KHO:2023:100

Suomen riistakeskus oli myöntänyt metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla poikkeusluvan yhden karhun metsästykseen Pirkanmaalla kannanhoidollisella perusteella. Riistakeskuksen päätöksen mukaan poikkeamisen päämäärä oli kestävän käytön periaatteen mukaisesti tapahtuva adaptiivinen karhukannan hallinta suomalainen karhunmetsästyskulttuuri säilyttäen ja saalis haltuun ottaen. Hallinto-oikeus oli luonnonsuojeluyhdistyksen valituksesta kumonnut päätöksen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli luvanhakijan ja Suomen riistakeskuksen valituksista ratkaistavana, oliko poikkeusluvan myöntämiseen ollut laissa säädetyt edellytykset.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että pelkästään sillä seikalla, että kannanhoidollisella metsästyksellä ei tosiasiassa olisi haitallista vaikutusta lajin suojelun tasoon, ei ollut merkitystä. Kaikkien poikkeusluvan edellytysten tuli täyttyä.

Korkein hallinto-oikeus totesi olevan sinänsä selvää, että liian tiheä karhukanta aiheutti sellaisia ongelmia, joiden ratkaiseminen oli käytännössä mahdollista vain tavoilla, jotka aiheuttivat ainakin jonkinlaista haittaa karhukannalle. Tähän nähden ei ollut poissuljettua, että karhukannan tihentymisestä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämistä hallitusti karhujen määrää vähentämällä ja varmistaen suotuisan suojelutason säilyminen voitaisiin pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen hyväksyttävänä päämääränä. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voitiin kuitenkin soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti ja vain, jos oli olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon oli puututtava. Poikkeusluvan perusteena tuli lisäksi olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalla alueella.

Korkein hallinto-oikeus totesi, etteivät luontodirektiivin mukaan tiukasti suojeltavaan lajiin kohdistuva kannanhoidollinen metsästys itsessään tai metsästyskulttuurin säilyttäminen voineet muodostaa metsästyslain 41 a §:n 3 momentin, sellaisena kuin sitä oli tulkittava luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan valossa, soveltamisen edellytyksenä olevaa hyväksyttävää päämäärää tiukasta suojelusta poikkeamiselle. Suomen riistakeskuksen päätöksestä ei käynyt selkeästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään karhun kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeuslupapäätöksellä oli kyseisellä hakemusalueella pyritty. Päätös poikkeusluvan myöntämisestä oli siten lainvastainen.

Metsästyslaki 37 § 3 momentti, 41 § 1 momentti ja 41 a § 1 ja 3 momentti

Valtioneuvoston asetus (452/2013) metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista 3 § ja 4 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus (520/2022) poikkeusluvan ja alueellisen kiintiön nojalla sallittavasta karhun metsästyksestä metsästysvuonna 2022‒2023 1 §

Asetus Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehdyn yleissopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 29/1986)

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta, 16 artikla 1 kohta e alakohta ja liite IV (a) kohta

Unionin tuomioistuimen tuomio 10.10.2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17, ECLI:EU:C:2019:851)

Ks. KHO 2017:182, KHO 2020:27, KHO 2020:28, KHO 2022:48 ja KHO 2023:99

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 20.3.2023 nro 602/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki valituslupahakemusta Pohjaslahden karhuyhteisluvan tekemänä.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valitukset A:n ja Suomen riistakeskuksen tekeminä.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Suomen riistakeskus on päätöksellään 13.7.2022 (nro 2022-1-000-26510-9) myöntänyt A:lle metsästyslain 41 a §:n 3 momentin perusteella poikkeusluvan yhden karhun pyydystämiseksi tai tappamiseksi hakemuksen liitteenä olevaan karttaan merkityllä alueella ajanjaksolla 20.8.2022–31.10.2022.

