maapolitiikan yleiskuvaus sekä kirjattu näkyviin kunnan tehtäviin jo aikaisemminkin kuulunut maapolitiikan harjoittaminen. Hallituksen esityksessä on korostettu maapolitiikan merkitystä yhdyskuntien kehittämisen välineenä ja nimenomaisesti todettu, että päätösvalta maapoliittisen keinovalikoiman käytöstä säilyy kunnilla. Vastaavasti maankäyttö- ja rakennuslain muutosta 222/2003 koskevassa hallituksen esityksessä (HE 167/2002 vp, Yleisperustelut, kohta 2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö, Nykytila) on lausuttu:

"Maankäyttö- ja rakennuslaki, kuten rakennuslakikin aikaisemmin, antaa kunnalle verraten laajat mahdollisuudet hankkia maa-alueita omistukseensa ennen kaavoitusta. Lakiin sisältyy useita lunastusperusteita, joiden nojalla ympäristöministeriö voi myöntää kunnalle luvan asumista ja muuta yhdyskuntarakentamista varten tarvittavan maan lunastamiseen. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (603/1977), jäljempänä lunastuslaki, mukaan ei lunastuskorvausta määrättäessä oteta huomioon kaavan laatimis- tai muuttamispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua. Luovuttajan eduksi luetaan se osa kiinteistön arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamista varten lunastaminen toimeenpannaan. Myös etuostolain (608/1977) nojalla kunta voi hankkia maata yhdyskuntarakentamista varten. Etuosto-oikeudella tarkoitetaan kunnan oikeutta tulla ostajan sijaan kiinteistön kaupassa. Vaikka kuntien maanhankinta perustuu useimmiten vapaaehtoisiin kauppoihin tai vaihtoihin eikä siten yleensä lunastus- tai etuostomenettelyyn, näiden käyttömahdollisuuden olemassaolo tukee kuntien maanhankintaa. Aktiivinen maapolitiikka ja siitä seuraava kunnan maanomistus ovat omiaan luomaan hyvät edellytykset kunnan järjestelmälliselle kaavoitukselle ja kaavojen toteuttamiselle."

(53) Lunastuksen kohteena olevien alueiden ostamisesta kunnalle on saadun selvityksen perusteella neuvoteltu vuodesta 2012 alkaen. Alueiden hankkimisesta vapaaehtoisin kaupoin ei kuitenkaan ole päästy maanomistajien kanssa sopimukseen muun ohella hintaerimielisyyksien vuoksi. Kuten edellä on todettu, lailla ei ole rajoitettu kunnan valintamahdollisuuksia maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä. Se valituksissa esitetty peruste, että kunnan olisi tullut käyttää lunastuksen sijasta muita maapoliittisia keinoja kuten vapaaehtoista kauppaa, maankäyttösopimusta tai etuosto-oikeutta, ei lunastuslain 4 §:n 1 momentin toisesta virkkeestä ilmenevästä lunastusoikeudellisesta periaatteesta huolimatta ole ollut esteenä lunastusluvan myöntämiselle. Lunastuslaissa tarkoitetun vaihtoehtoedellytyksen voidaan siten katsoa täyttyvän, vaikka kunta ei ole käyttänyt etuosto-oikeuttaan kiinteistöstä Huhtariihi II myydyn määräalan osalta.

(54) Lunastusluvan myöntämisestä ja lunastuskorvauksen määräämisestä päätetään lunastuslain mukaisesti erillisissä menettelyissä. Lunastuskorvauksen suuruudesta päätetään lunastuslain 29 §:n mukaisesti vasta lunastustoimituksessa. Lunastuslain 30 §:n mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hinnan mukainen täysi korvaus.

(55) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi Arsovski v. Makedonia, 15.1.2013) on katsottu, että pakkolunastuksessa tulee löytää oikeudenmukainen tasapaino yleisen edun ja yksilön perusoikeuksien suojan välillä eikä pakkolunastuksella saa perustaa yksityiselle kohtuuttomia rasituksia. Oikeasuhtaisuutta arvioitaessa lunastuskorvauksilla on olennainen merkitys.

(56) Lunastettavien alueiden käypiin hintoihin otetaan kantaa ensimmäisen kerran vasta lunastustoimituksessa. Lunastuslupahakemuksen käsittelyn esteenä ei siten ole ollut eikä ole voinutkaan olla se, että neuvotteluissa tarjottu hinta ei vastannut maanomistajien käsitystä alueiden käyvistä hinnoista. Maanhankinta ja tonttien luovutus ovat osa kunnan toimivaltaan kuuluvaa maapolitiikan harjoittamista, joten myöskään sillä seikalla, että kunta voi myöhemmin saada tuloja myymällä alueelta kaavoitettuja tontteja, ei ole merkitystä lunastusluvan myöntämisen oikeudellisia edellytyksiä arvioitaessa. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä mainitut kunnan lunastusluvan hakemiselle esittämät perusteet, asiassa ei ole perusteita katsoa, että lunastusluvan hakeminen olisi valituksissa tarkoitetulla tavalla perustunut sellaiseen kunnan perusteettomaan taloudellisen edun tavoitteluun, jota muun ohella Suomen perustuslaista, Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevä omaisuudensuojaperiaate huomioon ottaen olisi pidettävä esteenä lunastusluvan myöntämiselle.