(2) Hallinto-oikeus on Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ry:n valituksesta kumonnut riistakeskuksen päätöksen. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

(3) Yhteenvetona hallinto-oikeus on todennut, että Suomen riistakeskus ei ole valituksenalaisessa päätöksessä esittänyt luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan eikä siten myöskään metsästyslain 41 a §:n 3 momentin soveltamisen edellytyksenä olevaa hyväksyttävää päämäärää poikkeusluvan myöntämiselle hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu unionin tuomioistuimen ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö huomioon ottaen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Pihlava, Hanna-Maria Schiestl ja Maria Kuusinen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Pohjaslahden karhuyhteislupa ja A ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ry velvoitetaan korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimuksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(5) Hallinto-oikeus on laiminlyönyt selvittämisvelvollisuutensa eikä päätös perustu selvitettävissä oleviin tosiseikkoihin. Päätöksen oikeudelliset perusteet eivät noudata Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehdyn yleissopimuksen voimaansaattamiseksi annettua asetusta, sopimuksen toimeenpanemiseksi annettuja asiantuntijoiden suosituksia suurpetojen populaatiotason kannanhallinnasta eivätkä EU-oikeutta. Päätöksen viittaukset EU-tuomioistuimen ratkaisuihin ovat irrelevantteja.

(6) Riistakeskuksen päätöksessä on tuotu selvästi ja täsmällisesti ja perustellen esille päämäärä, johon poikkeuspäätöksellä pyritään ja jonka keskeinen osa on ihmisten ja suurpetojen yhteiselon varmistaminen. Perusteet kannanhoidolliselle metsästykselle ovat sopusoinnussa luontodirektiivin yleisen tavoitteen kanssa.

(7) Suomen riistakeskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen perusteeksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(8) Poikkeuslupapäätöksestä ilmenee selvästi ja täsmällisesti se luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä kyseisellä poikkeuslupa-alueella pyritään.

(9) Poikkeamisen tarkoitus ei ole rajoittaa karhukantaa tai sen kasvua, vaan hallita sitä suunnitelmallisesti tieteellisen tutkimustietoon ja karhukannan hoitosuunnitelmaan perustuen ja varmistaa samalla adaptiivisen kannanhallinnan menetelmin suotuisan suojelutason säilyminen.

(10) Päämäärän mukainen toiminta on samalla mahdollistanut poikkeuslupapyynnin aikana muotoutuneen karhunmetsästyskulttuurin säilyttämisen ja saaliin haltuun ottamisen. Karhunmetsästyskulttuuri on käsitteenä laaja kokonaisuus ja sisältää muun muassa havainnointijärjestelmän kannanarvioinnin tukena, riistantutkimuksen avustamisen esimerkiksi DNA-näytteiden ja vastaavien keräämisessä, karhunmetsästykseen liittyvän metsästysseuratoiminnan, karhunmetsästykseen käytettävien koirien kouluttamisen, kilpailutoiminnan ja kenneltoiminnan, vaaraa aiheuttavien karhutilanteiden SRVA-toiminnan poliisin toimeksiannosta sekä paikallisyhteisöä sitouttavan peijaistoiminnan.

(11) Saaliin haltuun ottamista ei ole tarkoitettu poikkeamispäätöksen itsenäiseksi päämääräksi vaan osaksi karhunmetsästyskulttuurin säilyttämisen päämäärää.

(12) Suomen riistakeskus on antanut yhteisluvan ja A:n valituksen johdosta lausunnon.

(13) Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola ry on vastineessaan esittänyt, että valitukset hylätään ja että valitus jätetään yhteisluvan tekemänä tutkimatta. Yhteisluvan ja A:n oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä.

(14) Riistakeskuksen päätöksen perusteena oleva tosiasiallinen päämäärä on karhukannan rajoittaminen. Päätöksen taustalla oleva ongelma on runsas karhujen määrä ilman, että poikkeusluvalla sallitun metsästyksen yhteyttä ongelmaan tai päätöksellä metsästettäväksi sallitun yksilömäärän suhdetta asetettuun päämäärään on perusteltu. Kannanhoidollinen metsästys ei sellaisenaan ole luontodirektiivin mukainen toimenpide.

(15) Riistakeskuksen päätöksessä sovelletaan virheellisesti kestävän käytön periaatetta luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittuun tiukasti suojeltuun lajiin. Periaate on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sovellettavissa vain luontodirektiivin liitteessä V mainittuihin hyödynnettäviin lajeihin.

(16) Yhteislupa ja A ovat antaneet vastaselityksen.

(17) Suomen riistakeskus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Tutkimatta jättäminen

(18) Metsästyslain 90 §:n mukaan muutoksenhausta Suomen riistakeskuksen tekemään päätökseen säädetään riistahallintolaissa. Riistahallintolain 2 ja 31 §:n nojalla Suomen riistakeskuksen metsästyslain nojalla antamaa päätöstä koskevasta muutoksenhausta säädetään oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

(19) A on hakenut Suomen riistakeskukselta metsästyslain 41 a §:n mukaista poikkeuslupaa ja lupa on myönnetty hakijalle. Suomen riistakeskuksen päätöksessä ei ole mainintaa muista luvanhakijoista. Hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut riistakeskuksen päätöksen.

(20) Lupapäätöksen kumoamisesta aiheutuvat suoranaiset oikeusvaikutukset kohdistuvat luvan hakijaan, joka on toiminut asiassa yhteisluvan osakkaiden edustajana. Yhteisluvan osakkaille aiheutuvia vaikutuksia luvan epäämisestä on pidettävä tällöin tosiasiallisina vaikutuksina metsästyksen järjestämiseksi osakkaiden keskinäisen sopimuksen perusteella. Näissä oloissa Pohjaslahden karhuyhteisluvalla ei ole asiassa sellaista asianosaisasemaa, että hallinto-oikeuden riistakeskuksen päätöksestä antaman päätöksen voitaisiin katsoa vaikuttavan välittömästi yhteisluvan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Yhteisluvalla ei näin ollen ole asiassa valitusoikeutta ja valituslupahakemus on sen tekemänä jätettävä tutkimatta.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

(21) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A:n ja Suomen riistakeskuksen valituksista ratkaistava, onko poikkeusluvan myöntämiselle niin sanotulla kannanhoidollisella perusteella ollut Euroopan unionin oikeuden ja metsästyslain mukaiset edellytykset. Kysymys on luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetun poikkeamisperusteen soveltamisesta.

2.2 Riistakeskuksen päätöksen perustelut

(22) Riistakeskus on päätöksessään esittänyt, että karhun suojelusta poikkeamisen päämääränä on hakemusalueen vahva karhukanta huomioiden kestävän käytön periaatteen mukaisesti tapahtuva adaptiivinen karhukannan hallinta suomalainen karhunmetsästyskulttuuri säilyttäen ja saalis haltuun ottaen.

(23) Adaptiivisella karhukannan hallinnalla tarkoitetaan karhukannan kokoon, kannan kasvuun ja alueellisiin tiheyksiin vaikuttamista suunnitelmallisella eli kannanvaihteluihin sopeutuvalla metsästyksellä, mikä toteutuu vuosittaisen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mitoituksella valtakunnan tasolta aina hakemusalueen tasolle. Muuta tyydyttävää ratkaisua suomalaisen karhunmetsästyskulttuurin säilyttämiseksi ja saaliin haltuun ottamiseksi ei ole kuin adaptiivinen karhukannan kannanhallinta.

(24) Riistakeskus on perustelujen loppuyhteenvetona todennut muun ohella, että hakijalle on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa karhun tappamiseen, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Kyseisen määrän tappaminen ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tarkasteltavalla luonnonmaantieteellisellä alueella, jolla suotuisaa suojelun tasoa arvioidaan karhun osalta. Pyynnistä ei aiheudu merkittävän kielteisen vaikutuksen vaaraa kyseessä olevan alueellisen populaation rakenteelle. Ajallisesti ja määrällisesti rajattu poikkeuslupa on myönnetty vain karhun vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan pyyntiin valikoivasti ja rajoitetusti. Mahdollistettu pyynti toteuttaa karhukannan hoitosuunnitelmaa. Pyynti tapahtuu tarkoin valvotuissa oloissa.

(25) Suomen karhukannan päivitetty hoitosuunnitelma on vahvistettu 7.7.2022. Poikkeuslupapäätöksellä varmistetaan adaptiivinen karhukannan hallinta yhdessä hoitosuunnitelmassa esitettyjen muiden toimenpiteiden kanssa säätelemällä karhukannan kasvua ja tihentymistä poikkeuslupahakemuksessa tarkoitetulla alueella sekä samalla edistämällä karhukannan levittäytymistä, ehkäisemällä karhujen aiheuttamia haittoja ja ylläpitämällä karhujen ihmisarkuutta.

2.3 Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lähtökohdat

(26) Luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan.

(27) Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä kaikki liitteen IV (a) kohdassa mainittujen lajien yksilöiden tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa. Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on kiellettävä näiden lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi.

(28) Luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa on mainittu muun muassa karhu (Ursus arctos).