(57) Muutoksenhakijat ovat Tuusulan kuntakehityslautakunnan päätökseen 26.11.2022 (§ 92) viitaten lisäksi esittäneet, että kunta tekee kaavoitusyhteistyötä alueen joidenkin maanomistajien kanssa ja että kunnan menettely on vastoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

(58) Kunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman lausuman perusteella edellä mainitulla kuntakehityslautakunnan päätöksellä on hyväksytty asemakaavoituksen käynnistämissopimuksen päivitys, jonka tarkoituksena on ollut muuttaa alun perin 3.6.2013 laadittu sopimus vastaamaan tekeillä olevan Focus-alueen yleissuunnitelman mukaisia alueidenkäyttötavoitteita. Sopimuksen kohdealue on saadun selvityksen perusteella jo nykyisellään asemakaavoitettua ja käytössä olevaa aluetta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että asemakaavoituksen käynnistämissopimuksessa tarkoitettu alue muodostaa lunastuksen kohteena oleviin alueisiin nähden erillisen aluekokonaisuuden, jossa yksittäisellä maanomistajalla on laaja maanomistus, sopimuksen kohdealuetta ei voida pitää maankäytön kehittämistä koskevilta lähtökohdiltaan vertailukelpoisena lunastuksen kohteena olevien alueiden kanssa. Kunnan menettely ei näin ollen ole ollut muutoksenhakijoiden esittämillä perusteilla maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen vastaista.

Erityisten oikeuksien haltijoiden asema

(59) Lunastuksen kohteiksi on lunastuslupahakemuksessa ja lunastuslupapäätöksessä määritelty liitekarttojen mukaiset alueet kiinteistöistä Kaura ja Huhtariihi II. Lunastuslupahakemuksen on edelleen todettu koskevan myös edellä mainittuihin kiinteistöihin kuuluvia erottamattomia määräaloja sekä alueista mahdollisesti muodostettuja tai muodostettavia uusia rekisteriyksikköjä siltä osin kuin ne kuuluvat liitekartoissa osoitettuihin alueisiin.

(60) Lunastuslupahakemuksessa on tuotu esiin, että molempiin lunastettaviin alueisiin kohdistuu maa-ainesten irrottamista koskevia erityisiä oikeuksia. Lunastuslupahakemus ei kuitenkaan ole koskenut erityisten oikeuksien lunastamista, vaan hakemuksessa on todettu, että mahdollisuus erityisten oikeuksien pysyttämiseen tai tarve niiden muuttamiseen tai lakkauttamiseen jää arvioitavaksi lunastustoimituksessa. Lunastuslupapäätöksessä ei ole määrätty erityisten oikeuksien lunastamisesta.

(61) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnalle myönnetty lunastuslupa koskee omistusoikeutta lunastuksen kohteena oleviin alueisiin. Koska lunastuslupaa koskevassa päätöksessä ei ole määrätty erityisten oikeuksien haltijoiden asemasta, lunastettaviin alueisiin kohdistuvien erityisten oikeuksien pysyttäminen tai lakkauttaminen kokonaan tai osittain jää lunastuslain 22 §:n 1 momentin ja 55 §:n 1 momentin mukaisesti ratkaistavaksi lunastuspäätöksen yhteydessä. Lunastuslupapäätöksellä ei siten ole lopullisesti ratkaistu irrottamisoikeuksien haltijoiden mahdollisuutta jatkaa maa-ainesten ottamistoimintaa lunastuksen kohteena olevilla kiinteistöillä, vaan tämä ratkaistaan lunastuksen toimeenpanoon liittyvänä kysymyksenä lunastuspäätöstä tehtäessä.

(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei lunastuslain esitöistä käy ilmi, onko lakia valmisteltaessa nimenomaisesti kiinnitetty huomiota laissa tarkoitettujen menettelyjen soveltumiseen tilanteeseen, jossa lunastettavaan alueeseen kohdistuvilla erityisillä oikeuksilla on huomattavan suuri taloudellinen merkitys. Lunastuslain mukaisessa lunastusluvan ja lunastuspäätöksen ja -toimituksen kokonaisuudessa ei ole tässä tapauksessa kuitenkaan sellaista lunastuksen kohteen määrittelyä tai erityisten oikeuksien haltijoiden asemaa koskevaa epäselvyyttä tai aukkoa, jota voitaisiin pitää omaisuudensuojan näkökulmasta perustuslain tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan vastaisena. Lunastuksen kohteen määrittelyyn tai erityisten oikeuksien haltijoiden asemaan ei muutoinkaan liity sellaista ennakoimattomuutta tai epäselvyyttä, jonka perusteella lunastuslupapäätöstä olisi pidettävä lunastuslain tai hallintopäätöksen sisältöä tai perustelemista koskevien hallintolain säännösten vastaisena.

Johtopäätökset ja lopputulos

(63) Lunastusluvan myöntämiselle Tuusulan kunnalle on ollut maankäyttö- ja rakennuslaissa ja lunastuslaissa säädetyt oikeudelliset edellytykset. Lunastusluvan myöntämistä koskeva päätös ei ole lainvastainen myöskään lunastuksen kohteen määrittelyyn tai päätöksen sisällön tai perustelujen epäselvyyteen liittyvillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei tämän vuoksi ole perusteita.

(64) Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita myöskään oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(65) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Peab Industri Oy:lle, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen eikä Helsingin Kaukokiito Oy:lle ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Eija Siitari, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Petri Hellstén.