(29) Luontodirektiivin 16 säädetään poikkeamisesta 12 artiklan kielloista. Poikkeaminen on artiklan 1 kohdan mukaan mahdollista, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

(30) Poikkeuksen myöntäminen on 16 artiklan 1 kohdan perusteella sallittua vain kaikkien mainitussa kohdassa säädettyjen edellytysten täyttyessä. Jonkin mainitun kohdan a–e alakohdissa mainitun edellytyksen tulee olla käsillä, vaikka poikkeus ei haittaisikaan lajin kannan suotuisan suojelutason säilyttämistä. Unionin tuomioistuin on yhdistetyissä asioissa C-473/19 ja C-474/19, Föreningen Skydda Skogen ym., antamassaan tuomiossa muistuttanut, että luontodirektiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden Euroopassa olevalla alueella ja että luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdan mukaan tätä varten toteutetuilla toimenpiteillä pyritään ”varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen”(64 kohta). Tuomion mukaan mainituista tavoitteista seuraa, että luontodirektiivin suotuisan suojelun tason saavuttaneita lajeja on suojeltava kaikelta tämän tason heikentämiseltä, koska luontodirektiivin tarkoituksena on myös suotuisan suojelun tason ”säilyttäminen” (65 kohta).

(31) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohta on direktiivillä käyttöön otettua suojelujärjestelmää koskeva poikkeus, jota on tulkittava suppeasti ja jossa todistustaakka edellytysten täyttymisestä on päätöksen tekevällä viranomaisella (esim. asia C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(32) Oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät, minkä vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä (em. asia Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 37 kohta).

(33) Unionin tuomioistuin on todennut, että päämäärät, joihin poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan näet soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti erityisten vaatimusten täyttämiseksi erityistilanteissa (em. asia Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, 41 kohta).

(34) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan perinteisen toiminnan säilyttäminen osana metsästysmenetelmiä ei muodosta itsenäistä poikkeusta luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/147/EY (lintudirektiivi) käyttöön otetusta suojelujärjestelmästä (asia C-900/19, One Voice ja Ligue pour la protection des oiseaux, 34–36 kohdat).

(35) Unionin tuomioistuin on todennut, ettei luonto- ja lintudirektiivien tulkintojen voida katsoa poikkeavan toisistaan, koska tulkinnat sisältävät – jollei direktiivien erityispiirteistä muuta johdu – samankaltaisia näkökohtia, jotka liittyvät muun muassa kummankin direktiivin suojelujärjestelmään (asia C-217/19, komissio vastaan Suomi, 84 kohta).

(36) Euroopan komissio on julkaissut tiedonannolla 12.10.2021 ohjeasiakirjan luontodirektiivin mukaisesta yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukasta suojelusta. Ohjeasiakirjalla tarkistettiin vuonna 2007 julkaistua ohjeasiakirjaa ja siinä on muun ohella otettu huomioon unionin tuomioistuimen viimeisintä ratkaisukäytäntöä luontodirektiivin soveltamisesta.

(37) Ohjeasiakirjassa tähdennetään, että luontodirektiivin 16 artiklan mukaisia poikkeuksia on tulkittava ja sovellettava suppeasti, jottei vaaranneta direktiivin yleistä tavoitetta ja keskeisiä säännöksiä. Ohjeasiakirjassa todetaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisen poikkeamisen osalta yleisesti, että poikkeus voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava. Poikkeusten on perustuttava vähintään yhteen 16 artiklan 1 kohdan a, b, c, d ja e alakohdassa luetelluista vaihtoehdoista. Poikkeuksen myöntämisen yhteydessä poikkeuksen päämäärä on ilmoitettava selkeästi ja täsmällisesti, ja kansallisen viranomaisen on täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella kyettävä osoittamaan, että poikkeuksella kyetään saavuttamaan tämä päämäärä.

(38) Ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sitä voidaan käyttää osaltaan apuna tulkittaessa luontodirektiivin säännöksiä. Ohjeasiakirjassa on 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan osalta viitattu muun ohella unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antamaan tuomioon.

(39) Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan karhu on riistaeläin, joka lain 37 §:n 3 momentin mukaan on aina rauhoitettu.

(40) Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa rauhoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

(41) Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan muun ohella karhua koskeva poikkeuslupa voidaan pykälän 2 momentissa mainittujen perusteiden ohella myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

(42) Hallituksen esityksessä (HE 237/2010 vp), joka koskee muun ohella metsästyslain muuttamista, todetaan metsästyslain 41 a §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälän 3 momentin sanamuoto perustuu luontodirektiivin 16 artiklan e alakohtaan.

(43) Maa- ja metsätalousministeriön 7.7.2022 vahvistaman Suomen karhukannan hoitosuunnitelman (Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2022:11) mukaisten toimenpiteiden tavoitteena on turvata elinvoimainen karhukanta osana suomalaista luontoa ja ekosysteemeitä, mahdollistaa karhukannan kestävä kannanhoidollinen metsästys sekä vastata karhun aiheuttamiin taloudellisiin ja sosiaalisiin haasteisiin.

(44) Hoitosuunnitelmassa kannanhoidollisen metsästyksen päämäärä kuvataan seuraavasti: ”Suotuisalla tasolla olevan karhukannan rajoitetulla metsästyksellä pyritään hallitsemaan karhukannan kasvua, kokoa sekä levinneisyyttä. Lisäksi metsästyksellä pyritään ylläpitämään karhukannan ihmisarkuutta ja pitämään karhukantaan liittyvät sosioekonomiset konfliktit hyväksyttävällä tasolla.”

2.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(45) Suomen riistakeskuksen A:lle myöntämä poikkeuslupa koskee karhua, joka on luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittu erityisesti suojeltava laji, jonka yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen ja tappaminen on direktiivin 12 artiklan mukaan kielletty.

(46) Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi selvyyden vuoksi, että Euroopan luonnonvaraisen kasviston ja eläimistön sekä niiden elinympäristön suojelusta tehdyn yleissopimuksen (ns. Bernin yleissopimus) voimaansaattamisasetuksen (SopS 29/1986) 2 §:n mukaan Suomi on yleissopimuksen ratifioinnin yhteydessä tehnyt varauman, jonka mukaan Suomi ei sovella yleissopimusta sen liitteessä II mainittuun karhuun.

(47) Luontodirektiivin säännökset velvoittavat kuitenkin Suomea myös karhun osalta. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta on pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslain 41 a §:n 3 momentilla. Mainittua momenttia on näin ollen tulkittava yhdenmukaisesti luontodirektiivin 16 artiklan ja unionin tuomioistuimen sitä koskevan oikeuskäytännön kanssa. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että luontodirektiivin 16 artiklan mukaiset poikkeusluvan edellytykset koskevat myös metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla myönnettävää poikkeuslupaa, vaikka niihin ei viitata mainitussa momentissa. Kaikkien poikkeusluvan myöntämiselle säädettyjen edellytysten tulee siten täyttyä, jotta poikkeuslupa karhun tappamiseen voidaan myöntää.

(48) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka unionin tuomioistuimen asiassa C-674/17, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola, antama tuomio koskee suden kannanhoidollista metsästystä, tuomioon sisältyy myös yleisiä kannanottoja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisten poikkeamisedellytysten tulkinnasta. Lisäksi muun ohella luontodirektiivin soveltamista koskevasta komission ohjeasiakirjasta ilmenee, että mainitun alakohdan mukaisia poikkeamisedellytyksiä tulee tulkita yhdenmukaisesti siitä riippumatta, mitä luontodirektiivin liitteen IV (a) kohdassa mainittua lajia poikkeaminen koskee.

(49) Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antaman tuomion mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen päämäärä ei voi lähtökohtaisesti olla sama kuin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohtaan perustuvien poikkeusten päämäärät. Tämän vuoksi ensin mainittua säännöstä voidaan käyttää perusteena poikkeuksen hyväksymiselle vain sellaisissa tapauksissa, joissa jälkimmäiset säännökset eivät ole merkityksellisiä. Säännöksen e alakohdan mukaista poikkeamista ei siten lähtökohtaisesti voi perustella säännöksen a–d alakohdassa mainituilla perusteilla.

(50) Edelleen unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antamasta tuomiosta seuraa, että päämäärät, joihin luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisella poikkeuksella väitetään pyrittävän, on tuotava siitä tehtävässä päätöksessä esiin selvästi ja täsmällisesti ja tuettava perusteluin. Tuomion mukaan täsmällisten tieteellisten tietojen perusteella tulee voida osoittaa, että poikkeusluvalla kyetään saavuttamaan tämä päämäärä. Komission luontodirektiivin soveltamista koskevan ohjeasiakirjan mukaan poikkeus e alakohdan nojalla voidaan myöntää vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava.

(51) Riistakeskuksen päätöksen mukaan poikkeamisen päämäärä on adaptiivinen karhukannan hallinta suomalainen karhunmetsästyskulttuuri säilyttäen ja saalis haltuun ottaen. Päätöksen perusteluissa todetaan kannanhallintajärjestelmän olleen käytössä jo pitkään ja toteutuvan vuosittaisella maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukaisella mitoituksella. Perustelujen mukaan erityisen olennaista on se, että adaptiivinen karhukannan kannanhallinta pohjautuu tieteellisesti vankalla pohjalla olevaan säännöllisesti tuotettuun kanta-arvioon, jonka perusteella voidaan asettaa maa- ja metsätalousministeriön asetuksella vuotuinen kestävän käytön periaatteen mukainen suurin sallittu saalismäärä, arvioida suurimman sallitun saalismäärän vaikutus kannan suojelutasoon ja huolehtia ajallisesti ja alueellisesti rajoitetulla adaptiivisella pyynnillä kannan säilymisestä suotuisalla suojelun tasolla. Päätöksessä on lisäksi yleisellä tasolla viitattu Suomen karhukannan hoitosuunnitelmassa esitettyihin muihin toimenpiteisiin.

(52) Korkein hallinto-oikeus yhtyy hallinto-oikeuden näkemykseen, jonka mukaan voidaan sinänsä pitää selvänä, että liian tiheä karhukanta aiheuttaa sellaisia ongelmia, joiden ratkaiseminen on käytännössä mahdollista vain tavoilla, jotka aiheuttavat ainakin jonkinlaista haittaa karhukannalle. Tähän nähden ei ole poissuljettua, että karhukannan tihentymisestä johtuvien sosiaalisten ongelmien lieventämistä hallitusti karhujen määrää vähentämällä ja varmistaen suotuisan suojelutason säilyminen voitaisiin pitää luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan perustuvan poikkeuksen hyväksyttävänä päämääränä siltä osin kuin sanottu päämäärä ei kuulu direktiivin 16 artiklan 1 kohdan a–d alakohdan soveltamisalaan. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaan perustuvaa poikkeusta voidaan kuitenkin soveltaa vain konkreettisesti ja tapauskohtaisesti ja vain, jos on olemassa erityinen ongelma tai tilanne, johon on puututtava.

(53) Hallinto-oikeuden mukaan riistakeskuksen päätöksessä olisi tullut esittää konkreettiset, juuri nyt kyseessä olevaan hakemusalueeseen ja sen olosuhteisiin liittyvät perustelut päämäärälle sekä täsmälliset perustelut mainitun päämäärän saavuttamiselle. Tällaista selvitystä kysymyksessä olevasta alueesta ei päätöksessä ole esitetty siitäkään huolimatta, että Pohjois-Hämeen riistakeskusalueen karhukanta, joka ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole aikaisemminkaan ollut erityisen runsas, on pienentynyt vuodesta 2021 vuoteen 2022. Päätöksessä viitatut, karhukannan hoitosuunnitelmassa koko poronhoitoalueen ulkopuolista Suomea koskien esitetyt tavoitteet tai LCIE:n vuoden 2008 raportin yleiset suositukset suurpetojen metsästykseen liittyen eivät ole riittävä selvitys osoittamaan, että poikkeusluvalla saavutettaisiin mainittu päämäärä juuri hakemuksen kohteena olevalla alueella. Siltä osin kuin Suomen riistakeskuksen päätöstä on perusteltu karhukannan levittäytymisen edistämisellä ja karhujen ihmisarkuuden ylläpitämisellä, päämäärien perusteeksi ei ole esitetty selvitystä.

(54) Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tavoin, ettei riistakeskuksen päätöksestä ilmene, mihin kyseessä olevaan hakemusalueeseen liittyvään karhukannan kasvusta aiheutuvaan ongelmaan poikkeusluvalla on tarkoitus puuttua. Myöskään riistakeskuksen päätöksen perusteluissa viitatuissa maa- ja metsätalousministeriön asetusta koskevassa muistiossa tai karhua koskevassa kansallisessa hoitosuunnitelmassa ei käsitellä kannanhallintaa nimenomaisesti alueella, jota nyt kysymyksessä oleva poikkeuslupahakemus koskee. Mainituissa asiakirjoissa on tarkasteltu yleisellä tasolla karhukannan hoitoon liittyviä ekologisia, taloudellisia ja sosiaalisia tekijöitä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että maa- ja metsätalousministeriön kannanhoidon suunnitelmassa tarkoitettu adaptiivinen metsästys ei sellaisenaan voi olla hyväksyttävä päämäärä, jonka saavuttamiseksi metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukainen poikkeuslupa voitaisiin myöntää.

(55) Korkein hallinto-oikeus viittaa unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola antamaan tuomioon ja katsoo ensinnäkin, ettei pelkkä asetuksen tai kansallisen hoitosuunnitelman yleisten tavoitteiden toteuttaminen ole sellaisenaan riittävä peruste poikkeusluvan myöntämiselle. Poikkeusluvasta tulee samalla ilmetä selvästi ja täsmällisesti se luontodirektiivin mukainen hyväksyttävä päämäärä, johon kannanhoidollisella metsästyksellä kyseisellä alueella pyritään, sekä se, miten metsästyksellä saavutettaisiin tämä päämäärä.

(56) Korkein hallinto-oikeus viittaa lisäksi ilveksen kannanhoidollista metsästystä koskevaan päätökseensä KHO 2022:48 ja toteaa, ettei luontodirektiivin mukaan tiukasti suojeltavaan lajiin kohdistuva kannanhoidollinen metsästys sellaisenaan voi lähtökohtaisesti olla luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja sen myötä myöskään metsästyslain 41 a §:n 3 momentin soveltamisen edellytyksenä oleva päämäärä ilman, että metsästyksellä pyritään samalla johonkin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään, 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan alaan kuuluvaan päämäärään. Pelkästään sillä seikalla, että kannanhoidollisella metsästyksellä ei tosiasiassa olisi haitallista vaikutusta kysymyksessä olevan lajin suojelun tasoon, ei ole tässä suhteessa merkitystä.

(57) Kannanhoidollinen metsästys voi kuitenkin olla mahdollinen keino luontodirektiivin mukaisen hyväksyttävän päämäärän saavuttamiseksi. Päämäärän hyväksyttävyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon kyseiseen lajiin liittyvät erityispiirteet. Esimerkiksi karhun osalta kannanhoidon tulisi liittyä aluekohtaisiin, karhukannan liiallisesta kasvusta aiheutuviin konkreettisiin vaikutuksiin ja ongelmiin. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että poikkeusluvan perusteena tulee olla riittävä selvitys mainituista vaikutuksista nimenomaan poikkeuslupahakemusta koskevalla alueella.

(58) Riistakeskuksen poikkeuspäätöksen perusteluissa on viitattu suomalaisen karhunmetsästyskulttuurin säilyttämiseen poikkeamisen päämääränä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun lajin tappaminen on vastoin direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaista tavoitetta edistää luonnon monimuotoisuutta suojelemalla luonnonvaraista eläimistöä ja näin ollen lähtökohtaisesti kielletty. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen edellä mainituissa asioissa One Voice ja Ligue pour la protection des oiseaux ja komissio vastaan Suomi antamien tuomioiden mukaan perinteisten metsästysmenetelmien ja metsästyskulttuurin säilyttäminen eivät voi sellaisenaan olla luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun lajin osalta hyväksyttävä poikkeamisen päämäärä. Karhunmetsästyskulttuurin liittyvät näkökohdat on kuitenkin mahdollista ottaa poikkeamispäätöksessä huomioon, jos edellytykset poikkeusluvan myöntämiselle kannanhoidolliseen metsästykseen ovat muilta osin olemassa.

(59) Päätöksen tehneen viranomaisen on perusteltava poikkeusluvan edellytysten täyttyminen. Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden tavoin, ettei Suomen riistakeskuksen päätöksestä käy selkeästi ja täsmällisesti ilmi, mihin luontodirektiivin mukaiseen hyväksyttävään päämäärään karhun kannanhoidollista metsästystä koskevalla poikkeuslupapäätöksellä on kyseisellä hakemusalueella pyritty. Näin ollen riistakeskus ei ole riittävällä tavalla perustellut poikkeusluvan päämäärää koskevan edellytyksen täyttymistä. Päätöksestä ei myöskään ilmene, millä perusteella poikkeaminen luontodirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaisesta saaliin haltuunoton kiellosta on myönnetty.

(60) Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta on edellä lausuttuun nähden ollut esteenä poikkeusluvan myöntämiselle. Riistakeskuksen ei näin ollen ole tullut myöntää poikkeuslupaa luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa vastaavan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla.

2.5 Lopputulos

(61) Edellä esitetyillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2.6 Oikeudenkäyntikulut

(62) Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita myöskään oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan ratkaisun osalta.

(63) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Satu Sundberg,